Processo nº 1004511-36.2021.4.01.3100
ID: 283365467
Tribunal: TRF1
Órgão: Gab. 16 - DESEMBARGADOR FEDERAL FLAVIO JARDIM
Classe: APELAçãO / REMESSA NECESSáRIA
Nº Processo: 1004511-36.2021.4.01.3100
Data de Disponibilização:
29/05/2025
Polo Ativo:
Polo Passivo:
Advogados:
RUBEN BEMERGUY
OAB/AP XXXXXX
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JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 1004511-36.2021.4.01.3100 PROCESSO REFERÊNCIA: 1004511-36.2021.4.01.3100 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: OTAC…
JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 1004511-36.2021.4.01.3100 PROCESSO REFERÊNCIA: 1004511-36.2021.4.01.3100 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: OTACILIO PEREIRA BARBOSA REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: RUBEN BEMERGUY - AP192-A POLO PASSIVO:UNIÃO FEDERAL RELATOR(A):FLAVIO JAIME DE MORAES JARDIM PODER JUDICIÁRIO FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PJe/TRF1ª – Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 1004511-36.2021.4.01.3100 RELATÓRIO Transcrevo o relatório da sentença recorrida: "Trata-se de ação de rito comum proposta por OTACÍLIO PEREIRA BARBOSA em face da UNIÃO, objetivando a concessão de provimento jurisdicional que declare a nulidade o Acórdão nº 021/2021 do Tribunal de Contas da União - TCU. Narrou a petição inicial, em síntese, que: A) “O Autor exerceu o cargo de Secretário de Saúde do Município de Macapá entre 19.01.2012 e 31.12.2012. Nessa quadra o Autor teve sob sua responsabilidade a aplicação de recursos públicos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde à Secretaria Municipal da Saúde de Macapá.”; B) “Ocorre que após ter sido exonerado do cargo público, o Autor teve, contra si, instaurada a Tomada de Contas Especial pelo Fundo Nacional de Saúde, tombado sob TC 005.561/2018-3.”; C) “Com efeito, após regular tramitação, o Tribunal de Contas da União – TCU – decidiu em condenar Autor - Otacílio Pereira Barbosa - ao pagamento da importância atualizada de R$ 3.191,164, 76 (três milhões cento e noventa e um mil cento e sessenta e quatro reais e setenta e seis centavos), mais a aplicação de multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), tudo nos termos do acórdão 021/2021-TCU (...)”; D) “Em 25 de fevereiro de 2021 o Autor fora devidamente notificado da decisão acima ementada, e considerando que a documentação comprobatória das despesas com recursos do Sistema Único de Saúde (SUS), firmado entre o Município de Macapá e União são de guarda exclusiva da Secretaria de Finanças do Município de Macapá, ele -autor - requereu em 26/02/2021, esses veículos de prova comprobatória de pagamentos (relação nominal), vinculados a agência 0261-5, conta corrente 6490-4, no propósito de demonstrar através de Recurso Administrativo junto ao TCU, a regular aplicação dos valores.”; E) “em defesa originária, Otacílio fez essa afirmação que foi até mesmo ordenada em decisão, verbis: ‘Conforme dito anteriormente, o Sr. Otacílio não apresentou explicações sobre a ausência da documentação comprobatória das despesas, mas apenas argumentos sobre a dificuldade de obter a documentação que, segundo ele, ficava sob a guarda da SMF de Macapá/AP. Esses argumentos são insuficientes para excluir sua responsabilidade, enquanto gestor do FMS de Macapá/AP”’; F) “Correto, pois, o que fixado no acórdão, tanto quanto própria a afirmação de “era necessário que o Sr. Otacílio demonstrasse a regularidade das despesas, nos termos exigidos pela 3 Lei 4.320/1964, ainda que para isso fosse necessário recorrer ao Poder Judiciário para ter acesso aos documentos que, segundo ele, encontravam-se sob a guarda da Controladoria do Município”; G) “Foi assim que em 05.03.2021 aforou Mandado de Segurança tombado sob o n. 0008368-05.2021.8.03.0001, que tramita na da 5ª Vara Cível e de Fazenda Pública da Comarca de Macapá – Amapá, contra ato abusivo e ilegal do Secretário Municipal de Finanças de Macapá para compeli-lo a entrega, obtendo, na data de hoje, provimento liminar”; H) “Em síntese, é garantido a todos, pessoas físicas ou jurídicas, o direito de obter informações da administração pública, mormente quando são direcionados para a defesa do direito próprio junto ao Tribunal responsável por aferir a aplicação correta de recursos públicos e que não podem – os documentos - ser obtidos de outra maneira. Diante deste direito, era dever da administração pública entregar a informação pena de, não o fazendo, sem justo motivo, caracterizar ato abusivo. Entretanto, o Município de Macapá ainda não apresentou os documentos necessários para confecção de recurso.”; O Autor argumentou que a responsabilidade da guarda dos documentos não era competência dele, mas do Município de Macapá, e que caberia ao Tribunal de contas da União ao menos “julgar iliquidáveis as contas em razão dos extravios dos documentos comprobatórios, reconhecendo o caso fortuito”. O Autor arguiu que de acordo com o § 2º do art. 216 da Constituição, o autor não pode ser penalizado pelo Município ter extraviados os documentos atinentes a aplicação dos recursos públicos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde à Secretaria Municipal da Saúde de Macapá, e que é direito a todas as pessoas físicas e jurídicas, obter informações da administração pública. O Autor afirma que sua condenação é ilegal, “devendo o do Acórdão 021/2021-TCU- Primeira Turma ser anulado, pois não está aqui questionando o mérito da decisão, o que se questiona é o devido processo legal, considerando que o autor estava impossibilitado de apresentar defesa, pois o Município de Macapá, que tinha dever de guarda simplesmente não entregou os documentos”. O Autor requereu tutela de urgência., “no sentido de determinar a imediata suspensão dos efeitos do Acórdão 021/2021-TCU, proferida nos autos Tomada de Contas 005.561/2018-3, em especial sua exigibilidade, até o julgamento final da presente ação”. Como provimento final, requereu que seja “julgada procedente a ação aqui proposta, confirmando a tutela de urgência, reconhecendo a nulidade do Acórdão 021/2021-TCU- Primeira Turma, eis que autor não teve acesso aos documentos comprobatórios necessários a confecção de sua defesa na Tomada de Contas 005.561/2018-3.”. Com a petição inicial, vieram documentos. Em decisão de id 500107883, a tutela de urgência pleiteada pelo Autor foi indeferida. Em contestação de id 531337883, o Réu afirmou que “Encontra-se, atualmente, pendente de apreciação por este Tribunal de Contas, recurso de reconsideração interposto pelo autor contra os temos do Acórdão 21/2021 - 1ª Câmara (doc. 1), recurso este dotado de efeito suspensivo, na forma dos artigos 32, inciso I, e art. 33, da Lei 8.443/92. Assim, a decisão impugnada na presente ação judicial encontra-se com sua eficácia suspensa até que ocorra o julgamento do recurso interposto pelo autor.”. O Réu argumenta que há falta de interesse de agir por parte do Autor, então a ação deve ser extinta sem resolução de mérito, fundamentado pelo art. 485, VI, do Código de processo Civil. A União arguiu que o Autor, em sua petição inicial de id 497472863 pretende afastar o débito que lhe foi imposto pela Corte de Contas, mas o Réu defende que o Tribunal de Contas é o órgão competente para proferir a decisão. Enquanto o Requerente não provar que há ilegalidade no julgamento da Corte de Contas, não há porque duvidar de sua competência. Sobre a legalidade e legitimidade do acórdão impugnado, o Réu argumenta que “Da simples leitura do Acórdão 21/2021-TCU-1ª Câmara, observa-se que é improcedente a alegação de ilegitimidade passiva apresentada pelo autor, tendo em vista que, diversamente do alegado, era sua a responsabilidade de manter em boa ordem e apresentar os documentos comprobatórios da aplicação dos recursos repassados pelo FNS, durante sua gestão à frente da Secretaria de Saúde. Todavia, o ora autor, tendo movimentado indevidamente os referidos recursos em conta corrente do Fundo Estadual de Saúde, não apresentou os documentos comprobatórios das despesas então realizadas”, não há como considerar as alegações do Requerente, pois não há documentação suficiente que fora encaminhada. A união requereu: “No mérito, requer sejam julgados integralmente improcedentes os pedidos contidos na inicial.”, e também pediu “a condenação do postulante nas custas processuais e Honorários advocatícios, nos termos do art. 85 do NCPC”. Em despacho de id 531195982, intimou-se a parte autora a apresentar réplica. A parte autora apresentou réplica de id 564730544. Em despacho de id 673740961, intimou-se as partes que “informem acerca do andamento atual do recurso administrativo interposto, bem como se há previsão de data de julgamento”, e o esclarecimento acerca do mandado de segurança impetrado, de n. 0008368-05.2021.8.03.0001. Em manifestação de id 705384470, o Autor declarou que “informa que interpôs recurso administrativo com efeito suspensivo ao acórdão que se busca nulidade, mas foi apenas recebido com efeito pleiteado, mas sem julgamento. Informa ainda que o Mandado de Segurança tombado sob o n. 0008368-05.2021.8.03.0001, que tramita na da 5ª Vara Cível e de Fazenda Pública da Comarca de Macapá, em que pese a concessão da liminar, ainda não fora cumprida pela autoridade coatora”. A peça veio acompanhada de documentação. A Ré UNIÃO juntou documentos (id 712361473). Em despacho de id 1130732331, determinou que as parte, especialmente a União, juntassem aos autos cópias do relatório do Acórdão 021/2021-TCU, e os principais excertos do Processo TC 005.561/2018-3. A União juntou documentação em petição de id 1194013274. Em manifestação de id 1208366271, o Autor alegou que “relativamente aos documentos juntados diz que eles apenas demonstram o alegado na inicial de que o autor desde da apresentação da defesa no ano de 2018, não conseguiu ter acesso os documentos que estavam sob a guarda do Município de Macapá, o que impossibilitou a confecção de defesa”, e ratificou o pedido de procedência da ação nos termos articulados na inicial. A peça veio acompanhada de documentação. O Autor informou que está respondendo a ação criminal em decorrência dos fatos (ID. 1348162748) e que o recurso de reconsideração foi improvido (ID. 1387189751). Após, vieram os autos conclusos". A ação foi julgada procedente para declarar a nulidade do Acórdão n. 0212021 - 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União. A União interpôs apelação para defender que caberia ao gestor provar a boa e regular aplicação do dinheiro público, que o autor foi devidamente notificado dos autos processuais realizados pelo Tribunal de Contas da União e que a documentação apresentada pelo autor não seria bastante para elidir sua responsabilidade (ID 386386146). Sem contrarrazões. O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso (ID 389469141). É o relatório. PODER JUDICIÁRIO FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PJe/TRF1ª – Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 1004511-36.2021.4.01.3100 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL FLÁVIO JARDIM - Relator: I. Estão preenchidos os requisitos de admissibilidade do recurso. II. Eis a fundamentação e o dispositivo da sentença recorrida: "O autor foi condenado pelo Tribunal de Contas da União nos autos da Tomada de Contas Especial n. 005.561/2018-3 por não ter apresentado documentos comprobatórios das despesas realizadas com recursos financeiros disponibilizados pelo Ministério da Saúde à Secretaria Municipal de Saúde de Macapá, no período de janeiro de 2012 a fevereiro/2013, no montante de R$ 2.382.576,00 (dois milhões trezentos e oitenta e dois mil quinhentos e setenta e seis reais). De acordo com o Acórdão 21/2021 – TCU – 1ª Câmara (ID. 497488368 – Pág. 6): Acórdão VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada em decorrência da falta de documentação comprobatória de despesas com recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) à Prefeitura Municipal de Macapá/AP, no período de janeiro de 2012 a fevereiro de 2013, para financiamento do Bloco de Atenção Básica; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 1ª Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, em: [...] 9.3. Julgar irregulares as contas do responsável Otacílio Pereira Barbosa (979.543.308-34), com fundamento nos arts. 1º, inciso I, e 16, Inciso III, alíneas “b” e “c”, da Lei 8.443/1992, c/c com os arts 1º, inciso I e 209, incisos II e III, do RIU/TCU; 9.4. Condenar o responsável identificado no subitem anterior, com fundamento no art. 19, caput, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 210 do RI/TCU, ao pagamento da importância a seguir especificada [...] 9.5. Aplicar ao responsável Otacílio Pereira Barbosa (979.543.308-34) amulta prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de dR$ 100.000,00 (cem mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, contados a partir da notificação [...] 9.6. Autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendida a notificação; [...]” O relatório de ID. 1194040759 – Pág. 463 informa o seguinte: “INTRODUÇÃO 1. Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial (TCE) instaurado pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) em desfavor dos Srs. Otacílio Pereira Barbosa, Anderson Walter Costa da Silva, Edilena Lúcia Cantuária Dantas Braga, Paulo César Lemos de Oliveira e Paulo Sérgio Abreu Mendes, respectivamente, os dois primeiros titulares da Secretaria Municipal de Saúde e os demais titulares da Secretaria de Municipal de Finanças da Prefeitura de Macapá (AP) à época dos fatos. 2. O motivo que ensejou a instauração deste processo de TCE decorreu da não comprovação da boa e regular aplicação dos valores monetários recebidos do FNS, destinados a custear ações em saúde no município de Macapá, os quais foram disponibilizados por meio de transferência fundo a fundo, entre janeiro de 2012 a fevereiro de 2013, uma vez que não houve apresentação de documentos comprobatórios das despesas realizadas desse período. HISTÓRICO 3. Conforme disposto no normativo de que trata os repasses efetuados fundo a fundo, no exercício de 2012, foram destinados R$ 36.134.343,82 para custear ações em saúde no município de Macapá. No exercício de 2013, nos meses de janeiro e fevereiro, houve repasses no total e R$ 3.635.041,68, nos termos da informação obtida junto ao FNS (https://consultafns.saude.gov.br/#/consolidada). 4. Os recursos federais foram repassados regularmente em parcela mensais, no período de janeiro/2012 a fevereiro/2013, mediante crédito direto em conta corrente vinculada à Secretaria Municipal de Saúde de Macapá. 5. O ajuste vigeu no período de 1º/1 a 31/12/2012, e de 1º/1 a 31/12/2013, e previa apresentação da prestação de contas em até sessenta (60) dias após o encerramento da vigência ou a conclusão da execução do objeto, o que ocorresse primeiro. 6. O FNS, por meio do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), realizou fiscalização na Secretaria de Saúde do Município de Macapá (AP). O objetivo desse trabalho consistiu em verificar a regularidade da aplicação dos valores monetários disponibilizados pelo FNS, no período de janeiro/2012 a fevereiro de 2013. Seu resultado encontra-se consolidado no Relatório de Auditoria Complementar n. 13176 (peça 3, p. 3-58). 7. De acordo com o relatório complementar do Denasus, teria sido constatado pagamento de despesas com recursos financeiros repassados pelo Ministério da Saúde, na modalidade fundo a fundo, sem documentos comprobatórios, conforme exposto na tabela a seguir (peças 1, p. 45-48 e 3, p. 33-57). [...] 8. Não obstante o gestor tivesse apresentado justificativa para os gastos efetuados, essas foram rejeitadas pelo Denasus pelo fato de não terem sido apresentados documentos para lastrear cada um dos saques efetuados no período (peça 3, p. 21-25). 9. Por conta dessa não comprovação integral dos valores monetários, o FNS decidiu pela instauração deste processo de TCE. 10. Como não teria ficado evidenciada a comprovação da boa e regular aplicação dos valores monetários recebidos, o FNS expediu notificação aos Srs. Anderson Walter Costa da Silva, Edilena Lúcia Cantuária Dantas Braga, Otacílio Pereira Barbosa, Paulo César Lemos de Oliveira e Paulo Sérgio Abreu Mendes a fim de que recolhessem a quantia impugnada, informando ainda sobre a instauração desta TCE (peça 3, p. 59-68, e 93-127). 11. O Relatório do Tomador de Contas Especial afirmou que os fatos apurados nesta TCE indicariam ocorrência de prejuízo ao erário. Nesse sentido, os Srs. Anderson Walter Costa da Silva, Edilena Lúcia Cantuária Dantas Braga, Otacílio Pereira Barbosa, Paulo César Lemos de Oliveira e Paulo Sérgio Abreu Mendes tiveram seus nomes inscritos na conta diversos responsáveis (peça 1, p. 58). [...] 23. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo, com esteio na Portaria de Delegação de Competência n. 1, de 8/1/2015, do Gabinete do Exmo. Sr. Ministro Vital do Rêgo, em seu artigo 1º, inciso II: a) citar, solidariamente, os Srs. Otacílio Pereira Barbosa (CPF 979.543.308-34), Anderson Walter Costa da Silva (CPF 411.326.702-25), Edilena Lúcia Cantuária Dantas Braga (CPF 388.370.992-15), Paulo César Lemos de Oliveira (CPF 401.873.652-53) e Paulo Sérgio Abreu Mendes (CPF 327.429.082-34), respectivamente, os dois primeiros titulares da Secretaria Municipal de Saúde e os demais Titulares da Secretaria Municipal de Finanças do município de Macapá à época dos fatos, com fundamento nos arts. 10, § 1º, e 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 202, incisos I e II, do RI/TCU, para que, no prazo de quinze dias, apresentem alegações de defesa e/ou recolham aos cofres do Fundo Nacional de Saúde as quantias abaixo indicadas, atualizadas monetariamente a partir das datas informadas até o efetivo recolhimento, abatendo-se na oportunidade a quantia eventualmente ressarcida, na forma da legislação em vigor, em decorrência do seguinte fato: a.1) não comprovarem a boa e regular aplicação de valores monetários recebidos a título de fundo a fundo, disponibilizado pelo Fundo Nacional de Saúde, na medida em que os mesmos foram retirados da conta específica, sem que ficasse comprovado o nexo entre os pagamentos efetivados e a efetiva execução em ações de saúde no município de Macapá. a.2) Dispositivos infringidos: artigo 70, parágrafo único, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, artigos 62 e 63 da Lei n. 4.320/1964, artigo 93 do Decreto-Lei 200/1967, artigos 36 e 66 do Decreto 93.872/1986, e Portaria 204/2007 do Ministério da Saúde.” O Autor foi citado por meio do Ofício 247/2018 – TCU/SECEX-AP, de 28.3.2018 – ID. 1194040759 - Pág. 471 e solicitou dilação de prazo em 12.4.2018, informando “não mais pertencer a cargos administrativos na gestão no município de Macapá”, razão pela qual estaria “impossibilitado de acessarmos com mais facilidades aos autos do processo para vistas, seguindo com os ritos burocráticos através de requerimentos que demoram a ser respondidos a tempo, incorrendo em desobediência ao atendimentos a citações desse TCU” (ID. 1194040759 - Pág. 525). O pedido foi acolhido, conforme despacho de expediente de ID. 1194040759 - Pág. 520. Ato contínuo, em 7 de maio de 2018, solicitou vista dos autos (ID. 1194040759 - Pág. 530), o que foi autorizado em ID. 1194040759 - Pág. 533, argumentando que “até a presente data não foram respondidos pela gestão municipal, incorrendo em desobediência o atendimento das citações desse TCU”. Em alegações de ID. 1194040765 – Pág. 5, destacou mais uma vez a falta de resposta do órgão responsável pela guarda e fornecimento das informações necessárias para o exercício de sua defesa perante o TCU: “O fator determinando para o implemento da referida citação refere-se a ocorrência de não com provação da boa e regular aplicação de valores monetários recebidos a título de fundo a fundo, disponibilizado pelo Fundo Nacional de Saúde, na medida em que os mesmos foram retirados da conta específica, sem que ficasse com provado o nexo entre os pagamentos efetivados e a efetiva execução em ações de saúde no Município de Macapá Impende mencionar Senhor Secretário, que desde o momento em que o Requerente foi citado para apresentar sua defesa ainda quando a apuração encontrava-se antecedida da instauração de Tomada de Contas Especial o mesmo passou a implementar uma verdadeira via sacra junto ao Município de Macapá, no sentido de obter os documentos com probatórios da realização das despesas e seus consequentes pagamento. No período em que o Requerente exerceu o Cargo de Secretário Municipal de Saúde do Município de Macapá, compreendido entre o dia 19.01.2012 a 31.12.2012 já era praxe que os procedimentos administrativos adotados para aquisição de material elou prestação de serviços voltados as ações de saúde tinham início na Secretária Municipal de Saúde onde eram implementados todos os atos pertinentes a contratação, posteriormente, o processo administrativo era enviado para análise técnica junto a Controladoria Geral do Município de Macapá Cumpridas todas as formalidades legais os autos eram enviados para Secretária Municipal de Finanças do Município de Macapá órgão responsável pelo implemento dos demais atos administrativos que culminavam com o respectivo pagamento. Após o envio do processo administrativo para Secretaria Municipal de Finanças competia ao Requerente promover tão somente a assinatura na Ordem Bancária, a qual era emitida, também , através da Secretaria Municipal de Finanças, ou seja, após a emissão da Ordem Bancária o processo era enviado para que o requerente assinasse a Ordem Bancária e após a assinatura os autos eram devolvido a SEMFI. [...] Não é demais enfatizar que procedimentos relacionados a Auditoria nas Contas da Secretaria Municipal de Saúde consistiam em atos costumeiros sem que em nenhum momento deixassem de ser apresentados os documentos pertinentes, notadamente, os processos administrativos através dos quais eram implementadas as contratações e o pagamento das despesas, para que a equipe técnica pudesse auferir a legalidade ou não dos atos de contratação e pagamento, sendo que os processos eram disponibilizados aos Auditores através da Secretaria Municipal de Finanças - SEMFI. Ocorre Senhor Secretário, que o Requerente desconhece os motivos que levaram os Gestores da Secretaria Municipal de Finanças - S E M F I quando da realização de Auditoria no ano de 2013 que culminou com a expedição da citação endereçada ao Requerente de deixarem de apresentar os processos administrativos através dos quais foram efetivadas as contratações e os respectivos pagamentos, mormente, que estes processos encontravam-se sob a guarda daquele órgão municipal. O Requerente foi exonerado do cargo de Secretário Municipal de Saúde em 31.12.2012, portanto, na época dos fatos não se encontrava mais atuando junto a referida Pasta. [...] O requerente vem desde o ano de 2013 buscando resolver este impasse junto a Secretaria Municipal de Finanças do Município de Macapá, sem, contudo obter êxito. [...] Ao receber a citação em referência o Requerente protocolou requerimento dirigido ao Senhor Secretário Municipal de Finanças do Município de Macapá no intuito de obter os documentos com probatórios do pagamento da despesa, conforme se pode com provar com o documento anexo – DOCS N°s 05. Diante deste pedido, foi entregue ao Requerente, conforme Termo de Entrega - DOC. 06, documento originado do Banco do Brasil-DOC. 07, o qual elenca o pagamento das despesas oriundas da Secretaria Municipal de Saúde do Município de Macapá, o que m ais um a vez com prova que esse órgão estava de posse dos autos do respectivos processos administrativos onde as despesas tinham sido originadas . [...] No intuito de obter vistas aos autos dos processos administrativos originários das despesas os quais se encontravam na Secretaria Municipal de Finanças ou lá deveriam se encontrar o Requerente endereçou documento ao Secretário Municipal de Finanças conforme documento anexo - D O C . 08. Em resposta, recebeu documento firmado pelo Secretário Municipal de Finanças enfatizando que os processos que se encontravam sob a guarda da Secretaria Municipal de Finanças até dezembro de 2016 foram remetidos a Controladoria Geral do Município - C O G EM /PM M - DOC. 09, em decorrência da edição da Portaria Conjunta de n. 001/2016-e OGEMl SEMFI, ou seja, quando da realização da Auditoria no ano de 2013 os processos estavam sob a guarda da SEMFI. Conforme retrata o referido documento, até o final da gestão do Requerente em 31.12.2012 os processos ficavam arquivados na Secretaria Municipal de Finanças e não na Controladoria Geral do Município. Relatou ainda o subscritor que havia remetido documento a Controladoria Geral do Município para as manifestações necessárias no que tange ao pedido de vistas formalizado pelo Requerente o que se comprova com a cópia do Ofício anexa - D OC. 10. Na Controladoria Geral do Município foi solicitado ao Requerente que formalizasse novo pedido, sendo protocolado o documento anexo - DOC. 11 para vistas aos processos administrativos. A Controladoria Geral do Município, por sua Controladora, se manifestou, informalmente, sobre o assunto ressaltando que a busca dos processos administrativos demandam um tempo em vista de que estão guardados em ambiente insalubre, não estão devidamente catalogados e que irá atender ao pleito do requerente, entretanto, necessita de pelo menos 30 dias para deslocar pessoas credenciadas para realizarem a referida busca. Dessa forma Senhor Secretário, os documentos hábeis a comprovação da efetivação da despesa em atendimento as ações de saúde desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Saúde no período em que o Requerente esteve no exercício do cargo, 19.01.2012 a 31.12.2012, no momento resta comprometida pela falta de disponibilização pelos órgãos competentes do Município de Macapá” Para reforçar a veracidade dos fatos, apresentou os documentos de ID. 1194040765 - Pág. 87 e 1194040765 - Pág. 90, este último em que solicita ao Secretário Municipal de Finanças de Macapá “que disponibilizem vistas ao Requerente dos autos dos processos administrativos que culminaram com pagamento de despesa no período de 01 de janeiro a 31.12.2012 debitados da Conta Corrente de n. 6490-4 P A B , A gê:1cia n. 0261-5 do Banco do Brasil, conforme documento anexo - DOC. 03, no prazo de até o dia 11.05.2018 considerando que o Requerente tem até o dia 15.05.2018 para apresentar defesa junto ao TCU acompanhada das respectivas cópias digitalizadas”. Juntou, ainda, resposta encaminhada por meio do Ofício 637/2018 – GAB/SEMFI/PMM, de 11 de maio de 2018, em que a Secretaria Municipal de Finanças informa que “não possui em seus arquivos nenhuma documentação relativa a processos de pagamento, visto que até dezembro de 2016 todos os processos de pagamento concluídos eram remetidos a Controladoria Geral do Município – COGEM/PMM, que até a referida data era o órgão responsável pela guarda e arquivamento das citadas documentações [...] informamos que procedemos ao envio de cópia do requerimento de Vossa Senhoria à Controladoria Geral do Município, solicitando [...] que apresente manifestação junto a Vossa Senhoria” (ID. 1194040765 - Pág. 91). Ainda, o termo de entrega de documento de ID. 1194040766 - Pág. 63 e posterior requerimento de ID. 1194040765 - Pág. 95, endereçado à Controladoria do Município de Macapá em 14.5.2018, por meio do qual solicita o encaminhamento de documentos com urgência, visando ao cumprimento do prazo legal para apresentação de defesa perante o TCU. Não obstante, a análise da Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial quanto à matéria de defesa foi lavrada nos seguintes termos: “[...] Irregularidade: não comprovarem a boa e regular aplicação de valores monetários recebidos a título de fundo a fundo, disponibilizado pelo Fundo Nacional de Saúde, na medida em que os mesmos foram retirados da conta específica, sem que ficasse comprovado o nexo entre os pagamentos efetivados e a efetiva execução em ações de saúde no município de Macapá. [...]todos os responsáveis arrolados nesta TCE foram regularmente citados. O Sr. Otacílio Pereira Barbosa, por intermédio de advogado constituído nos autos, apresentou alegações de defesa em 16/5/2018 (peça 45). [...] Análise das Citações Alegações de Defesa - Otacílio Pereira Barbosa 39. O Sr. Otacílio, secretário municipal de saúde do município de Macapá/AP no período de 13/1 a 31/12/2012, apresentou alegações de defesa em 16/5/2018 (peça 45). 40. Não apresentou explicações sobre a ausência da documentação comprobatória das despesas, mas apenas argumentos sobre a dificuldade de obter a documentação que, segundo ele, ficava sob a guarda da Secretaria Municipal de Finanças (SMF) de Macapá/AP. Os principais argumentos apresentados foram os seguintes: a) no período em que exerceu o cargo de secretário municipal de saúde de Macapá/AP já era praxe que os procedimentos administrativos adotados para aquisição de material e/ou prestação de serviços voltados as ações de saúde tinham início na SMS, onde eram implementados todos os atos pertinentes à contratação, e posteriormente o processo administrativo era enviado para análise técnica junto à Controladoria-Geral do Município de Macapá (peça 45, p. 2); b) concluídas as fases contábeis e de pagamento, o processo administrativo era arquivado na SMF, ou seja, não retomava para SMS. Dessa forma, todos os atos administrativos que culminaram no pagamento de despesas com verbas repassadas fundo a fundo no ano de 2012, bem como nos anos antecedentes, encontravam-se sob a guarda da SMF (peça 45, p. 3); c) procedimentos relacionados a auditoria nas contas da SMS consistiam em atos costumeiros sem que em nenhum momento deixassem de ser apresentados os documentos pertinentes, notadamente os processos administrativos através dos quais eram implementadas as contratações e o pagamento das despesas, para que a equipe técnica pudesse auferir a legalidade ou não dos atos de contratação e pagamento, sendo que os processos eram disponibilizados aos auditores através da SMF (peça 45, p. 3); d) desconhece os motivos que levaram os gestores da SMF, quando da realização de auditoria no ano de 2013, que culminou com a expedição da citação endereçada a ele, de deixarem de apresentar os processos administrativos através dos quais foram efetivadas as contratações e os respectivos pagamentos, mormente que estes processos se encontravam sob a guarda daquele órgão municipal (peça 45, p. 3); e) vem, desde o ano de 2013, buscando resolver este impasse junto a SMF de Macapá, sem, contudo, obter êxito (peça 45, p. 3); f) no intuito de obter vistas aos autos dos processos administrativos originários das despesas, os quais se encontravam na SMF, ou lá deveriam se encontrar, endereçou documento ao secretário municipal de finanças. Em resposta, recebeu documento enfatizando que os processos que se encontravam sob a guarda da SMF até dezembro de 2016 foram remetidos à ControladoriaGeral do Município. Ou seja, quando da realização da auditoria no ano de 2013 os processos estavam sob a guarda da SMF (peça 45, p. 4); g) a Controladoria-Geral do Município, por sua controladora, manifestou-se informalmente sobre o assunto ressaltando que a busca dos processos administrativos demandam um tempo em vista de que estão guardados em ambiente insalubre, não devidamente catalogados, e que iria atender ao pleito, entretanto, necessitava de pelo menos trinta dias para deslocar pessoas credenciadas para realizarem a referida busca (peça 45, p. 5); h) dessa forma, os documentos hábeis à comprovação da efetivação da despesa em atendimento às ações de saúde desenvolvidas pela SMS no período em que esteve no exercício do cargo, naquele momento restava comprometida pela falta de disponibilização pelos órgãos competentes do Município de Macapá (peça 45, p. 5); i) nunca fora prática de qualquer gestor do município de Macapá tirar cópia de processo administrativo para defesa de seus direitos em caso de necessidade, visto que era de competência da SMF a guarda dos processos administrativos que culminavam com pagamento de despesa, não só da SMS, mas de todas as demais secretarias municipais (peça 45, p. 5). Análise 41. Conforme dito anteriormente, o Sr. Otacílio não apresentou explicações sobre a ausência da documentação comprobatória das despesas, mas apenas argumentos sobre a dificuldade de obter a documentação que, segundo ele, ficava sob a guarda da SMF de Macapá/AP. Esses argumentos são insuficientes para excluir sua responsabilidade, enquanto gestor do FMS de Macapá/AP. 44. No caso em questão, o Sr. Otacílio não apresentou documentação suficiente para comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos repassados pelo FNS à SMS de Macapá/AP. 45. De acordo com o Parecer Administrativo COPLAO/CGAUD/DENASUS/SGEP/MS 315/2016 (peça 3, p. 91-92), o dano ao erário atinge o montante de R$ 2.382.576,60, conforme discriminado na Planilha de Devolução de Recursos ao FNS – Auditoria 13.176/Macapá/AP (peça 3, p. 80-90). 46. Observa-se que o motivo pelo qual os auditores do Denasus não acolheram as justificativas apresentadas pelos gestores foi, invariavelmente, a não apresentação de documentos comprobatórios da despesa, seja por ausência de relação nominal de Agentes Comunitários de Saúde, de profissionais de saúde, de profissionais da Estratégia Saúde da Família ou de ordem bancária, referente a determinado mês, como os seguintes exemplos: [...] 47. Por outro lado, houve alguns casos de acatamento de justificativas em face de o gestor ter apresentado a relação nominal dos profissionais de saúde. [...] 48. Por causa do acatamento de algumas das justificativas apresentadas aos auditores do Denasus, estes alteraram o valor do dano de R$ 4.826.487,88 para R$ 3.692.898,56 e depois para R$ 2.382.576,60, conforme a planilha de glosas juntada à peça 3, p. 124. [...] 50. No entanto, era necessário que o Sr. Otacílio demonstrasse a regularidade das despesas, nos termos exigidos pela Lei 4.320/1964, ainda que para isso fosse necessário recorrer ao Poder Judiciário para ter acesso aos documentos que, segundo ele, encontravam-se sob a guarda da Controladoria do Município. 51. Pelo exposto, tendo em vista que o Sr. Otacílio não demonstrou a regularidade das despesas incorridas, quando demonstrá-las era sua obrigação, suas alegações de defesa devem ser rejeitadas. Consequentemente, ele deve ter as contas julgadas irregulares e ser condenados a ressarcir ao FNS as despesas impugnadas pelo Denasus.” Seguindo, a emenda: “SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS). TRANSFERÊNCIA FUNDO A FUNDO. ATENÇÃO BÁSICA. DESPESAS NÃO COMPROVADAS. CITAÇÃO. APRESENTAÇÃO, POR UM DOS RESPONSÁVEIS, DOS DOCUMENTOS COMPROBATÓRIOS. PAGAMENTOS DE SALÁRIOS DE SERVIDORES VINCULADOS ÀS AÇÕES DA ATENÇÃO BÁSICA. POSSIBILIDADE. CONTAS REGULARES. QUITAÇÃO. NÃO APRESENTAÇÃO DOS COMPROVANTES PELO OUTRO RESPONSÁVEL. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. EXCLUSÃO DA RESPONSABILIDADE DOS SECRETÁRIOS DE FINANÇAS. [...] CONCLUSÃO 70. Em face da análise promovida nos itens 56-60, 62-64, 67 e 69, propõe-se acolher integralmente as alegações de defesa apresentadas pela Sra. Edilena Lúcia Cantuária Dantas Braga e pelos Srs. Anderson Walter Costa da Silva, Paulo César Lemos de Oliveira e Paulo Sérgio Abreu Mendes, uma vez que foram suficientes para elidir as irregularidades a ela e eles atribuídas. Desse modo, suas contas devem ser julgadas regulares, dando-se quitação aos responsáveis. 71. Em face da análise promovida nos itens 41 a 51, propõe-se rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Otacílio Pereira Barbosa, uma vez que não foram suficientes para sanear as irregularidades a ele atribuídas. Ademais, inexistem nos autos elementos que demonstrem sua boafé ou a ocorrência de outros excludentes de culpabilidade. Desse modo, suas contas devem, desde logo, ser julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento Interno/TCU, procedendo-se à sua condenação em débito e à aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.” (ID. 1194040766 – Pág. 167) Diante do resultado do julgamento proferido em 26.1.2021, e visando à modificação das conclusões da Corte de Contas, o Autor protocolou junto à Secretaria Municipal de Finanças de Macapá novo pedido de envio de documentos, datado de 26.2.2021, bem assim, em 5.3.2021, diante da ausência de resposta, ingressou com o mandado de segurança n. 8368-05.2021.8.03.0001, para compelir o Secretário Municipal de Finanças de Macapá a entregar os documentos reiteradamente solicitados, obtendo decisão favorável em 10.3.2021. O fato foi comunicado ao TCU por intermédio do pedido de reconsideração de ID. 1194040766 - Pág. 20, posteriormente não acolhido. Como se vê, a condenação do Autor ocorreu em razão da ausência de juntada de documentação para o fim de prestação de contas de recursos repassados pelo Ministério da Saúde à Secretaria Municipal de Saúde de Macapá, no período de janeiro de 2012 a fevereiro/2013, no montante de R$ 2.382.576,00 (dois milhões trezentos e oitenta e dois mil quinhentos e setenta e seis reais), quando ele ocupou o cargo de Secretário de Saúde do Município de Macapá. Pois bem. A obrigação de prestar contas em relação à utilização de recursos públicos recai genericamente a qualquer pessoa que seja responsável pela sua administração e aplicação. Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 dispõe: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. A Constituição do Estado do Amapá de 1991 reproduz o dispositivo em seu artigo 111, § 2º. O Decreto-Lei nº 200/67, por sua vez, estabelece no artigo 93 que “quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes”. Ademais, a Lei nº 8.443/92, que dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, prevê: Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei: I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário; (...) § 1° No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o Tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas. No caso em exame, pretende o autor a nulidade do processo acima referido sob a alegação de falta de acesso aos documentos necessários à prestação de contas das verbas que administrava na condição de Secretário Municipal de Saúde de Macapá. A julgar pelos documentos juntados, vejo que assiste razão ao Autor. Resta claro, a partir da análise dos autos, que a parte ficou impossibilitada de prestar contas do desembolso dos recursos federais em questão em face da persistente negativa do ente Municipal, por intermédio dos órgãos competentes, em fornecer-lhe a documentação necessária para o exercício de sua defesa. Tal fato gera caso fortuito com força suficiente para impedir a sua responsabilização. Sobre o tema, determina a Constituição Federal de 1988: Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; (...) LXXII - conceder-se-á habeas data: a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público; b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo; (...) Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: (...) § 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. Igualmente, a Lei nº 12.527/11, que regula o acesso a informações, prescreve: Art. 6º Cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a: I - gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação; II - proteção da informação, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade e integridade; e III - proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso. Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter: I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada; II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos; III - informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado; IV - informação primária, íntegra, autêntica e atualizada; V - informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços; VI - informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e VII - informação relativa: a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos; b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores. Como se vê, o ordenamento jurídico impõe ao Poder Público a guarda e gestão dos documentos públicos, como também a obrigação de franquear o seu acesso a interessados em sua consulta. No caso, após incessantes tentativas sem êxito e impulsionado, sobretudo, pelo resultado do julgamento da Corte de Contas – desfavorável ao Autor –, a parte ingressou com o Mandado de Segurança nº 8368-05.2021.8.03.0001/Tribunal de Justiça do Estado do Amapá objetivando especificamente a documentação que lhe era cobrada pelo TCU para a prestação de contas. A segurança foi concedida e confirmada (v. consulta processual em www.tjap.jus.br); apesar disso, a ordem proferida pelo Poder Judiciário Estadual não foi cumprida até a presente data, o que configura afronta aos preceitos constitucionais acima transcritos e apenas reforça os argumentos do Autor no sentido de que o acesso à prova não lhe foi franqueado. Tal fato é suficiente para se constatar a ausência de dolo do autor na omissão do seu dever de prestação de contas sobre as verbas federais repassadas. Em tal contexto, cumpre reforçar que viola o devido processo legal a conduta do ente Municipal em negar ao autor o acesso aos documentos públicos necessários à prestação de contas, sendo certo que, em se tratando de documentos públicos, não seria legítimo exigir que a guarda fosse feita pelo administrador que deixou o cargo. Aliás, a retirada e guarda de documento público pelo gestor que deixa o cargo gera responsabilidade administrativa e criminal. A propósito, cabe destacar que a própria Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/92) prevê a seguinte solução para casos que tais: Art. 20. As contas serão consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou de força maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmente impossível o julgamento de mérito a que se refere o art. 16 desta Lei. Outrossim, o Superior Tribunal de Justiça firmou jurisprudência no sentido de que a apresentação de justificativa razoável para a omissão na prestação de contas exclui o dolo na apuração da responsabilidade do gestor público. Veja-se: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PREFEITO MUNICIPAL. OMISSÃO DO DEVER DE PRESTAR CONTAS. CONDENAÇÃO EM PRIMEIRO GRAU REFORMADA EM APELAÇÃO NO TRF DA 5ª REGIÃO. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS BASILARES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público Federal contra ex-prefeito pela prática do ato ímprobo prescrito no art. 11, VI, da Lei 8.429, de 1992, por ofensa a princípio da Administração Pública, ao omitir-se de prestar contas em relação aos recursos de Convênio celebrado na sua gestão. (...) 7. Assim, discorda-se da conclusão do acórdão objurgado, pois contraria a jurisprudência do STJ no sentido de que, quando o responsável não apresenta justificativa razoável para a sua omissão, presume-se o dolo genérico de ter descumprido a obrigação legal de prestar contas. Precedentes: REsp 1.370.992/MT, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 31/8/2016; REsp 1.323.503/SC, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 5/8/2013; REsp 1.315.528/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 9/5/2013; REsp 1.227.849/PR, Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/4/2012, e AgRg no REsp 1.383.196/AM, Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJ 10/11/2015. (...) 10. Recurso Especial provido. (REsp 1.822.891/RN, Segunda Turma, rel. Min. Herman Benjamin, DJe 18/10/2019) g.n. Por fim, impende ressaltar que no que tange aos fatos instruídos com documentos, as justificativas do demandante foram acolhidas (v. item 47 do ID. 1194040766 – Pág. 167), o que reforça a pretensão autoral de se subtrair da condenação administrativa que não levou em consideração o impedimento da parte em exercer plenamente a sua defesa diante da falta de acesso a documentos essenciais, fato que se estendeu, inclusive, no âmbito recursal. III - D I S P O S I T I V O Ante o exposto, julgo procedente o pedido para declarar nulo, em relação ao autor, o ACÓRDÃO 021/2021-TCU – Primeira Câmara, ficando o processo extinto com resolução do mérito (art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil). Custas em ressarcimento. Condeno a ré ao pagamento de honorários advocatícios no patamar de 10% sobre o valor da causa, observado o escalonamento do art. 85, § 3º, do Código de Processo Civil. Sentença sujeita ao reexame necessário". III. A controvérsia reside na validade do Acórdão nº 021/2021 - 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União, julgado em 26 de janeiro de 2021 (ID 497488368). O recorrente, na qualidade de ex-secretário de saúde do Município de Macapá/AP, foi instado pelo Tribunal de Contas da União a apresentar prestação de contas referente à aplicação de recursos públicos federais repassados à municipalidade durante o período de sua gestão. No exercício do contraditório, o ex-gestor aduziu, como tese central de defesa, a ausência de acesso a documentos essenciais, de titularidade do ente municipal, os quais seriam imprescindíveis para a adequada demonstração da regularidade dos atos administrativos praticados, sobretudo no tocante à destinação das verbas objeto de análise pela Corte de Contas. A premissa inicial é a de que todo agente público investido em mandato eletivo, independentemente da esfera federativa — municipal, estadual ou federal —, encontra-se submetido ao dever constitucional de prestar contas da gestão dos recursos públicos sob sua responsabilidade. Tal obrigação decorre do princípio da legalidade e da moralidade administrativa (art. 37, caput, da Constituição Federal), bem como do controle externo a cargo dos Tribunais de Contas (art. 70 e 71 da Constituição Federal). Trata-se, portanto, de dever jurídico inafastável, diretamente vinculado ao exercício da função pública e à tutela do interesse coletivo na correta aplicação do erário. A ausência de prestação de contas configura, inclusive, hipótese de ilícito administrativo passível de responsabilização nos âmbitos político, cível e, eventualmente, penal. Após o encerramento do mandato, remanesce o dever legal de prestar contas, pois o término do mandato não justifica a ausência de prestação de contas pelo ex-secretário. O presente caso se distingue dos demais que enfrentamos aqui na Sexta Turma. Não se trata de comprovação de que o atual gestor tomou providências para responsabilização do antigo gestor, tampouco prestação irregular de contas públicas por má execução dos recursos ou da abrangência do dolo do ex-gestor. Trata-se aqui da suposta negativa do município em fornecer documentos solicitados após o fim da gestão para que o ex-secretário tome as providências quanto à regularização das contas do período em que estava em exercício. No caso concreto, o Tribunal de Contas da União condenou o ex-secretário por não ter prestado contas mesmo diante da ausência de disponibilização de documentação necessária para tanto. Nesse particular, o Superior Tribunal de Justiça tem entendimento de que o ilícito de não apresentação de documentos não é equiparável ao de não prestar contas: ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. VERBAS DO FNDE. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO DAS SANÇÕES COMINADAS ÀS HIPÓTESES DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Cuida-se de Ação por Improbidade Administrativa movida pelo Ministério Público Federal em desfavor de Geraldo Eriberton Werton Cruz, narrando que o réu, quando Prefeito do Município de Santana do Cariri/CE, cidade com pouco mais de 17 mil habitantes a 583km da capital Fortaleza, inviabilizou que sua sucessora, a Prefeita Danieli de Abreu, prestasse contas sobre recursos repassados no âmbito do Programa Dinheiro Direto na Escola do Ministério da Educação, exercício 2002, no valor total de R$ 33.000.00 (trinta e três mil reais) - em valores atualizados: R$ 150.131,46 (cento e cinquenta mil, cento e trinta e um reais e quarenta e seis centavos). 2. O Juízo de primeiro grau proferiu sentença condenatória, sob o fundamento de que "o demandado Geraldo Eriberton Werton Cruz [...] quando do término do seu mandato eletivo, não deixou à disposição da respectiva edilidade acervo documental relativo à prestação de contas da execução financeira dos recursos do Ministério da Educação" (fl. 196, e-STJ). Afirmou-se ainda na sentença: "ficou demonstrado o dolo do requerido ao não demonstrar que prestou contas da verba pública federal recebida enquanto agente público, mesmo notificado administrativa e judicialmente para tanto" (fl. 197, e-STJ). 3. O Tribunal de origem reformou a sentença, para julgar improcedentes os pedidos, por entender que a "conduta que escapa completamente ao círculo de atuação do inc. VI, do art. 11, da Lei 8.429, como escapa da própria Lei 8.429, porque, afinal, a conduta de não disponibilizar a documentação necessária à prestação de contas por parte da sucessora não é o mesmo que deixar de prestar as contas devidas no prazo determinado [...]" (fl. 306, e-STJ) FATO INCONTROVERSO 4. Assentou-se no acórdão recorrido: "Pelo que se observa, não é ter deixado de prestar contas, mas em ter caído na omissão em disponibilizar a documentação necessária à prestação de contas por parte da sucessora do recorrente na Chefia do Executivo Municipal de Santana do Cariri" (fl. 306, e-STJ). ORIENTAÇÕES DO TCU SOBRE A INVIABILIZAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS PELO ANTECESSOR 6. Embora não haja no Superior Tribunal de Justiça (STJ) orientação específica sobre o tema dos autos, sua apreciação pelo Tribunal de Contas da União é frequente e gerou a edição da Súmula 230/TCU: "Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de corresponsabilidade." 7. A partir desse entendimento, tem reiterado a Corte de Contas: "o Tribunal tem jurisprudência sumulada sobre a questão, contendo entendimento no sentido de que, ausentes os documentos comprobatórios da boa e regular aplicação das verbas recebidas pelo prefeito antecessor, deve o gestor público adotar medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público [...] A meu ver, o encaminhamento pela recorrente de ofícios a instâncias de controle (promotoria de justiça da fazenda pública e conselho municipal de assistência social), dando ciência dos fatos, para fins de adoção das providências de alçada dessas instâncias, podem ser consideradas medidas pertinentes para a preservação do patrimônio público" (Acórdão 6143/2020, Relator Augusto Nardes, Segunda Câmara, sessão de 2.6.2020). 8. Completando essa orientação jurisprudencial do TCU: "Fica afastada a responsabilidade do gestor municipal que demonstrar não dispor de condições materiais para prestar contas dos recursos integralmente geridos por seu antecessor" (Acórdão 5653, Relator Walton Alencar Rodrigues, Primeira Câmara, sessão de 30.8.2016). FATO TÍPICO 9. No caso, o Tribunal de origem afirma ter havido "omissão em disponibilizar a documentação necessária à prestação de contas por parte da sucessora do recorrente". Concluiu, entretanto, que a conduta "escapa completamente ao círculo de atuação do inc. VI, do art. 11, da Lei 8.429, como escapa da própria Lei 8.429" (fl. 306, e-STJ). 10. Em primeiro lugar, esse entendimento deixa livre o caminho para a omissão na prestação de contas, pois por ele ficam isentos de responsabilidade o antecessor e o sucessor, este, pela jurisprudência do TCU, que é correta, pois não se pode obrigar ninguém a cumprir obrigação impossível. 11. Em segundo lugar, o acórdão recorrido interpretou o art. 11 da Lei de Improbidade de maneira incorreta, pois, conforme entendimento pacificado na Primeira Seção do STJ, "Diante do caráter aberto do art. 11 da Lei 8.429/1992, descabe fazer enumeração judicial em numerus clausus de modalidades de improbidade administrativa atinentes a afronta aos princípios da Administração Pública" (EREsp 1.193.248/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 18.12.2020). 12. A conduta do ex-Prefeito que inviabiliza a accountability na gestão seguinte é ainda mais grave do que a simples omissão na prestação de contas, constitui a condenável atitude de "limpar as gavetas" e de tratar a edilidade como se fosse coisa sua. VOTO-VOGAL DO EMINENTE MIN. MAURO CAMPBELL MARQUES 8. O eminente Ministro Mauro Campbell Marques apresentou Voto-Vogal divergente, no sentido de não conhecer do Recurso Especial com fundamento na Súmula 7/STJ. Afirmou Sua Excelência: "O atraso na prestação de contas, por si só, não ocasiona a presença de elemento subjetivo para configuração de ato de improbidade administrativa [...] no caso dos autos, a Corte a quo não reconheceu a presença de conduta dolosa [...]". VOTO-VISTA DO EMINENTE MIN. OG FERNANDES 9. Em Voto-Vista, o eminente Ministro Og Fernandes afirmou que a irresignação poderia ser conhecida, pois "a discussão que se coloca nesse primeiro momento é exclusivamente de direito" e, partindo da premissa de que "o rol das condutas previstas no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 é meramente exemplificativo", asseverou: "a especificação da conduta de deixar de prestar contas no bojo do inciso VI do mencionado art. 11 da Lei n. 8.429/1992, somente reforça a ideia, a meu sentir, da importância de tal obrigação pelo gestor público [... ]. E, assim, entendo que, para além de não prestar contas, a conduta de inviabilizar a prestação de contas do gestor municipal responsável, ante a indisponibilidade dos documentos necessários a tanto, também se alinha integralmente ao rol de tipificação do art. 11 do mencionado diploma legal". 10. Pontuou, contudo, Sua Excelência que, no caso, "a análise da Corte local parou nesse ponto, não tendo havido qualquer consideração acerca da configuração do elemento subjetivo [...]". 11. Concluiu, então, o Ministro Og Fernandes: "peço licença aos meus estimados pares para reformar a conclusão do Tribunal cearense no que tange à atipicidade da conduta e assentar que a conduta narrada está subsumida no art. 11 da LIA. Diante disso, devolvo os autos à origem para que prossiga no julgamento do recurso de Apelação." REALINHAMENTO PARCIAL 12. Como antes afirmado, a conduta descrita nos autos atípica não é, pois nada justifica deixar de aplicar ao agente cuja omissão inviabilizou a prestação de contas - seja ele o gestor anterior ou o atual - o entendimento de que "Resulta patente a violação do princípio da legalidade e o dolo do agente público, ainda que genérico, revelado pelo desprezo em apresentar a documentação faltante. Para fins de subsunção da conduta às figuras do art. 11 da LIA, é bastante o dolo genérico" (AREsp 1.506.135/PE, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 18.10.2019, grifo acrescido). 13. Todavia, após os debates travados com o Ministro Mauro Campbell Marques, na sessão de 13.4.2021, concluí que, apesar de ser necessário que o STJ cumpra a sua missão de uniformizar a interpretação da lei federal, afirmando, assim, a tipicidade da conduta examinada, não é possível avançar naquilo que o Tribunal de origem não avançou, isto é, no exame do elemento subjetivo. 14. Por outro lado, compreendo que o Voto-Vista apresentado pelo Ministro Og Fernandes soluciona a questão de maneira irretocável, pois o fato é que o Tribunal de origem não afastou o dolo: não chegou a se pronunciar sobre o elemento subjetivo por entender que a conduta era atípica. 15. Assim, mantendo o STJ em sua posição de Corte de precedentes, entendo - sobretudo à luz da robusta fundamentação apresentada pelo Ministro Og Fernandes - ser possível fixar a tipicidade da conduta e determinar que a instância ordinária prossiga na análise do elemento subjetivo. CONCLUSÃO 16. Ante o exposto, dá-se parcial provimento ao Agravo Interno, apenas para afastar a condenação imposta nesta instância superior, pela decisão monocrática agravada, mantendo-se o Recurso Especial do Ministério Público Federal parcialmente provido, a fim de que, reconhecida a tipicidade da conduta, seja a Apelação reapreciada em suas demais alegações. (AgInt no REsp n. 1.793.893/CE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/8/2021, DJe de 18/10/2021, grifei) Entendo, portanto, que há sim um ilícito administrativo a ser apurado e avaliado pelo Tribunal de Contas da União. Porém, esse ilícito é a ausência de apresentação da documentação para avaliação de contas e se haveria justificativa para tanto: se seria um procedimento de "limpar gavetas" ou se seria uma negativa geral do município de disponibilização de documentação. Com base nesse precedente, entendo que não haveria justificativa razoável para a omissão de prestar contas para afastamento de responsabilidade, tal como entendeu a sentença com base em precedentes do Superior Tribunal de Justiça. Não houve instrução nestes autos para apurar a origem da indisponibilidade, diante do alerta de "limpeza de gavetas" apontado no precedente do Superior Tribunal de Justiça que trata de caso semelhante ao presente. Em outras palavras: não se sabe se o Município não disponibilizou a documentação porque ela não existia ou não disponibilizou porque o interessado não pleiteou a documentação correta. Nesse contexto, concordo com a conclusão da sentença, mas por motivo diverso. A meu ver, o Tribunal de Contas da União deveria ter julgado a ausência de disponibilização da documentação para realização da prestação de contas e não a irregularidade de contas. IV. Ante o exposto, nego provimento à apelação e à remessa necessária. Majoro os honorários fixados pela sentença para 12%, nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil. É como voto. Desembargador Federal FLÁVIO JARDIM Relator PODER JUDICIÁRIO FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PJe/TRF1ª – Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 1004511-36.2021.4.01.3100 Processo Referência: 1004511-36.2021.4.01.3100 APELANTE: OTACILIO PEREIRA BARBOSA APELADO: UNIÃO FEDERAL EMENTA ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO DECLARATÓRIA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). EX-GESTOR MUNICIPAL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. ACESSO A DOCUMENTOS PÚBLICOS ESSENCIAIS À DEFESA. INÉRCIA DE ÓRGÃO MUNICIPAL RESPONSÁVEL PELA GUARDA DA DOCUMENTAÇÃO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. JULGAMENTO DE CONTAS SEM APRECIAÇÃO DE CAUSA EXCLUDENTE DE RESPONSABILIDADE. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA NÃO PROVIDAS. 1. Apelação interposta contra sentença que declarou a nulidade, em relação ao autor, do Acórdão nº 021/2021 - 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União. 2. É incontroverso o dever dos gestores quanto à prestação de contas das despesas públicas realizadas durante sua gestão. Após o encerramento do mandato, remanesce o dever legal de prestar contas, pois o término do mandato não justifica a ausência de prestação de contas. 3. O caso em questão, porém, não trata de comprovação de que o atual gestor tomou providências para responsabilização do antigo gestor, tampouco prestação irregular de contas públicas por má execução dos recursos ou da abrangência do dolo do ex-gestor. Trata-se, na hipótese, de negativa do município em fornecer documentos solicitados após o fim da gestão para que o ex-secretário tome as providências quanto à regularização das contas do período em que estava em exercício. 4. Na hipótese, o Tribunal de Contas da União condenou o ex-secretário por não ter prestado contas mesmo diante da ausência de disponibilização de documentação necessária para tanto. 5. Apelação e remessa necessária desprovidas. Honorários recursais fixados. ACÓRDÃO Decide a Sexta Turma, à unanimidade, negar provimento à apelação e à remessa necessária, nos termos do voto do Relator. Brasília/DF, data e assinatura eletrônicas. Desembargador Federal FLÁVIO JARDIM Relator
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