Processo nº 0807585-96.2020.8.10.0040
ID: 332867438
Tribunal: TJMA
Órgão: Segunda Câmara de Direito Público
Classe: APELAçãO CíVEL
Nº Processo: 0807585-96.2020.8.10.0040
Data de Disponibilização:
23/07/2025
Polo Ativo:
Polo Passivo:
SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO APELAÇÃO CÍVEL N.º 0807585-96.2020.8.10.0040 1º APELANTE: MUNICÍPIO DE IMPERATRIZ PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DE IMPERATRIZ 2º APELANTE: ESTADO DO MARANHÃO PROCU…
SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO APELAÇÃO CÍVEL N.º 0807585-96.2020.8.10.0040 1º APELANTE: MUNICÍPIO DE IMPERATRIZ PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DE IMPERATRIZ 2º APELANTE: ESTADO DO MARANHÃO PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO MARANHÃO APELADA: RAVILLA MARTINS BERMONT REPRESENTANTE: DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO MARANHÃO RELATOR: DESEMBARGADOR LOURIVAL DE JESUS SEREJO SOUSA EMENTA DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. INSULINA ASPARTE (NOVORAPID). RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL. LEGITIMIDADE PASSIVA. SOLIDARIEDADE ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS. RENAME. PCDT. TEMA 1234 DO STF. RECURSO DO MUNICÍPIO PROVIDO. RECURSO DO ESTADO DESPROVIDO. CONHECIMENTO DE AMBOS OS RECURSOS. PROVIMENTO PARCIAL I. CASO EM EXAME Ação para fornecimento de insulina a paciente com Diabetes Tipo 1. Sentença de procedência contra Município de Imperatriz e Estado do Maranhão. Apelações interpostas por ambos os entes. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 2. (i) Legitimidade passiva do Município e do Estado; (ii) possibilidade de atribuir exclusivamente ao Estado o fornecimento do medicamento. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Solidariedade dos entes federativos reconhecida pelo STF (Tema 793). 4. Tema 1234 estabelece critérios objetivos, mas mantém solidariedade. 5. Insulina incorporada ao SUS e prevista na RESME estadual. 6. Responsabilidade de fornecimento é do Estado, não do Município. 7. Alegações de falta de recursos não comprovadas. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso do Município provido para excluí-lo da obrigação. Recurso do Estado desprovido. Tese de julgamento: “Medicamento incorporado ao SUS deve ser fornecido pelo ente responsável conforme protocolos e fluxos do SUS, afastando-se a responsabilidade do Município quando não envolvido diretamente.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 6º, 196, 198, 227; Leis nº 8.080/1990 e 11.347/2006; CPC, arts. 373, II, e 85, § 2º. Jurisprudência relevante citada: STF, Temas 793 e 1234; STF, Súmula Vinculante 60; STJ, Tema 106. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os senhores desembargadores da Segunda Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, por votação unânime, em conhecer e dar provimento ao primeiro recurso e negar provimento ao segundo apelo, nos termos do voto do relator. Participaram do julgamento os senhores desembargadores Jamil de Miranda Gedeon Neto, Cleones Carvalho Cunha (Presidente) e Lourival de Jesus Serejo Sousa (Relator). Funcionou pela Procuradoria-Geral de Justiça a procuradora Ana Lídia de Mello e Silva Moraes. RELATÓRIO Trata-se de recursos de apelação cível interpostos, respectivamente, pelo MUNICÍPIO DE IMPERATRIZ e pelo ESTADO DO MARANHÃO, contra sentença proferida nos autos da Ação de Obrigação de Fazer com Pedido de Tutela de Urgência, ajuizada pela Defensoria Pública Estadual em favor de RAVILLA MARTINS BERMONT, portadora de Diabetes Mellitus tipo 1, em trâmite na 2ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Imperatriz. A sentença recorrida (ID 27149042) confirmou a tutela de urgência anteriormente concedida (ID 27149020) e julgou procedente o pedido inicial, para determinar aos entes demandados o fornecimento mensal de 1.650 unidades da insulina ASPARTE (NovoRapid) à autora, enquanto necessário, conforme prescrição médica. Em suas razões recursais (ID 27149047), o Município de Imperatriz alega, em síntese: (i) ilegitimidade passiva, sustentando que a responsabilidade pelo fornecimento de medicamentos de alto custo é do Estado e da União; (ii) que os atos administrativos do SUS devem ser respeitados sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes; (iii) impossibilidade financeira do ente municipal de arcar com a obrigação; (iv) afronta ao princípio da reserva do possível; e (v) requer a exclusão do Município do polo passivo da demanda, com a reforma da sentença. O Estado do Maranhão, por sua vez, sustenta em seu recurso (ID 27149048): (i) ilegitimidade passiva ad causam, pois o medicamento não está incluído no RENAME e, assim, competiria à União seu fornecimento; (ii) necessidade de observância da fila e dos protocolos clínicos do SUS; (iii) ausência dos requisitos cumulativos exigidos pelo Tema 106 do STJ para fornecimento de medicamento não incorporado; (iv) requer a extinção do feito sem julgamento do mérito em relação ao Estado e, sucessivamente, o direcionamento da obrigação à União, com pedido de eventual ressarcimento. O parecer ministerial opinou pelo conhecimento e desprovimento de ambos os recursos. (ID 28213837) É o relatório. VOTO Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço de ambos os recursos. O cerne da demanda reside na obrigação dos entes federativos (Município de Imperatriz e Estado do Maranhão) em fornecer medicamentos de alto custo à autora hipossuficiente, diagnosticada com Diabetes Mellitus Tipo 1, conforme prescrição médica do SUS. Ambos os apelantes sustentam, preliminarmente, ilegitimidade passiva. O Município invoca a ausência de competência administrativa, técnica e financeira para aquisição de medicamentos de alto custo, atribuindo tal encargo à esfera estadual ou federal. O Estado, por sua vez, alega que o medicamento não consta do RENAME e que, portanto, seria da União a responsabilidade pelo fornecimento. É entendimento pacificado na jurisprudência pátria, notadamente a partir do julgamento do Tema 793 pelo STF (RE 855178/PE, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 27/08/2020), que os entes federativos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – são solidariamente responsáveis pela efetivação do direito à saúde, assegurado pelo art. 196 da Constituição Federal. Nesse contexto, destaca-se que o julgamento do Tema 1234 pelo Supremo Tribunal Federal (RE 1.366.243/SC, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 16/09/2024) não afastou a premissa constitucional da solidariedade entre os entes federativos na concretização do direito à saúde, mas introduziu critérios mais objetivos para o direcionamento das obrigações no âmbito do SUS, com vistas a respeitar a repartição de competências estabelecida em protocolos, fluxogramas e atos normativos – garantindo, todavia, o acesso efetivo da população aos medicamentos e tratamentos, inclusive nos casos de omissão administrativa ou falha no sistema de saúde pública. Ressalta-se, ainda, a aplicação da Súmula Vinculante 60 que consolida o entendimento do Tema 1234: “O pedido e a análise administrativos de fármacos na rede pública de saúde, a judicialização do caso, bem ainda seus desdobramentos (administrativos e jurisdicionais), devem observar os termos dos 3 (três) acordos interfederativos (e seus fluxos) homologados pelo Supremo Tribunal Federal, em governança judicial colaborativa, no tema 1.234 da sistemática da repercussão geral RE 1.366.243.” Por fim, ressalto que eventual distribuição interna de competências do Sistema Único de Saúde não afasta a solidariedade dos entes federativos na prestação dos serviços de saúde, podendo o usuário, assim, demandar qualquer um deles, visando ao atendimento de sua pretensão. Ainda em análise às preliminares na qual o ente estatal aduz que a competência seria da União, e a ação deveria ter sido interposta na Justiça Federal, entendo que, também, deve ser rejeitada. Explico. De acordo com a modulação de efeitos estabelecida no Tema 1234, bem como os demais parâmetros definidos nesse julgamento, restou assentado o seguinte: “VIII - Modulação de efeitos tão somente quanto à competência: somente haverá alteração aos feitos que forem ajuizados após a publicação do resultado do julgamento de mérito no Diário de Justiça Eletrônico, afastando sua incidência sobre os processos em tramitação até o referido marco, sem possibilidade de suscitação de conflito negativo de competência a respeito dos processos anteriores ao referido marco.” Posteriormente, em sede de Embargos de Declaração parcialmente acolhidos (RE 1.366.243 ED/SC, j. em 16/12/2024), a Suprema Corte esclareceu expressamente que a modulação de efeitos abrange também os medicamentos incorporados ao SUS: “9. Embargos declaratórios do Estado de Santa Catarina. Embora, de fato, originalmente, a modulação dos efeitos da decisão quanto à competência tenha sido expressa em abarcar apenas os medicamentos não incorporados, razões de segurança jurídica e interesse público recomendam que a modulação alcance também os medicamentos incorporados em razão de tratar-se de competência jurisdicional.” (...) “Consequentemente, os efeitos do tema 1234, quanto à competência, somente se aplicam às ações que forem ajuizadas após a publicação do resultado do julgamento de mérito no Diário de Justiça Eletrônico (19.9.2024)”. No presente caso, a ação foi ajuizada em 25/06/2020, logo, deve prevalecer a competência da justiça estadual. Diante do exposto, rejeito as preliminares suscitadas pelos apelantes e sigo com a apreciação do mérito do recurso, que deve, também, ser analisado de acordo com a Súmula vinculante 60, do STF. O direito à saúde representa prerrogativa jurídica indisponível, assegurada a todas as pessoas pela Constituição da República, como dita seu art. 196, in verbis: “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.” Por sua vez, o art. 198, que trata das ações e serviços públicos de saúde, estabelece, em seu inciso II, que o atendimento deverá ser integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços sociais, abrangendo, assim, tanto os exames prévios como os tratamentos de trato constante e urgentes. No caso em tela, os documentos juntados aos autos demonstram a necessidade do tratamento indicado na inicial, conforme se depreende do laudo médico e receituário apresentados no ID 27149012. Cabe, ainda, aquilatar que o STF sedimentou o entendimento de que o princípio da reserva do possível não pode ser invocado, sempre que essa cláusula comprometer o núcleo mínimo dos direitos fundamentais que gravitam em torno da dignidade da pessoa humana e/ou do direito à vida, fundamentos essenciais da República Federativa do Brasil. A Lei nº 8.080/1990, por sua vez, nos artigos 6º, inciso I, alínea “d”, e 19-M, inciso I, prevê a prestação da assistência terapêutica integral, incluindo a farmacêutica, no âmbito do SUS, assegurando o fornecimento de medicamentos cuja prescrição esteja em consonância com os Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas (PCDT) estabelecidos para o tratamento das enfermidades. Com efeito, trago jurisprudência, com base no Tema 1234, na qual resta consignado o entendimento no sentido de que, comprovada a necessidade do medicamento e a impossibilidade financeira do paciente, o Estado tem o dever de fornecê-lo. “APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. DIREITO À SAÚDE. MEDICAMENTO INCORPORADO. Pretensão da autora, portadora de melanoma maligno da pele (CID C-43), de obter o fármaco Nivolumabe 240 mg a cada duas semanas ou Nivolumabe 480 mg a cada quatro semanas, pelo período de 12 meses. Medicamento incorporado ao SUS para a doença que acomete a autora, por meio da Portaria SCTIE/MS nº 23. Sentença de procedência na origem. 1. Recurso voluntário do Estado de São Paulo direcionado apenas ao reconhecimento de sua ilegitimidade passiva "ad causam". Desnecessidade de inclusão da União no feito. Aplicação da modulação do Tema 1.234 do STF, conforme decidido nos embargos de declaração opostos pela União (RE 1.366.243 ED). 2. Reexame necessário. Inaplicabilidade do Tema 6 do STF e do tema 106 do STJ. Necessidade de dispensação comprovada. Dever constitucional do Estado de garantir a saúde de todos os cidadãos, nos termos do art. 196 da Constituição Federal. Ausência de ingerência indevida do Judiciário na gestão das verbas públicas, configurando tão somente a garantia de assistência integral à saúde. Precedentes. 3. Pedido de majoração dos honorários advocatícios formulado em contrarrazões. Impossibilidade. Pretensão que deveria ter sido deduzida em recurso de apelação. Inteligência do art. 1.009, § 1º, do CPC. Sentença mantida. Majoração da verba honorária pela sucumbência recursal (art. 85, § 11, do CPC). Recursos não providos. (TJSP - APELAÇÃO CÍVEL 1000148-23.2024.8.26.0076 - Relator(a): Djalma Lofrano Filho - 13ª Câmara de Direito Público. Data de publicação: 07/04/2025. (grifo nosso) Ademais, é pacífico o entendimento jurisprudencial de que a escassez de recursos não exime o Poder Público de cumprir sua obrigação de garantir o acesso à saúde, sendo a reserva do possível relativizada sempre que não demonstrada a absoluta incapacidade financeira do ente público. Nesse ponto, ambos os apelantes alegam genericamente a ausência de recursos, mas não juntaram documentos que comprovem, concretamente, que o fornecimento dos medicamentos comprometeria a execução orçamentária essencial à saúde da coletividade. O direito à saúde representa prerrogativa jurídica indisponível, assegurada a todas as pessoas pela Constituição da República, como dita seu art. 196, in verbis: “A saúde é direito de todos e dever do ESTADO, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.” Por sua vez, o art. 198, que trata das ações e serviços públicos de saúde, estabelece, em seu inciso II, que o atendimento deverá ser integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços sociais, abrangendo, assim, tanto os exames prévios como os tratamentos de trato constante e urgentes, que é o caso em tela. Os artigos 6º e 227 da CF também nos fornecem subsídios para o entendimento da questão: Art. 6º - São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. Art. 227 - É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. No que tange à responsabilidade pelo fornecimento dos medicamentos e insumos destinados ao controle da glicemia, a Lei n.º 11.347/2006 estabelece que sua distribuição gratuita deve ser assegurada pelo Sistema Único de Saúde (SUS). Diante disso, e considerando que o fornecimento deve observar a composição do princípio ativo, sem vinculação obrigatória à marca comercial ou ao laboratório fabricante, passo à análise da responsabilidade quanto ao fornecimento da INSULINA ASPARTE (Novorapid®), requerida na inicial. Extrai-se da Nota Técnica 39116 do NATJUS/TJMA (ID 27149019), favorável à parte autora, que a insulina INSULINA ASPARTE (Novorapid®) se trata de insulina análoga de ação rápida e que o PCDT para Diabete Melito Tipo 1 (PORTARIA CONJUNTA SCTIE/SAES/MS Nº 17 DE 12 DE NOVEMBRO DE 2019), recomenda o uso de insulina de ação rápida para pacientes com a mesma enfermidade da autora, ora apelada. Diante do caso concreto, evidencia-se o direito da autora/apelada ao recebimento regular da insulina análoga de ação rápida. Nesse ponto transcrevo trecho da Nota Técnica supracitada: “Considerando que a paciente preenche os critérios presentes no Protocolo Clínico e Diretrizes Terapêuticas do Ministério da Saúde (PCDT) para o uso de análogo de insulina de ação longa (GLARGINA - Lantus®) e de ação rápida (ASPARTE - NovoRapid®); - Considerando que no tocante das insulinas GLARGINA (Lantus®) e ASPARTE (NovoRapid®) integram o elenco Estadual na parte III - ELENCO ESTADUAL da RESME - Relação Estadual de Medicamentos da Assistência Farmacêutica do Estado do Maranhão, que contem medicamentos e insumos não contemplados na relação nacional de medicamentos (RENAME) e, portanto, disponível de forma restrita no Sistema Único de Saúde (SUS), no âmbito do Estado do Maranhão, sendo este o responsável pela seleção, financiamento e aquisição das tecnologias aqui incluídas, disponível por meio da Coordenação de Farmácia do Hospital Luiz Alfredo Neto Guterres (Pam Diamante), situado no endereço Rua João Luís nº 3684, Bairro Centro, São Luís – CEP: 65020-904;” (ID 27149019) Além disso, constata-se que a insulina requerida, integra o grupo 1-A do Componente de Atenção Especializada do SUS (pág. 199), no qual a aquisição é feita pelo Ministério da Saúde (União), mas a dispensação ao paciente compete aos Estados, a quem o remédio é enviado pelo ente federal. Conforme o posicionamento do STF, no julgamento do Tema 1234 (RE 1.366.243), a legitimidade para o fornecimento dos medicamentos deve seguir o seguinte dinâmica: “VI. MEDICAMENTOS INCORPORADOS 6) Em relação aos medicamentos incorporados, conforme conceituação estabelecida no âmbito da Comissão Especial e constante do Anexo I, os Entes concordam em seguir o fluxo administrativo e judicial detalhado no Anexo I, inclusive em relação à competência judicial para apreciação das demandas e forma de ressarcimento entre os Entes, quando devido. 6.1) A(o) magistrada(o) deverá determinar o fornecimento em face de qual ente público deve prestá-lo (União, Estado, Distrito Federal ou Município), nas hipóteses previstas no próprio fluxo acordado pelos Entes Federativos, integrantes do presente acórdão.” Logo, a obrigação para o fornecimento de "insulina análoga de ação rápida" deve ser direcionada ao Estado do Maranhão e não ao Município de Imperatriz. Em suas razões, o ente estatal alega ainda a violação à fila do SUS, entretanto cabia ao réu comprovar a existência da fila, conforme o art. 373, II, do CPC, mas não apresentou qualquer prova nesse sentido, tornando infundado seu argumento. A jurisprudência deste eg. Tribunal, em consonância com a Súmula 60 e o Tema 1234, do STF, tem se manifestado de forma similar: “AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO PERTENCENTE AO GRUPO DE FINANCIAMENTO 1A. INSULINAS ANÁLOGAS DE AÇÃO RÁPIDA E PROLONGADA. RESPONSABILIDADE DA UNIÃO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO TEMA 1234 DO STF. TRAMITAÇÃO DO PROCESSO PERANTE A JUSTIÇA ESTADUAL. OBRIGAÇÃO A SER CUMPRIDA PELO ESTADO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME. 1. Trata-se de Agravo de Instrumento em face de decisão que, na origem, indeferiu o pedido de tutela de urgência, referente ao fornecimento de insulinas e aparelho de monitoração de glicose. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO. 2. O cerne da controvérsia reside na análise do cabimento, ou não, da concessão de tutela de urgência para garantir o fornecimento de fármacos e insumos pelos entes públicos. III. RAZÕES DE DECIDIR. 3. A modulação dos efeitos do Tema nº 1234 do STF afasta a necessidade de inclusão da União Federal no polo passivo em ações ajuizadas antes da publicação do acórdão no DJE. 4. Nas ações que versem sobre o fornecimento de medicamentos incorporados ao SUS, havendo a impossibilidade de cumprimento pelo ente público originalmente responsável, deverá o magistrado direcionar a obrigação aos demais que compõem o polo passivo. 5. Na espécie, considerando que os Estados dividem com a União a responsabilidade pela programação e distribuição dos fármacos, além de caber àquele ente federado a dispensação, revela-se mais efetivo que a ordem liminar recaia sobre o Estado do Maranhão, por figurar de forma ativa no fluxo de distribuição dos remédios. 6. Malgrado a documentação acostada aos autos comprove ser o paciente portador de Diabetes Mellitus e a necessidade de monitoração glicêmica, não há justificativa técnica para o fornecimento de aparelho de marca determinada. IV. DISPOSITIVO E TESE. 6. Agravo de instrumento conhecido e parcialmente provido. Agravo Interno Prejudicado. Tese de Julgamento: “Nas demandas judiciais que versem sobre medicamentos padronizados, deve ser observada a repartição de responsabilidades estruturadas no Sistema Único de Saúde. Havendo a impossibilidade de cumprimento pelo ente público originalmente responsável, deverá o magistrado direcionar a obrigação aos demais que compõem o polo passivo.”. ------------- Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 6º e 196; Lei Federal nº 11.347/06; Portaria Conjunta nº 17/2019. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 1366243, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, Tema 1234, j. 13.09.2023; STJ, REsp 1.657.156/RJ (Tema 106), Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 25.04.2018. (AI 0810825-77.2024.8.10.0000, Rel. Desembargador(a) GERVASIO PROTASIO DOS SANTOS JUNIOR, TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO, DJe 28/02/2025)” Por tais razões, reformo a sentença de primeiro grau somente para afastar a competência do Município de Imperatriz para a disponibilização do fármaco requerido e atribuo a responsabilidade pelo fornecimento ao Estado do Maranhão. Isso posto, DOU PROVIMENTO ao recurso do ente municipal e NEGO PROVIMENTO à apelação do Estado do Maranhão, nos termos da fundamentação supra. Por fim, afasto a condenação do Município de Imperatriz ao pagamento de honorários advocatícios, que devem recair somente sobre o Estado do Maranhão e destinados ao FADEP, mantendo-os no valor fixado na sentença ora combatida, tendo em vista que estão em conformidade com o disposto no art. 85, § 2º, do CPC. Para evitar eventual oposição de embargos de declaração com a exclusiva finalidade de prequestionamento, e com vistas a viabilizar o acesso às instâncias extraordinária e especial, considera-se prequestionada toda a matéria constitucional e infraconstitucional debatida nos autos, sendo desnecessária a menção expressa e numérica de todos os dispositivos legais invocados (STJ, EDcl no REsp 1.662.728/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 02/08/2018). É como voto. Sessão Virtual da Segunda Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, em São Luís, 3 a 10 de julho de 2025. Desembargador LOURIVAL SEREJO Relator
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