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Resultados para "5004771-06.2023.4.04.7105" – Página 39 de 41

Processo nº 5004771-33.2023.4.03.6329

ID: 310769965

Tribunal: TRF3 Órgão: 1ª Vara Gabinete JEF de Bragança Paulista Classe: PROCEDIMENTO DO JUIZADO ESPECIAL CíVEL Nº Processo: 5004771-33.2023.4.03.6329

Data de Disponibilização: 30/06/2025

Polo Ativo:

WAGNER LUIZ DE BRITO SANTOS

Polo Passivo:

Sentença

Advogados:

GABRIELA SALLES SOUZA SILVA

OAB/SP XXXXXX Desbloquear

PODER JUDICIÁRIO JUIZADO ESPECIAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO PROCEDIMENTO DO JUIZADO ESPECIAL CÍVEL (436) Nº 5004771-33.2023.4.03.6329 / 1ª Vara Gabinete JEF de Bragança Paulista AUTOR: WAGNER LUIZ DE BRIT… PODER JUDICIÁRIO JUIZADO ESPECIAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO PROCEDIMENTO DO JUIZADO ESPECIAL CÍVEL (436) Nº 5004771-33.2023.4.03.6329 / 1ª Vara Gabinete JEF de Bragança Paulista AUTOR: WAGNER LUIZ DE BRITO SANTOS Advogado do(a) AUTOR: GABRIELA SALLES SOUZA SILVA - SP470456 REU: CAIXA ECONOMICA FEDERAL - CEF SENTENÇA Dispensado o relatório (art. 38 Lei 9099/95). Trata-se de ação proposta em face da Caixa Econômica Federal – CEF, por meio da qual pretende a parte autora a alteração do índice de correção dos depósitos existentes em saldo de conta vinculada ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), com o afastamento da Taxa Referencial (TR) e, por conseguinte, a aplicação de índice que melhor reflita a inflação (INPC, IPCA-E, Selic ou outro adequado à reposição da perda do poder aquisitivo da moeda). Preliminarmente, não há que se falar em litisconsórcio passivo necessário com quem quer que seja, uma vez que a Caixa Econômica Federal é a única legitimada para tanto. Isso porque o artigo 7º da Lei nº 8.036/90 atribui à instituição financeira a qualidade de agente operadora do fundo. É essa a previsão da Súmula nº 249 do Superior Tribunal de Justiça. Não há que se falar, ademais, em prescrição. Por se tratar o objeto do processo de correção monetária dos saldos dos depósitos fundiários, por analogia, aplica-se o quanto disposto na Súmula 398 do Superior Tribunal de Justiça (“A prescrição da ação para pleitear os juros progressivos sobre os saldos de conta vinculada do FGTS não atinge o fundo de direito, limitando-se às parcelas vencidas”). Por se tratar de prestação continuada que se renova sucessivamente, deve ser observado o lapso prescricional em relação a cada interregno mensal, portanto. Inobstante, cabe referir que o julgamento da ADI 5.090 possui efeito vinculante e erga omnes, sendo que, independentemente da fase processual deste feito, é possível aplicar, de imediato, o entendimento estampado do acórdão da referida Ação de Controle de Constitucionalidade, inclusive, com amparo no artigo 332, do CPC/2015 (improcedência liminar do pedido). Passo à apreciação do mérito. O artigo 13 da Lei nº 8.036/90 estabelece que o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) é constituído pelos saldos das contas vinculadas e outros recursos incorporados, sendo que os “depósitos efetuados nas contas vinculadas serão corrigidos monetariamente com base nos parâmetros fixados para atualização dos saldos dos depósitos de poupança e capitalização juros de três por cento ao ano”. O artigo 17 da Lei nº 8.177/1991 consagra previsão normativa semelhante. Finalmente, o artigo 7º da Lei nº 8.660/93 prevê que os “depósitos de poupança têm como remuneração básica a Taxa Referencial - TR”. Em resumo, os saldos das contas vinculadas do FGTS são corrigidos monetariamente com base na TR. Neste passo, o STF, no julgamento da ADI 5.090, pacificou a questão, conforme ementa do acórdão que segue: “O Tribunal, por maioria e nos termos do voto médio do Ministro Flávio Dino, Redator para o acórdão, julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta, com atribuição de efeitos ex nunc, a contar da publicação da ata de julgamento, estabelecendo o seguinte entendimento: a) Remuneração das contas vinculadas na forma legal (TR + 3% a.a. + distribuição dos resultados auferidos) em valor que garanta, no mínimo, o índice oficial de inflação (IPCA) em todos os exercícios; e b) Nos anos em que a remuneração das contas vinculadas ao FGTS não alcançar o IPCA, caberá ao Conselho Curador do Fundo (art. 3º da Lei nº 8.036/1990) determinar a forma de compensação. Vencidos os Ministros Luís Roberto Barroso (Presidente e Relator), André Mendonça, Nunes Marques e Edson Fachin, que julgavam parcialmente procedente o pedido para declarar que a remuneração das contas do FGTS não pode ser inferior à da caderneta de poupança, modulando os efeitos para os novos depósitos efetuados a partir de 2025. Ficaram vencidos parcialmente os Ministros Cristiano Zanin, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Gilmar Mendes, que julgavam inteiramente improcedente o pedido. Plenário, 12.6.2024. ” (Grifos e destaques nossos). DAS DIFERENÇAS REFERENTES AO PERÍODO ANTERIOR À PUBLICAÇÃO DA ATA DE JULGAMENTO Neste ponto, trago trecho do voto médio proferido pelo Ministro Flávio Dino, redator para o acórdão, sendo: (...). As incertezas sobre o tema devem ser eliminadas. Não se pode permitir que um ato subsequente de outro Poder venha a atribuir efeito diverso ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal, sob pena de estender grave imprevisibilidade. A recomposição financeira das supostas perdas passadas não pode ficar condicionada a eventual solução a ser elaborada por outros Poderes. O Fundo e os trabalhadores ficariam numa situação de incalculabilidade do Direito. Não saberiam quando e como a questão seria resolvida. (...). A função social a que se destina o FGTS é mais um motivo para afastamento da permissão de recomposição das supostas perdas passadas. A aplicação de um novo critério de atualização com efeitos pretéritos causaria grave desequilíbrio econômico no Fundo, com risco de comprometimento dos contratos já celebrados, de linhas de crédito, de investimentos em curso e do desenvolvimento de projetos de interesse social. Entendo que esta Corte deve assegurar a transição do passado para o futuro sem comprometimento do equilíbrio financeiro do FGTS, em atenção ao art. 23 da LINDB, segundo o qual a decisão judicial “deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais”. Observo que a recomposição das supostas perdas também encontra um obstáculo de ordem prática. Para calcular as perdas de cada cidadão, seria necessário aplicar diferentes critérios de correção existentes desde o início do fundo em 1966. Essa medida violaria o art. 22 da LINDB, segundo o qual, “Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”. Com base nesses fundamentos, divirjo, em parte, do Ilustre Relator para julgar parcialmente procedente o pedido para: (i) interpretar conforme a Constituição os dispositivos impugnados (art. 13, caput, da Lei nº 8.036/1990 e art. 17, caput, da Lei nº 8.177/1991), para declarar que a remuneração do saldo das contas do FGTS não pode ser inferior ao índice legal (TR + 3% ao ano + distribuição dos lucros auferidos) em valor que garanta, no mínimo, o índice oficial de inflação (IPCA). (ii) estabelecer que, nos anos em que a remuneração das contas vinculadas ao FGTS não alcançar o IPCA, caberá ao Conselho Curador do Fundo (art. 3º da Lei nº 8.036/1990) determinar a forma de compensação; (iii) estabelecer que os efeitos da presente decisão se produzirão prospectivamente (ex nunc), a partir da publicação da ata de julgamento.” (Destaques nossos). Portanto, no que diz respeito às diferenças anteriores à publicação da ata de julgamento (17/06/2024), não há maiores discussões, em face que a decisão proferida na ADI 5.090, do STF, a qual atribuiu efeito ex nunc ao decidido, não restando qualquer valor devido em relação ao período anterior à 17/06/2024. Assim, nesta parte, a demanda deve ser julgada improcedente. DAS EVENTUAIS DIFERENÇAS FUTURAS POSTERIORES À PUBLICAÇÃO DA ATA DE JULGAMENTO DA ADI 5.090, DO STF. De acordo com o acórdão, abaixo transcrito, caberá ao Conselho Curador do Fundo apurar, ANUALMENTE (OU EM CADA EXERCÍCIO), se a “TR + 3% a.a. + distribuição dos resultados auferidos” alcançou, ou não, o IPCA no respectivo ano/exercício. Assim, a apuração somente acontecerá futuramente, sendo impossível, na presente data, saber se a ré cumprirá o julgado. “O Tribunal, por maioria e nos termos do voto médio do Ministro Flávio Dino, Redator para o acórdão, julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta, com atribuição de efeitos ex nunc, a contar da publicação da ata de julgamento, estabelecendo o seguinte entendimento: a) Remuneração das contas vinculadas na forma legal (TR + 3% a.a. + distribuição dos resultados auferidos) em valor que garanta, no mínimo, o índice oficial de inflação (IPCA) em todos os exercícios; e b) Nos anos em que a remuneração das contas vinculadas ao FGTS não alcançar o IPCA, caberá ao Conselho Curador do Fundo (art. 3º da Lei nº 8.036/1990) determinar a forma de compensação. Vencidos os Ministros Luís Roberto Barroso (Presidente e Relator), André Mendonça, Nunes Marques e Edson Fachin, que julgavam parcialmente procedente o pedido para declarar que a remuneração das contas do FGTS não pode ser inferior à da caderneta de poupança, modulando os efeitos para os novos depósitos efetuados a partir de 2025. Ficaram vencidos parcialmente os Ministros Cristiano Zanin, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Gilmar Mendes, que julgavam inteiramente improcedente o pedido. Plenário, 12.6.2024. ” (Grifos e destaques nossos). Ressalte-se, ainda, que o trânsito em julgado da ADI 5.090 ocorreu em 15/04/2025, quando, então, passou a produzir efeitos (permaneceram interrompidos pelos embargos de declaração interpostos), o que significa que o Conselho Curador do Fundo somente efetuará a apuração acima referida no final do ano de 2025. O artigo 505, I, do CPC/2015 disciplina a situação em que há modificação no estado de direito: “Art. 505. Nenhum juiz decidirá novamente as questões já decididas relativas à mesma lide, salvo: I - se, tratando-se de relação jurídica de trato continuado, sobreveio modificação no estado de fato ou de direito, caso em que poderá a parte pedir a revisão do que foi estatuído na sentença; II - nos demais casos prescritos em lei. “ (Grifo e destaque nossos). Em análise ao referido inciso I reproduzo os ensinamentos da doutrina, sendo: “Coisa julgada nas sentenças determinativas. Sentença determinativa é aquela que estabelece a norma individualizadora quanto às relações jurídicas continuativas, ou seja, àquelas que protraem-se no tempo. Por decidir relações de trato sucessivo, este tipo de sentença pode se deparar com modificações nas circunstâncias de fato ou de direito existentes quando de sua prolação. Por assim ser, admite-se a revisão do que restou estatuído na sentença. A questão que se coloca nesta seara refere-se à existência ou inexistência da coisa julgada nestas sentenças. Admitindo-se a autoridade da coisa julgada em relação às sentenças determinativas, surge uma nova dúvida, a de saber qual o fundamento que justifica a alteração de algo que se estabeleceu através de sentença tornada imutável e indiscutível. Pontue-se que há manifestação equivocada em sede normativa (artigo 15 da lei 5.478/68) e em sede doutrinária afirmando, respectivamente, que essas causas seriam peculiares em razão de as sentenças neles proferidas não transitarem em julgado ou não formarem coisa julgada material. No entanto, a sentença determinativa transita normalmente em julgado. Negar a aptidão destas sentenças ao trânsito em julgado – como faz Greco Filho – ensejariam graves problemas, como a execução definitiva da carga condenatória. Dificuldade maior vem sendo enfrentada em relação à formação da coisa julgada material em relação a estas sentenças. Há, inclusive, neste ponto, maior controvérsia em sede doutrinária. A tese que conta com maior adesão entre os doutrinadores admite a possibilidade destas sentenças alcançarem a coisa julgada material, tornando-se imutáveis e indiscutíveis. Trata-se, apenas, de aplicação da regra da tríplice identidade, como sói acontecer na análise de qualquer coisa julgada, de modo que há trânsito em julgado e forma-se coisa julgada material nos limites das partes, da causa de pedir e do pedido. A maior dificuldade, no entanto, encontra-se na fundamentação capaz de autorizar a revisão do que ficou estabelecido em sentença transitada em julgado, coberta pelo manto da coisa julgada. A maior parte da doutrina fundamenta a possibilidade desta revisão na existência de cláusula rebus sic stantibus nas sentenças determinativas. Nas relações jurídicas continuativas, que se protraem no tempo, podem ocorrer alterações nas circunstâncias de fato e de direito, assemelhando-as à “teoria da imprevisão”, o que autorizaria a revisão. Há quem sustente, no entanto, que todas as sentenças contêm esta cláusula rebus sic stantibus e nem todas admitem revisão. Para esta parcela da doutrina a justificação para a alteração do que disposto na sentença é a especial natureza da res in iudicium deducta, o que dá ensejo a uma sentença diferente das demais, no sentido de autorizar, no futuro, sua alteração, desde que haja mudança na realidade fática ou de direito. Esta seria, inclusive, a opção do legislador ordinário, tendo em conta o disposto no artigo 505, inciso I, do Código de Processo Civil. Registre-se uma terceira posição, a qual se adere, que entende desnecessário o recurso à clausula rebus sic stantibus ou à especial natureza da relação jurídica deduzida no processo, pois as sentenças determinativas não possuiriam nada de diferente em relação aos princípios gerais da coisa julgada. Afirma que a coisa julgada só atinge aquilo que foi julgado, ou seja, que a coisa julgada é a própria res iudicanda depois de ter sido iudicata e conclui, utilizando-se da teoria da tríplice identidade (artigo 337, § 2º, Código de Processo Civil), no sentido de não haver demandas idênticas a justificar o impedimento de apreciação da segunda demanda, de revisão, especialmente por conter causa de pedir distinta. A coisa julgada adere à decisão jurisdicional em relação a fatos pretéritos que foram, ou que deveriam ter sido alegados, nunca em relação a fatos que estão por acontecer. Estes, aliás, por questão lógica, não integram a causa de pedir da demanda que fora julgada. Assim, de acordo com a estudada teoria dos trea idem, este novo fato deverá servir de suporte a uma nova demanda, integrando a causa de pedir desta, sem que seja confundindo com a que já fora julgada. Assim posta a matéria, os fatos que ocorreram antes da propositura da demanda, estejam ou não inseridos na causa de pedir, ficarão acobertados pelo manto da coisa julgada, respectivamente por conta do limite objetivo e da eficácia preclusiva (princípio do deduzido dedutível) da coisa julgada. Neste sentido a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, conforme se depreende do acórdão proferido no Agravo Regimental em Recurso Especial nº 703.526-MG, e do Supremo Tribunal Federal, consubstanciada no Enunciado 239 de sua Súmula de jurisprudência dominante. (VIEIRA, Artur Diego Amorim. Coisa Julgada. Curitiba: Juruá, 2021, páginas 141/144)” (Grifos e destaques nossos). Aplicando-se a disposição do artigo 505, I, do CPC/2015 ao caso concreto conjugada com o entendimento dominante da doutrina, tem-se que a presente sentença não faria coisa julgada material em relação ao período posterior à publicação da ata de julgamento (17/06/2024), tendo em vista que não atingiria os eventos futuros. Desta forma, mesmo diante da improcedência do pedido, a parte autora, caso viesse a constatar futuramente (quando da apuração da “TR + 3% a.a. + distribuição dos resultados auferidos”) diferenças a serem cobradas bastaria mover nova demanda judicial. Em síntese, a presente demanda não formaria a coisa julgada material em relação aos fatos futuros decorrentes de possíveis diferenças resultantes da apuração incidência dos índices nas contas vinculadas do FGTS, nos moldes, e em analogia, com a Súmula 239, do STF, sendo: “Decisão que declara indevida a cobrança do imposto em determinado exercício não faz coisa julgada em relação aos posteriores.” Noutro norte, e também em relação aos eventos futuros posteriores à publicação da ata de julgamento da ADI 5.090 (17/06/2024), entendo ser mais acertado o entendimento que acolhe a falta de interesse de agir da parte. Isto porque, até que ocorre a apuração pelo Conselho Curador do Fundo, ao FINAL DO EXERCÍCIO, quanto à superação, ou não, da “TR + 3% a.a. + distribuição dos resultados auferidos” em relação ao IPC-A, a parte autora não terá pretensão resistida e, consequentemente, lhe falta interesse de agir. Em síntese, até a apuração, a qual ocorrerá no final do exercício, a parte autora não possui interesse de agir, haja vista que não há direito violado. Aliás, neste aspecto, cabe trazer o artigo 28, da Lei 9.868/1999, sendo: “Art. 28. Dentro do prazo de dez dias após o trânsito em julgado da decisão, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União a parte dispositiva do acórdão. Parágrafo único. A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.” (Grifo e destaque nossos). Isto significa que, a par do efeito vinculante e erga omnes, não restará outra alternativa ao Conselho Curador do Fundo e à própria ré do que cumprir o acordão da ADI 5.090. O eventual de descumprimento do acordão viabilizaria o manejo, inclusive, da Reclamação, nos moldes do artigo 988, do CPC/2015: Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para: I - preservar a competência do tribunal; II - garantir a autoridade das decisões do tribunal; III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência) IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência) § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir. § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal. § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível. § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam. § 5º É inadmissível a reclamação: (Vigência) I – proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência) II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência) § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.” (Grifos e destaques nossos). Aqui, também reproduzo o artigo 103-A, e §3º, da CF/1988, sendo: “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) (Vide Lei nº 11.417, de 2006). (...). § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.” (Grifos e destaques nossos). Melhor esclarecendo. Atos administrativos que violem Súmula Vinculante (possui efeito vinculante) podem ser atacados por Reclamação perante o STF. O mesmo entendimento pode ser aplicável caso a parte ré, por ato administrativo, viesse a descumprir o decidido na ADI 5.090, a qual também possui efeito vinculante e erga omnes. Consequentemente, eventual descumprimento pela parte demandada poderá ser rechaçado diretamente no STF, inclusive, por meio das entidades interessadas e/ou partes na ADI 5.090. Todo este detalhamento não almeja orientar quais devem ser os remédios processuais adequados na hipótese de eventual descumprimento, pela ré, do acórdão da ADI 5.090, mas, sim, demonstrar que a parte não possui interesse de agir nesta demanda, ao menos, em relação à eventuais diferenças futuras e posteriores à publicação da ata de julgamento da ADI 5.090, do STF, (17/06/2024). Assim sendo, entendo, em relação à possíveis diferenças futuras resultantes da apuração incidência dos índices nas contas vinculadas do FGTS (quando da apuração da “TR + 3% a.a. + distribuição dos resultados auferidos” e se esta alcançou, ou não, o IPCA no respectivo ano/exercício), que, nesta demanda, falta interesse de agir para a parte requerente. Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO, resolvo o mérito da controvérsia na forma do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil/2015, em relação ao período pretérito à publicação da ata de julgamento da ADI 5.090, do STF, (17/06/2024); e JULGO EXTINTO O PROCESSO, com base no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil/2015, referente às possíveis diferenças futuras resultantes da apuração da incidência dos índices nas contas vinculadas do FGTS, ou seja, a partir de 17/06/2024. Sem custas ou honorários advocatícios neste grau de jurisdição (art. 55 da Lei nº 9.099/1995 combinado com o art. 1º da Lei nº 10.259/2001). Concedo à parte autora a Gratuidade da Justiça. Cientifiquem-se as partes de que, caso pretendam recorrer, seu prazo é de 10 (dez) dias, mediante representação por advogado. Transitada em julgado, arquivem-se. Sentença registrada eletronicamente. Publique-se. Intimem-se. Bragança Paulista/SP, data da assinatura eletrônica. Juiz Federal

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Processo nº 5004771-33.2023.4.03.6329

ID: 310769968

Tribunal: TRF3 Órgão: 1ª Vara Gabinete JEF de Bragança Paulista Classe: PROCEDIMENTO DO JUIZADO ESPECIAL CíVEL Nº Processo: 5004771-33.2023.4.03.6329

Data de Disponibilização: 30/06/2025

Polo Ativo:

INTEGRAçãO DJEN-TRF3

Polo Passivo:

Sentença

Advogados:

GABRIELA SALLES SOUZA SILVA

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Processo nº 5004771-73.2023.8.24.0037

ID: 312336105

Tribunal: TJSC Órgão: 2ª Vara Cível da Comarca de Joaçaba Classe: CUMPRIMENTO DE SENTENçA Nº Processo: 5004771-73.2023.8.24.0037

Data de Disponibilização: 01/07/2025

Polo Ativo:

Polo Passivo:

PEDRO HUMENHUK FILHO VIVIANI CRISTINA BARUFFI

DESPACHO/DECISÃO

Advogados:

RAFAELLA PETRY

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SILVANA MIOTTO

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JANE MARCIA SACCOL BULGARELLI

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VINICIUS SCHMITZ DE CARVALHO

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MAICON SGANZERLA DE CARVALHO

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CUMPRIMENTO DE SENTENÇA Nº 5004771-73.2023.8.24.0037/SC EXECUTADO : PEDRO HUMENHUK FILHO ADVOGADO(A) : VINICIUS SCHMITZ DE CARVALHO (OAB SC013229) ADVOGADO(A) : MAICON SGANZERLA DE CARVALHO (OAB SC0… CUMPRIMENTO DE SENTENÇA Nº 5004771-73.2023.8.24.0037/SC EXECUTADO : PEDRO HUMENHUK FILHO ADVOGADO(A) : VINICIUS SCHMITZ DE CARVALHO (OAB SC013229) ADVOGADO(A) : MAICON SGANZERLA DE CARVALHO (OAB SC028345) EXECUTADO : VIVIANI CRISTINA BARUFFI ADVOGADO(A) : SILVANA MIOTTO (OAB SC042762) ADVOGADO(A) : JANE MARCIA SACCOL BULGARELLI (OAB SC008542) INTERESSADO : NEDIO BARUFFI JUNIOR ADVOGADO(A) : RAFAELLA PETRY DESPACHO/DECISÃO Trata-se de cumprimento de sentença ajuizado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA em desfavor de PEDRO HUMENHUK FILHO e VIVIANI CRISTINA BARUFFI , todos qualificados. Na inicial, o Parquet formulou os seguintes pedidos ( evento 1, DOC1 ): (a) o recebimento e autuação do presente pedido, com os documentos que o instruem; (b) a intimação do executado Pedro Humenhuk Filho , na pessoa de seu advogado constituído nos autos principais (art. 513, §2º, I, CPC), para que pague no prazo de 15 (quinze) dias o débito de R$ 5.660.725,04 (cinco milhões, seiscentos e sessenta mil, setecentos e vinte e cinco reais e quatro centavos), acrescido de custas, se houver, nos termos do art. 523 do Código de Processo Civil; c) a intimação da executada Viviane Cristina Baruff, na pessoa de seu advogado constituído nos autos principais (art. 513, §2º, I, CPC), para que: (c.1) pague no prazo de 15 (quinze) dias o débito de R$ 95.069,05 (noventa e cinco mil, sessenta e nove reais e cinco centavos), acrescido de custas, se houver, nos termos do art. 523 do Código de Processo Civil; (c.2) apresente declaração assinada pelos 3 (três) proprietários do imóvel matrícula n. 20.143, firmando seu desejo em aliená-lo por iniciativa particular; (d) não ocorrendo os pagamentos voluntários e tempestivos, a atualização do débito com o acréscimo de multa de dez por cento (art. 523, §2º, CPC); (e) a determinação judicial para alienação dos bens móveis transcritos no item II.II, alínea "b"; (f) a determinação para realização da avaliação judicial do imóvel matrícula n. 20.143; (g) a expedição de ofício à Federação Catarinense dos Municípios (FECAM), ao Tribunal de Contas do Estado (TCE-SC) e à Procuradoria-Geral do Estado de Santa Catarina (PGE-SC) para ciência da aplicação da pena de proibição de contratar com o Poder Público e/ou receber benefícios ou incentivos pelo prazo de 12 (doze) anos aplicada a Pedro Humenhuk Filho ; e (h) a comunicação da Justiça Eleitoral, com cópia da sentença e da certidão acostada no evento 286 dos autos principais, para que realize a inserção da condenação do executado Pedro Humenhuk Filho de suspensão dos direitos políticos, prazo de 12 (doze) anos; (i) a expedição de ofício ao Cartório da Vara Criminal de Joaçaba, solicitando informações sobre o destino dos valores indicados no item II.II, alínea "d". Ainda, o exequente apresentou requerimento posterior visando a penhora de percentual sobre o benefício previdenciário recebido pelo executado PEDRO HUMENHUK FILHO ( evento 3, DOC1 ). Recebida a inicial, foi determinada a intimação dos executados para efetuar o pagamento do débito, bem como o cumprimento dos requerimentos formulados no itens 'c.2', 'g', 'h' e 'i' ( evento 4, DOC1 ). Itens 'g e 'h' devidamente cumpridos mediante a expedição dos ofícios 19.1 , 20.1 , 21.1 e 22.1 , tendo o TCE informado a necessidade de inserção da penalidade de proibição de contratar com o Poder Público no Banco de Sanções da Controladoria-Geral da União ( evento 48, DOC1 ). Encaminhado ofício à Vara Criminal de Joaçaba, nos termos do requerimento do item 'i', aportou resposta no evento 37, DOC1 , na qual foi esclarecido que os valores descritos nos itens 'a' e 'b' já foram transferidos para os autos da ACP , bem como determinada a transferência dos valores descritos no item 'd' para este cumprimento de sentença. Intimada, a executada VIVIANI CRISTINA BARUFFI apresentou manifestação no evento 12, DOC1 , na qual alegou que concorda com a alienação do imóvel de matrícula n. 20.143 e requereu a não aplicação da multa prevista no art. 523, caput , do CPC, visto que a venda do bem imóvel não depende somente da concordância das partes, mas de todo um trâmite a ser seguido. Nédio Baruffi Júnior, coproprietário do imóvel de matrícula n. 20.143, requereu sua habilitação nos autos e concordou com a alineação do bem ( evento 13, DOC1 ). Instado, o executado PEDRO HUMENHUK FILHO apresentou impugnação no evento 33, DOC2 . Defendeu a impenhorabilidade: (a) de percentual do seu benefício previdenciário, por se tratar de verba alimentar; (b) das verbas decorrentes dos autos n. 0313488-75.2016.8.24.0023 e 5000051-04.2006.8.24.0023, pois visam única e exclusivamente o direito a diferenças de verbas alimentares; (c) do imóvel de matrícula n. 20.143, por constituir bem de família. O exequente manifestou-se sobre a impugnação ( evento 36, DOC1 ). No evento 45, DOC1 foi comunicada a transferência de valores decorrentes dos autos n. 0313488-75.2016.8.24.0023. Na decisão de evento 49, DOC1 foi determinada a atualização dos valores existentes em conta judicial e a intimação das partes sobre os recentes documentos acostados. O Ministério Público formulou pedidos no evento 73, DOC1 . Decido. Da multa e honorários do art. 523, §1º, do CPC. Tendo em vista o decurso do prazo sem pagamento do débito pelos executados, deve incidir a multa e os honorários advocatícios de 10% (dez por cento) previstos no §1º do art. 523 do CPC. Nesse ponto, não prospera o pedido da executada VIVIANI CRISTINA BARUFFI para que seja dispensada do pagamento, haja vista que ofereceu à venda o imóvel de matrícula n. 20.143. A uma porque não houve concordância de todos os proprietários quanto à alienação. A duas porque o dispositivo é claro ao dispensar a penalidade apenas nos casos em que ocorre o pronto pagamento do débito, o que não se vislumbra nesse caso. Logo, sobre o débito deverá incidir a multa e os honorários do art. 523, §1º, do CPC. Da impugnação apresentada pelo executado PEDRO HUMENHUK FILHO . Sem delongas, adianto que a impugnação apresentada não merece acolhida. No que concerne à alegação de impenhorabilidade do imóvel de matrícula n. 20.143 e dos valores decorrentes dos autos 5000051-04.2006.8.24.0023 (antigo 0006098-31.1996.24.0023), a sentença proferida na ação penal n. 0900079-33.2019.8.24.0037 ( evento 122, DOC481 ) já reconheceu o perdimento, com o objetivo de ressarcir o erário, o que foi confirmado pelo e. TJSC ( evento 33, DOC1 ), com regular trânsito em julgado ( evento 60, DOC1 ). Logo, trata-se de coisa julgada que não permite nova discussão. Quanto ao valor proveniente dos autos n. 0313488-75.2016.8.24.0023, inicialmente verifico que tem por objeto o cumprimento de sentença que anulou ato normativo que diminuiu valor da vantagem nominalmente identificável e condenou o Estado de Santa Catarina à restituição de seu pagamento ao executado. Após o adimplemento, o montante foi transferido para estes autos ( evento 45, DOC1 ). Embora referido valor tenha natureza salarial, e portanto esteja protegido pela impenhorabilidade do art. 833, IV do CPC, o Superior Tribunal de Justiça permite a relativização da regra desde que preservado o suficiente para garantir a subsistência digna do devedor e de sua família. O mesmo raciocínio se aplica aos valores auferidos a título de aposentadoria. Com efeito, o executado percebe mensalmente o valor líquido de R$ 5.921,00 (cinco mil novecentos e vinte e um reais) decorrente de aposentadoria por tempo de contribuição ( evento 33, DOC1 ), valor mais do que suficiente para garantir a sua subsistência, sobretudo considerando que não possui dependentes. Logo, tenho que a penhora da quantia transferida dos autos n. 0313488-75.2016.8.24.0023, bem como de percentual de seu benefício, não são capazes de comprometer o mínimo existencial para uma vida digna. Nesse sentido, cito julgados do STJ: DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. PENHORA DE RENDIMENTOS. POSSIBILIDADE. VALOR PENHORADO. MITIGAÇÃO DA REGRA DE IMPENHORABILIDADE. REVISÃO. APLICAÇÃO DA SÚMULA 83/STJ. RECURSO NÃO PROVIDO. [...] A Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que a regra geral da impenhorabilidade dos vencimentos, dos subsídios, dos soldos, dos salários, das remunerações, dos proventos de aposentadoria, das pensões, dos pecúlios e dos montepios, das quantias recebidas por liberalidade de terceiro e destinadas ao sustento do devedor e de sua família, dos ganhos de trabalhador autônomo e dos honorários de profissional liberal poderá ser excepcionada quando for preservado percentual de tais verbas capaz de dar guarida à dignidade do devedor e de sua família. 3. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite a relativização da impenhorabilidade de verbas salariais, desde que preservado o suficiente para garantir a subsistência digna do devedor e de sua família. 4. O Tribunal de origem concluiu que a penhora de 15% dos vencimentos dos agravados não compromete a dignidade dos devedores, estando em consonância com a jurisprudência do STJ. 5. A decisão recorrida se coaduna com a Súmula 83 do STJ, que impede o conhecimento de recurso especial quando a decisão recorrida está em conformidade com a orientação do Tribunal. IV. Dispositivo 6. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.663.208/SP, relatora Ministra Daniela Teixeira, Terceira Turma, julgado em 19/5/2025, DJEN de 26/5/2025; promovi o destaque) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. PENHORA DE PERCENTUAL DE SALÁRIO. DÍVIDA DE CARÁTER NÃO ALIMENTAR. RELATIVIZAÇÃO DA REGRA DA IMPENHORABILIDADE. POSSIBILIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 7 DO STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. PREJUDICADO. 1. Ação em fase de cumprimento de sentença. 2. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que, em situações excepcionais, admite-se a relativização da regra de impenhorabilidade das verbas salariais prevista no art. 833, IV, do CPC/2015, a fim de alcançar parte da remuneração do devedor para a satisfação do crédito não alimentar, preservando-se o suficiente para garantir a sua subsistência digna e a de sua família. Precedente da 2ª Seção. 3. De modo que, alterar o decidido no acórdão impugnado, no que se refere à ausência de comprovação de que a penhora possa comprometer sua subsistência e de sua família (e-STJ fl. 143), exige o reexame de fatos e provas, o que é vedado em recurso especial pela Súmula 7/STJ. 4. A incidência da Súmula 7 do STJ prejudica a análise do dissídio jurisprudencial pretendido. Precedentes desta Corte. 5. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 2.105.159/SP, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 11/3/2024, DJe de 14/3/2024; promovi o destaque) Do mesmo entendimento compartilha o e. TJSC: AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. DECISÃO QUE INDEFERE O PEDIDO DE PENHORA DE PARTE DA VERBA SALARIAL DA EXECUTADA. INSURGÊNCIA DA PARTE CREDORA. SUSTENTADA A POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DA MEDIDA. ACOLHIMENTO. POSSIBILIDADE DE MITIGAÇÃO DA REGRA CONTIDA NO ART. 833, IV, DO CPC, DESDE QUE DEMONSTRADO QUE A PENHORA EM PERCENTUAL DO SALÁRIO DA DEVEDORA NÃO COMPROMETERÁ A SUA SUBSISTÊNCIA OU DE SUA FAMÍLIA. PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA E DESTE SODALÍCIO. CASO DOS AUTOS QUE COMPORTA A MENCIONADA RELATIVIZAÇÃO. DETERMINADA A PENHORA DO PERCENTUAL DE 10% DA VERBA SALARIAL PERCEBIDA PELA DEVEDORA. PATAMAR ESTABELECIDO DE ACORDO COM OS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. REFORMA DA DECISÃO QUE SE MOSTRA IMPOSITIVA. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. (TJSC, Agravo de Instrumento n. 5027997-24.2023.8.24.0000, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel. Stephan K. Radloff, Segunda Câmara de Direito Comercial, j. 28-05-2024; promovi o destaque). Logo, não há o que se falar em impenhorabilidade, sendo possível a relativização da regra para atingimento dos valores supracitados. Isto posto, REJEITO a impugnação de evento 33, DOC2 . Da penhora de percentual do benefício previdenciário do executado PEDRO HUMENHUK FILHO . Conforme já fundamentado no item supra, é caso de deferir o pedido formulado pelo Parquet , para penhora de percentual sobre o benefício previdenciário do executado. No caso dos autos, o executado recebe mensalmente a quantia líquida de R$ 5.921,00 (cinco mil novecentos e vinte e um reais), conforme comprovado no evento 33, DOC1 , de modo que a penhora de parte de sua renda não prejudicará sua subsistência digna. Dessa forma, com o intuito de possibilitar que o feito executivo alcance a sua finalidade, e em atenção aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, defiro a penhora de 20% (vinte por cento) sobre o valor líquido do benefício previdenciário auferido pelo executado PEDRO HUMENHUK FILHO (CPF 42341604900). Oficie-se ao INSS para que efetue o desconto mensal, a ser depositado em conta judicial vinculada ao presente feito, até a satisfação integral da dívida atualizada. Da alienação do imóvel de matrícula n. 20.143. Embora a executada VIVIANI CRISTINA BARUFFI e o coproprietário Nédio Baruffi Júnior tenham concordado com a venda do imóvel por iniciativa particular ( evento 12, DOC1 e evento 13, DOC1 ), não há concordância do executado PEDRO HUMENHUK FILHO . Além disso, o Parquet requereu que o imóvel seja avaliado judicialmente, a fim de que seja melhor estimado o real valor do bem. Logo, considerando as circunstâncias citadas, e visando conferir efetividade e maior celeridade à venda do bem e consequente ressarcimento ao erário, entendo que o melhor caminho é a venda judicial. Assim, defiro a venda judicial do imóvel de matrícula n. 20.143 e determino: 1. A intimação do Ministério Público para que acoste aos autos a matrícula atualizada do imóvel. Prazo: 15 dias. 2. A avaliação do bem por Oficial de Justiça (CPC, art. 873, inciso II), com a posterior intimação das partes. Prazo: 05 dias. 3. A intimação do leiloeiro, observada a ordem estabelecida no art. 2º da Portaria Conjunta n. 01/2019 1 , para, no prazo de 30 (trinta) dias, designar as datas para os leilões/praças, com intervalo máximo de 45 (quarenta e cinco) dias entre ambos. 4. Fica sob a responsabilidade do leiloeiro a expedição de editais e a sua ampla divulgação, bem como expedição de auto e respectiva carta de arrematação. 5. Na primeira data, o(s) bem(ns) penhorado(s) não poderá(ão) ser vendido(s) por preço inferior ao da avaliação. Já na segunda a venda será efetivada a quem der mais, desde que não seja preço vil. 6. Fixo a remuneração do leiloeiro no equivalente a 5% (cinco por cento) sobre o valor total da arrematação, a ser honrada pelo arrematante, registrando-se que em caso de suspensão do leilão ou extinção do feito, em razão de acordo, depois de iniciados os atos preparatórios à hasta pública e o primeiro leilão, fará jus o leiloeiro ao percentual de 2,5% (dois vírgula cinco por cento). Se anterior ao início do primeiro leilão, assiste direito ao leiloeiro o valor mínimo de R$ 100,00 (cem reais), mais as despesas efetivamente comprovadas. 7. Intimem-se o credor, o devedor e seu cônjuge (este em caso de imóveis) e o depositário acerca da designação das datas para os leilões, na forma do art. 889 do CPC, devendo o exequente informar o valor atualizado da dívida em 10 (dez) dias. 8. Verificada alguma das situações descritas nos incisos II a VIII do art. 889 do CPC, proceda-se às intimações ali previstas. 9. Expeça-se edital de leilão, o qual deverá ser publicado na imprensa oficial e afixado no local de costume, nos moldes do art. 887, §§1º e 3º, do CPC. Consigne-se neste instrumento que se o devedor não for encontrado pessoalmente, ficará intimado do leilão pelo edital. 10. Visando dar segurança jurídica aos eventuais futuros arrematantes, verifique o sr. chefe de cartório se houve averbação da penhora no registro competente (Registro Imobiliário, Detran, etc.), e, em caso negativo, diligencie, intimando o credor para o recolhimento dos emolumentos devidos em 5 (cinco) dias, salvo se beneficiário da gratuidade da justiça, sem necessidade de conclusão em caso de solicitação neste sentido por parte do leiloeiro. 11. Em caso de alienação de imóveis, não tendo sido juntada aos autos a transcrição ou matrícula atualizada, requisite-se-a do Cartório de Registro de Imóvel competente. 12. Intime-se a Fazenda Municipal, em sendo urbano o imóvel, e a Federal, em sendo rural, para que informem a existência de ônus sobre os bens. Em caso de veículos, intime-se o Detran, para a mesma finalidade. 13. Solicite-se aos demais juízos em que houver penhora do bem constrito nestes autos que procedam à intimação dos respectivos credores acerca da designação de leilão ora efetuada. Da alienação dos demais bens móveis. Defiro o pedido formulado pelo exequente e determino a alienação dos bens móveis transcritos no item II.II, alínea "b", quais sejam: 1 volante Logitech G29, com câmbio, pedal e volante adaptado 1 Cockpit Extreme Simracing, contendo banco e apoio para volante 3 monitores LCD, marca Acer, modelo KG271 3 monitores Samsung, modelo S22B300B 1 TV de 50 polegadas, marca Samsung, modelo UN50MU6100G 1 Monitor LG, modelo E1941S 1 estabilizador NHS, míni III 1 Volante Logitech G27, com pedal, câmbio e trocador de marcha 1 acessório para o volante da marca M7 Help Volants 1 fone de ouvido Logitech G930 1 óculos de realidade virtual marca Óculos VR 1 Arma de pressão tipo pistola, marca Special Force, modelo W119, com munições e quatro recargas de gás Intime-se o Ministério Público para que informe a localização atual dos bens. Prazo: 15 dias. Em seguida, determino a reavaliação destes por oficial de justiça (CPC, art. 873, inciso II), com a posterior intimação das partes. Prazo: 05 dias. Após, cumpram-se os itens IV.3 e seguintes, no que couber. Demais determinações. 1. Transfira-se o valor bloqueado da executada VIVIANI CRISTINA BARUFFI para subconta separada, conforme requerido no item 'a' do evento 73, DOC1 . 2. Com o trânsito em julgado desta decisão, liberem-se os valores existentes em subconta para o Estado de Santa Catarina. 2.1 Após a liberação, deverá o Ministério Público ser intimado para atualizar o débito, considerando os valores já pagos e também a multa e honorários descritos no item I. Prazo: 15 dias. 3. Providencie-se a inserção da penalidade de proibição de contratar com o Poder Público e/ou receber benefícios ou incentivos pelo prazo de doze anos aplicada ao executado PEDRO HUMENHUK FILHO no Banco de Sanções da Controladoria-Geral da União, conforme orientação do TCE/SC ( evento 48, DOC5 ). Publique-se e intimem-se. 1. Art. 2º. Uma vez determinada a realização de alienação judicial, o Chefe de Cartório responsável deverá verificar o leiloeiro mais antigo da lista de credenciados (respeitada a da FAES para leilões rurais), sobre quem recairá o encargo.

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Processo nº 5078752-92.2023.4.04.7000

ID: 337639786

Tribunal: TRF4 Órgão: 11ª Vara Federal de Curitiba Classe: PROCEDIMENTO COMUM CíVEL Nº Processo: 5078752-92.2023.4.04.7000

Data de Disponibilização: 29/07/2025

Polo Ativo:

DERCI ZAPELLARO

Polo Passivo:

DESPACHO/DECISÃO

Advogados:

MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL

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PROCEDIMENTO COMUM Nº 5078752-92.2023.4.04.7000/PR AUTOR : DERCI ZAPELLARO ADVOGADO(A) : MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL (OAB PR052809) DESPACHO/DECISÃO I - RELATÓRIO Em 23 de novembro/2023, DERCI ZAPEL… PROCEDIMENTO COMUM Nº 5078752-92.2023.4.04.7000/PR AUTOR : DERCI ZAPELLARO ADVOGADO(A) : MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL (OAB PR052809) DESPACHO/DECISÃO I - RELATÓRIO Em 23 de novembro/2023, DERCI ZAPELLARO deflagrou a presente demanda, sob rito comum, em face do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA, pretendendo a condenação do requerido a promover a emancipação do projeto de assentamento Santa Terezinha, com a realização do georreferenciamento do imóvel e lhes entregar do título de domínio, referente ao lote concedido, com registro do título no cartório de registro de Imóveis competente. Ele postulou, ainda, a condenação do INCRA ao pagamento de indenização por danos morais no valor de cinco salários-mínimos. O requerente sustentou, para tanto, ser beneficiário da reforma agrária, assentados há mais de 25 anos no projeto de assentamento referido, na zona rural do Município de Cascavel, ao tempo em que enfatizou a ausência do título de domínio, razão de diversas dificuldades para explorar o lote concedido, a exemplo da falta de financiamento e participação em programas de fomentos em programas governamentais. Alegou que o inadimplemento das obrigações assumidas no contrato de assentamento pelo INCRA ensejaria o dever de indenização pelos danos morais ocasionados. Ele postulou a concessão da assistência judiciária gratuita e que, oportunamente, após a resposta do demandado lhe seja concedida tutela de evidência. Detalhou seus pedidos, juntou documentos e atribuiu à causa o valor de R$ 1.006.600,00 (correspondente ao valor do imóvel, acrescido dos danos morais pretendidos). Nos termos da decisão de evento 3, restou deferida a assistência judiciária e indeferido o pedido de tutela de urgência/evidência. O INCRA juntou sua contestação no movimento 9, em que discorreu sobre o procedimento previsto para a titulação, aduzindo não ter concluído os trâmites necessários e que estaria pendente de realização o georreferenciamento da área. Reportou-se à complexidade do processo administrativo e dificuldades decorrentes da defasagem no quadro de servidores. Disse que não haveria prova do adimplemento das condições resolutivas para a titulação. Anexou documentos. Seguiu-se réplica no movimento 12, em que o autor reiterou os argumentos esgrimidos na peça inicial e postulou pela realização de vistoria judicial no imóvel e produção de prova testemunhal. O INCRA postulou pelo julgamento antecipado da lide (ev. 18). O autor renunciou ao prazo para especificação de suas provas (ev. 14/17). O Ministério Público Federal requereu a intimação do INCRA para que apresente cálculo com o valor da quitação do crédito recebido e cópia do processo administrativo correspondente (ev. 23). Os autos vieram conclusos. II - FUNDAMENTAÇÃO: 2.1. Pressupostos processuais e condições da ação: No movimento 3, apreciei os pressupostos processuais e as condições para válida deflagração da demanda. Retomo, alguns vetores que equacionei no referido despacho de prelibação da petição inicial. 2.2. Interesse processual - considerações gerais: Por conta do monopólio do uso válido da força - expressão de Max Weber -, exceção feita aos casos de legítima defesa, estado de necessidade, desforço incontinenti etc., as partes não podem resolver seus conflitos mediante o emprego da força (art. 345, Código Penal). Logo, sempre que as controvérsias não sejam solucionadas com base no consenso, na prevalência do melhor argumento, os sujeitos devem deduzir suas pretensões perante o Estado, na espera de que haja aplicação isenta, racional e célere da lei ( law enforcement ). Por imposição constitucional, o Poder Judiciário está obrigado a apreciar a alegação de que haja lesão ou ameaça de lesão a direito (art. 5º, XXXV, CF/88), mecanismo indispensável para que haja efetivo império da lei , ao invés da prevalência dos poderes hegemônicos de ocasião. A prestação jurisdicional não se destina, todavia, a emitir meros pareceres ou cartas de intenções. O ingresso em juízo deve estar fundado, tanto por isso, em uma situação de efetiva necessidade, de modo que a pretensão - caso venha a ser acolhida - se traduza em uma utilidade para o demandante. O meio processual eleito deve ser adequado para tanto. Daí que os processualistas tratem do interesse processual em uma troika : a necessidade, a utilidade e a adequação do meio processual escolhido pela parte. Em acréscimo, o interesse processual deve persistir no curso da demanda, nos termos do art. 17 e art. 85, §10, CPC/15. Ora, "Mediante a força declaratória, a aspiração do autor consiste na extirpação da incerteza . Deseja tornar indiscutível, no presente e no futuro, graças à autoridade da coisa julgada, a existência ou a inexistência de relação jurídica, a autenticidade ou a falsidade de documento. É o que dispõe, fortemente inspirado no direito germânico e reproduzindo a regra anterior, o art. 19 do CPC/15. Também comporta declaração a exegese de cláusula contratual (Súmula do STJ, n.º 181), ou seja, o modo de ser de uma relação jurídica. Na ação declarativa, ignora-se outra eficácia relevante que a de coisa julgada material. Neste sentido, a pretensão à declaração representa fonte autônoma de um bem valiosíssimo na vida social: a certeza . O autor que só pleiteia declaração ao juiz, e obtém êxito, dar-se-á por satisfeito, e cabalmente, desde o curso em julgado da sentença. Então apropria-se do que pedira ao órgão judicial – certeza –, carecendo a regra jurídica emitida de qualquer atividade complementar em juízo. Focalizando o ponto com preciosa exatidão, diz-se que a sentença declaratória é instrumento autossuficiente de tutela jurisdicional, pois assegura, de maneira plena e completa, a efetividade da situação jurídica substancial deduzida em juízo." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro: volume I. Parte geral: fundamentos e distribuição de conflitos. São Paulo: RT. 2015. p. 675). Ainda segundo Araken de Assis, "O provimento declaratório tem nítido caráter prescritivo. A parte adquire o direito incontestável de comportar-se em consonância ao comando sentencial, e, principalmente, não é dado àqueles que se vincularam à declaração impedi-la. A finalidade da ação declaratória da inteligência e do alcance de cláusula contratual é a de prescrever aos parceiros do negócio, sucessivamente, determinada pauta de conduta, independentemente de execução alguma, de que não se cogita e de que não se pode cogitar ." (ASSIS, Araken de. Obra citada. p. 676). Acrescento "que a certeza implicará a vinculação futura das partes. O provimento exibirá caráter prescritivo para o futuro. O ato judicial legitima a prática (ou a abstenção) de atos jurídicos ao abrigo e em conformidade com o conteúdo da sentença . Em geral, a antevisão desse problema provoca o nascimento do interesse. Por assim dizer, o provimento declarativo tem os pés no passado, mas olhar no futuro. É preciso aceitar com reservas, portanto, o julgado da 4.ª Turma do STJ, que assentou: Não é detentor de interesse processual justificador da pretensão declarativa quem não está exposto à possibilidade de dano imediato e concreto. Ora, imediato é o interesse, pois o dano, em sentido amplíssimo, pode ser futuro. Por exemplo, não cabe declarar a inteligência da cláusula contratual em tese; o autor necessitará expor a dificuldade na interpretação da cláusula, os reflexos que este ou aquele entendimento provocará no programa contratual." ( Obra citado. p. 661). 2.3. Interesse processual - caso em exame: Em primeiro exame - aferição de ofício, conforme art. 485, §3, CPC -, o autor atendeu aludidos requisitos. Eventual acolhimento da sua pretensão lhes será útil; a medida revela-se necessária para a otimização do processo administrativo de titulação; por fim, o processo em causa é adequado ao fim visado. Logo, o art. 17, CPC, restou satisfeito, não havendo maiores sinais de que a pretensão do requerente seria satisfeita no âmbito administrativo. Ademais, o exaurimento do debate, no âmbito administrativo, não é condição para a deflagração de demandas como a presente, em juízo. Os requerentes insurgem-se justamente contra a demora no procedimento de titularização, de modo que não se pode condicionar a deflagração desse processo ao aguardo da solução da causa no âmbito extrajudicial. 2.4. Eventual prescrição da pretensão dos requerentes: A pretensão deduzida na peça inicial submete-se à prescrição quinquenal, prevista no art. 1º, do decreto 20.910, de 1932 . Note-se, contudo, que na espécie debate-se pretensão prospectiva, já que os requerentes insurgem-se contra a ausência de ultimação de processo administrativo demarcatório de imóveis, a cargo do INCRA. Tanto por isso, considerando que - a vingar a narrativa promovida na peça inicial - a pretensão é renovada enquanto persistir a alegada mora administrativa, não se operou a prescrição no caso vertente. De resto, tal questão não chegou a ser suscitada pelo requerido. Atente-se para a lógica do seguinte julgado: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. NÃO OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. INEXISTÊNCIA DE NEGATIVA DO DIREITO PELA ADMINISTRAÇÃO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. PRESTAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. SÚMULA 568/STJ. No caso dos autos, não se discute violação do fundo de direito, mas sim o não pagamento de valores decorrentes de obrigação de trato sucessivo. Isso porque a servidora, ao não ser beneficiada com a progressão funcional garantida na legislação municipal, vê caracterizada uma omissão da Administração, renovada mês a mês, uma vez que não houve nenhum ato concreto negando o direito, mas uma inadimplência em relação jurídica de trato sucessivo . Logo, somente as parcelas vencidas há mais de 5 anos da propositura da ação devem ser consideradas prescritas nos termos da Súmula 85 do STJ. Agravo interno improvido. (STJ - AgInt no AREsp: 875628 MG 2016/0054585-5, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/08/2016) Assim, a pretensão da requerente não foi atingida pela prescrição . 2.5. Considerações gerais sobre a antecipação de tutela: Como sabido, a cláusula do devido processo envolve alguma aporia. Por um lado, o processo há de ser adequado: deve assegurar defesa, contraditório, ampla produção probatória. E isso consome tempo. Todavia, o processo também deve ser eficiente, ele deve assegurar ao titular de um direito uma situação jurídica idêntica àquela que ele teria caso o devedor houvesse satisfeito sua obrigação na época e forma devidas. A demora pode contribuir para um debate mais qualificado entre as partes; todavia, também leva ao grande risco de ineficácia da prestação jurisdicional, caso o demandante tenha realmente razão em seus argumentos. Daí a relevância do prudente emprego da tutela de urgência, prevista no art. 300 e ss. do novo CPC. Desde que a narrativa do demandante seja verossímil, seus argumentos sejam fundados e a intervenção imediata do Poder Judiciário seja necessária - i.e., desde que haja fumus boni iuris e periculum in mora - a antecipação da tutela deverá ser deferida. Sem dúvida, porém, que o tema exige cautela, eis que tampouco soa compatível com o devido processo a conversão da antecipação em um expediente rotineiro, o que violentaria a cláusula do art. 5º, LIV e LV, CF. Ademais, o provimento de urgência não pode ser deferido quando ensejar prejuízos irreversíveis ao demandado (art. 300, §3º, CPC). Daí o relevo da lição de Araken de Assis, como segue: "A tutela de urgência e a tutela de evidência gravitam em torno de dois princípios fundamentais: (a) o princípio da necessidade; e (b) o princípio da menor ingerência. - Princípio da necessidade - Segundo o art. 301, in fine, a par do arresto, sequestro, arrolamento de bens, e protesto contra a alienação de bens, o órgão judiciário poderá determinar qualquer outra medida idônea para asseguração do direito. Essa abertura aplica-se às medidas de urgência satisfativas (art. 303, caput): a composição do conflito entre os direitos fundamentais somente se mostrará legítima quando houver conflito real, hipótese em quase patenteia a necessidade de o juiz alterar o esquema ordinário de equilíbrio das partes perante o fator temporal do processo. A necessidade de o juiz conceder medida de urgência apura-se através da comparação dos interesses contrastantes dos litigantes. Dessa necessidade resulta a medida adequada à asseguração ou à satisfação antecipada em benefício do interesse mais provável de acolhimento em detrimento do interesse menos provável. - Princípio do menor gravame - O princípio do menor gravame ou da adequação é intrínseco à necessidade. É preciso que a medida de urgência seja congruente e proporcional aos seus fins, respectivamente a asseguração ou a realização antecipada do suposto direito do autor. Por esse motivo, a medida de urgência cautelar prefere à medida de urgência satisfativa, sempre que adequada para evitar o perigo de dano iminente e irreparável, e, na órbita das medidas de urgência satisfativas, o órgão judiciário se cingirá ao estritamente necessário para a mesma finalidade." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro. volume II. Tomo II. Parge Geral: institutos fundamentais. São Paulo: RT, 2015, p. 370-371). Quando se cuide , ademais, de pedido em desfavor da Fazenda Pública, a lei 8.437/1992 veda a antecipação de tutela que implique compensação de créditos tributários ou previdenciários (art. 1º, §5º). A lei do mandado de segurança veda a concessão de liminares com o fim de se promover a entrega de mercadorias, a reclassificação de servidores públicos e o aumento ou extensão de vantagens de qualquer natureza (art. 7º, §2º, lei 12.016). Registre-se que o STF já se manifestou sobre a constitucionalidade de algumas dessas limitações (lei 9.494), conforme se infere da conhecida ADC 04-6/DF, rel. Min. Sydnei Sanches (DJU de 21.05.1999), com os temperamentos reconhecidos no informativo 248, STF. No âmbito do Direito Administrativo militar, há restrições ao emprego do writ , por exemplo, diante do que preconiza o art. 51, §3º, lei n. 6.880/1980, ao exigir o exaurimento da via administrativa. Por outro lado, como sabido, o juízo não pode antecipar a eficácia meramente declaratória de uma cogitada sentença de procedência. Afinal de contas, a contingência é inerente aos provimentos liminares; de modo que a certeza apenas advém do trânsito em julgado (aliás, em muitos casos, sequer depois disso, dadas as recentes discussões sobre a relativização da res iudicata ): " É impossível a antecipação da eficácia meramente declaratória, ou mesmo conferir antecipadamente ao autor o bem certeza jurídica, o qual somente é capaz de lhe ser atribuído pela sentença declaratória . A cognição inerente ao juízo antecipatório é por sua natureza complemente inidônea para atribuir ao autor a declaração - ou a certeza jurídica por ele objetivada." (MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipação da tutela . 7. ed. SP: Malheiros. p. 55) 2.6. Contraditório: No caso em análise, assegurou-se manifestação ao requerido a respeito dos pedidos deduzidos na peça inicial pelos requerentes, o que atendeu ao art. 5, LIV e LV, Constituição/88 e art. 7, parte final, CPC/15. 2.7. Considerações iniciais sobre a titulação de domínio: COM COGNIÇÃO PRECÁRIA, anoto que, no seu art. 189, a Constituição estipula que "Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei ." D'outro tanto, o art. 18, §3º da lei n. 8.629/1993, com a redação veiculada pelas leis n. 13.001/2014 e 13.465/2017, preconizou o seguinte: Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967. § 1 o Os títulos de domínio e a CDRU são inegociáveis pelo prazo de dez anos, contado da data de celebração do contrato de concessão de uso ou de outro instrumento equivalente, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o Regulamento disporá sobre as condições e a forma de outorga dos títulos de domínio e da CDRU aos beneficiários dos projetos de assentamento do Programa Nacional de Reforma Agrária. § 5 o O valor da alienação, na hipótese de outorga de título de domínio, considerará o tamanho da área e será estabelecido entre 10% (dez por cento) e 50% (cinquenta por cento) do valor mínimo da pauta de valores da terra nua para fins de titulação e regularização fundiária elaborada pelo Incra, com base nos valores de imóveis avaliados para a reforma agrária, conforme regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar n o 93, de 4 de fevereiro de 1998, e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo . § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo . § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores. § 13. Os títulos de domínio, a concessão de uso ou a CDRU a que se refere o caput deste artigo serão conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, obrigatoriamente, nos casos de casamento ou união estável. § 14. Para fins de interpretação, a outorga coletiva a que se refere o § 3 o deste artigo não permite a titulação, provisória ou definitiva, a pessoa jurídica. § 15. Os títulos emitidos sob a vigência de norma anterior poderão ter seus valores reenquadrados, de acordo com o previsto no § 5 o deste artigo, mediante requerimento do interessado, observados os termos estabelecidos em regulamento e vedada a restituição de valores já pagos que eventualmente excedam o valor devido após o reenquadramento. Publicada em 17 de dezembro de 2018, a Instrução Normativa INCRA n. 97 tratou dos procedimentos de emissão da titulação provisória e definitiva dos títulos, merecendo destaque o que segue: Art. 1º Estabelecer, no âmbito do Incra, os critérios e procedimentos para: I - emissão de instrumentos de titulação provisória e de titulação definitiva em terras de propriedade ou posse do Incra ou da União afetadas a Projetos de Assentamento - PA sob gestão do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra; II - condições de pagamento e de liberação de cláusulas resolutivas dos contratos firmados ou dos títulos expedidos pelo Incra; III - critérios e procedimentos para supervisão e regularização ocupacionais nos Projetos de Assentamento de Reforma Agrária. Parágrafo único. Ao proceder a supervisão ocupacional dos lotes de reforma agrária, o Incra verificará as condições de permanência do beneficiário da Reforma Agrária na parcela ou no lote, bem como verificará se o ocupante não autorizado previamente pelo Incra preenche requisitos para ter a sua ocupação regularizada perante a autarquia. No art. 2º, XI, da aludida IN 97, o título de domínio foi definido como sendo o " instrumento com força de escritura pública, que transfere de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade da parcela ou lote da Reforma Agrária ao beneficiário, inegociável pelo prazo de dez anos ." Quanto à titulação, o INCRA estipulou o seguinte, na referida Instrução Normativa 97: Art. 3º Realizada a seleção dos beneficiários para o Projeto de Assentamento da Reforma Agrária, que será efetuada conforme normativo específico, após a homologação da família na relação de beneficiários (RB), a família assentada receberá o instrumento de titulação aplicável à área destinada para exploração familiar. Art. 4º A distribuição de imóveis rurais em Projetos de Assentamento federais será formalizada: I - em caráter provisório, mediante Contrato de Concessão de Uso - CCU gratuito; e II - em caráter definitivo, por meio de: a) Concessão de Direito Real de Uso - CDRU gratuita; ou b) Título de Domínio -TD oneroso ou gratuito. Art. 5º A titulação, provisória ou definitiva, ocorrerá de acordo com a organização socioeconômica e espacial do Projeto de Assentamento, e poderá ser operada nas seguintes modalidades : I - individual, com área demarcada; II - individual, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, com ou sem área previamente demarcada; III - coletiva, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, sem área individual demarcada. § 1º A titulação definitiva por meio da CDRU individual ou coletiva, ou por meio de TD na modalidade coletiva, somente será concedida ao beneficiário que a requerer, por manifestação formal, e desde que a soma do total de requerimentos atinja, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) dos interessados de um mesmo projeto de assentamento. § 2º Além do percentual mínimo indicado no parágrafo anterior, a solicitação de titulação por meio de CDRU individual ou coletiva ou por meio de TD na modalidade coletiva deverá estar em Ata de Assembleia deliberativa dos beneficiários do projeto de assentamento, constando expressamente quais os interessados pleitearam o instrumento de titulação. § 3º Poderá ser conferido mais de um instrumento titulatório provisório ou definitivo, que poderá ter como objeto área contínua ou descontínua, parcelas ou partes de parcelas dentro do mesmo Projeto de Assentamento, ou fração ideal de áreas coletivas. Art. 6º O contrato de concessão de uso - CCU, a Concessão de Direito Real de Uso - CDRU e o Título de Domínio - TD poderão ser conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, vedada a titulação em nome de pessoa jurídica. § 1º O CCU é o instrumento celebrado entre o Incra e o beneficiário imediatamente após a homologação da família no processo de seleção, é inegociável e autoriza, de forma provisória, segundo suas cláusulas, o uso e a exploração do imóvel e o acesso às demais políticas do PNRA. § 2º O TD e a CDRU são títulos definitivos, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, contados da data de celebração de CCU ou outro instrumento equivalente, sendo regidos pelas cláusulas resolutivas constantes em seu verso, as quais dispõem sobre os direitos e obrigações das partes envolvidas. § 3º A emissão de TD ou de CDRU, por si só, não consolida o Projeto de Assentamento, tampouco paralisa ou impede a continuidade da aplicação de políticas públicas voltadas ao público da Reforma Agrária. Art. 7º Dissolvida a sociedade conjugal, se não for possível o fracionamento do lote, a mulher terá preferência para permanecer no imóvel e assumir os direitos e as obrigações decorrentes do CCU, da CDRU ou do TD que ainda esteja pendente de cumprimento de cláusulas resolutivas, exceto na hipótese de o homem permanecer com a guarda dos filhos menores ou incapazes. Art. 8º Não será permitido o fracionamento de lotes da Reforma Agrária abaixo da fração mínima de parcelamento, exceto: I - se o lote estiver em área considerada urbana ou de expansão urbana; II - se o lote estiver inserido em agrovilas ou em área pararural; III - se o lote ou parte dele for destinado a instalações para fins de utilidade pública e prestação de serviços de natureza social ou econômica. Art. 9º Nos casos de constatação de permuta entre parcelas de um mesmo projeto de assentamento ou de assentamentos distintos, desde que não tenha havido nenhuma outra infringência do instrumento ou das normas previstas na presente Instrução Normativa, o Incra poderá promover a regularização da situação dos assentados, com atualização dos registros no SIPRA e juntada da documentação respectiva nos processos individuais dos beneficiários. Art. 10. A transferência definitiva dos lotes, por meio de CDRU ou de TD, somente será efetuada posteriormente: I - ao registro da área em nome do Incra ou da União; II - à realização dos serviços de medição e demarcação dos lotes individuais, ou definição da fração ideal nos casos de área coletiva; III - ao georreferenciamento e certificação do perímetro do Projeto de Assentamento; III - à inscrição no Cadastro Ambiental Rural - CAR da área do Projeto de Assentamento; IV - ao cumprimento das cláusulas contratuais do CCU pelo assentado; e V- à atualização cadastral do assentado. Art. 11. O assentado ficará obrigado a promover a atualização cadastral da unidade familiar a cada 2 (dois) anos, contados da celebração do CCU, da CDRU ou do TD. § 1º A atualização cadastral também poderá ser realizada de ofício pelo Incra mediante o cruzamento de bancos de dados oficiais e por meio de chamamento convocando os beneficiários para participação ativa. § 2º A não atualização dos dados na forma prevista nesse artigo acarretará o bloqueio da condição de assentado no sistema do Incra. § 3º O beneficiário bloqueado não poderá receber qualquer benefício do PNRA até que seja sanada sua atualização cadastral. § 4º A atualização cadastral prevista neste artigo deverá ocorrer prioritariamente por meio eletrônico, sendo os dados submetidos a homologação pelo Incra. Art. 12. Constatado erro sanável em CCU, CDRU ou TD já expedido ou registrado, a Superintendência Regional do Incra providenciará aditamento dos mesmos, por meio de termo aditivo, na forma do Anexo VI. Art. 13. Na hipótese de alteração da composição da unidade familiar por inclusão de novo integrante cônjuge ou companheiro de beneficiário já homologado, não será necessária nova verificação dos requisitos de elegibilidade. § 1º Caso o novo integrante cônjuge ou companheiro não possua os critérios de elegibilidade, o mesmo não poderá acessar os programas e políticas do PNRA. § 2º Em sendo solicitado pelo beneficiário, o novo integrante familiar poderá ser inserido nos cadastros do Incra, devendo-se anexar a documentação comprobatória do estado civil, documento de identificação civil com foto e fé pública em todo o território nacional e o Cadastro de Pessoa Física - CPF. § 3º A inclusão descrita no caput poderá ser processada por qualquer servidor com acesso ao SIPRA. § 4º No caso de casamento ou união estável de beneficiários já contemplados com CCU, a titulação definitiva ocorrerá com a emissão de um único título para cada cônjuge ou companheiro, correspondente ao lote de origem de cada consorte. Atente-se ainda para os arts. 24 a 26 da IN 97: Art. 24. O Título de Domínio - TD é o instrumento, com força de escritura pública, que transfere, de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade do imóvel da Reforma Agrária ao beneficiário e é inegociável durante o período de dez anos, contado da data de celebração do CCU ou outro instrumento equivalente. Art. 25. Decorrido o prazo de 10 (dez) anos e cumpridas as condições resolutivas, a propriedade objeto do TD é negociável por ato inter vivos, sendo vedada a incorporação da área titulada a outro imóvel rural cuja área final ultrapasse 04 (quatro) módulos fiscais. Art. 26. O TD é transferível, antes do prazo de dez anos ou durante a vigência de cláusulas resolutivas, por sucessão legítima ou testamentária. § 1º Na hipótese de haver mais de um herdeiro interessado, a transferência do TD se dará mediante inventário judicial ou extrajudicial. § 2º Na hipótese de sucessão legítima ou testamentária da propriedade objeto de TD ainda pendente de cumprimento das cláusulas resolutivas, os herdeiros assumirão as obrigações constantes do instrumento titulatório. § 3º Eventual renúncia da herança deve constar expressamente de instrumento público ou termo judicial. Note-se que "A titulação dos ocupantes aparece no conceito de regularização fundiária e em três de seus objetivos primordiais (arts. 9º e 10, I, II e III , da Lei nº 13.465/17). Na nova legislação, as formas de titulação dos ocupantes foram ampliadas, organizadas e fortalecidas com a criação de novos instrumentos, como a legitimação fundiária. Note-se que muitas formas de titulação foram mencionadas expressamente no art. 15 da Lei 13.465/2017 e, também, no art. 8º do Decreto 9.310/2018. Outras, encontram-se em diferentes dispositivos legais, motivo pelo qual se infere que o rol da lei é meramente exemplificativo. Promover a regularização fundiária sem realizar a titulação dos ocupantes frustra todo o esforço de aprimoramento do núcleo urbano informal. Depois de oferecer ao núcleo as condições mínimas de habitabilidade, há que se garantir o direito à moradia formal e o direito à propriedade dos ocupantes, que esperaram décadas pela realização do sonho da casa própria. É preciso que se diga que algumas formas de titulação – como a legitimação fundiária e de posse – somente podem ser aplicadas para imóveis oriundos de um núcleo regularizado, seja na Lei 11.977/2009 , seja na Lei 13.465/2017 . Com efeito, essas espécies de titulação foram criadas especialmente para momentos de crise, utilizando-se de conceitos mais flexíveis e abrangentes, com vistas a permitir a formalização de “situações de fato” já existentes há muito tempo. Observa-se que, alguns instrumentos trazidos pela legislação garantem o direito à propriedade e, outros, somente o reconhecimento da posse. Porém, reconhecer apenas o direito à posse é tratar essa população como cidadãos de segunda classe, sem acesso ao mercado imobiliário formalizado. Como esclarece Bruno Becker: A disseminação de títulos dominiais pode permitir, ainda, a criação de um salutar suporte financeiro para a população agraciada com o benefício do domínio, como ocorre nos países mais desenvolvidos, que possuem linhas de crédito atrativas, escudadas em garantias hipotecárias, que muito podem contribuir para a melhoria da condição de vida da população, conferindo perspectiva de progresso e ascensão a uma camada populacional até então excluída e despreparada para a evolução social." (PEDROSO, Alberto. Regularização fundiária urbana e seus mecanismos de titulação dos ocupantes: lei nº 13.465/2017 e decreto nº 9.310/2018. Vol. V. 2022. São Paulo: RT. 2022. capítulo 25). Menciono ainda o seguinte julgado: DIREITO CONSTITUCIONAL (AGRÁRIO) E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANUTENÇÃO DE POSSE. REFORMA AGRÁRIA. INCRA. PROJETO DE ASSENTAMENTO "BELA VISTA DO CHIBARRO”. CONCESSÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE CONTRATO DE ASSENTAMENTO. CUMPRIMENTO DAS CLÁUSULAS RESOLUTIVAS NO PRAZO DECENAL. CULTIVO DE CANA-DE-AÇÚCAR NO ASSENTAMENTO NÃO VIOLA OS PRINCÍPIOS DA REFORMA AGRÁRIA. A QUITAÇÃO DE DÉBITOS E RESPECTIVA INDENIZAÇÃO. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A questão que se coloca nos autos da presente apelação diz respeito à pretensão do autor à outorga de título definitivo de domínio do Lote 46, Gleba 01, localizado no Assentamento Bela Vista do Chibarro, o qual integra Programa Nacional de Reforma Agrária, ali assentado desde 26/10/1989. 2. A Reforma Agrária tem previsão constitucional, com objetivo de propiciar a distribuição de terras pelo Governo Federal para fins de promoção da justiça social e aumento da produtividade agrícola. Da clara dicção do art. 189 da Constituição Federal percebe-se que o lapso de 10 (dez) anos é estabelecido como condição temporal da indisponibilidade do bem . 3. O apelante é assentado do lote desde 26 de outubro de 1989, o que demonstra, de forma inequívoca, que não está mais sujeito as condições resolutivas da propriedade a que se referem os artigos 189 da CF/88 e 21 da Lei n. 8.629/1993, ante o decurso de lapso superior a 10 (dez) anos. De acordo com referida legislação, poderá o INCRA anto outorgar o domínio ao parceleiro quando de seu assentamento ou conceder-lhe o uso da gleba, assegurando a ele o direito de adquirir posteriormente o domínio, uma vez preenchidas as condições previstas no § 1º do artigo 18 . 4. O INCRA alega diversas condicionantes que já foram superadas por esta Corte, quando do julgamento de casos análogos. 5. A interpretação trazida pelo INCRA não se presta a desconstituir o direito do impetrante ao afastamento das condições resolutivas, uma vez que a jurisprudência desta Egrégia Corte Regional consolidou-se no sentido de que o lapso de 10 (dez) anos se inicia do fato jurídico que ocorrer primeiro - o contrato de concessão de uso ou a emissão do título de domínio. 6. Também não restou demonstrado nos autos que o apelante tenha arrendado sua parcela à usina de álcool, quer pelo fato de que a exploração do lote em regime de monocultura não é expressamente vedada, seja na lei, seja no regulamento, ou no contrato, mesmo para o agricultor assentado na Reforma Agrária. 7. A prova colhida nos autos demonstrou, ainda, o autor cumpre com os demais requisitos, consistente na obrigação de fixar residência na parcela que lhe foi atribuída e na exploração da terra direta e pessoal pelo assentado e seus familiares, de acordo com as finalidades da reforma agrária. 8. Desse modo, por todos os ângulos analisados, não se vislumbra qualquer violação às cláusulas resolutivas do contrato de assentamento por parte do beneficiário, ora apelante, dispostas na cláusula quarta. 9. No tocante à alegação feita pelo INCRA de não poder ser feita a transferência do domínio definitivo por falta desmembramento da matrícula do imóvel, essa Corte já firmou entendimento no sentido de que tanto a medição, como a demarcação da parcela consistem em obrigações meramente formais, inadimplidas pela própria autarquia federal fundiária. Não se admite à autarquia fundiária se beneficiar se sua própria desídia à concessão do referido título, uma vez que tais medidas deveriam ter sido por ela efetivadas. 10. Aplica-se à espécie, o princípio do tempus regit actum, no que diz respeito à indenização devida pelo assentado, para a outorga do domínio. Considerando que o apelante e sua esposa são beneficiários do Projeto de Assentamento Bela Vista do Chibarro desde maio de 1989, ainda que o contrato de assentamento tenha sido formalizado somente em outubro de 1996, aplica-se à hipótese a regulamentação então vigente, consistente no artigo 18 da Lei n. 8.629/1993, antes das alterações introduzidas pela MP 2.183-56/2001 e do Decreto n. 59.428/1966. 11. Ainda assim se verifica a inegável obrigação de ressarcimento ao INCRA à aquisição do título definitivo de domínio do lote, seja por existir previsão contratual nesse sentido (vide cláusula terceira do contrato de assentamento), ou por determinação legal, conforme se depreende da leitura do artigo 67 do Decreto 59.428/1966. 12. Não subsiste a alegação do Apelante no sentido de que a necessidade de pagamento para aquisição da propriedade tem fundamento somente na Lei de 1993, posterior à sua posse, até porque, a Constituição Federal não admite a gratuidade na forma de alienação do bem público, sendo inviável, inclusive, a usucapião de imóveis públicos (art. 191, parágrafo único da CF). 13. Acerca do valor da indenização a ser paga pelo beneficiário ao INCRA, esta Eg. Turma, por unanimidade e em diversas oportunidades, exarou entendimento no sentido de que deverá ser apurado em fase de liquidação, em conformidade com os termos da Lei nº 8.629/93, da Instrução Normativa nº 69/2011 e do Decreto nº 8.738/2016, com base no valor mínimo estabelecido em Planilha de Preços Referenciais referente à localização do imóvel, elaborada pelo INCRA, em vigor quando da expedição do Título de Domíni e, remanescendo divergência entre as partes em relação ao valor do imóvel rural, poderá o beneficiário, ora apelante, impugná-lo na via administrativa e judicial, em ação própria. 14. Recurso de apelação a que se dá parcial provimento para determinar ao INCRA a outorga do título de domínio definitivo do lote 46 do Assentamento Bela Vista do Chibarro ao apelante José Gregório, mediante pagamento de indenização a ser efetuado pela beneficiária, em valor a ser estabelecido na esfera administrativa, nos termos da fundamentação. (TRF-3 - ApCiv: 00003964720084036120 SP, Relator: Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, Data de Julgamento: 01/12/2020, 1ª Turma, Data de Publicação: e - DJF3 Judicial 1 DATA: 10/12/2020) 2.8. Postulado orçamentário: Como dizia Lobo Torres, " O orçamento tem três funções precípuas: a política, a econômica e a reguladora . Devem elas ser examinadas em suas conotações com o Direito e a Constituição, eis que o corte entre os aspectos normativos e os aspectos políticos e econômicos implica posição nitidamente positivista e formalista. Neumark indica 4 funções para o orçamento: político-financeira (racionalidade na gestão orçamentária), política (equilíbrio entre grupos políticos), de controle financeiro (do Executivo) e econômica (racionalidade da política econômica). Musgrave aponta 3 objetivos da política orçamentária: assegurar ajustamentos na alocação de recursos; conseguir ajustamerntos na distribuição da renda e riqueza e garantir a estabilização econômica; e acrescenta que a preferência pelo tamanho do orçamento é problema de política e de processo legislativo." (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. Volume V. O orçamento na Constituição. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Renovar. 2000). A ideia de orçamento implica a noção de planejamento e previsão. Na espécie, para além das questões atinentes à democratização da elaboração do orçamento; do princípio da justiça orçamentária e da tutela do mínimo existencial, merece destaque o princípio da legalidade orçamentária: " O princípio da legalidade orçamentária se afirma no início do Estado de Direito, amalgando-se à ideia de liberdade. Legalidade é princípio de limitação do poder do Estado e, ao mesmo tempo, de direcionamento das atividades administrativas. Há, com a criação do Estado de Direito, a bifurcação entre a legalidade tributária e a orçamentária. Antes o orçamento servia para a criação e a renovação da autorização anual para a cobrança de tributos. No liberalismo tanto o tributo quanto o orçamento devem ser aprovados por diferentes leis formais e o orçamento não cria o tributo, senã que apenas prevê sua cobrança . A legalidade orçamentária não se confunde, tampouco, com a administrativa. O orçamento autoriza a despesa pública, que se realiza de acordo com as leis administrativas. O princípio da legalidade perdeu muito do seu rigor com o positivismo do início do século, que o desvinculou da legitimidade democrática, e lhe esvaziou o conteúdo com a teoria da reflè de droit (Rechtsatz), bem como com a ideologia do Estado de Bem-estar social, que privilegiou as ações administrativas. Mas, hoje, a lei recupera sua força simbólica e o princípio da legalidade volta a constituir um dos pilares da segurança jurídica, salvo para os pós-modernistas, que defendem a auto-segurança e a deslegalizaão. O princípio da legalidade se expressa através de 3 subprincípios: o da superlegalidade, o da reserva de lei e o do primado de lei." (TORRES, R. Lobo. Obra citada. p. 245). Ao que releva, o princípio da reserva de lei implica que apenas a lei formal stricto senso pode aprovar os orçamentos e os créditos especiais e suplementares. Tem por objetivo a segurança dos direitos fundamentais e garantir o controle político da Administração Pública. Nos termos do art. 167, §1º, CF/1988: " Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade ." Logo, não é cabível nenhuma despesa sem prévia dotação orçamentária (art. 165, §5º, CF e art. 60, lei n. 4.380/1964). Caso o orçamento não seja votado a tempo, já se cogitou da prorrogação da lei orçamentária anterior (solução dispensada pelo art. 72, 'd', da Constituição de 1937 e pelo art. 66 da Constituição de 1967 com a emenda de 1969). Pode-se também empregar o mandado de injunção, para solução de questões mais imediatas, diante da demora legislativa, um tema que restou discutido, por exemplo, no âmbito do MI 232-I/STF. Convém enfatizar, pois, que cabe ao Congresso Nacional a aprovação da lei do orçamento anual, com a afetação de recursos para o cumprimento das incumbências públicas . Em princípio, aludida atribuição não pode ser assumida pelo Poder Judiciário, dada a ausência de legitimação representativa para tanto. Isso não impede, por óbvio, a inclusão de despesas no orçamento, por meio da requisição de pagamento de precatórios e RPVs, na forma do art. 100, CF/88. Por sinal, até mesmo quando se cuida de reservas prospectivas, para realização de obras, há precedentes reputando cabível a condenação do Estado - por meio de algum dos entes federativos - a incluir determinadas despesas na lei orçamentária anual: "(...) 4 - Manutenção da conclusão do juízo de origem que condenou os réus à realização de obras e serviços necessários à restauração dos trechos das rodovias indicadas a fls. 536/538, bem como a instalação dos postos de pesagem, em conformidade com as diretrizes definidas pelo Plano Diretor de Pesagem de Veículos em Rodovias Federais (fls. 540/574), com prazo de conclusão em vinte e quatro meses; determinar à União que inclua no orçamento dos exercícios financeiros seguintes montantes necessários à realização das obras e instalação dos equipamentos ." (Ap 0005094-66.2002.4.01.3500, DESEMBARGADOR FEDERAL HILTON QUEIROZ, TRF1, 31/01/2018.) Atente-se ainda para o seguinte julgado, do STJ: "CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CADEIA PÚBLICA. SUPERLOTAÇÃO. CONDIÇÕES PRECÁRIAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA OBRIGAR O ESTADO A ADOTAR PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E APRESENTAR PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA REFORMAR OU CONSTRUIR NOVA UNIDADE PRISIONAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DE NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (ARTS. 4º, 6º E 60 DA LEI 4.320/64). CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM CASOS EXCEPCIONAIS. POSSIBILIDADE. CASO CONCRETO CUJA MOLDURA FÁTICA EVIDENCIA OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DO RESPEITO À INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL DOS PRESOS E AOS PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DO MÍNIMO EXISTENCIAL, CONTRA O QUAL NÃO SE PODE OPOR A RESERVA DO POSSÍVEL. 1. Na origem, a Defensoria Pública e o Ministério Público do Estado do Mato Grosso ajuizaram Ação Civil Pública visando obrigar o Estado a adotar providências administrativas e apresentar previsão orçamentária para reformar a cadeia pública de Mirassol D'Oeste ou construir nova unidade, entre outras medidas pleiteadas, em atenção à situação de risco a que estavam expostas as pessoas encarceradas no local. Destaca-se, entre as inúmeras irregularidades estruturais e sanitárias, a gravidade do fato de - conforme relatado - as visitas íntimas serem realizadas dentro das próprias celas e em grupos. 2. A moldura fática delineada pelo Tribunal de origem - e intangível no âmbito do Recurso Especial por óbice da Súmula 7/STJ - evidencia clara situação de violação à garantia constitucional de respeito da integridade física e moral do preso e aos princípios da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial. 3. Nessas circunstâncias - em que o exercício de pretensa discricionariedade administrativa acarreta, pelo não desenvolvimento e implementação de determinadas políticas públicas, seriíssima vulneração a direitos e garantias fundamentais assegurados pela Constituição - a intervenção do Poder Judiciário se justifica como forma de pôr em prática, concreta e eficazmente, os valores que o constituinte elegeu como "supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos fundada na harmonia social", como apregoa o preâmbulo da nossa Carta Republicana . 4. O entendimento trilhado pela Corte de origem não destoou dos precedentes do STF - RE 795749 AgR, Relator: Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Julgado em 29/04/2014, Processo Eletrônico DJe-095 Divulg 19-05-2014 Public 20-05-2014, ARE 639.337-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.9.2011 - e do STJ, conforme AgRg no REsp 1107511/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 06/12/2013. Aplicação da Súmula 83/STJ. 5. Com efeito, na hipótese sub examine, está em jogo a garantia de respeito à integridade física e moral dos presos, cuja tutela, como direito fundamental, possui assento direto no art. 5º, XLIX, da Constituição Republicana. 6. Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega o princípio da separação dos poderes e a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. 7. A concretização dos direitos individuais fundamentais não pode ficar condicionada à boa vontade do Administrador, sendo de suma importância que o Judiciário atue, nesses casos, como órgão controlador da atividade administrativa. Trata-se de inadmissível equívoco defender que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantir os direitos fundamentais, possa ser utilizado como óbice à realização desses mesmos direitos fundamentais. 8. Tratando-se de direito essencial, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública vital nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva de incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal, como na hipótese dos autos. 9. In casu, o pedido formulado na Ação Civil Pública é para, exatamente, obrigar o Estado a "adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa" . 10. Como se vê, o pleito para a adoção de medida material de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64. 11. Recurso Especial não provido. ..EMEN:Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justiça: "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques (Presidente), Assusete Magalhães e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Og Fernandes. (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Extrai-se, da fundamentação do acórdão, o seguinte: "Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. Recorrentemente, tem-se visto a invocação da teoria da reserva do possível como escudo para o Estado se escusar do cumprimento de suas obrigações prioritárias. Não deixo de reconhecer que as limitações orçamentárias são, realmente, entrave para a efetivação dos direitos sociais. No entanto, é preciso ter em mente que o princípio da reserva do possível não pode ser utilizado de forma indiscriminada, sobretudo quando estiver em jogo direitos associados à própria vida e à integridade física. Não se podem importar preceitos do direito comparado sem atentar para o Estado brasileiro. Na Alemanha, p. ex., onde o tema da reserva do possível se coloca de maneira proeminente, os cidadãos já dispõem do mínimo de prestações materiais capazes de assegurar existência digna. Situação completamente diversa é a que se observa nos países pobres ou em desenvolvimento, como é o caso do Brasil. Aqui, ainda não foram asseguradas, à maioria dos cidadãos, condições básicas para uma vida digna. Neste caso, qualquer pleito que vise a fomentar existência minimamente decente não pode ser encarado como sem-razão, pois garantir a dignidade humana é um dos objetivos principais do Estado brasileiro. É por isso que o princípio da reserva do possível não pode, mecanicamente, ser oposto ao princípio do mínimo existencial . Desse modo, somente depois de atingido esse mínimo existencial é que se poderá pensar, relativamente aos recursos remanescentes, em quais outros projetos se deve investir. Claro, se não se pode cumprir tudo o que assegurado pela Constituição, deve-se, ao menos, garantir aos cidadãos esse piso basilar de direitos essenciais à vida, entre os quais, sem a menor dúvida, há de se incluir padrão mínimo de dignidade às pessoas encarceradas em estabelecimentos prisionais. Por esse motivo, inexistindo comprovação objetiva e cabal da incapacidade econômico-financeira do Estado, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário determine a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político. No caso concreto, é exatamente esse o pedido formulado na Ação Civil Pública, conforme se vê à fl. 28 dos autos : 'adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa.' Como claramente se observa, o pleito para a adoção de medidas materiais de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64." (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Assim, segundo a jurisprudência do STJ, é cabível - em situações excepcionais - que o Poder Judiciário determine ao Poder Legislativo a inclusão de uma dada despesa na lei de orçamento anual, questão que possui, como relatei, alguns aspectos melindrosos. Quando se cuida de eventual condenação da Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa, isso implica a imposição de que despesas determinadas sejam registradas na lei orçamentária anual, por força do art. 100, CF e art. 67 da lei n. 4.320, de 1964. De modo semelhante, quanto o Poder Judiciário condena a União Federal ou autarquias federais ao cumprimento de obrigação de fazer, em princípio, é incumbência de tais entes adotarem as medidas pertinentes à afetação de recursos para adimplemento das obrigações ou efetivação dos devedores respectivos. Aludido debate não se coloca, porém, quando se cuida de entidades submetidas ao regime de direito privado, como é o caso, no geral, das empresas públicas, conforme art. 173, §2, Constituição/88. A tanto converge a análise da prof. Odete Medauer, quando sustenta: “O controle jurisdicional não incide sobre um programa governamental num setor determinado, nem sobre diretrizes gerais em certa matéria. A manifestação judicial se realiza, de regra, sobre atuações ou omissões específicas, pontuais. Assim, por exemplo, faltaria competência ao Judiciário para apreciar a diretriz política de prever, na peça orçamentária, mais recursos para obras públicas do que para o atendimento hospitalar da população carente; ou a diretriz de prever mais recursos para um avião presidencial do que para o fornecimento de remédios contra a Aids; ou a diretriz de reduzir impostos em determinado setor produtivo, para fomentá-lo, e aumentar em outros setores. No caso de percentuais de alocação de recursos, previstos na Constituição ou demais normas, cabe sim ao Poder Judiciário apreciar seu cumprimento, inclusive no tocante à inclusão, nestes percentuais, de itens impróprios. Mesmo neste último caso, não se trataria exatamente de uma política pública, mas de cumprimento de uma regra impositiva de previsão e alocação de recursos em certa matéria (educação, saúde etc.) ou da interpretação de itens que comporiam recursos para a educação, por exemplo ” (MEDAUAR, Odete. Políticas públicas ambientais: estudos em homenagem ao Professor Michel Prieur. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2009. p. 222-223). 2.9. Reserva do possível: ANOTO, com cognição contingente, que não raro se invoca o postulado da "reserva do possível" como o fim de se justificar o descumprimento de determinadas imposições constitucionais ou legais . Sem dúvida que, diante de uma efetiva situação de impossibilidade, não há como se cominar sanções porventura previstas na norma. Em termos mais abstratos, os legisladores não podem obrigar alguém a se locomover mais rápido do que a luz, a ocupar mais de um espaço ao mesmo tempo ou a vencer a lei da inércia. Tampouco pode obrigar uma mulher a parir em 5 meses, no exemplo de Hans Welzel. Uma legislação que impusesse tais obrigações não seria apenas ineficaz, pois seria a rigor verdadeiro nonsense. Sabe-se também que, no âmago do Direito Civil, há a previsão dos motivos de força maior, como justificadores do inadimplemento de certas obrigações, conforme art. 393, parágrafo único, CC/02: "O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir." Cuida-se de medida que se aproxima da reserva do possível. Convém ter em conta, porém, o seguinte julgado: "(...) De qualquer sorte, incumbe ao Poder Executivo prestar um serviço público adequado e administrar o orçamento de modo eficiente e responsável, a fim de atender, a contento, a demanda, sem criar empecilhos injustificados à liberdade das pessoas de sair do país . Pela precisão e pertinência com a temática, transcrevo as palavras de Ingo Wolfgang Sarlet e Mariana Filchtiner Figueiredo (Reserva do possível, mínimo existencial e direito à saúde: algumas aproximações. In: Ingo Wolfgang Sarlet e Luciano Benetti Timm (Organizadores). Direitos Fundamentais: orçamento e "reserva do possível". Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. pág. 34): Com efeito, o que se verifica, em muitos casos, é uma inversão hierárquica tanto em termos jurídico-normativos quanto em termos axiológicos, quando se pretende bloquear qualquer possibilidade de intervenção neste plano, a ponto de se privilegiar a legislação orçamentária em detrimento de imposições e prioridades constitucionais e, o que é mais grave, prioridades em matéria de efetividade de direitos fundamentais . Tudo está a demonstrar, portanto e como bem recorda Eros Grau, que a assim designada reserva do possível "não pode ser reduzida a limite posto pelo orçamento, até porque, se fosse assim, um direito social sob 'reserva de cofres cheios' equivaleria, na prática - como diz José Joaquim Gomes Canotilho - a nenhuma vinculação jurídica". Importa, portanto, que se tenha sempre em mente, que quem "governa" - pelo menos num Estado Democrático (e sempre constitucional) de Direito - é a Constituição, de tal sorte que aos poderes constituídos impõe-se o dever de fidelidade às opções do Constituinte, pelo menos no que diz com seus elementos essenciais, que sempre serão limites (entre excesso e insuficiência!) da liberdade de conformação do legislador e da discricionariedade (sempre vinculada) do administrador e dos órgãos jurisdicionais. Saliente-se que o requerente solicitou a emissão de passaporte na sua modalidade comum, porquanto em situação de normalidade, haveria tempo hábil para a emissão do documento. Por essa razão, não se afigura razoável argumentar que, não ter sido requerida a expedição de passaporte de "emergência" na via administrativa, não haveria ato coator, até porque é sabido que tal pedido, se formulado, não seria acolhido naquela esfera, dada as hipóteses restritivas em que é admitido pela autoridade. Tampouco se justifica o seu não-atendimento no tempo e modo previamente acertado previamente, por falha da Administração, apesar de ter cumprido os requisitos legais para a obtenção do documento. Quanto ao tipo de passaporte a ser emitido (comum com urgência ou de emergência), é irrelevante o fato de não estarem preenchidos os pressupostos elencados no art. 13 do Decreto n.º 1.983/1996 e no art. 43 da Instrução Normativa n.º 003/2008-DG/DPF, porque o que enseja a determinação judicial de imediato fornecimento do documento pela Polícia Federal é a ilegalidade do cerceamento à liberdade que se impõe ao requerente, em decorrência da paralisação de serviço público essencial (e agora a demora para a sua regularização). Conclusivamente, os princípios da eficiência e da continuidade do serviço público, aliados à natureza contraprestacional da taxa paga pelo requerente e à fundamentalidade do direito afetado, injustificadamente, pela omissão da Administração, constituem fundamentos relevantes para o acolhimento do pleito liminar . Ante o exposto, defiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo à apelação, para determinar à autoridade requerida que inicie imediatamente os procedimentos necessários à emissão do passaporte de urgência ao requerente, de modo a garantir a entrega do documento até o dia 04/08/2017. Para o cumprimento da liminar, a requerida deverá informar diretamente ao requerente sobre as providências que ainda lhe incumbe (comparecimento no Departamento da Polícia, pagamento de eventuais taxas extras ou complementares àquela já adimplida, disponibilizando a respectiva GRU, apresentação de outros documentos etc.). Intimem-se, sendo a autoridade requerida por mandado em regime de plantão, para ciência e cumprimento da decisão. (TRF4 5038580-69.2017.404.0000, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 25/07/2017) Com efeito, conquanto se saiba que há situações em que o Estado simplesmente não dispõe de estrutura e recursos para efetivar direitos fundamentais ( ad impossibilia nemo tenetur ) - ninguém pode ser obrigado a fazer o impossível - isso deve ser demonstrado rigorosamente. Não se pode invocar a tal "reserva do possível" como mantra retórico para simplesmente não se cumprir o que obrigam a Constituição e demais leis. Afinal de contas, " A teoria da reserva do possível não tem aplicação sem prova de que os recursos orçamentários e financeiros sejam insuficientes para o adimplemento de obrigações do ente público ou demonstração do impacto que as despesas podem trazer para as finanças públicas . Caso em que a União Federal tem obrigação legal de conservar e restaurar o bem tanto na condição de proprietária quanto por força da regra do art. 19, parágrafo 1º, do Decreto nº 25/37." (AC - Apelação Civel - 571134 0000411-22.2011.4.05.8200, Desembargador Federal Frederico Dantas, TRF5 - Terceira Turma, - Data::28/09/2017 - Página::108.) Ademais, " É descabida e incoerente a invocação também pelo IPHAN do princípio da reserva do possível para se escusar de restaurar o bem imóvel objeto dos autos se já dispunha de verba especialmente destinada a este fim ." (Apelação 25445 0005277-46.2011.4.05.8500, Desembargador Federal Fernando Braga, TRF5 - Terceira Turma, DJE - Data::23/08/2017 - Página::60.) Atente-se ainda para a seguinte deliberação do STF: "AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE URBANA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de realização de obras de infraestrutura de mobilidade urbana, demandaria o exame da legislação infraconstitucional local (Lei Municipal 2.022/1959, Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre e Lei Estadual 12.371/2005) o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, em face da vedação contida na Súmula 280 do STF. 2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da reserva do possível, visto que não cabe sua invocação quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem ." (STF - ARE: 1269451 RS 0219865-07.2016.8.21.0001, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 15/09/2021, Segunda Turma, Data de Publicação: 23/09/2021) Constou no aludido voto: "Assim, reserva do possível não pode servir de argumento para escusar o Estado de cumprir os comandos constitucionais, sobretudo aqueles expressamente nomeados e caracterizados como direitos fundamentais. Eventual objeção orçamentária deveria ser acompanhada de prova expressa, documental, que justifique adequadamente e demonstre a impossibilidade financeira do Estado, bem como porque as escolhas políticas deixam de atender demanda tão fundamental. Em outras palavras, a invocação da reserva do possível não pode consistir em mera alegação que isenta, por si só, o Estado de suas obrigações. Somente justo motivo, objetivamente aferido, tem tal valia.” 2.10. Quanto ao ônus da prova: Ademais, ao que releva, a inversão do ônus da prova está prevista no art. 373, §1º, CPC, sendo projeção da lógica do art. 6º, VIII, CDC, com mitigação da máxima actor incumbit probatio et rei in excipiendo fit auctor, com uma distribuição dinâmica das cargas probatórias, ope iudicis . Como notório, há casos de inversão legal direta do ônus da prova, a exemplo do que ocorre com o art. 1.965, Código Civil, ao dispor que "Ao herdeiro instituído, ou àquele a quem aproveite a deserdação, incumbe provar a veracidade da causa alegada pelo testador"; há hipóteses de inversão legal indireta, fundada em presunções legais relativas, a exemplo da previsão do art. 322, CC ( " Quando o pagamento for em quotas periódicas, a quitação da última estabelece, até prova em contrário, a presunção de estarem solvidas as anteriore s." ) O processualista Araken de Assis promove uma avaliação crítica da ampliação das hipóteses de inversão do ônus da prova, promovida com o CPC/2015: "À base da regra do art. 373, I e II, incrementada pela decisão do art. 357, III, situa-se a previsibilidade do julgamento. A distribuição do ônus das partes institui regra de conduta para as partes e, no caso de instrução infrutífera, regra de julgamento para o juiz. Uma das partes, independentemente da sua vontade e contribuição para o resultado, assumirá o risco do insucesso probatório (retro, 1.338). Essa previsibilidade decorre da rigidez da distribuição dos riscos da instrução. Ao ensejo, assinalou-se: a distribuição proporcional e invariável do ônus da prova é um postulado da segurança jurídica, sustentado pelos práticos e defendido pelos partidários das teorias divergentes. Examinando-se com maior atenção a sistemática legal da distribuição, verifica-se que a decantada rigidez é mais aparente que genuína. O poder de iniciativa oficial interfere, quiçá decisivamente, em tal seara, diminuindo o risco da parte onerada. E o princípio da livre apreciação (art. 371) contrabalança a prova fraca. Por fim, os temperamentos oriundos de regras especiais (retro, 1.339.2) funcionam como elementos de equilíbrio e isonomia. O processo civil social sugeriu outro critério mais abrangente: a atribuição do ônus da prova ope judicis, conforme o caso, independentemente da posição processual ocupada pela parte, e visando à facilitação da prova. Para essa finalidade, atribuiu-se o ônus casuisticamente à parte que (aparentemente) dispõe de maiores recursos, informações e proximidade com a fonte da prova. À tal orientação, que não é recente – a distribuição do ônus entre autor e réu inspirava-se, no direito comum, em razões de equidade –, a doutrina argentina contemporânea chamou de distribuição dinâmica do ônus da prova. Existem outras denominações em uso. Não se exige esforço inaudito para identificar a fonte inspiradora da proposta de derrogação da distribuição stática. É a mesma que defende o superlativo aumento dos poderes do órgão judiciário, transformado no führer do processo, e deposita irrestrita confiança no homem e na mulher investidos na função judicante, na respectiva inteligência, prudência, tempo disponível para delicadas ponderações e flexibilidade em desincumbir-se da magna tarefa de guardião dos direitos fundamentais. A adesão à tese autoritária descansa em dado psicológico. O fascínio, a irrefreável atração pela novidade, haja ou não maior merecimento, a busca de soluções para a numerosidade dos feitos, assumiram papel decisivo na rápida e irrefletida adesão à teoria dinâmica. As justificativas apresentadas são esquivas ou vazias, mera retórica – a “facilitação” do acesso à Justiça Pública é uma delas. A teoria da distribuição dinâmica baseia-se em premissa claramente irreal: o juiz e a juíza brasileira, encarregados de processar e julgar milhares de processos, não têm vagares e os instrumentos necessários à ponderação dos interesses em jogo. Não é por outra razão que só se dão conta da conveniência da mudança das regras do ônus na oportunidade do julgamento. Em realidade, a distribuição dinâmica constitui um enorme perigo ao processo garantista. Apressadamente demais, salvo engano, rejeitou-se a quebra da parcialidade em favor dos vulneráveis, invariavelmente beneficiados dessa maneira. Não é outro motivo da inexistência de critérios legais e da sua irrelevância. Esquece-se o melhor princípio: O arbítrio do juiz em liberdade total e não condicionado a determinados parâmetros legais que balizem a sua atuação não é um bom princípio. O objetivo dessa extravagante “técnica” de julgamento é transparente, embora raramente enunciado. Favorece uma das partes que, segundo o critério fixo e prévio, não lograria êxito, por razões nem sempre – permita-se a metáfora – próprias do ofício de fazer justiça. Notou-se o problema, paradoxalmente, no processo trabalhista: pretendendo o autor horas extras, incumbe-lhe, segundo o art. 818 da CLT o ônus de provar a jornada excedente. Ora, a atribuição do ônus ao réu de provar a jornada de trabalho significaria, na prática, descarregar os riscos da demanda unicamente sobre o réu: ou ele contesta, assumindo o ônus; ou não contesta, e suporta os efeitos da falta de controvérsia, ensejando o acolhimento do pedido. O resultado é eloquente e desnuda, ao nosso ver, a inconstitucionalidade da regra . Inovando o processo civil, o art. 379, caput, introduziu importante limite aos deveres das partes – comparecer em juízo e responder ao que for perguntado; colaborar com a inspeção judicial, incluindo a inspectio corporis; praticar o ato que lhe for ordenado –, porque, em qualquer hipótese, há de ser preservado “o direito de não produzir prova contra si própria”. Ora, a distribuição dinâmica do ônus da prova implica, na prática, justamente o que art. 379, caput, proíbe terminantemente. Se o veto de self incrimination descansa em bases constitucionais, o art. 373, § 1.º, é inconstitucional. Essas considerações, e o risco latente de transformar o réu em vilão, a priori, e que já suporta riscos financeiros desiguais quando litiga com autor beneficiário da gratuidade, na melhor das hipóteses recomendam aplicação estrita da doutrina da carga dinâmica, segundo pressupostos legais previamente delimitados. Tarefa particularmente difícil, pois a técnica legislativa só pode consagrar conceitos juridicamente indeterminados e, para esse efeito, trocar “peculiaridades do fato a ser provado” por “excessiva onerosidade” é, apesar da boa intenção, trocar seis por meia dúzia. E, de qualquer modo, convém explicitar tanto o fundamento, quanto a finalidade da doutrina, a fim de evitar um dos maiores males do discurso jurídico, que é a ocultação das premissas ideológicas . A objeção de fundo à distribuição dinâmica radica em outro aspecto. Existem fatos difíceis de provar, porque – eis o ponto – as fontes de prova e os meios de prova ostentam limites naturais. Ora, atribuir o ônus à contraparte não elimina a dificuldade, porque intrínseca à alegação de fato. A atribuição do ônus à parte contrária da originariamente agravada aumentaria a injustiça da decisão em desacordo com os valores constitucionais. A única solução consiste em fundar a decisão em juízo de verossimilhança. Assim, se A alega que contraiu infecção no hospital B, onde esteve internado, embora não seja possível apurar cientificamente a origem da bactéria (há as que se produzem unicamente no ambiante hospitalar) não cabe atribuir ao réu B a prova que o autor A, porque supostamente encontrar-se-ia em melhores condições de provar a inexistência de fatores de contaminação no estabelecimento. Não é a regra geral da distribuição do ônus da prova a causa da injustiça, mas sua alteração. Na vigência do CPC de 1973, buscou-se arrimo no poder de instrução oficial para sustentar a admissibilidade da distribuição casuística, ope iudicis, do ônus da prova. O STJ, no procedimento monitório, admitiu semelhante regime, repartição do ônus da prova subjetivo nas “peculiaridades do caso concreto”, dando-lhe o nome que lhe é próprio: distribuição dinâmica. De lege lata, somente o art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, autorizava, expressis verbis, a distribuição ope judicis do ônus da prova no direito . A construção de uma possibilidade mais geral de distribuição do ônus da prova, ope judicis, assenta em outras bases. O art. 373, § 1.º, prevê semelhante medida em três hipóteses: (a) impossibilidade de a parte desincumbir-se do ônus da prova nos termos do art. 373, I e II; (b) excessiva dificuldade em cumprir o encargo nesses termos; (c) maior facilidade em obter prova do fato contrário. Em qualquer hipótese, acrescenta o art. 373, § 2.º, a distribuição, ope judicis, não pode tornar o encargo da parte onerada impossível ou excessivamente difícil . A iniciativa oficial em matéria de prova nada tem a ver com o risco final suportado pela parte onerada e cristalizado na falta ou insuficiência de prova. A atuação do juiz só atenua o risco desse resultado frustrante, mas não o pré-exclui em termos categóricos e definitivos, pois não é a iniciativa que preside o resultado da prova, mas a limitação do conhecimento humano. O fundamento mais plausível para justificar a distribuição ope judicis no sistema processual é o sistemático. Ao vedar a distribuição convencional do ônus da prova (retro, 1.339.3.2) em casos que se criem dificuldades ao exercício da pretensão ou da defesa, o art. 373, § 1.º, institui requisito mais geral. Existindo motivo concreto, prévio e perfeitamente delimitado no processo – e, não, a automática inversão em proveito do vulnerável, do cliente bancário, do trabalhador, e assim por diante –, perante o qual a aplicação da distribuição estática do art. 373, I e II, atribuiria prova de produção difícil ou impossível a uma das partes (probatio diabolica), mas a contraparte se encontraria posição mais vantajosa, cabe a distribuição ope judicis no direito brasileiro. Por exemplo: na ação em que o paciente A alega que os prepostos do nosocômio B, desatendendo às prescrições do médico C, ministraram-lhe o fármaco errado ou na dose proibida, provocando gravíssimo dano, o réu dispõe de acesso fácil aos meios de prova – ao prontuário hospitalar, no qual a equipe de enfermagem lançou os dados, e às testemunhas que, afinal, cometeram ou não o erro fatal na medicação. Em contrapartida, ao paciente A é impossível ou excessivamente difícil conhecer o prontuário e identificar as testemunhas. Essa é uma hipótese que não atrai a incidência da reserva do art. 373, § 2.º. Somente nessas condições estritas – motivo concreto, prévio e delimitado – revela-se aceitável a distribuição ope judicis do ônus da prova perante os direitos fundamentais processuais que, operando no processo, conformam a atividade processual das partes e do órgão judiciário. Não pode se adotada como regra, mas como exceção, interpretada restritivamente. Assim, a distribuição “dinâmica” atua subsidiariamente. A distribuição dinâmica do ônus da prova ocorre em outros ordenamentos. O art. 217.6 da Ley de Enjuiciamiento Civil espanhola institui dois meios para corrigir a inadequação formal do critério geral (onus probandi incumbit qui ei dicit): (a) a disponibilidade da prova (v.g., na investigação de paternidade, o suposto pai tem condições de esclarecer o fato biológico, através de exame de DNA); e (b) a facilidade probatória (v.g., a empresa encontra-se melhor situada para arrolar as testemunhas de eventos que ocorreram em suas dependências que o visitante ocasional). E, no direito norte-americano, o juiz alocará o ônus da prova segundo numerosas e complicadas regras . Essa teoria tem cunho autoritário, porque concentra poderes no órgão judiciário, e, desse modo, traz consigo alto risco de subjetivismo . Duas objeções principais, relevando o risco de prevaricação e o dever de fidelidade do juiz ao direito, opõem-se à doutrina: (a) o já mencionado risco de subjetividade e, ademais, de relatividade: o que é fácil para certo juiz pode não o ser para outro; e (b) a violação positiva ao direito fundamental processual do contraditório. Contra o risco de subjetividade, inexiste remédio; para a violação do contraditório, a medida cabível é a exigência de que haja motivo concreto, prévio e delimitado para a distribuição ope judicis. A distribuição do ônus da prova na decisão de saneamento e de organização do processo (art. 357, III) contrabalança os riscos, norteando a atividade das partes na instrução das causas. Seja como for, as objeções evidenciam que, entre nós, inexiste ainda densidade do direito fundamental à prova. O contraditório argumentantivo (dizer e contradizer) não mais satisfaz. As repercussões positivas ou negativas da repartição casuística podem ser aquilatadas e medidas nas relações de consumo. Em tal matriz, considerando o disposto no art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, passa-se à análise do tema, sublinhando que não se limita a tais espécies de litígio, em tese, a distribuição dinâmica." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo II: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 203-209) Por conta de tais objeções, a inversão do ônus probatório prevista no art. 373, §1º, CPC, não pode ser aplicada sem maiores comedimentos. Exige-se a presença de uma situação de efetiva dificuldade da parte cumprir o encargo decorrente do art. 373, I e II, ou uma manifesta maior facilidade de obtenção da prova, com a alteração do ônus. Em qualquer caso, deve-se assegurar às partes cumprir os encargos probatórios pertinentes e a medida não pode implicar hipóteses de verdadeira probatio diabolica, carreando à parte um ônus de impossível ou de excessivamente custosa demonstração (art. 373, §2º, CPC). NA ESPÉCIE, não há lastro para a cogitada inversão do ônus probatório . Em que pese haja assimetria entre o autor e a autarquia, dotada de significativo poder burocrático, não há maior dificuldade para que o demandante comprove a alegada veracidade da narrativa dos fatos, promovida na peça inicial. Por conta disso, REPUTO incabível a inversão do ônus da prova na espécie, devendo-se aplicar a regra do art. 373, I e II, CPC/15. 2.11. Elementos de convicção: No caso em exame, a parte demandante apresentou, no movimento 1 instrumento de procuração, cópia de instrumento de contrato de assentamento n. 1430000010, datado de 28 de abril de 1998, documentos de identificação pessoal, tabela demonstrando o preço médio de terras agrícolas na região, matrículas do imóvel em questão e cadastro ambiental rural - CAR. O INCRA não chegou a instruir sua resposta com documentos. Esses são os elementos de convicção veiculados nos autos . 2.12. Valoração dos meios de prova: Em princípio, o INCRA não chegou a impugnar a narrativa dos fatos, promovida pela parte autora. A autarquia sustentou, porém, que dos aludidos fatos não eclodiriam as consequências aventadas na peça inicial. O demandado tem alegado, em casos como o presente, haver escassez de recursos orçamentários e de efetivo próprio para realização do necessário georreferenciamento dos projetos de assentamento. Em primeiro exame, conquanto não seja insensível às dificuldades encontradas pela Administração na adoção de políticas públicas de regularização de assentamentos, aparentemente não haveria como acolher a tese de que a postergação dos direitos se justificaria pela adoção de prioridades de governo e reserva do possível, em detrimento de direito assegurado à autora . Segundo se infere do instrumento de contrato, apresentado com o INCRA as obrigações inerentes ao regime de assentamento, ficando o Incra comprometido a promover a medição e marcação do imóvel, a implantação da infraestrutura física básica correspondente ao sistema viário, expedir o documento de titulação sob condições resolutivas ao beneficiário e conceder o Crédito para Alimentação, Fomento e Habitação. No processo em exame, em análise prima facie , não parece terem sido apontadas outras restrições à titulação pretendida, sendo que eventual constatação de infração a cláusula resolutiva deve ser aferida in loco ou mediante apresentação de documentos, vídeos, fotos pertinentes . A autarquia sustentou, isso sim, haver deficiências estruturais e materiais para ultimação do processo de titulação. Aparentemente, a invocação da reserva do possível - conquanto possa ser aceita em situação excepcionais - não pode servir de simples escudo retórico e argumentativo para se descumprir imposições legais . Atente-se para o entendimento consolidado do TRF4 a respeito do tema. ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento não justificam o procedimento do INCRA de deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais, não sendo lícito atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado . (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). ADMINISTRATIVO. IMÓVEL. REFORMA AGRÁRIA. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. REQUISITOS DEMONSTRADOS. 1. Os autores não podem ser prejudicados pela inércia da autarquia ré, pois eles cumpriram os requisitos necessários para a expedição do título de domínio . 2. Manutenção da sentença. (TRF4 5004843-02.2014.4.04.7010, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 20/07/2018) ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. IMÓVEL. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. VERBA HONORÁRIA. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. 1. A alegação do INCRA de que é impossível a emissão de título de propriedade em razão da ausência de preço é totalmente descabida, haja vista ser o próprio instituto, como integrante da Administração Pública, a parte que apresentará o preço a cobrar dos autores. 2. Sendo recíproca a sucumbência, cabível a compensação da verba honorária, nos termos do art. 21 do CPC de 1973. (TRF4 5004771-15.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 27/04/2018) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais . (TRF4, AC 5004708-87.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 10/11/2016) Atente-se para o voto proferida pela Desembargadora Vivian Josete Pantaleão Caminha, ao julgar a apelação nº 5002805-29.2014.404.7103/RS : "(...) Efetivamente, conforme bem sinalado pelo Juízo a quo, resta evidenciada a ilegalidade da suspensão do pedido administrativo de titulação definitiva formulado pelos autores, em decorrência da superveniência da Lei nº 13.001/04. Isso porque se verifica que referido pedido, bem como, supostamente, o preenchimento dos requisitos necessários à titulação, ocorreram antes mesmo do advento da nova lei, bem como em virtude de tal legislação superveniente não ter modificado os requisitos anteriormente previstos para a titulação definitiva dos imóveis, do que decorre a possibilidade de empregar o arcabouço jurídico e regulamentação infralegal já existentes e que esmiúçam e estabelecem todos os passos e diretrizes a serem adotadas para o exame do pedido. No mesmo sentido foi a manifestação do representante do Ministério Público Federal atuante na condição de custos legis, Dr. Paulo Gilberto Cogo Leivas, cujos fundamentos, por sua relevância, igualmente integro ao presente decisum: 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 Das alegações de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita As preliminares de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita devem ser afastadas. Como bem destacado pelo Juízo a quo , não há vedação no ordenamento jurídico à concessão de provimento jurisdicional que determine ao INCRA retomar o curso do expediente destinado a examinar a possibilidade de conferir titulação definitiva a assentados em programas de reforma agrária. Também "em caso de acolhimento do pedido dos autores não estará havendo invasão do espaço de atuação discricionária do Poder Executivo, tampouco substituição do administrador pelo juiz quanto à escolha de como e onde agir ou aplicar os recursos, mas tão somente impondo o cumprimento de obrigação jurídica que já restou atribuída por lei ao INCRA ". Tampouco ausente interesse processual da Defensoria Pública da União em valer-se da ação civil pública para a hipótese dos autos, considerando que - como já analisado na sentença - a presente ação não objetiva compelir o Poder Executivo a editar normas tampouco a suprir omissão relativa à ausência de norma regulamentadora. 2.2 Da titulação definitiva das terras de assentamento A Lei nº 13.001/2004 alterou dispositivos da Lei nº 8.629/93, que disciplina disposições relativas à reforma agrária, nos seguintes termos: Art. 10. A Lei n o 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 , passa a vigorar com as seguintes alterações: “ Art. 17. ................................................................... § 1 o ........................................................................... § 2 o Para a consolidação dos projetos de que trata o inciso V do caput , fica o Poder Executivo autorizado a conceder créditos de instalação aos assentados, nos termos do regulamento. § 3 o Poderá ser contratada instituição financeira federal para a operacionalização da concessão referida no inciso V do caput , dispensada a licitação. § 4 o As despesas relativas à concessão de crédito de que trata o inciso V do caput adequar-se-ão às disponibilidades orçamentárias e financeiras do órgão responsável pela execução do referido programa. § 5 o O regulamento a que se refere o § 2 o estabelecerá prazos, carências, termos, condições, rebates para liquidação e procedimentos simplificados para o cumprimento do disposto neste artigo.” (NR) “ Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967 . § 1 o Os títulos de domínios e a CDRU serão inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o É facultado ao beneficiário do programa de reforma agrária, individual ou coletivamente, optar pela CDRU, que lhe será outorgada na forma do regulamento. § 5 o O valor da alienação, na hipótese do beneficiário optar pelo título de domínio, será definido com base no valor mínimo estabelecido em planilha referencial de preços, sobre o qual poderão incidir redutores, rebates ou bônus de adimplência, estabelecidos em regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998 , e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo. § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo. § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores.” (NR) “ Art. 18-A. Os lotes a serem distribuídos pelo Programa Nacional de Reforma Agrária não poderão ter área superior a 2 (dois) módulos fiscais ou inferior à fração mínima de parcelamento. § 1 o Fica autorizado o Incra, nos assentamentos com data de criação anterior ao período de 10 anos contados retroativamente a partir de 27 de dezembro de 2013, a conferir a CDRU ou título de domínio relativos às áreas em que ocorreram desmembramentos ou remembramentos após a concessão de uso, desde que observados os seguintes requisitos: I - observância dos limites de área estabelecidos no caput , por beneficiário; II - o beneficiário não possua outro imóvel a qualquer título; III - o beneficiário preencha os requisitos exigidos no art. 3 o da Lei n o 11.326, de 24 de julho de 2006 ; e IV - o desmembramento ou remembramento seja anterior a 27 de dezembro de 2013. § 2 o O beneficiário titulado nos termos do § 1 o não fará jus aos créditos de instalação de que trata o art. 17 desta Lei.” “ Art. 19. O título de domínio, a concessão de uso e a CDRU serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial: ..................................................................................” (NR) “ Art. 21. Nos instrumentos que conferem o título de domínio, concessão de uso ou CDRU, os beneficiários da reforma agrária assumirão, obrigatoriamente, o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou por meio de seu núcleo familiar, mesmo que por intermédio de cooperativas, e o de não ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos.” (NR) “ Art. 22. Constará, obrigatoriamente, dos instrumentos translativos de domínio, de concessão de uso ou de CDRU, cláusula resolutória que preveja a rescisão do contrato e o retorno do imóvel ao órgão alienante ou concedente, no caso de descumprimento de quaisquer das obrigações assumidas pelo adquirente ou concessionário. § 1 o Após transcorrido o prazo de inegociabilidade de 10 (dez) anos, o imóvel objeto de título translativo de domínio somente poderá ser alienado se a nova área titulada não vier a integrar imóvel rural com área superior a 2 (dois) módulos fiscais. § 2 o Ainda que feita pelos sucessores do titulado, a alienação de imóvel rural em desacordo com o § 1 o é nula de pleno direito, devendo a área retornar ao domínio do Incra, não podendo os serviços notariais lavrar escrituras dessas áreas, nem ser tais atos registrados nos Registros de Imóveis, sob pena de responsabilidade administrativa, civil e criminal de seus titulares ou prepostos.” (NR) “ Art. 24. As ações de reforma agrária devem ser compatíveis com as ações da política agrícola, das políticas sociais e das constantes no Plano Plurianual da União.” (NR) O INCRA alegou que a declaração de consolidação do assentamento somente poderia ser efetivada após a regulamentação da Lei 13.001/2014, o que ainda não ocorrera e, por essa razão, os atos de emissão de títulos de domínio estariam suspensos em face de ausência de permissão legal, uma vez que os instrumentos legislativos necessitariam de regulamentação. Contudo, contrariamente ao alegado pelo INCRA, nem todos os atos legislativos necessitam de regulamentação ou exigem a atuação administrativa para a sua execução. Dessa forma, embora as leis possam ser objeto de regulamento, nem todas reclamam complementação, ou seja, o regulamento não seria condição de sua aplicação, cuja edição é facultada ao Executivo. Primeiramente, portanto, destaca-se que a ausência de regulamentação não pode invalidar o comando legal naquilo que seja passível de aplicação. Por outro lado, mesmo em relação a dispositivos legais que sejam considerados não auto-executáveis, a inércia do executivo na produção de normas regulamentares pode ser antijurídica. Conforme Clève, "a eficácia (execução) da lei pode ficar condicionada à edição do regulamento, desde que seja fixado prazo para a ação normativa do Executivo (o princípio da divisão de poderes não admite deixar-se ao inteiro arbítrio do Executivo a suspensão ou adiamento da execução da lei)" Dessa forma, a omissão na produção do regulamento, sempre que possível, não deve inviabilizar a aplicação da norma sujeita à regulamentação, pois o descumprimento da Constituição ou da lei pelo titular da função regulamentar não pode onerar o Estado ou o cidadão: Sérgio Ferraz, Regulamento , citado, p. 116, afirma que a omissão na edição de regulamentos de execução não impede a eficácia da lei que condicionou sua aplicação à produção da norma regulamentar em determinado prazo, pois caso contrário se estaria permitindo que o regulamento de execução se sobreponha à lei, situação na qual entraria em pleno vigor no prazo estabelecido (o mesmo ocorrendo com a lei que não previu prazo para a expedição de regulamento, de modo que tanto num caso como no outro, a norma legal deve ter aplicação per si ). (...) A omissão do ente regulamentar subordinado não pode impor dano ao ente normatizador subordinante, motivo pelo qual cabe dar cumprimento à lei, como se o ato regulamentar não fosse necessário. No caso dos autos, como bem destacado na sentença, "a ausência de regulamentação da matéria por mais de um ano, com a consequente paralisação completa dos expedientes administrativos relacionados à titulação definitiva de terras em assentamento, viola o princípio da eficiência". Em relação às alterações promovidas pela Lei nº 13.001/2004 a dispositivos da Lei nº 8.629/93, o Ministério Público Federal assim como o Juízo a quo (eventos 33 e 63 - 74 do processo originário) concluíram que a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo, apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Também relevante ressaltar que foi editado o Decreto nº 8.256/2014, que regulamenta o inciso V do art. 17 da Lei 8.629/93 incluído pela Lei 13.001/2014, que dispõe sobre os créditos de instalação no programa de reforma agrária ("V - a consolidação dos projetos de assentamento integrantes dos programas de reforma agrária dar-se-á com a concessão de créditos de instalação e a conclusão dos investimentos, bem como com a outorga do instrumento definitivo de titulação"). No que se refere aos valores de alienação e condições de pagamento dos imóveis - se for o caso, pois há hipóteses de gratuidade - a serem transferidos por título de domínio, sobre os quais o art. 18 da Lei 8.629/93 remete à norma regulamentadora, cabe a aplicação de regulamento anterior, Instrução Normativa do INCRA nº 30/2006, que estabelece critérios e procedimentos para a transferência de domínio por meio da emissão de instrumentos de titulação em terras de patrimônio do INCRA ou da União e apuração de valores de imoveis rurais a serem alienados. Com efeito, permanecem eficazes os dispositivos de norma regulamentadora anterior que forem compatíveis com as alterações da lei regulamentada, conforme o seguinte entendimento doutrinário: Contudo, se a revogação se fizer por lei superveniente que também reclame regulamentação, parece-nos perfeitamente possível falar em aproveitamento total ou parcial do antigo regulamento pela nova legislação, nos mesmos moldes em que se fala em recepção constitucional. (...) A lógica da recepção como meio abreviado de produção normativa pode ser aplicada também para regulamentos amparados em lei, caso essas venham a ser modificadas, situação na qual devem ser mantidos os válidos regulamentos produzidos pela autoridade então competente. Tratando do assunto, Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, citado, p. 176, admite a continuidade da vigência de decreto quando a lei regulamentada revogada é substituída por outra, 'desde que a nova lei contenha a mesma matéria regulamentada'. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princípios Gerais de Direito Administrativo, citado, p. 364, destaca que se a lei foi revogada, suspende-se as eficácia do regulamento e se houver apenas modificação da lei, permanecem eficazes os dispositivos que lhe forem compatíveis. Ademais, no caso dos autos deve ser considerado que a regulamentação anterior é aplicável mesmo porque os assentados receberam o imóvel mediante contratos de concessão de uso durante a vigência da disposição legal alterada. O Ministério Público Federal já havia se manifestado nesse sentido ao exarar parecer no 1º grau, ao qual me reporto (evento 33 do processo originário): Com efeito, a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo. Apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Assim, a regulamentação anterior é aplicável, até porque os assentados receberam o imóvel durante a vigência da disposição legal já revogada. Como se vê, a alteração da lei de regência e a ausência de novo regulamento a ela correspondente não justificam que o INCRA deixe de dar prosseguimento à titulação definitiva em casos como o presente. Não há, portanto, o óbice apontado pelo INCRA. Dessa forma, não há justificativa para o INCRA se opor ao prosseguimento de expediente que verse sobre a titulação de imóveis aos beneficiários do Projeto de Assentamento Imbaá, em Uruguaiana/RS, mediante adoção de medidas para a verificação do cumprimento dos requisitos legais. Em reforço ao posicionamento adotado, os precedentes desta Corte: ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004708-87.2014.404.7010, 3ª TURMA, Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 10/11/2016) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. COMPENSAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justifica que o INCRA deixe de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente à imóvel rural situado em assentamento agrário. - Não se pode atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado, devendo o INCRA expedir a titulação definitiva, independente da fixação do valor. Ressalta-se que, após a efetiva regulamentação, poderá o INCRA, em seu interesse, exigir o pagamento dos valores necessários à aquisição do imóvel. - Constatada a sucumbência recíproca, possível a compensação dos honorários advocatícios, nos termos do artigo 21 do Código de Processo Civil . (TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5004700-13.2014.404.7010, 3ª TURMA, Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 13/04/2016) Nesse diapasão, verifica-se que a decisão proferida pelo Juízo a quo não merece qualquer reproche, devendo ser mantida, em todos os seus termos. Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes." (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). Referida intelecção deve ser privilegiada pelo presente juízo, diante da lógica dos arts. 489, §1º, VI e 927, CPC, alvo dos lúcidos comentários de Araken de Assis, como transcrevo abaixo: "Por mais de uma razão só em sentido amplíssimo mostra-se possível conceber o julgamento segundo a legalidade, conseguintemente, a obediência do juiz à lei. O juiz não deve contas unicamente à sua consciência e aos pendores do siso de justiça próprio. Não julga porque quer, nem recebeu investidura nesse sentido. O Estado outorgou-lhe esse poder, consoante o modelo constitucional, exigindo-lhe modesta contrapartida: obediência ao ordenamento jurídico, principalmente à lei, ou seja, ao direito vigente no Estado, na sua inteireza, especialmente quanto às fontes formais do Poder Legislativo. E impõe essa exigência por razão básica, mas fundamental: a conduta prescrita aos particulares e aos agentes públicos e conhecida prévia e abstratamente nas normas legais, e o próprio juiz, o mais importante órgão estatal, não se furta desses comandos . O problema da legitimidade democrática da criação judicial não pode ser resolvidos pelos controles internos da magistratura, porque esses são exercidos por outros juízes. Em matéria de previsibilidade dos pronunciamentos judiciais, e, portanto, de segurança e de certeza, que constituem o cimento imprescindível à ordem jurídica justa, a súmula vinculante significou notável avanço, agora acompanhado dos precedentes no julgamento dos casos repetitivos (art. 928, I e II). E, perante a súmula vinculante e o precedente, a obediência à lei (ou antes, à consciência da pessoa investida na função juridicamente) não serve de pretexto hábil ao seu descumprimento . À primeira vista,as operações intelectuais do órgão judiciário, perante o verbete, não se distinguiriam das feitas para aplicar o direito objetivo. Embora a aplicação da súmula vinculante e do precedente não seja mecânica e automática, pois a adequação da tese jurídica à questão de fato depende de interpretação, ensejando pronunciamento alternativo, tal questão não toca o ponto. E, com efeito, se a tese jurídica consagrada na súmula e no precedente rege a espécie litigiosa, todavia, ao órgão judiciário faltará a liberdade de aplicá-la, ou não. É imperativo que a aplique ao objeto litigioso. Ficará impedido de rejeitá-la, oferecendo sua própria interpretação da questão constitucional. E deixando de aplicá-la, estritamente, ensejará a reclamação prevista no art. 103, §3º, CF e no art. 988, NCPC. O acolhimento da reclamação implicará nulidade do provimento contrário à súmula. Desaparece, correlatamente, a independência do juiz. Essa situação de modo algum equivale à submissão do juiz ao ordenamento jurídico subentendida no art. 8º. O juiz é livre para negar aplicação à lei e para interpretá-la a seu modo, adotando entendimento minoritário ou vencido, o que nunca ocorrerá perante uma súmula vinculante ao precedente. Em suma, a liberdade de interpretação fica restrita à adequação da tese jurídica ao material de fato (art. 489, §1º, VI) e desaparece a liberdade de aplicação ." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I. Parte geral. Institutos Fundamentais. Sâo Paulo: RT, 2015, p. 926-927) 2.13. Situação em exame: No caso em apreço, portanto, reputo verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e diviso densidade na argumentação esgrimida pelo autor. Sequer vislumbro, porém, uma situação de urgência a justificar eventual deferimento de tutela nessa quadra, impondo-se que o tema seja apreciado em sentença, depois de se facultar dilação probatória. Diante do procedimento legalmente previsto para a demarcação, é salutar que a medida seja promovida com maior grau de segurança jurídica, impondo-se tal análise com a cognição exaustiva dos elementos de prova amealhados nos autos. INDEFIRO, portanto, o pedido de antecipação de tutela, postergando nova análise do tema para o momento da prolação da sentença. 2.14. Questões jurídicas relevantes: Equacionei acima, com cognição não exaustiva, para os fins do art. 357, CPC, os vetores jurídicos pertinentes à solução da presente causa. Assim, a questão diz respeito ao alegado direito do autor à titulação do imóvel em questão, com entrega da documentação definitiva do bem em seu nome. 2.15. Diligências probatórias: Em regra, o Poder Judiciário deve facultar a ambas as partes, observados os prazos de lei, a realização da mais ampla dilação probatória, desde que conexa o pedido e causa de pedir deduzidos nos autos. Isso não significa, porém, que todo e qualquer pedido, lançado pelos contendores, deva ser automaticamente deferido. Ao contrário, as diligências destinadas a esclarecer fatos totalmente impertinentes com o thema decidendum não hão de ser realizadas, sob pena de converter o processo em um verdadeiro trabalho de Sísifo. Como sabido, frusta probatur quod probantum non relevat. Importa dizer: não se defere a realização de diligências destinadas a demonstrar fatos insuscetíveis de influenciar o resultado da demanda. Esse é, por exemplo, o conteúdo do art. 470, parágrafo único, CPC/15. Reporto-me também ao art. 38, §2º, da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo: "Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias." Outro não é o conteúdo do art. 370, parágrafo único, CPC. 2.16. Juntada de documentos: As partes tiveram oportunidade de anexar documentos na fase do art. 320, CPC - ou seja, com a peça inicial, com os autores - e prazo da contestação no que tocou ao requerido (art. 434, CPC/15). Defiro, no entanto, o pedido formulado pelo Ministério Público Federal no movimento 23, a fim de que o INCRA instrua os autos com o cálculo do valor para quitação do crédito recebido e cópia do processo administrativo de titulação. 2.17. Inquirição de testemunhas: Em princípio, a causa não demanda a inquirição de testemunhas, eis que - no essencial - não há maior controvérsia a respeito da narrativa dos fatos havidos. D'outro tanto, tais elementos devem ser comprovados, no essencial, mediante a apresentação de documentos. De todo modo, faculto manifestação às partes a respeito do tema. 2.18. Eventual diligência pericial: De modo semelhante, em princípio a causa não demanda a realização de exame técnico, por um expert, na medida em que as questões debatidas nesse processo não exigem o exame do estado da arte de algum setor da Ciência. Não parece haver discussão a respeito da dimensão do imóvel causa, sendo desnecessária uma avaliação por agrimensor. Faculto, de todo modo, manifestação às partes a respeito disso. 2.19. Tomada do depoimento pessoal: Ora, como é sabido, o pedido de inquirição da contraparte se destina à eventual obtenção de confissão sobre a narrativa dos fatos havidos. Afinal de contas, a parte não é inquirida como testemunha, não presta declarações advertidas das penas cominadas ao perjúrio (art. 342, CPC). Convém atentar para os arts. 385 e 386, CPC/15: Art. 385. Cabe à parte requerer o depoimento pessoal da outra parte, a fim de que esta seja interrogada na audiência de instrução e julgamento, sem prejuízo do poder do juiz de ordená-lo de ofício . §1 Se a parte, pessoalmente intimada para prestar depoimento pessoal e advertida da pena de confesso , não comparecer ou, comparecendo, se recusar a depor, o juiz aplicar-lhe-á a pena. §2 É vedado a quem ainda não depôs assistir ao interrogatório da outra parte. §3 O depoimento pessoal da parte que residir em comarca, seção ou subseção judiciária diversa daquela onde tramita o processo poderá ser colhido por meio de videoconferência ou outro recurso tecnológico de transmissão de sons e imagens em tempo real, o que poderá ocorrer, inclusive, durante a realização da audiência de instrução e julgamento. Art. 386. Quando a parte, sem motivo justificado, deixar de responder ao que lhe for perguntado ou empregar evasivas, o juiz, apreciando as demais circunstâncias e os elementos de prova, declarará, na sentença, se houve recusa de depor. Logo, a coleta do depoimento pessoal se destina à eventual obtenção da confissão da contraparte. E isso mitiga a aplicação do instituto, quando em causa entidades de Direito Público, por força da indisponibilidade do interesse público primário. Com efeito, registre-se que, quanto a entidades de regime jurídico, sequer o decurso in albis do prazo para contestação enseja os efeitos inerentes à revelia, conforme se infere do art. 344, II, CPC/15). Não desconheço a análise pontualmente distinta de Araken de Assis, quem afirma "Não ser diferente o regime das pessoas jurídicas de direito público. Já se sustentou que semelhante depoimento traduziria providência juridicamente inadmissível, porque a indisponibilidade do objeto litigioso torna ineficaz a confissão dos órgãos das pessoas jurídicas de direito público. Na perspectiva aqui adotada, não se pode tomar os efeitos como causa. O depoimento pessoal serve a outros propósitos e, precipuamente, à formação da convicção do juiz. E, nesse sentido, as declarações desses órgãos são tão boas ou más como as de qualquer outra pessoa." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume III. Parte especial. São Paulo: RT. 2015. p. 515). No caso em exame, diante da delimitação da pretensão dos demandantes, reputo que a tomada do depoimento pessoal não se justifica. III - DISPOSITIVO 3.1. REPORTO-ME ao despacho de evento 3, no que diz respeito aos pressupostos processuais e condições para válido exercício do direito de ação. 3.2. EQUACIONEI as balizas concernentes à definição do valor da causa, postergando a conclusão do exame para o momento da prolação da sentença, como registrei acima. 3.3. REPUTO que a parte autora atua com interesse processual, bem como que a pretensão não foi atingida pela prescrição, na forma do art. 1 do decreto 20.910/32. 3.4. AVALIO como verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e como densos os argumentos jurídicos esgrimidos pelos requerentes. Não diviso, porém, uma situação de perigo de dano a exigir a intervenção judicial imediata. 3.5. INDEFIRO, pois, o pedido de antecipação de tutela. 3.6. PROMOVI acima o saneamento da demanda, na forma do art. 357, CPC/15. 3.7. DECLARO incabível a inversão do ônus da prova, na situação em exame, de modo que a avaliação dos meios demonstrativos deverá ser promovida tomando-se em conta o art. 373, I e II, CPC/15. 3.8. INTIMEM-SE as partes assim como o MPF para, querendo, manifestarem-se a respeito do presente saneamento - art. 373, §1, CPC. Prazo de 05 dias úteis, quanto aos autores, e prazo de 10 dias úteis, quanto à parte requerida e MPF - conforme arts. 183, 219, 224, CPC, art. 5 da lei n. 11.419/2006. 3.9. INTIME-SE o INCRA para que, no mesmo prazo, instrua os autos com o cálculo do valor para quitação do crédito recebido e cópia do processo administrativo de titulação, nos termos requeridos pelo MPF no movimento 23. 3.10. Apresentados os documentos, intime-se a parte contrária, assim como o MPF, para manifestação no prazo de 15 (quinze) dias úteis, quanto ao autor e de 30 (trinta) dias úteis, para o MPF. 3.11. Por fim, VOLTEM-ME conclusos para prolação de sentença.

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Processo nº 5002992-69.2025.4.04.7000

ID: 337639746

Tribunal: TRF4 Órgão: 11ª Vara Federal de Curitiba Classe: PROCEDIMENTO COMUM CíVEL Nº Processo: 5002992-69.2025.4.04.7000

Data de Disponibilização: 29/07/2025

Polo Ativo:

EDINEUSA APARECIDA DA SILVA OLIVEIRA MANUEL AURENIO PEREIRA DE OLIVEIRA

Polo Passivo:

DESPACHO/DECISÃO

Advogados:

ANA PAULA BRITO RODRIGUES

OAB/PR XXXXXX Desbloquear

PROCEDIMENTO COMUM Nº 5002992-69.2025.4.04.7000/PR AUTOR : EDINEUSA APARECIDA DA SILVA OLIVEIRA ADVOGADO(A) : ANA PAULA BRITO RODRIGUES (OAB PR053059) AUTOR : MANUEL AURENIO PEREIRA DE OLIVEIRA ADVO… PROCEDIMENTO COMUM Nº 5002992-69.2025.4.04.7000/PR AUTOR : EDINEUSA APARECIDA DA SILVA OLIVEIRA ADVOGADO(A) : ANA PAULA BRITO RODRIGUES (OAB PR053059) AUTOR : MANUEL AURENIO PEREIRA DE OLIVEIRA ADVOGADO(A) : ANA PAULA BRITO RODRIGUES (OAB PR053059) DESPACHO/DECISÃO I - RELATÓRIO Em 24 de janeiro/2025, EDINEUSA APARECIDA DA SILVA OLIVEIRA e MANUEL AURENIO PEREIRA DE OLIVEIRA deflagraram a presente demanda, sob rito comum, em face do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA, pretendendo a condenação do requerido a promover os atos necessários à demarcação do imóvel em que assentados os autores e a lhes outorgar o título de domínio pertinente. Os autores sustentaram serem beneficiários de programa da reforma agrária, encontrando-se assentados desde o ano de 2005 no lote n. 26 do projeto de assentamento Robson de Souza no Município de Congonhinhas/PR. Disseram terem cumprido todos os requisitos estipulados contratualmente para obtenção da titulação definitiva. Alegaram que o INCRA estaria inadimplindo seu compromisso, quanto à individualização dos lotes e entrega do título de domínio aos autores, o que lhes causaria transtornos de toda ordem, tais como impossibilidade de contratar financiamento para safra, aquisição de maquinários de forma parcelada, entre outros. Eles postularam a concessão da assistência judiciária gratuita e de tutela de urgência. Detalharam seus pedidos, juntaram documentos e atribuíram à causa o valor de R$ 890.576,00. Deferi o processamento da peça inicial e indeferi o pedido de antecipação de tutela, conforme evento 4. O MPF manifestou ciência a respeito da demandada - evento 14. A parte autora promoveu emenda no movimento 13. O INCRA apresentou sua contestação no movimento 18, impugnando o valor atribuído à causa. "a autarquia cobra do beneficiário 10% do preço médio Pauta de Valores de Terra Nua para fins de titulação de assentamentos e regularização fundiária, valor em vigor para o período de 1º de abril de 2024 a 31 de março de 2025. Hoje o montante cobrado por hectare na região de Congonhinhas é de R$ 900,70 (novecentos reais e setenta centavos) por hectare ". Aduziu que " O lote 23 tem uma área individual georreferenciada de 10,7262 hectares. Portanto, na data atual, o valor do lote a ser cobrado para a unidade familiar será de R$ 10.019,00 (dez mil e dezenove reais), além do valor proporcional da área de reserva legal. Assim, verifica-se que o valor da titulação referente à área total do imóvel dos autores corresponde a R$ 10.019,00, não podendo o valor da causa ser superior a esse montante ". Discorreu sobre o procedimento previsto para a titulação, enfatizando haver discricionariedade administrativa no estabelecimento da ordem de prioridades na promoção do loteamento/titulação, bem como reportou-se a dificuldades administrativas para realização dos procedimentos. Seguiu-se réplica no movimento 22, em que os autores se manifestaram sobre as objeções processuais e reiteraram os argumentos esgrimidos na peça inicial. Os autos vieram conclusos. II - FUNDAMENTAÇÃO: 2.1. Pressupostos processuais e condições da ação: No movimento 4, apreciei os pressupostos processuais e as condições para válida deflagração da demanda. Acolho a emenda à inicial promovida no evento 13 e retomo alguns vetores que equacionei no referido despacho de prelibação da petição inicial. 2.2. Interesse processual - considerações gerais: Por conta do monopólio do uso válido da força - expressão de Max Weber -, exceção feita aos casos de legítima defesa, estado de necessidade, desforço incontinenti etc., as partes não podem resolver seus conflitos mediante o emprego da força (art. 345, Código Penal). Logo, sempre que as controvérsias não sejam solucionadas com base no consenso, na prevalência do melhor argumento, os sujeitos devem deduzir suas pretensões perante o Estado, na espera de que haja aplicação isenta, racional e célere da lei ( law enforcement ). Por imposição constitucional, o Poder Judiciário está obrigado a apreciar a alegação de que haja lesão ou ameaça de lesão a direito (art. 5º, XXXV, CF/88), mecanismo indispensável para que haja efetivo império da lei , ao invés da prevalência dos poderes hegemônicos de ocasião. A prestação jurisdicional não se destina, todavia, a emitir meros pareceres ou cartas de intenções. O ingresso em juízo deve estar fundado, tanto por isso, em uma situação de efetiva necessidade, de modo que a pretensão - caso venha a ser acolhida - se traduza em uma utilidade para o demandante. O meio processual eleito deve ser adequado para tanto. Daí que os processualistas tratem do interesse processual em uma troika : a necessidade, a utilidade e a adequação do meio processual escolhido pela parte. Em acréscimo, o interesse processual deve persistir no curso da demanda, nos termos do art. 17 e art. 85, §10, CPC/15. Ora, "Mediante a força declaratória, a aspiração do autor consiste na extirpação da incerteza . Deseja tornar indiscutível, no presente e no futuro, graças à autoridade da coisa julgada, a existência ou a inexistência de relação jurídica, a autenticidade ou a falsidade de documento. É o que dispõe, fortemente inspirado no direito germânico e reproduzindo a regra anterior, o art. 19 do CPC/15. Também comporta declaração a exegese de cláusula contratual (Súmula do STJ, n.º 181), ou seja, o modo de ser de uma relação jurídica. Na ação declarativa, ignora-se outra eficácia relevante que a de coisa julgada material. Neste sentido, a pretensão à declaração representa fonte autônoma de um bem valiosíssimo na vida social: a certeza . O autor que só pleiteia declaração ao juiz, e obtém êxito, dar-se-á por satisfeito, e cabalmente, desde o curso em julgado da sentença. Então apropria-se do que pedira ao órgão judicial – certeza –, carecendo a regra jurídica emitida de qualquer atividade complementar em juízo. Focalizando o ponto com preciosa exatidão, diz-se que a sentença declaratória é instrumento autossuficiente de tutela jurisdicional, pois assegura, de maneira plena e completa, a efetividade da situação jurídica substancial deduzida em juízo." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro: volume I. Parte geral: fundamentos e distribuição de conflitos. São Paulo: RT. 2015. p. 675). Ainda segundo Araken de Assis, "O provimento declaratório tem nítido caráter prescritivo. A parte adquire o direito incontestável de comportar-se em consonância ao comando sentencial, e, principalmente, não é dado àqueles que se vincularam à declaração impedi-la. A finalidade da ação declaratória da inteligência e do alcance de cláusula contratual é a de prescrever aos parceiros do negócio, sucessivamente, determinada pauta de conduta, independentemente de execução alguma, de que não se cogita e de que não se pode cogitar ." (ASSIS, Araken de. Obra citada. p. 676). Acrescento "que a certeza implicará a vinculação futura das partes. O provimento exibirá caráter prescritivo para o futuro. O ato judicial legitima a prática (ou a abstenção) de atos jurídicos ao abrigo e em conformidade com o conteúdo da sentença . Em geral, a antevisão desse problema provoca o nascimento do interesse. Por assim dizer, o provimento declarativo tem os pés no passado, mas olhar no futuro. É preciso aceitar com reservas, portanto, o julgado da 4.ª Turma do STJ, que assentou: Não é detentor de interesse processual justificador da pretensão declarativa quem não está exposto à possibilidade de dano imediato e concreto. Ora, imediato é o interesse, pois o dano, em sentido amplíssimo, pode ser futuro. Por exemplo, não cabe declarar a inteligência da cláusula contratual em tese; o autor necessitará expor a dificuldade na interpretação da cláusula, os reflexos que este ou aquele entendimento provocará no programa contratual." ( Obra citado. p. 661). 2.3. Interesse processual - caso em exame: Em primeiro exame - aferição de ofício, conforme art. 485, §3, CPC -, o autores atenderam aludidos requisitos. Eventual acolhimento da sua pretensão lhes será útil; a medida revela-se necessária para a otimização do processo administrativo de titulação; por fim, o processo em causa é adequado ao fim visado. Logo, o art. 17, CPC, restou satisfeito, de modo que a objeção suscitada pela autarquia não prospera. Não há maiores sinais de que a pretensão dos requerentes seria satisfeita a contento no âmbito administrativo. Ademais, o exaurimento do debate, no âmbito administrativo, não é condição para a deflagração de demandas como a presente, em juízo. Os requerentes insurgem-se justamente em razão da demora no procedimento de titulação, de modo que não se pode condicionar a deflagração desse processo ao aguardo da solução da causa no âmbito extrajudicial. 2.4. Valor atribuído à causa: Como sabido, a toda causa deve ser atribuído algum valor econômico, por força do art. 291, CPC/2015 - projeção do art. 258, CPC/73 -, pois se cuida da base de cálculo da taxa judiciária. Referido valor pode influenciar, em muitos casos, a determinação da competência das unidades judiciais ou o procedimento aplicável, também surtindo reflexos sobre a definição de encargos sucumbenciais. Trata-se, tanto por isso, de requisito para que a petição inicial seja válida - art. 319, CPC. Como explicita Araken de Assis, "às vezes, na oportunidade da respectiva fixação (infra, 1.290), o conteúdo econômico real e imediato da pretensão mostra-se inestimável, ou seja, não pode ser quantificado precisamente. Tal circunstância não constitui motivo bastante para eliminar o ônus atribuído ao autor nos arts. 319, V, e 292, caput. É apenas causa de estimação voluntária do autor, pois o art. 291 dispõe expressamente que a toda causa será atribuído valor certo. Nada obstante, a indicação aproximar-se-á, tanto quanto possível, do conteúdo econômico mediato da pretensão. Não há incompatibilidade daquelas regras com a do art. 85, § 8.º. aludindo a causas de valor inestimável. Entende-se por tal as causas desprovidas de conteúdo econômico imediato, como é o caso da ação declaratória, e, por esse motivo, sujeitas à estimação do autor." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 1695) Convém atentar, tanto por isso, para o art. 292, CPC/15: Art. 292. O valor da causa constará da petição inicial ou da reconvenção e será: I - na ação de cobrança de dívida, a soma monetariamente corrigida do principal, dos juros de mora vencidos e de outras penalidades, se houver, até a data de propositura da ação; II - na ação que tiver por objeto a existência, a validade, o cumprimento, a modificação, a resolução, a resilição ou a rescisão de ato jurídico, o valor do ato ou o de sua parte controvertida; III - na ação de alimentos, a soma de 12 (doze) prestações mensais pedidas pelo autor; IV - na ação de divisão, de demarcação e de reivindicação, o valor de avaliação da área ou do bem objeto do pedido; V - na ação indenizatória, inclusive a fundada em dano moral, o valor pretendido; VI - na ação em que há cumulação de pedidos, a quantia correspondente à soma dos valores de todos eles; VII - na ação em que os pedidos são alternativos, o de maior valor; VIII - na ação em que houver pedido subsidiário, o valor do pedido principal. § 1º Quando se pedirem prestações vencidas e vincendas, considerar-se-á o valor de umas e outras. § 2º O valor das prestações vincendas será igual a uma prestação anual, se a obrigação for por tempo indeterminado ou por tempo superior a 1 (um) ano, e, se por tempo inferior, será igual à soma das prestações. § 3º O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor, caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes. Atente-se novamente para a análise de Araken de Assis: "É exemplificativa a enumeração dos acessórios. Os juros compensatórios, por exemplo, dificilmente se quadram na figura de penalidade. A correção monetária integra o valor originário do crédito e, nesse aspecto, sua menção no art. 292, corrige o direito anterior. Ressalva feita aos juros moratórios e à correção monetária, verbas implicitamente incluídas no pedido respeitante ao principal (art. 322, § 1.º), e, nada obstante, integrantes do valor da causa, quaisquer outras verbas devem ser objeto de pedido. É o caso, expressis verbis, da cláusula penal moratória ou compensatória e dos juros compensatórios. Omisso que seja o pedido, a respeito da cláusula penal (v.g., o autor quer evitar a controvérsia em torno da interpretação do contrato), tampouco conta-se o respectivo valor. Por óbvio, deixando o autor de pedir os juros moratórios, explicitamente, dificilmente realizará seu cômputo no valor da causa, ensejando a intervenção do órgão judiciário. E os juros vencidos posteriormente ao ajuizamento, automaticamente incluídos na condenação (art. 323), não entram na estimativa da causa. O custo financeiro do processo (despesas processuais e honorários advocatícios), suportado pelo réu no caso de êxito do autor, não precisa ser computado para apurar o valor da causa. Tais verbas têm caráter eventual e decorrem da lei. Em face do caráter imperativo do art. 292, I, mostra-se irrelevante a estimativa lançada pelo autor na petição inicial em desacordo com a regra. Prevalecerá o valor da importância reclamada no pedido. O art. 292, I, aplica-se, por analogia, à pretensão a executar fundada em título judicial ou extrajudicial (infra, 1.292.2.2). O valor da causa é o total do crédito: o principal corrigido, os juros e os demais consectários legais ou contratuais, conforme, aliás, dispõe o art. 6.º, § 4.º, da Lei 6.830/1980. Esse valor constará na planilha aludida no art. 798, I, b, e parágrafo único . Também se poderia cogitar do enquadramento da pretensão a executar no art. 292, II, por que pretensão visando ao cumprimento do negócio jurídico, eventualmente consubstanciado em documento dotado de força executiva. O resultado final é idêntico, mas o art. 292, I, avantaja-se ao inciso precedente em ponto decisivo, ao impor um critério simples, direto e analítico ao valor da causa." (ARAKEN, Assis. Obra citada. p. 1698 e ss.) Ora, não se pode perder de vista que o valor atribuído à causa deve corresponder, tanto quanto possível, ao conteúdo econômico da pretensão deduzida na peça inicial, como bem equaciona o art. 292, §3º, CPC/15: "O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor , caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes." 2.5. Valor da causa - preço do imóvel: Em casos como o presente, o valor da causa - enquanto conteúdo econômico da pretensão do autor - deve corresponder à importância de mercado do imóvel em questão, na medida em que esse é a expressão financeira do que ele busca em Juízo. Não raro, há algumas dificuldades no que toca à atribuição de conteúdo econômico para determinados objetos, na exata medida em que as coisas não possuem valores ínsitos ou ontológicos . A precificação depende, por óbvio, de uma conhecida distinção entre valor de uso e valor de troca . Por vezes, algo pode ser muito apreciado pelo proprietário, mas sem correspondente apelo econômico junto ao mercado. Alguém pode guardar um conjunto de fotos ou estátuas, atribuindo-lhes expressivo valor por lhe recordar momentos da infância ou entes queridos; mas, dificilmente conseguiria comercializá-las no mercado pelo montante almejado. Por outro lado, o preço depende sempre de inúmeras variáveis, com destaque para a conhecida lei da oferta e da procura. Quanto maior a demanda e maior a escassez, maior o preço. Havendo excesso de oferta, ao contrário, o preço é reduzido. Daí que a atribuição de conteúdo econômico para bens depende sempre do exame do contexto de mercado, diante da interação entre compradores e vendedores - depende, enfim, das expectativas sociais envolvidas . No âmbito das demandas judiciais ou das licitações, ademais, há questões burocráticas que acabam por condicionar a precificação, seja por força de uma limitação do mercado, seja por conta das peculiaridades com que as negociações se dão (arrematação, adjudicação, leilão). Atente-se para a lição de Kiyoshi Harada, relacionada a bens imóveis - mas que, com as pertinentes adequações, pode servir como parâmetro também para a indenização dos prejuízos decorrentes da subtração de bens móveis: "Vários são os métodos de avaliação. Na avaliação de terrenos loteados, normalmente, o método empregado é o comparativo, levando-se em conta os três fatores básicos: a área, a profundidade e a testada. .Basicamente, consiste na pesquisa de valores de preços com menos de dois anos em relação à data de avaliação, referentes a imóveis da mesma região geoeconômica, da idêntica zona e uso e ocupação de solo e do mesmo setor fiscal. Preço proveniente de oferta deverá sofrer redução de 10% para atender à natural elasticidade do mercado, ao passo que os preços a prazo devem ser transformados em preços à vista, mediante descontos com o auxílio da tabela Price. A somatória dos diferentes preços levantados e sua divisão pelo número de elementos pesquisados resultarão em um valor médio. Descartam-se os elementos que se situarem 30% abaixo ou acima dessa média. Extrair-se-á nova média com os elementos remanescentes, resultando na chamada média aritmética saneada, ou seja, o valor unitário médio que servirá de paradigma para a avaliação. Na avaliação de glebas loteáveis, quando o emprego direto do método comparativo fica inviabilizado, por ausência de paradigmas, a avaliação é feita através do chamado método involutivo. Consiste na projeção de um loteamento imaginário com a divisão da área em quadras e em lotes-padrão, com exclusão das áreas destinadas a espaços livres, institucionais e áreas verdes. Levam-se em conta inúmeros fatores como despesas do loteamento, abarcando a implantação de infraestrutura, propaganda e corretagem, bem como o tempo de duração para o esgotamento das vendas, a valorização dos lotes no decorrer de vendas etc . Enfim, é um método cuja avaliação é baseada em projeções que podem ocorrer ou não concretamente. Ultimamente, esse método vem ganhando elasticidade, comportando a avaliação em separado da chamada 'faixa frontal do loteamento', situada de frente para as vias públicas existentes, que seria diretamente desmembrável, destacando-se do miolo do loteamento imaginário." (HARADA, Kiyoshi. Desapropriação. 10. ed. São Paulo: Atlas. p. 135-136). Quando se cuide de pedido de indenização, por exemplo, deve-se atentar para o valor de mercado dos bens perdidos ou destruídos, conforme art. 1.431 do Código Civil: CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA ISENTA DE ERRORES IN PROCEDENDO. FURTO DE JOIAS ACAUTELADAS À RÉ, POR FORÇA DE CONTRATO DE PENHOR. RESPONSABILIDADE INDENIZATÓRIA. VALOR REAL DAS JOIAS. LAUDO PERICIAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Não é nula a sentença que julga a demanda a salvo de errores in procedendo. 2. Responde a Caixa Econômica Federal - CEF pelos danos causados a cliente cujas joias, dadas como garantia em contrato de empréstimo e penhor, foram furtadas ao tempo em que estavam em poder da mutuante. 3. Firmou-se a jurisprudência no sentido de que a indenização, em casos que tais, deve ser feita de acordo com o valor real das joias e não pelo quantum ajustado contratualmente . 4. Na impossibilidade de realizar-se avaliação direta das joias, revela-se razoável e seguro o critério de estimativa do perito, que, apresentando-se como cliente interessado em celebrar contrato de penhor de joias, aferiu a desproporção entre a avaliação feita pela Caixa Econômica Federal - CEF e o valor real dos bens. 5. Apelação desprovida. (TRF-3 - Ap: 00220953820004036100 SP, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL NELTON DOS SANTOS, Data de Julgamento: 10/11/2009, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: e-DJF3 Judicial 1 DATA:19/07/2012) CIVIL. PENHOR. joias . ASSALTO À AGÊNCIA BANCÁRIA. PERDA DO BEM. RESOLUÇÃO DO CONTRATO. RESSARCIMENTO DO PROPRIETÁRIO DO BEM. PAGAMENTO DO CREDOR. COMPENSAÇÃO. POSSIBILIDADE. EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO. ART. 1.092 DO CÓDIGO CIVIL/1916 E ART. 476, DO CÓDIGO CIVIL/2002. - O perecimento por completo da coisa empenhada não induz à extinção da obrigação principal, pois o penhor é apenas acessório desta, perdurando, por conseguinte, a obrigação do devedor, embora com caráter pessoal e não mais real. - Segundo o disposto no inciso IV do art. 774, do Código Civil/1916, o credor pignoratício é obrigado, como depositário, a ressarcir ao dono a perda ou deterioração, de que for culpado. - Havendo furto ou roubo do bem empenhado, o contrato de penhor fica resolvido, devolvendo-se ao devedor o valor do bem empenhado, cabendo ao credor pignoratício o recebimento do valor do mútuo, com a possibilidade de compensação entre ambos, de acordo com o art. 775, do Código Civil/1916. - Na hipótese de roubo ou furto de joias que se encontravam depositadas em agência bancária, por força de contrato de penhor, o credor pignoratício, vale dizer, o banco, deve pagar ao proprietário das joias subtraídas a quantia equivalente ao valor de mercado das mesmas, descontando-se os valores dos mútuos referentes ao contrato de penhor . Trata-se de aplicação, por via reflexa, do art. 1.092 do Código Civil/1916 (art. 476, do Código Civil atual). Recurso especial não conhecido. (STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA Classe: RESP - RECURSO ESPECIAL - 730925 Processo: 200500366722 UF: RJ Órgão Julgador: TERCEIRA TURMA REL. NANCY ANDRIGHI DJ DATA:15/05/2006 PÁGINA:207). No presente momento, mantenho, por ora, o valor atribuído à demanda, sem prejuízo de nova análise de tal questão por época da prolação da sentença, contanto que as partes apresentem nos autos elementos de convicção densos sobre o preço do imóvel em causa, junto ao mercado. Caso se evidencie uma efetiva dificuldade de apurar a importância financeira do bem, isso há de ser tomado em conta por época do arbitramento doe eventuais honorários sucumbenciais, se devidos - art. 85, §8, CPC/15. Assim, ao menos por ora, não há maior necessidade de uma delimitação precisa sobre a precificação do bem. Registro que, mesmo que o valor da causa ficasse aquém de 60 salários mínimos - definidos no decreto nº 11.864, de 27 de dezembro de 2023 -, a demanda não poderia tramitar sob o rito dos Juizados, dado versar sobre imóvel público, dando ensejo à aplicação da vedação do art. 3, §1, II, lei n. 10.259/2001. ACOLHO, por ora, o valor atribuído pelos autores à demanda, ressalvando nova análise do tema por época da prolação da sentença. Quanto ao mais, retomo o exame que promovi no evento 4 . 2.6. Eventual prescrição da pretensão dos requerentes: A pretensão deduzida na peça inicial submete-se à prescrição quinquenal, prevista no art. 1º, do decreto 20.910, de 1932 . Note-se, contudo, que na espécie debate-se pretensão prospectiva, já que os requerentes insurgem-se contra a ausência de ultimação de processo administrativo demarcatório de imóveis, a cargo do INCRA. Tanto por isso, considerando que - a vingar a narrativa promovida na peça inicial - a pretensão é renovada enquanto persistir a alegada mora administrativa, não se operou a prescrição no caso vertente. De resto, tal questão não chegou a ser suscitada pelo requerido. Atente-se para a lógica do seguinte julgado: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. NÃO OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. INEXISTÊNCIA DE NEGATIVA DO DIREITO PELA ADMINISTRAÇÃO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. PRESTAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. SÚMULA 568/STJ. No caso dos autos, não se discute violação do fundo de direito, mas sim o não pagamento de valores decorrentes de obrigação de trato sucessivo. Isso porque a servidora, ao não ser beneficiada com a progressão funcional garantida na legislação municipal, vê caracterizada uma omissão da Administração, renovada mês a mês, uma vez que não houve nenhum ato concreto negando o direito, mas uma inadimplência em relação jurídica de trato sucessivo . Logo, somente as parcelas vencidas há mais de 5 anos da propositura da ação devem ser consideradas prescritas nos termos da Súmula 85 do STJ. Agravo interno improvido. (STJ - AgInt no AREsp: 875628 MG 2016/0054585-5, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/08/2016) Assim, a pretensão da parte requerente não foi atingida pela prescrição . 2.7. Considerações gerais sobre a antecipação de tutela: Como sabido, a cláusula do devido processo envolve alguma aporia. Por um lado, o processo há de ser adequado: deve assegurar defesa, contraditório, ampla produção probatória. E isso consome tempo. Todavia, o processo também deve ser eficiente, ele deve assegurar ao titular de um direito uma situação jurídica idêntica àquela que ele teria caso o devedor houvesse satisfeito sua obrigação na época e forma devidas. A demora pode contribuir para um debate mais qualificado entre as partes; todavia, também leva ao grande risco de ineficácia da prestação jurisdicional, caso o demandante tenha realmente razão em seus argumentos. Daí a relevância do prudente emprego da tutela de urgência, prevista no art. 300 e ss. do novo CPC. Desde que a narrativa do demandante seja verossímil, seus argumentos sejam fundados e a intervenção imediata do Poder Judiciário seja necessária - i.e., desde que haja fumus boni iuris e periculum in mora - a antecipação da tutela deverá ser deferida. Sem dúvida, porém, que o tema exige cautela, eis que tampouco soa compatível com o devido processo a conversão da antecipação em um expediente rotineiro, o que violentaria a cláusula do art. 5º, LIV e LV, CF. Ademais, o provimento de urgência não pode ser deferido quando ensejar prejuízos irreversíveis ao demandado (art. 300, §3º, CPC). Daí o relevo da lição de Araken de Assis, como segue: "A tutela de urgência e a tutela de evidência gravitam em torno de dois princípios fundamentais: (a) o princípio da necessidade; e (b) o princípio da menor ingerência. - Princípio da necessidade - Segundo o art. 301, in fine, a par do arresto, sequestro, arrolamento de bens, e protesto contra a alienação de bens, o órgão judiciário poderá determinar qualquer outra medida idônea para asseguração do direito. Essa abertura aplica-se às medidas de urgência satisfativas (art. 303, caput): a composição do conflito entre os direitos fundamentais somente se mostrará legítima quando houver conflito real, hipótese em quase patenteia a necessidade de o juiz alterar o esquema ordinário de equilíbrio das partes perante o fator temporal do processo. A necessidade de o juiz conceder medida de urgência apura-se através da comparação dos interesses contrastantes dos litigantes. Dessa necessidade resulta a medida adequada à asseguração ou à satisfação antecipada em benefício do interesse mais provável de acolhimento em detrimento do interesse menos provável. - Princípio do menor gravame - O princípio do menor gravame ou da adequação é intrínseco à necessidade. É preciso que a medida de urgência seja congruente e proporcional aos seus fins, respectivamente a asseguração ou a realização antecipada do suposto direito do autor. Por esse motivo, a medida de urgência cautelar prefere à medida de urgência satisfativa, sempre que adequada para evitar o perigo de dano iminente e irreparável, e, na órbita das medidas de urgência satisfativas, o órgão judiciário se cingirá ao estritamente necessário para a mesma finalidade." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro. volume II. Tomo II. Parge Geral: institutos fundamentais. São Paulo: RT, 2015, p. 370-371). Quando se cuide , ademais, de pedido em desfavor da Fazenda Pública, a lei 8.437/1992 veda a antecipação de tutela que implique compensação de créditos tributários ou previdenciários (art. 1º, §5º). A lei do mandado de segurança veda a concessão de liminares com o fim de se promover a entrega de mercadorias, a reclassificação de servidores públicos e o aumento ou extensão de vantagens de qualquer natureza (art. 7º, §2º, lei 12.016). Registre-se que o STF já se manifestou sobre a constitucionalidade de algumas dessas limitações (lei 9.494), conforme se infere da conhecida ADC 04-6/DF, rel. Min. Sydnei Sanches (DJU de 21.05.1999), com os temperamentos reconhecidos no informativo 248, STF. No âmbito do Direito Administrativo militar, há restrições ao emprego do writ , por exemplo, diante do que preconiza o art. 51, §3º, lei n. 6.880/1980, ao exigir o exaurimento da via administrativa. Por outro lado, como sabido, o juízo não pode antecipar a eficácia meramente declaratória de uma cogitada sentença de procedência. Afinal de contas, a contingência é inerente aos provimentos liminares; de modo que a certeza apenas advém do trânsito em julgado (aliás, em muitos casos, sequer depois disso, dadas as recentes discussões sobre a relativização da res iudicata ): " É impossível a antecipação da eficácia meramente declaratória, ou mesmo conferir antecipadamente ao autor o bem certeza jurídica, o qual somente é capaz de lhe ser atribuído pela sentença declaratória . A cognição inerente ao juízo antecipatório é por sua natureza complemente inidônea para atribuir ao autor a declaração - ou a certeza jurídica por ele objetivada." (MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipação da tutela . 7. ed. SP: Malheiros. p. 55) 2.8. Contraditório: No caso em análise, assegurou-se manifestação ao requerido a respeito dos pedidos deduzidos na peça inicial pelos requerentes, o que atendeu ao art. 5, LIV e LV, Constituição/88 e art. 7, parte final, CPC/15. 2.9. Considerações iniciais sobre a titulação de domínio: COM COGNIÇÃO PRECÁRIA, anoto que, no seu art. 189, a Constituição estipula que "Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei ." D'outro tanto, o art. 18, §3º da lei n. 8.629/1993, com a redação veiculada pelas leis n. 13.001/2014 e 13.465/2017, preconizou o seguinte: Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967. § 1 o Os títulos de domínio e a CDRU são inegociáveis pelo prazo de dez anos, contado da data de celebração do contrato de concessão de uso ou de outro instrumento equivalente, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o Regulamento disporá sobre as condições e a forma de outorga dos títulos de domínio e da CDRU aos beneficiários dos projetos de assentamento do Programa Nacional de Reforma Agrária. § 5 o O valor da alienação, na hipótese de outorga de título de domínio, considerará o tamanho da área e será estabelecido entre 10% (dez por cento) e 50% (cinquenta por cento) do valor mínimo da pauta de valores da terra nua para fins de titulação e regularização fundiária elaborada pelo Incra, com base nos valores de imóveis avaliados para a reforma agrária, conforme regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar n o 93, de 4 de fevereiro de 1998, e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo . § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo . § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores. § 13. Os títulos de domínio, a concessão de uso ou a CDRU a que se refere o caput deste artigo serão conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, obrigatoriamente, nos casos de casamento ou união estável. § 14. Para fins de interpretação, a outorga coletiva a que se refere o § 3 o deste artigo não permite a titulação, provisória ou definitiva, a pessoa jurídica. § 15. Os títulos emitidos sob a vigência de norma anterior poderão ter seus valores reenquadrados, de acordo com o previsto no § 5 o deste artigo, mediante requerimento do interessado, observados os termos estabelecidos em regulamento e vedada a restituição de valores já pagos que eventualmente excedam o valor devido após o reenquadramento. Publicada em 17 de dezembro de 2018, a Instrução Normativa INCRA n. 97 tratou dos procedimentos de emissão da titulação provisória e definitiva dos títulos, merecendo destaque o que segue: Art. 1º Estabelecer, no âmbito do Incra, os critérios e procedimentos para: I - emissão de instrumentos de titulação provisória e de titulação definitiva em terras de propriedade ou posse do Incra ou da União afetadas a Projetos de Assentamento - PA sob gestão do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra; II - condições de pagamento e de liberação de cláusulas resolutivas dos contratos firmados ou dos títulos expedidos pelo Incra; III - critérios e procedimentos para supervisão e regularização ocupacionais nos Projetos de Assentamento de Reforma Agrária. Parágrafo único. Ao proceder a supervisão ocupacional dos lotes de reforma agrária, o Incra verificará as condições de permanência do beneficiário da Reforma Agrária na parcela ou no lote, bem como verificará se o ocupante não autorizado previamente pelo Incra preenche requisitos para ter a sua ocupação regularizada perante a autarquia. No art. 2º, XI, da aludida IN 97, o título de domínio foi definido como sendo o " instrumento com força de escritura pública, que transfere de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade da parcela ou lote da Reforma Agrária ao beneficiário, inegociável pelo prazo de dez anos ." Quanto à titulação, o INCRA estipulou o seguinte, na referida Instrução Normativa 97: Art. 3º Realizada a seleção dos beneficiários para o Projeto de Assentamento da Reforma Agrária, que será efetuada conforme normativo específico, após a homologação da família na relação de beneficiários (RB), a família assentada receberá o instrumento de titulação aplicável à área destinada para exploração familiar. Art. 4º A distribuição de imóveis rurais em Projetos de Assentamento federais será formalizada: I - em caráter provisório, mediante Contrato de Concessão de Uso - CCU gratuito; e II - em caráter definitivo, por meio de: a) Concessão de Direito Real de Uso - CDRU gratuita; ou b) Título de Domínio -TD oneroso ou gratuito. Art. 5º A titulação, provisória ou definitiva, ocorrerá de acordo com a organização socioeconômica e espacial do Projeto de Assentamento, e poderá ser operada nas seguintes modalidades : I - individual, com área demarcada; II - individual, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, com ou sem área previamente demarcada; III - coletiva, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, sem área individual demarcada. § 1º A titulação definitiva por meio da CDRU individual ou coletiva, ou por meio de TD na modalidade coletiva, somente será concedida ao beneficiário que a requerer, por manifestação formal, e desde que a soma do total de requerimentos atinja, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) dos interessados de um mesmo projeto de assentamento. § 2º Além do percentual mínimo indicado no parágrafo anterior, a solicitação de titulação por meio de CDRU individual ou coletiva ou por meio de TD na modalidade coletiva deverá estar em Ata de Assembleia deliberativa dos beneficiários do projeto de assentamento, constando expressamente quais os interessados pleitearam o instrumento de titulação. § 3º Poderá ser conferido mais de um instrumento titulatório provisório ou definitivo, que poderá ter como objeto área contínua ou descontínua, parcelas ou partes de parcelas dentro do mesmo Projeto de Assentamento, ou fração ideal de áreas coletivas. Art. 6º O contrato de concessão de uso - CCU, a Concessão de Direito Real de Uso - CDRU e o Título de Domínio - TD poderão ser conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, vedada a titulação em nome de pessoa jurídica. § 1º O CCU é o instrumento celebrado entre o Incra e o beneficiário imediatamente após a homologação da família no processo de seleção, é inegociável e autoriza, de forma provisória, segundo suas cláusulas, o uso e a exploração do imóvel e o acesso às demais políticas do PNRA. § 2º O TD e a CDRU são títulos definitivos, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, contados da data de celebração de CCU ou outro instrumento equivalente, sendo regidos pelas cláusulas resolutivas constantes em seu verso, as quais dispõem sobre os direitos e obrigações das partes envolvidas. § 3º A emissão de TD ou de CDRU, por si só, não consolida o Projeto de Assentamento, tampouco paralisa ou impede a continuidade da aplicação de políticas públicas voltadas ao público da Reforma Agrária. Art. 7º Dissolvida a sociedade conjugal, se não for possível o fracionamento do lote, a mulher terá preferência para permanecer no imóvel e assumir os direitos e as obrigações decorrentes do CCU, da CDRU ou do TD que ainda esteja pendente de cumprimento de cláusulas resolutivas, exceto na hipótese de o homem permanecer com a guarda dos filhos menores ou incapazes. Art. 8º Não será permitido o fracionamento de lotes da Reforma Agrária abaixo da fração mínima de parcelamento, exceto: I - se o lote estiver em área considerada urbana ou de expansão urbana; II - se o lote estiver inserido em agrovilas ou em área pararural; III - se o lote ou parte dele for destinado a instalações para fins de utilidade pública e prestação de serviços de natureza social ou econômica. Art. 9º Nos casos de constatação de permuta entre parcelas de um mesmo projeto de assentamento ou de assentamentos distintos, desde que não tenha havido nenhuma outra infringência do instrumento ou das normas previstas na presente Instrução Normativa, o Incra poderá promover a regularização da situação dos assentados, com atualização dos registros no SIPRA e juntada da documentação respectiva nos processos individuais dos beneficiários. Art. 10. A transferência definitiva dos lotes, por meio de CDRU ou de TD, somente será efetuada posteriormente: I - ao registro da área em nome do Incra ou da União; II - à realização dos serviços de medição e demarcação dos lotes individuais, ou definição da fração ideal nos casos de área coletiva; III - ao georreferenciamento e certificação do perímetro do Projeto de Assentamento; III - à inscrição no Cadastro Ambiental Rural - CAR da área do Projeto de Assentamento; IV - ao cumprimento das cláusulas contratuais do CCU pelo assentado; e V- à atualização cadastral do assentado. Art. 11. O assentado ficará obrigado a promover a atualização cadastral da unidade familiar a cada 2 (dois) anos, contados da celebração do CCU, da CDRU ou do TD. § 1º A atualização cadastral também poderá ser realizada de ofício pelo Incra mediante o cruzamento de bancos de dados oficiais e por meio de chamamento convocando os beneficiários para participação ativa. § 2º A não atualização dos dados na forma prevista nesse artigo acarretará o bloqueio da condição de assentado no sistema do Incra. § 3º O beneficiário bloqueado não poderá receber qualquer benefício do PNRA até que seja sanada sua atualização cadastral. § 4º A atualização cadastral prevista neste artigo deverá ocorrer prioritariamente por meio eletrônico, sendo os dados submetidos a homologação pelo Incra. Art. 12. Constatado erro sanável em CCU, CDRU ou TD já expedido ou registrado, a Superintendência Regional do Incra providenciará aditamento dos mesmos, por meio de termo aditivo, na forma do Anexo VI. Art. 13. Na hipótese de alteração da composição da unidade familiar por inclusão de novo integrante cônjuge ou companheiro de beneficiário já homologado, não será necessária nova verificação dos requisitos de elegibilidade. § 1º Caso o novo integrante cônjuge ou companheiro não possua os critérios de elegibilidade, o mesmo não poderá acessar os programas e políticas do PNRA. § 2º Em sendo solicitado pelo beneficiário, o novo integrante familiar poderá ser inserido nos cadastros do Incra, devendo-se anexar a documentação comprobatória do estado civil, documento de identificação civil com foto e fé pública em todo o território nacional e o Cadastro de Pessoa Física - CPF. § 3º A inclusão descrita no caput poderá ser processada por qualquer servidor com acesso ao SIPRA. § 4º No caso de casamento ou união estável de beneficiários já contemplados com CCU, a titulação definitiva ocorrerá com a emissão de um único título para cada cônjuge ou companheiro, correspondente ao lote de origem de cada consorte. Atente-se ainda para os arts. 24 a 26 da IN 97: Art. 24. O Título de Domínio - TD é o instrumento, com força de escritura pública, que transfere, de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade do imóvel da Reforma Agrária ao beneficiário e é inegociável durante o período de dez anos, contado da data de celebração do CCU ou outro instrumento equivalente. Art. 25. Decorrido o prazo de 10 (dez) anos e cumpridas as condições resolutivas, a propriedade objeto do TD é negociável por ato inter vivos, sendo vedada a incorporação da área titulada a outro imóvel rural cuja área final ultrapasse 04 (quatro) módulos fiscais. Art. 26. O TD é transferível, antes do prazo de dez anos ou durante a vigência de cláusulas resolutivas, por sucessão legítima ou testamentária. § 1º Na hipótese de haver mais de um herdeiro interessado, a transferência do TD se dará mediante inventário judicial ou extrajudicial. § 2º Na hipótese de sucessão legítima ou testamentária da propriedade objeto de TD ainda pendente de cumprimento das cláusulas resolutivas, os herdeiros assumirão as obrigações constantes do instrumento titulatório. § 3º Eventual renúncia da herança deve constar expressamente de instrumento público ou termo judicial. Note-se que "A titulação dos ocupantes aparece no conceito de regularização fundiária e em três de seus objetivos primordiais (arts. 9º e 10, I, II e III , da Lei nº 13.465/17). Na nova legislação, as formas de titulação dos ocupantes foram ampliadas, organizadas e fortalecidas com a criação de novos instrumentos, como a legitimação fundiária. Note-se que muitas formas de titulação foram mencionadas expressamente no art. 15 da Lei 13.465/2017 e, também, no art. 8º do Decreto 9.310/2018. Outras, encontram-se em diferentes dispositivos legais, motivo pelo qual se infere que o rol da lei é meramente exemplificativo. Promover a regularização fundiária sem realizar a titulação dos ocupantes frustra todo o esforço de aprimoramento do núcleo urbano informal. Depois de oferecer ao núcleo as condições mínimas de habitabilidade, há que se garantir o direito à moradia formal e o direito à propriedade dos ocupantes, que esperaram décadas pela realização do sonho da casa própria. É preciso que se diga que algumas formas de titulação – como a legitimação fundiária e de posse – somente podem ser aplicadas para imóveis oriundos de um núcleo regularizado, seja na Lei 11.977/2009 , seja na Lei 13.465/2017 . Com efeito, essas espécies de titulação foram criadas especialmente para momentos de crise, utilizando-se de conceitos mais flexíveis e abrangentes, com vistas a permitir a formalização de “situações de fato” já existentes há muito tempo. Observa-se que, alguns instrumentos trazidos pela legislação garantem o direito à propriedade e, outros, somente o reconhecimento da posse. Porém, reconhecer apenas o direito à posse é tratar essa população como cidadãos de segunda classe, sem acesso ao mercado imobiliário formalizado. Como esclarece Bruno Becker: A disseminação de títulos dominiais pode permitir, ainda, a criação de um salutar suporte financeiro para a população agraciada com o benefício do domínio, como ocorre nos países mais desenvolvidos, que possuem linhas de crédito atrativas, escudadas em garantias hipotecárias, que muito podem contribuir para a melhoria da condição de vida da população, conferindo perspectiva de progresso e ascensão a uma camada populacional até então excluída e despreparada para a evolução social." (PEDROSO, Alberto. Regularização fundiária urbana e seus mecanismos de titulação dos ocupantes: lei nº 13.465/2017 e decreto nº 9.310/2018. Vol. V. 2022. São Paulo: RT. 2022. capítulo 25). Menciono ainda o seguinte julgado: DIREITO CONSTITUCIONAL (AGRÁRIO) E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANUTENÇÃO DE POSSE. REFORMA AGRÁRIA. INCRA. PROJETO DE ASSENTAMENTO "BELA VISTA DO CHIBARRO”. CONCESSÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE CONTRATO DE ASSENTAMENTO. CUMPRIMENTO DAS CLÁUSULAS RESOLUTIVAS NO PRAZO DECENAL. CULTIVO DE CANA-DE-AÇÚCAR NO ASSENTAMENTO NÃO VIOLA OS PRINCÍPIOS DA REFORMA AGRÁRIA. A QUITAÇÃO DE DÉBITOS E RESPECTIVA INDENIZAÇÃO. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A questão que se coloca nos autos da presente apelação diz respeito à pretensão do autor à outorga de título definitivo de domínio do Lote 46, Gleba 01, localizado no Assentamento Bela Vista do Chibarro, o qual integra Programa Nacional de Reforma Agrária, ali assentado desde 26/10/1989. 2. A Reforma Agrária tem previsão constitucional, com objetivo de propiciar a distribuição de terras pelo Governo Federal para fins de promoção da justiça social e aumento da produtividade agrícola. Da clara dicção do art. 189 da Constituição Federal percebe-se que o lapso de 10 (dez) anos é estabelecido como condição temporal da indisponibilidade do bem . 3. O apelante é assentado do lote desde 26 de outubro de 1989, o que demonstra, de forma inequívoca, que não está mais sujeito as condições resolutivas da propriedade a que se referem os artigos 189 da CF/88 e 21 da Lei n. 8.629/1993, ante o decurso de lapso superior a 10 (dez) anos. De acordo com referida legislação, poderá o INCRA anto outorgar o domínio ao parceleiro quando de seu assentamento ou conceder-lhe o uso da gleba, assegurando a ele o direito de adquirir posteriormente o domínio, uma vez preenchidas as condições previstas no § 1º do artigo 18 . 4. O INCRA alega diversas condicionantes que já foram superadas por esta Corte, quando do julgamento de casos análogos. 5. A interpretação trazida pelo INCRA não se presta a desconstituir o direito do impetrante ao afastamento das condições resolutivas, uma vez que a jurisprudência desta Egrégia Corte Regional consolidou-se no sentido de que o lapso de 10 (dez) anos se inicia do fato jurídico que ocorrer primeiro - o contrato de concessão de uso ou a emissão do título de domínio. 6. Também não restou demonstrado nos autos que o apelante tenha arrendado sua parcela à usina de álcool, quer pelo fato de que a exploração do lote em regime de monocultura não é expressamente vedada, seja na lei, seja no regulamento, ou no contrato, mesmo para o agricultor assentado na Reforma Agrária. 7. A prova colhida nos autos demonstrou, ainda, o autor cumpre com os demais requisitos, consistente na obrigação de fixar residência na parcela que lhe foi atribuída e na exploração da terra direta e pessoal pelo assentado e seus familiares, de acordo com as finalidades da reforma agrária. 8. Desse modo, por todos os ângulos analisados, não se vislumbra qualquer violação às cláusulas resolutivas do contrato de assentamento por parte do beneficiário, ora apelante, dispostas na cláusula quarta. 9. No tocante à alegação feita pelo INCRA de não poder ser feita a transferência do domínio definitivo por falta desmembramento da matrícula do imóvel, essa Corte já firmou entendimento no sentido de que tanto a medição, como a demarcação da parcela consistem em obrigações meramente formais, inadimplidas pela própria autarquia federal fundiária. Não se admite à autarquia fundiária se beneficiar se sua própria desídia à concessão do referido título, uma vez que tais medidas deveriam ter sido por ela efetivadas. 10. Aplica-se à espécie, o princípio do tempus regit actum, no que diz respeito à indenização devida pelo assentado, para a outorga do domínio. Considerando que o apelante e sua esposa são beneficiários do Projeto de Assentamento Bela Vista do Chibarro desde maio de 1989, ainda que o contrato de assentamento tenha sido formalizado somente em outubro de 1996, aplica-se à hipótese a regulamentação então vigente, consistente no artigo 18 da Lei n. 8.629/1993, antes das alterações introduzidas pela MP 2.183-56/2001 e do Decreto n. 59.428/1966. 11. Ainda assim se verifica a inegável obrigação de ressarcimento ao INCRA à aquisição do título definitivo de domínio do lote, seja por existir previsão contratual nesse sentido (vide cláusula terceira do contrato de assentamento), ou por determinação legal, conforme se depreende da leitura do artigo 67 do Decreto 59.428/1966. 12. Não subsiste a alegação do Apelante no sentido de que a necessidade de pagamento para aquisição da propriedade tem fundamento somente na Lei de 1993, posterior à sua posse, até porque, a Constituição Federal não admite a gratuidade na forma de alienação do bem público, sendo inviável, inclusive, a usucapião de imóveis públicos (art. 191, parágrafo único da CF). 13. Acerca do valor da indenização a ser paga pelo beneficiário ao INCRA, esta Eg. Turma, por unanimidade e em diversas oportunidades, exarou entendimento no sentido de que deverá ser apurado em fase de liquidação, em conformidade com os termos da Lei nº 8.629/93, da Instrução Normativa nº 69/2011 e do Decreto nº 8.738/2016, com base no valor mínimo estabelecido em Planilha de Preços Referenciais referente à localização do imóvel, elaborada pelo INCRA, em vigor quando da expedição do Título de Domíni e, remanescendo divergência entre as partes em relação ao valor do imóvel rural, poderá o beneficiário, ora apelante, impugná-lo na via administrativa e judicial, em ação própria. 14. Recurso de apelação a que se dá parcial provimento para determinar ao INCRA a outorga do título de domínio definitivo do lote 46 do Assentamento Bela Vista do Chibarro ao apelante José Gregório, mediante pagamento de indenização a ser efetuado pela beneficiária, em valor a ser estabelecido na esfera administrativa, nos termos da fundamentação. (TRF-3 - ApCiv: 00003964720084036120 SP, Relator: Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, Data de Julgamento: 01/12/2020, 1ª Turma, Data de Publicação: e - DJF3 Judicial 1 DATA: 10/12/2020) 2.10. Postulado orçamentário: Como dizia Lobo Torres, " O orçamento tem três funções precípuas: a política, a econômica e a reguladora . Devem elas ser examinadas em suas conotações com o Direito e a Constituição, eis que o corte entre os aspectos normativos e os aspectos políticos e econômicos implica posição nitidamente positivista e formalista. Neumark indica 4 funções para o orçamento: político-financeira (racionalidade na gestão orçamentária), política (equilíbrio entre grupos políticos), de controle financeiro (do Executivo) e econômica (racionalidade da política econômica). Musgrave aponta 3 objetivos da política orçamentária: assegurar ajustamentos na alocação de recursos; conseguir ajustamentos na distribuição da renda e riqueza e garantir a estabilização econômica; e acrescenta que a preferência pelo tamanho do orçamento é problema de política e de processo legislativo." (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. Volume V. O orçamento na Constituição. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Renovar. 2000). A ideia de orçamento implica a noção de planejamento e previsão. Na espécie, para além das questões atinentes à democratização da elaboração do orçamento; do princípio da justiça orçamentária e da tutela do mínimo existencial, merece destaque o princípio da legalidade orçamentária: " O princípio da legalidade orçamentária se afirma no início do Estado de Direito, amalgando-se à ideia de liberdade. Legalidade é princípio de limitação do poder do Estado e, ao mesmo tempo, de direcionamento das atividades administrativas. Há, com a criação do Estado de Direito, a bifurcação entre a legalidade tributária e a orçamentária. Antes o orçamento servia para a criação e a renovação da autorização anual para a cobrança de tributos. No liberalismo tanto o tributo quanto o orçamento devem ser aprovados por diferentes leis formais e o orçamento não cria o tributo, senã que apenas prevê sua cobrança . A legalidade orçamentária não se confunde, tampouco, com a administrativa. O orçamento autoriza a despesa pública, que se realiza de acordo com as leis administrativas. O princípio da legalidade perdeu muito do seu rigor com o positivismo do início do século, que o desvinculou da legitimidade democrática, e lhe esvaziou o conteúdo com a teoria da reflè de droit (Rechtsatz), bem como com a ideologia do Estado de Bem-estar social, que privilegiou as ações administrativas. Mas, hoje, a lei recupera sua força simbólica e o princípio da legalidade volta a constituir um dos pilares da segurança jurídica, salvo para os pós-modernistas, que defendem a auto-segurança e a deslegalizaão. O princípio da legalidade se expressa através de 3 subprincípios: o da superlegalidade, o da reserva de lei e o do primado de lei." (TORRES, R. Lobo. Obra citada. p. 245). Ao que releva, o princípio da reserva de lei implica que apenas a lei formal stricto senso pode aprovar os orçamentos e os créditos especiais e suplementares. Tem por objetivo a segurança dos direitos fundamentais e garantir o controle político da Administração Pública. Nos termos do art. 167, §1º, CF/1988: " Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade ." Logo, não é cabível nenhuma despesa sem prévia dotação orçamentária (art. 165, §5º, CF e art. 60, lei n. 4.380/1964). Caso o orçamento não seja votado a tempo, já se cogitou da prorrogação da lei orçamentária anterior (solução dispensada pelo art. 72, 'd', da Constituição de 1937 e pelo art. 66 da Constituição de 1967 com a emenda de 1969). Pode-se também empregar o mandado de injunção, para solução de questões mais imediatas, diante da demora legislativa, um tema que restou discutido, por exemplo, no âmbito do MI 232-I/STF. Convém enfatizar, pois, que cabe ao Congresso Nacional a aprovação da lei do orçamento anual, com a afetação de recursos para o cumprimento das incumbências públicas . Em princípio, aludida atribuição não pode ser assumida pelo Poder Judiciário, dada a ausência de legitimação representativa para tanto. Isso não impede, por óbvio, a inclusão de despesas no orçamento, por meio da requisição de pagamento de precatórios e RPVs, na forma do art. 100, CF/88. Por sinal, até mesmo quando se cuida de reservas prospectivas, para realização de obras, há precedentes reputando cabível a condenação do Estado - por meio de algum dos entes federativos - a incluir determinadas despesas na lei orçamentária anual: "(...) 4 - Manutenção da conclusão do juízo de origem que condenou os réus à realização de obras e serviços necessários à restauração dos trechos das rodovias indicadas a fls. 536/538, bem como a instalação dos postos de pesagem, em conformidade com as diretrizes definidas pelo Plano Diretor de Pesagem de Veículos em Rodovias Federais (fls. 540/574), com prazo de conclusão em vinte e quatro meses; determinar à União que inclua no orçamento dos exercícios financeiros seguintes montantes necessários à realização das obras e instalação dos equipamentos ." (Ap 0005094-66.2002.4.01.3500, DESEMBARGADOR FEDERAL HILTON QUEIROZ, TRF1, 31/01/2018.) Atente-se ainda para o seguinte julgado, do STJ: "CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CADEIA PÚBLICA. SUPERLOTAÇÃO. CONDIÇÕES PRECÁRIAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA OBRIGAR O ESTADO A ADOTAR PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E APRESENTAR PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA REFORMAR OU CONSTRUIR NOVA UNIDADE PRISIONAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DE NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (ARTS. 4º, 6º E 60 DA LEI 4.320/64). CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM CASOS EXCEPCIONAIS. POSSIBILIDADE. CASO CONCRETO CUJA MOLDURA FÁTICA EVIDENCIA OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DO RESPEITO À INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL DOS PRESOS E AOS PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DO MÍNIMO EXISTENCIAL, CONTRA O QUAL NÃO SE PODE OPOR A RESERVA DO POSSÍVEL. 1. Na origem, a Defensoria Pública e o Ministério Público do Estado do Mato Grosso ajuizaram Ação Civil Pública visando obrigar o Estado a adotar providências administrativas e apresentar previsão orçamentária para reformar a cadeia pública de Mirassol D'Oeste ou construir nova unidade, entre outras medidas pleiteadas, em atenção à situação de risco a que estavam expostas as pessoas encarceradas no local. Destaca-se, entre as inúmeras irregularidades estruturais e sanitárias, a gravidade do fato de - conforme relatado - as visitas íntimas serem realizadas dentro das próprias celas e em grupos. 2. A moldura fática delineada pelo Tribunal de origem - e intangível no âmbito do Recurso Especial por óbice da Súmula 7/STJ - evidencia clara situação de violação à garantia constitucional de respeito da integridade física e moral do preso e aos princípios da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial. 3. Nessas circunstâncias - em que o exercício de pretensa discricionariedade administrativa acarreta, pelo não desenvolvimento e implementação de determinadas políticas públicas, seriíssima vulneração a direitos e garantias fundamentais assegurados pela Constituição - a intervenção do Poder Judiciário se justifica como forma de pôr em prática, concreta e eficazmente, os valores que o constituinte elegeu como "supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos fundada na harmonia social", como apregoa o preâmbulo da nossa Carta Republicana . 4. O entendimento trilhado pela Corte de origem não destoou dos precedentes do STF - RE 795749 AgR, Relator: Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Julgado em 29/04/2014, Processo Eletrônico DJe-095 Divulg 19-05-2014 Public 20-05-2014, ARE 639.337-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.9.2011 - e do STJ, conforme AgRg no REsp 1107511/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 06/12/2013. Aplicação da Súmula 83/STJ. 5. Com efeito, na hipótese sub examine, está em jogo a garantia de respeito à integridade física e moral dos presos, cuja tutela, como direito fundamental, possui assento direto no art. 5º, XLIX, da Constituição Republicana. 6. Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega o princípio da separação dos poderes e a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. 7. A concretização dos direitos individuais fundamentais não pode ficar condicionada à boa vontade do Administrador, sendo de suma importância que o Judiciário atue, nesses casos, como órgão controlador da atividade administrativa. Trata-se de inadmissível equívoco defender que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantir os direitos fundamentais, possa ser utilizado como óbice à realização desses mesmos direitos fundamentais. 8. Tratando-se de direito essencial, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública vital nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva de incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal, como na hipótese dos autos. 9. In casu, o pedido formulado na Ação Civil Pública é para, exatamente, obrigar o Estado a "adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa" . 10. Como se vê, o pleito para a adoção de medida material de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64. 11. Recurso Especial não provido. ..EMEN:Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justiça: "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques (Presidente), Assusete Magalhães e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Og Fernandes. (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Extrai-se, da fundamentação do acórdão, o seguinte: "Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. Recorrentemente, tem-se visto a invocação da teoria da reserva do possível como escudo para o Estado se escusar do cumprimento de suas obrigações prioritárias. Não deixo de reconhecer que as limitações orçamentárias são, realmente, entrave para a efetivação dos direitos sociais. No entanto, é preciso ter em mente que o princípio da reserva do possível não pode ser utilizado de forma indiscriminada, sobretudo quando estiver em jogo direitos associados à própria vida e à integridade física. Não se podem importar preceitos do direito comparado sem atentar para o Estado brasileiro. Na Alemanha, p. ex., onde o tema da reserva do possível se coloca de maneira proeminente, os cidadãos já dispõem do mínimo de prestações materiais capazes de assegurar existência digna. Situação completamente diversa é a que se observa nos países pobres ou em desenvolvimento, como é o caso do Brasil. Aqui, ainda não foram asseguradas, à maioria dos cidadãos, condições básicas para uma vida digna. Neste caso, qualquer pleito que vise a fomentar existência minimamente decente não pode ser encarado como sem-razão, pois garantir a dignidade humana é um dos objetivos principais do Estado brasileiro. É por isso que o princípio da reserva do possível não pode, mecanicamente, ser oposto ao princípio do mínimo existencial . Desse modo, somente depois de atingido esse mínimo existencial é que se poderá pensar, relativamente aos recursos remanescentes, em quais outros projetos se deve investir. Claro, se não se pode cumprir tudo o que assegurado pela Constituição, deve-se, ao menos, garantir aos cidadãos esse piso basilar de direitos essenciais à vida, entre os quais, sem a menor dúvida, há de se incluir padrão mínimo de dignidade às pessoas encarceradas em estabelecimentos prisionais. Por esse motivo, inexistindo comprovação objetiva e cabal da incapacidade econômico-financeira do Estado, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário determine a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político. No caso concreto, é exatamente esse o pedido formulado na Ação Civil Pública, conforme se vê à fl. 28 dos autos : 'adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa.' Como claramente se observa, o pleito para a adoção de medidas materiais de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64." (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Assim, segundo a jurisprudência do STJ, é cabível - em situações excepcionais - que o Poder Judiciário determine ao Poder Legislativo a inclusão de uma dada despesa na lei de orçamento anual, questão que possui, como relatei, alguns aspectos melindrosos. Quando se cuida de eventual condenação da Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa, isso implica a imposição de que despesas determinadas sejam registradas na lei orçamentária anual, por força do art. 100, CF e art. 67 da lei n. 4.320, de 1964. De modo semelhante, quanto o Poder Judiciário condena a União Federal ou autarquias federais ao cumprimento de obrigação de fazer, em princípio, é incumbência de tais entes adotarem as medidas pertinentes à afetação de recursos para adimplemento das obrigações ou efetivação dos devedores respectivos. Aludido debate não se coloca, porém, quando se cuida de entidades submetidas ao regime de direito privado, como é o caso, no geral, das empresas públicas, conforme art. 173, §2, Constituição/88. A tanto converge a análise da prof. Odete Medauer, quando sustenta: “O controle jurisdicional não incide sobre um programa governamental num setor determinado, nem sobre diretrizes gerais em certa matéria. A manifestação judicial se realiza, de regra, sobre atuações ou omissões específicas, pontuais. Assim, por exemplo, faltaria competência ao Judiciário para apreciar a diretriz política de prever, na peça orçamentária, mais recursos para obras públicas do que para o atendimento hospitalar da população carente; ou a diretriz de prever mais recursos para um avião presidencial do que para o fornecimento de remédios contra a Aids; ou a diretriz de reduzir impostos em determinado setor produtivo, para fomentá-lo, e aumentar em outros setores. No caso de percentuais de alocação de recursos, previstos na Constituição ou demais normas, cabe sim ao Poder Judiciário apreciar seu cumprimento, inclusive no tocante à inclusão, nestes percentuais, de itens impróprios. Mesmo neste último caso, não se trataria exatamente de uma política pública, mas de cumprimento de uma regra impositiva de previsão e alocação de recursos em certa matéria (educação, saúde etc.) ou da interpretação de itens que comporiam recursos para a educação, por exemplo ” (MEDAUAR, Odete. Políticas públicas ambientais: estudos em homenagem ao Professor Michel Prieur. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2009. p. 222-223). 2.11. Reserva do possível: ANOTO, com cognição contingente, que não raro se invoca o postulado da "reserva do possível" como o fim de se justificar o descumprimento de determinadas imposições constitucionais ou legais . Sem dúvida que, diante de uma efetiva situação de impossibilidade, não há como se cominar sanções porventura previstas na norma. Em termos mais abstratos, os legisladores não podem obrigar alguém a se locomover mais rápido do que a luz, a ocupar mais de um espaço ao mesmo tempo ou a vencer a lei da inércia. Tampouco pode obrigar uma mulher a parir em 5 meses, no exemplo de Hans Welzel. Uma legislação que impusesse tais obrigações não seria apenas ineficaz, pois seria a rigor verdadeiro nonsense. Sabe-se também que, no âmago do Direito Civil, há a previsão dos motivos de força maior, como justificadores do inadimplemento de certas obrigações, conforme art. 393, parágrafo único, CC/02: "O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir." Cuida-se de medida que se aproxima da reserva do possível. Convém ter em conta, porém, o seguinte julgado: "(...) De qualquer sorte, incumbe ao Poder Executivo prestar um serviço público adequado e administrar o orçamento de modo eficiente e responsável, a fim de atender, a contento, a demanda, sem criar empecilhos injustificados à liberdade das pessoas de sair do país . Pela precisão e pertinência com a temática, transcrevo as palavras de Ingo Wolfgang Sarlet e Mariana Filchtiner Figueiredo (Reserva do possível, mínimo existencial e direito à saúde: algumas aproximações. In: Ingo Wolfgang Sarlet e Luciano Benetti Timm (Organizadores). Direitos Fundamentais: orçamento e "reserva do possível". Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. pág. 34): Com efeito, o que se verifica, em muitos casos, é uma inversão hierárquica tanto em termos jurídico-normativos quanto em termos axiológicos, quando se pretende bloquear qualquer possibilidade de intervenção neste plano, a ponto de se privilegiar a legislação orçamentária em detrimento de imposições e prioridades constitucionais e, o que é mais grave, prioridades em matéria de efetividade de direitos fundamentais . Tudo está a demonstrar, portanto e como bem recorda Eros Grau, que a assim designada reserva do possível "não pode ser reduzida a limite posto pelo orçamento, até porque, se fosse assim, um direito social sob 'reserva de cofres cheios' equivaleria, na prática - como diz José Joaquim Gomes Canotilho - a nenhuma vinculação jurídica". Importa, portanto, que se tenha sempre em mente, que quem "governa" - pelo menos num Estado Democrático (e sempre constitucional) de Direito - é a Constituição, de tal sorte que aos poderes constituídos impõe-se o dever de fidelidade às opções do Constituinte, pelo menos no que diz com seus elementos essenciais, que sempre serão limites (entre excesso e insuficiência!) da liberdade de conformação do legislador e da discricionariedade (sempre vinculada) do administrador e dos órgãos jurisdicionais. Saliente-se que o requerente solicitou a emissão de passaporte na sua modalidade comum, porquanto em situação de normalidade, haveria tempo hábil para a emissão do documento. Por essa razão, não se afigura razoável argumentar que, não ter sido requerida a expedição de passaporte de "emergência" na via administrativa, não haveria ato coator, até porque é sabido que tal pedido, se formulado, não seria acolhido naquela esfera, dada as hipóteses restritivas em que é admitido pela autoridade. Tampouco se justifica o seu não-atendimento no tempo e modo previamente acertado previamente, por falha da Administração, apesar de ter cumprido os requisitos legais para a obtenção do documento. Quanto ao tipo de passaporte a ser emitido (comum com urgência ou de emergência), é irrelevante o fato de não estarem preenchidos os pressupostos elencados no art. 13 do Decreto n.º 1.983/1996 e no art. 43 da Instrução Normativa n.º 003/2008-DG/DPF, porque o que enseja a determinação judicial de imediato fornecimento do documento pela Polícia Federal é a ilegalidade do cerceamento à liberdade que se impõe ao requerente, em decorrência da paralisação de serviço público essencial (e agora a demora para a sua regularização). Conclusivamente, os princípios da eficiência e da continuidade do serviço público, aliados à natureza contraprestacional da taxa paga pelo requerente e à fundamentalidade do direito afetado, injustificadamente, pela omissão da Administração, constituem fundamentos relevantes para o acolhimento do pleito liminar . Ante o exposto, defiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo à apelação, para determinar à autoridade requerida que inicie imediatamente os procedimentos necessários à emissão do passaporte de urgência ao requerente, de modo a garantir a entrega do documento até o dia 04/08/2017. Para o cumprimento da liminar, a requerida deverá informar diretamente ao requerente sobre as providências que ainda lhe incumbe (comparecimento no Departamento da Polícia, pagamento de eventuais taxas extras ou complementares àquela já adimplida, disponibilizando a respectiva GRU, apresentação de outros documentos etc.). Intimem-se, sendo a autoridade requerida por mandado em regime de plantão, para ciência e cumprimento da decisão. (TRF4 5038580-69.2017.404.0000, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 25/07/2017) Com efeito, conquanto se saiba que há situações em que o Estado simplesmente não dispõe de estrutura e recursos para efetivar direitos fundamentais ( ad impossibilia nemo tenetur ) - ninguém pode ser obrigado a fazer o impossível - isso deve ser demonstrado rigorosamente. Não se pode invocar a tal "reserva do possível" como mantra retórico para simplesmente não se cumprir o que obrigam a Constituição e demais leis. Afinal de contas, " A teoria da reserva do possível não tem aplicação sem prova de que os recursos orçamentários e financeiros sejam insuficientes para o adimplemento de obrigações do ente público ou demonstração do impacto que as despesas podem trazer para as finanças públicas . Caso em que a União Federal tem obrigação legal de conservar e restaurar o bem tanto na condição de proprietária quanto por força da regra do art. 19, parágrafo 1º, do Decreto nº 25/37." (AC - Apelação Civel - 571134 0000411-22.2011.4.05.8200, Desembargador Federal Frederico Dantas, TRF5 - Terceira Turma, - Data::28/09/2017 - Página::108.) Ademais, " É descabida e incoerente a invocação também pelo IPHAN do princípio da reserva do possível para se escusar de restaurar o bem imóvel objeto dos autos se já dispunha de verba especialmente destinada a este fim ." (Apelação 25445 0005277-46.2011.4.05.8500, Desembargador Federal Fernando Braga, TRF5 - Terceira Turma, DJE - Data::23/08/2017 - Página::60.) Atente-se ainda para a seguinte deliberação do STF: "AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE URBANA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de realização de obras de infraestrutura de mobilidade urbana, demandaria o exame da legislação infraconstitucional local (Lei Municipal 2.022/1959, Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre e Lei Estadual 12.371/2005) o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, em face da vedação contida na Súmula 280 do STF. 2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da reserva do possível, visto que não cabe sua invocação quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem ." (STF - ARE: 1269451 RS 0219865-07.2016.8.21.0001, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 15/09/2021, Segunda Turma, Data de Publicação: 23/09/2021) Constou no aludido voto: "Assim, reserva do possível não pode servir de argumento para escusar o Estado de cumprir os comandos constitucionais, sobretudo aqueles expressamente nomeados e caracterizados como direitos fundamentais. Eventual objeção orçamentária deveria ser acompanhada de prova expressa, documental, que justifique adequadamente e demonstre a impossibilidade financeira do Estado, bem como porque as escolhas políticas deixam de atender demanda tão fundamental. Em outras palavras, a invocação da reserva do possível não pode consistir em mera alegação que isenta, por si só, o Estado de suas obrigações. Somente justo motivo, objetivamente aferido, tem tal valia.” 2.12. Quanto ao ônus da prova: Ademais, ao que releva, a inversão do ônus da prova está prevista no art. 373, §1º, CPC, sendo projeção da lógica do art. 6º, VIII, CDC, com mitigação da máxima actor incumbit probatio et rei in excipiendo fit auctor, com uma distribuição dinâmica das cargas probatórias, ope iudicis . Como notório, há casos de inversão legal direta do ônus da prova, a exemplo do que ocorre com o art. 1.965, Código Civil, ao dispor que "Ao herdeiro instituído, ou àquele a quem aproveite a deserdação, incumbe provar a veracidade da causa alegada pelo testador"; há hipóteses de inversão legal indireta, fundada em presunções legais relativas, a exemplo da previsão do art. 322, CC ( " Quando o pagamento for em quotas periódicas, a quitação da última estabelece, até prova em contrário, a presunção de estarem solvidas as anteriore s." ) O processualista Araken de Assis promove uma avaliação crítica da ampliação das hipóteses de inversão do ônus da prova, promovida com o CPC/2015: "À base da regra do art. 373, I e II, incrementada pela decisão do art. 357, III, situa-se a previsibilidade do julgamento. A distribuição do ônus das partes institui regra de conduta para as partes e, no caso de instrução infrutífera, regra de julgamento para o juiz. Uma das partes, independentemente da sua vontade e contribuição para o resultado, assumirá o risco do insucesso probatório (retro, 1.338). Essa previsibilidade decorre da rigidez da distribuição dos riscos da instrução. Ao ensejo, assinalou-se: a distribuição proporcional e invariável do ônus da prova é um postulado da segurança jurídica, sustentado pelos práticos e defendido pelos partidários das teorias divergentes. Examinando-se com maior atenção a sistemática legal da distribuição, verifica-se que a decantada rigidez é mais aparente que genuína. O poder de iniciativa oficial interfere, quiçá decisivamente, em tal seara, diminuindo o risco da parte onerada. E o princípio da livre apreciação (art. 371) contrabalança a prova fraca. Por fim, os temperamentos oriundos de regras especiais (retro, 1.339.2) funcionam como elementos de equilíbrio e isonomia. O processo civil social sugeriu outro critério mais abrangente: a atribuição do ônus da prova ope judicis, conforme o caso, independentemente da posição processual ocupada pela parte, e visando à facilitação da prova. Para essa finalidade, atribuiu-se o ônus casuisticamente à parte que (aparentemente) dispõe de maiores recursos, informações e proximidade com a fonte da prova. À tal orientação, que não é recente – a distribuição do ônus entre autor e réu inspirava-se, no direito comum, em razões de equidade –, a doutrina argentina contemporânea chamou de distribuição dinâmica do ônus da prova. Existem outras denominações em uso. Não se exige esforço inaudito para identificar a fonte inspiradora da proposta de derrogação da distribuição stática. É a mesma que defende o superlativo aumento dos poderes do órgão judiciário, transformado no führer do processo, e deposita irrestrita confiança no homem e na mulher investidos na função judicante, na respectiva inteligência, prudência, tempo disponível para delicadas ponderações e flexibilidade em desincumbir-se da magna tarefa de guardião dos direitos fundamentais. A adesão à tese autoritária descansa em dado psicológico. O fascínio, a irrefreável atração pela novidade, haja ou não maior merecimento, a busca de soluções para a numerosidade dos feitos, assumiram papel decisivo na rápida e irrefletida adesão à teoria dinâmica. As justificativas apresentadas são esquivas ou vazias, mera retórica – a “facilitação” do acesso à Justiça Pública é uma delas. A teoria da distribuição dinâmica baseia-se em premissa claramente irreal: o juiz e a juíza brasileira, encarregados de processar e julgar milhares de processos, não têm vagares e os instrumentos necessários à ponderação dos interesses em jogo. Não é por outra razão que só se dão conta da conveniência da mudança das regras do ônus na oportunidade do julgamento. Em realidade, a distribuição dinâmica constitui um enorme perigo ao processo garantista. Apressadamente demais, salvo engano, rejeitou-se a quebra da parcialidade em favor dos vulneráveis, invariavelmente beneficiados dessa maneira. Não é outro motivo da inexistência de critérios legais e da sua irrelevância. Esquece-se o melhor princípio: O arbítrio do juiz em liberdade total e não condicionado a determinados parâmetros legais que balizem a sua atuação não é um bom princípio. O objetivo dessa extravagante “técnica” de julgamento é transparente, embora raramente enunciado. Favorece uma das partes que, segundo o critério fixo e prévio, não lograria êxito, por razões nem sempre – permita-se a metáfora – próprias do ofício de fazer justiça. Notou-se o problema, paradoxalmente, no processo trabalhista: pretendendo o autor horas extras, incumbe-lhe, segundo o art. 818 da CLT o ônus de provar a jornada excedente. Ora, a atribuição do ônus ao réu de provar a jornada de trabalho significaria, na prática, descarregar os riscos da demanda unicamente sobre o réu: ou ele contesta, assumindo o ônus; ou não contesta, e suporta os efeitos da falta de controvérsia, ensejando o acolhimento do pedido. O resultado é eloquente e desnuda, ao nosso ver, a inconstitucionalidade da regra . Inovando o processo civil, o art. 379, caput, introduziu importante limite aos deveres das partes – comparecer em juízo e responder ao que for perguntado; colaborar com a inspeção judicial, incluindo a inspectio corporis; praticar o ato que lhe for ordenado –, porque, em qualquer hipótese, há de ser preservado “o direito de não produzir prova contra si própria”. Ora, a distribuição dinâmica do ônus da prova implica, na prática, justamente o que art. 379, caput, proíbe terminantemente. Se o veto de self incrimination descansa em bases constitucionais, o art. 373, § 1.º, é inconstitucional. Essas considerações, e o risco latente de transformar o réu em vilão, a priori, e que já suporta riscos financeiros desiguais quando litiga com autor beneficiário da gratuidade, na melhor das hipóteses recomendam aplicação estrita da doutrina da carga dinâmica, segundo pressupostos legais previamente delimitados. Tarefa particularmente difícil, pois a técnica legislativa só pode consagrar conceitos juridicamente indeterminados e, para esse efeito, trocar “peculiaridades do fato a ser provado” por “excessiva onerosidade” é, apesar da boa intenção, trocar seis por meia dúzia. E, de qualquer modo, convém explicitar tanto o fundamento, quanto a finalidade da doutrina, a fim de evitar um dos maiores males do discurso jurídico, que é a ocultação das premissas ideológicas . A objeção de fundo à distribuição dinâmica radica em outro aspecto. Existem fatos difíceis de provar, porque – eis o ponto – as fontes de prova e os meios de prova ostentam limites naturais. Ora, atribuir o ônus à contraparte não elimina a dificuldade, porque intrínseca à alegação de fato. A atribuição do ônus à parte contrária da originariamente agravada aumentaria a injustiça da decisão em desacordo com os valores constitucionais. A única solução consiste em fundar a decisão em juízo de verossimilhança. Assim, se A alega que contraiu infecção no hospital B, onde esteve internado, embora não seja possível apurar cientificamente a origem da bactéria (há as que se produzem unicamente no ambiante hospitalar) não cabe atribuir ao réu B a prova que o autor A, porque supostamente encontrar-se-ia em melhores condições de provar a inexistência de fatores de contaminação no estabelecimento. Não é a regra geral da distribuição do ônus da prova a causa da injustiça, mas sua alteração. Na vigência do CPC de 1973, buscou-se arrimo no poder de instrução oficial para sustentar a admissibilidade da distribuição casuística, ope iudicis, do ônus da prova. O STJ, no procedimento monitório, admitiu semelhante regime, repartição do ônus da prova subjetivo nas “peculiaridades do caso concreto”, dando-lhe o nome que lhe é próprio: distribuição dinâmica. De lege lata, somente o art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, autorizava, expressis verbis, a distribuição ope judicis do ônus da prova no direito . A construção de uma possibilidade mais geral de distribuição do ônus da prova, ope judicis, assenta em outras bases. O art. 373, § 1.º, prevê semelhante medida em três hipóteses: (a) impossibilidade de a parte desincumbir-se do ônus da prova nos termos do art. 373, I e II; (b) excessiva dificuldade em cumprir o encargo nesses termos; (c) maior facilidade em obter prova do fato contrário. Em qualquer hipótese, acrescenta o art. 373, § 2.º, a distribuição, ope judicis, não pode tornar o encargo da parte onerada impossível ou excessivamente difícil . A iniciativa oficial em matéria de prova nada tem a ver com o risco final suportado pela parte onerada e cristalizado na falta ou insuficiência de prova. A atuação do juiz só atenua o risco desse resultado frustrante, mas não o pré-exclui em termos categóricos e definitivos, pois não é a iniciativa que preside o resultado da prova, mas a limitação do conhecimento humano. O fundamento mais plausível para justificar a distribuição ope judicis no sistema processual é o sistemático. Ao vedar a distribuição convencional do ônus da prova (retro, 1.339.3.2) em casos que se criem dificuldades ao exercício da pretensão ou da defesa, o art. 373, § 1.º, institui requisito mais geral. Existindo motivo concreto, prévio e perfeitamente delimitado no processo – e, não, a automática inversão em proveito do vulnerável, do cliente bancário, do trabalhador, e assim por diante –, perante o qual a aplicação da distribuição estática do art. 373, I e II, atribuiria prova de produção difícil ou impossível a uma das partes (probatio diabolica), mas a contraparte se encontraria posição mais vantajosa, cabe a distribuição ope judicis no direito brasileiro. Por exemplo: na ação em que o paciente A alega que os prepostos do nosocômio B, desatendendo às prescrições do médico C, ministraram-lhe o fármaco errado ou na dose proibida, provocando gravíssimo dano, o réu dispõe de acesso fácil aos meios de prova – ao prontuário hospitalar, no qual a equipe de enfermagem lançou os dados, e às testemunhas que, afinal, cometeram ou não o erro fatal na medicação. Em contrapartida, ao paciente A é impossível ou excessivamente difícil conhecer o prontuário e identificar as testemunhas. Essa é uma hipótese que não atrai a incidência da reserva do art. 373, § 2.º. Somente nessas condições estritas – motivo concreto, prévio e delimitado – revela-se aceitável a distribuição ope judicis do ônus da prova perante os direitos fundamentais processuais que, operando no processo, conformam a atividade processual das partes e do órgão judiciário. Não pode se adotada como regra, mas como exceção, interpretada restritivamente. Assim, a distribuição “dinâmica” atua subsidiariamente. A distribuição dinâmica do ônus da prova ocorre em outros ordenamentos. O art. 217.6 da Ley de Enjuiciamiento Civil espanhola institui dois meios para corrigir a inadequação formal do critério geral (onus probandi incumbit qui ei dicit): (a) a disponibilidade da prova (v.g., na investigação de paternidade, o suposto pai tem condições de esclarecer o fato biológico, através de exame de DNA); e (b) a facilidade probatória (v.g., a empresa encontra-se melhor situada para arrolar as testemunhas de eventos que ocorreram em suas dependências que o visitante ocasional). E, no direito norte-americano, o juiz alocará o ônus da prova segundo numerosas e complicadas regras . Essa teoria tem cunho autoritário, porque concentra poderes no órgão judiciário, e, desse modo, traz consigo alto risco de subjetivismo . Duas objeções principais, relevando o risco de prevaricação e o dever de fidelidade do juiz ao direito, opõem-se à doutrina: (a) o já mencionado risco de subjetividade e, ademais, de relatividade: o que é fácil para certo juiz pode não o ser para outro; e (b) a violação positiva ao direito fundamental processual do contraditório. Contra o risco de subjetividade, inexiste remédio; para a violação do contraditório, a medida cabível é a exigência de que haja motivo concreto, prévio e delimitado para a distribuição ope judicis. A distribuição do ônus da prova na decisão de saneamento e de organização do processo (art. 357, III) contrabalança os riscos, norteando a atividade das partes na instrução das causas. Seja como for, as objeções evidenciam que, entre nós, inexiste ainda densidade do direito fundamental à prova. O contraditório argumentantivo (dizer e contradizer) não mais satisfaz. As repercussões positivas ou negativas da repartição casuística podem ser aquilatadas e medidas nas relações de consumo. Em tal matriz, considerando o disposto no art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, passa-se à análise do tema, sublinhando que não se limita a tais espécies de litígio, em tese, a distribuição dinâmica." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo II: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 203-209) Por conta de tais objeções, a inversão do ônus probatório prevista no art. 373, §1º, CPC, não pode ser aplicada sem maiores comedimentos. Exige-se a presença de uma situação de efetiva dificuldade da parte cumprir o encargo decorrente do art. 373, I e II, ou uma manifesta maior facilidade de obtenção da prova, com a alteração do ônus. Em qualquer caso, deve-se assegurar às partes cumprir os encargos probatórios pertinentes e a medida não pode implicar hipóteses de verdadeira probatio diabolica, carreando à parte um ônus de impossível ou de excessivamente custosa demonstração (art. 373, §2º, CPC). NA ESPÉCIE, não há lastro para a cogitada inversão do ônus probatório . Em que pese haja assimetria entre os autores e a autarquia, dotada de significativo poder burocrático, não há maior dificuldade para que o demandante comprove a alegada veracidade da narrativa dos fatos, promovida na peça inicial. Por conta disso, REPUTO incabível a inversão do ônus da prova na espécie, devendo-se aplicar a regra do art. 373, I e II, CPC/15. 2.13. Elementos de convicção: No caso em exame, os demandantes apresentaram com a inicial instrumentos de procurações, declarações de hipossuficiência econômica, documentos pessoais, certidão de casamento, inscrição no Cadastro Único, comprovante de endereço, contrato firmado com o INCRA e notas fiscais de produtor rural. Já o INCRA anexou informações de sua área técnica (ev. 18, anexos 2 a 5). Esses são os elementos de convicção veiculados nos autos . 2.14. Valoração dos meios de prova: Em princípio, o INCRA não chegou a impugnar a narrativa dos fatos, promovida pela parte autora. A autarquia sustentou, porém, que não haveria interesse de agir, na medida em que já estariam sendo adotadas medidas para a titulação futura e que dos aludidos fatos não eclodiriam as consequências aventadas na peça inicial. O demandado tem alegado, em casos como o presente, haver escassez de recursos orçamentários e de efetivo próprio para realização do necessário georreferenciamento dos projetos de assentamento. Em primeiro exame, conquanto não seja insensível às dificuldades encontradas pela Administração na adoção de políticas públicas de regularização de assentamentos, aparentemente não haveria como acolher a tese de que a postergação dos direitos se justificaria pela adoção de prioridades de governo e reserva do possível, em detrimento de direito assegurado à autora . Segundo se infere do instrumento de contrato, apresentado com a inicial, coube ao INCRA as obrigações inerentes ao regime de assentamento, ficando o Incra comprometido a promover a medição e marcação do imóvel, a implantação da infraestrutura física básica correspondente ao sistema viário, expedir o documento de titulação sob condições resolutivas ao beneficiário e conceder o Crédito para Alimentação, Fomento e Habitação. No processo em exame, em análise prima facie , não parece terem sido apontadas outras restrições à titulação pretendida, sendo que eventual constatação de infração a cláusula resolutiva deve ser aferida in loco ou mediante apresentação de documentos, vídeos, fotos pertinentes. A autarquia sustentou, isso sim, haver deficiências estruturais e materiais para ultimação do processo de titulação. Aparentemente, a invocação da reserva do possível - conquanto possa ser aceita em situação excepcionais - não pode servir de simples escudo retórico e argumentativo para se descumprir imposições legais . Atente-se para o entendimento consolidado do TRF4 a respeito do tema. ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento não justificam o procedimento do INCRA de deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais, não sendo lícito atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado . (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). ADMINISTRATIVO. IMÓVEL. REFORMA AGRÁRIA. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. REQUISITOS DEMONSTRADOS. 1. Os autores não podem ser prejudicados pela inércia da autarquia ré, pois eles cumpriram os requisitos necessários para a expedição do título de domínio . 2. Manutenção da sentença. (TRF4 5004843-02.2014.4.04.7010, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 20/07/2018) ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. IMÓVEL. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. VERBA HONORÁRIA. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. 1. A alegação do INCRA de que é impossível a emissão de título de propriedade em razão da ausência de preço é totalmente descabida, haja vista ser o próprio instituto, como integrante da Administração Pública, a parte que apresentará o preço a cobrar dos autores. 2. Sendo recíproca a sucumbência, cabível a compensação da verba honorária, nos termos do art. 21 do CPC de 1973. (TRF4 5004771-15.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 27/04/2018) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais . (TRF4, AC 5004708-87.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 10/11/2016) Atente-se para o voto proferida pela Desembargadora Vivian Josete Pantaleão Caminha, ao julgar a apelação nº 5002805-29.2014.404.7103/RS : "(...) Efetivamente, conforme bem sinalado pelo Juízo a quo, resta evidenciada a ilegalidade da suspensão do pedido administrativo de titulação definitiva formulado pelos autores, em decorrência da superveniência da Lei nº 13.001/04. Isso porque se verifica que referido pedido, bem como, supostamente, o preenchimento dos requisitos necessários à titulação, ocorreram antes mesmo do advento da nova lei, bem como em virtude de tal legislação superveniente não ter modificado os requisitos anteriormente previstos para a titulação definitiva dos imóveis, do que decorre a possibilidade de empregar o arcabouço jurídico e regulamentação infralegal já existentes e que esmiúçam e estabelecem todos os passos e diretrizes a serem adotadas para o exame do pedido. No mesmo sentido foi a manifestação do representante do Ministério Público Federal atuante na condição de custos legis, Dr. Paulo Gilberto Cogo Leivas, cujos fundamentos, por sua relevância, igualmente integro ao presente decisum: 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 Das alegações de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita As preliminares de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita devem ser afastadas. Como bem destacado pelo Juízo a quo , não há vedação no ordenamento jurídico à concessão de provimento jurisdicional que determine ao INCRA retomar o curso do expediente destinado a examinar a possibilidade de conferir titulação definitiva a assentados em programas de reforma agrária. Também "em caso de acolhimento do pedido dos autores não estará havendo invasão do espaço de atuação discricionária do Poder Executivo, tampouco substituição do administrador pelo juiz quanto à escolha de como e onde agir ou aplicar os recursos, mas tão somente impondo o cumprimento de obrigação jurídica que já restou atribuída por lei ao INCRA ". Tampouco ausente interesse processual da Defensoria Pública da União em valer-se da ação civil pública para a hipótese dos autos, considerando que - como já analisado na sentença - a presente ação não objetiva compelir o Poder Executivo a editar normas tampouco a suprir omissão relativa à ausência de norma regulamentadora. 2.2 Da titulação definitiva das terras de assentamento A Lei nº 13.001/2004 alterou dispositivos da Lei nº 8.629/93, que disciplina disposições relativas à reforma agrária, nos seguintes termos: Art. 10. A Lei n o 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 , passa a vigorar com as seguintes alterações: “ Art. 17. ................................................................... § 1 o ........................................................................... § 2 o Para a consolidação dos projetos de que trata o inciso V do caput , fica o Poder Executivo autorizado a conceder créditos de instalação aos assentados, nos termos do regulamento. § 3 o Poderá ser contratada instituição financeira federal para a operacionalização da concessão referida no inciso V do caput , dispensada a licitação. § 4 o As despesas relativas à concessão de crédito de que trata o inciso V do caput adequar-se-ão às disponibilidades orçamentárias e financeiras do órgão responsável pela execução do referido programa. § 5 o O regulamento a que se refere o § 2 o estabelecerá prazos, carências, termos, condições, rebates para liquidação e procedimentos simplificados para o cumprimento do disposto neste artigo.” (NR) “ Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967 . § 1 o Os títulos de domínios e a CDRU serão inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o É facultado ao beneficiário do programa de reforma agrária, individual ou coletivamente, optar pela CDRU, que lhe será outorgada na forma do regulamento. § 5 o O valor da alienação, na hipótese do beneficiário optar pelo título de domínio, será definido com base no valor mínimo estabelecido em planilha referencial de preços, sobre o qual poderão incidir redutores, rebates ou bônus de adimplência, estabelecidos em regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998 , e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo. § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo. § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores.” (NR) “ Art. 18-A. Os lotes a serem distribuídos pelo Programa Nacional de Reforma Agrária não poderão ter área superior a 2 (dois) módulos fiscais ou inferior à fração mínima de parcelamento. § 1 o Fica autorizado o Incra, nos assentamentos com data de criação anterior ao período de 10 anos contados retroativamente a partir de 27 de dezembro de 2013, a conferir a CDRU ou título de domínio relativos às áreas em que ocorreram desmembramentos ou remembramentos após a concessão de uso, desde que observados os seguintes requisitos: I - observância dos limites de área estabelecidos no caput , por beneficiário; II - o beneficiário não possua outro imóvel a qualquer título; III - o beneficiário preencha os requisitos exigidos no art. 3 o da Lei n o 11.326, de 24 de julho de 2006 ; e IV - o desmembramento ou remembramento seja anterior a 27 de dezembro de 2013. § 2 o O beneficiário titulado nos termos do § 1 o não fará jus aos créditos de instalação de que trata o art. 17 desta Lei.” “ Art. 19. O título de domínio, a concessão de uso e a CDRU serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial: ..................................................................................” (NR) “ Art. 21. Nos instrumentos que conferem o título de domínio, concessão de uso ou CDRU, os beneficiários da reforma agrária assumirão, obrigatoriamente, o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou por meio de seu núcleo familiar, mesmo que por intermédio de cooperativas, e o de não ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos.” (NR) “ Art. 22. Constará, obrigatoriamente, dos instrumentos translativos de domínio, de concessão de uso ou de CDRU, cláusula resolutória que preveja a rescisão do contrato e o retorno do imóvel ao órgão alienante ou concedente, no caso de descumprimento de quaisquer das obrigações assumidas pelo adquirente ou concessionário. § 1 o Após transcorrido o prazo de inegociabilidade de 10 (dez) anos, o imóvel objeto de título translativo de domínio somente poderá ser alienado se a nova área titulada não vier a integrar imóvel rural com área superior a 2 (dois) módulos fiscais. § 2 o Ainda que feita pelos sucessores do titulado, a alienação de imóvel rural em desacordo com o § 1 o é nula de pleno direito, devendo a área retornar ao domínio do Incra, não podendo os serviços notariais lavrar escrituras dessas áreas, nem ser tais atos registrados nos Registros de Imóveis, sob pena de responsabilidade administrativa, civil e criminal de seus titulares ou prepostos.” (NR) “ Art. 24. As ações de reforma agrária devem ser compatíveis com as ações da política agrícola, das políticas sociais e das constantes no Plano Plurianual da União.” (NR) O INCRA alegou que a declaração de consolidação do assentamento somente poderia ser efetivada após a regulamentação da Lei 13.001/2014, o que ainda não ocorrera e, por essa razão, os atos de emissão de títulos de domínio estariam suspensos em face de ausência de permissão legal, uma vez que os instrumentos legislativos necessitariam de regulamentação. Contudo, contrariamente ao alegado pelo INCRA, nem todos os atos legislativos necessitam de regulamentação ou exigem a atuação administrativa para a sua execução. Dessa forma, embora as leis possam ser objeto de regulamento, nem todas reclamam complementação, ou seja, o regulamento não seria condição de sua aplicação, cuja edição é facultada ao Executivo. Primeiramente, portanto, destaca-se que a ausência de regulamentação não pode invalidar o comando legal naquilo que seja passível de aplicação. Por outro lado, mesmo em relação a dispositivos legais que sejam considerados não auto-executáveis, a inércia do executivo na produção de normas regulamentares pode ser antijurídica. Conforme Clève, "a eficácia (execução) da lei pode ficar condicionada à edição do regulamento, desde que seja fixado prazo para a ação normativa do Executivo (o princípio da divisão de poderes não admite deixar-se ao inteiro arbítrio do Executivo a suspensão ou adiamento da execução da lei)" Dessa forma, a omissão na produção do regulamento, sempre que possível, não deve inviabilizar a aplicação da norma sujeita à regulamentação, pois o descumprimento da Constituição ou da lei pelo titular da função regulamentar não pode onerar o Estado ou o cidadão: Sérgio Ferraz, Regulamento , citado, p. 116, afirma que a omissão na edição de regulamentos de execução não impede a eficácia da lei que condicionou sua aplicação à produção da norma regulamentar em determinado prazo, pois caso contrário se estaria permitindo que o regulamento de execução se sobreponha à lei, situação na qual entraria em pleno vigor no prazo estabelecido (o mesmo ocorrendo com a lei que não previu prazo para a expedição de regulamento, de modo que tanto num caso como no outro, a norma legal deve ter aplicação per si ). (...) A omissão do ente regulamentar subordinado não pode impor dano ao ente normatizador subordinante, motivo pelo qual cabe dar cumprimento à lei, como se o ato regulamentar não fosse necessário. No caso dos autos, como bem destacado na sentença, "a ausência de regulamentação da matéria por mais de um ano, com a consequente paralisação completa dos expedientes administrativos relacionados à titulação definitiva de terras em assentamento, viola o princípio da eficiência". Em relação às alterações promovidas pela Lei nº 13.001/2004 a dispositivos da Lei nº 8.629/93, o Ministério Público Federal assim como o Juízo a quo (eventos 33 e 63 - 74 do processo originário) concluíram que a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo, apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Também relevante ressaltar que foi editado o Decreto nº 8.256/2014, que regulamenta o inciso V do art. 17 da Lei 8.629/93 incluído pela Lei 13.001/2014, que dispõe sobre os créditos de instalação no programa de reforma agrária ("V - a consolidação dos projetos de assentamento integrantes dos programas de reforma agrária dar-se-á com a concessão de créditos de instalação e a conclusão dos investimentos, bem como com a outorga do instrumento definitivo de titulação"). No que se refere aos valores de alienação e condições de pagamento dos imóveis - se for o caso, pois há hipóteses de gratuidade - a serem transferidos por título de domínio, sobre os quais o art. 18 da Lei 8.629/93 remete à norma regulamentadora, cabe a aplicação de regulamento anterior, Instrução Normativa do INCRA nº 30/2006, que estabelece critérios e procedimentos para a transferência de domínio por meio da emissão de instrumentos de titulação em terras de patrimônio do INCRA ou da União e apuração de valores de imoveis rurais a serem alienados. Com efeito, permanecem eficazes os dispositivos de norma regulamentadora anterior que forem compatíveis com as alterações da lei regulamentada, conforme o seguinte entendimento doutrinário: Contudo, se a revogação se fizer por lei superveniente que também reclame regulamentação, parece-nos perfeitamente possível falar em aproveitamento total ou parcial do antigo regulamento pela nova legislação, nos mesmos moldes em que se fala em recepção constitucional. (...) A lógica da recepção como meio abreviado de produção normativa pode ser aplicada também para regulamentos amparados em lei, caso essas venham a ser modificadas, situação na qual devem ser mantidos os válidos regulamentos produzidos pela autoridade então competente. Tratando do assunto, Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, citado, p. 176, admite a continuidade da vigência de decreto quando a lei regulamentada revogada é substituída por outra, 'desde que a nova lei contenha a mesma matéria regulamentada'. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princípios Gerais de Direito Administrativo, citado, p. 364, destaca que se a lei foi revogada, suspende-se as eficácia do regulamento e se houver apenas modificação da lei, permanecem eficazes os dispositivos que lhe forem compatíveis. Ademais, no caso dos autos deve ser considerado que a regulamentação anterior é aplicável mesmo porque os assentados receberam o imóvel mediante contratos de concessão de uso durante a vigência da disposição legal alterada. O Ministério Público Federal já havia se manifestado nesse sentido ao exarar parecer no 1º grau, ao qual me reporto (evento 33 do processo originário): Com efeito, a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo. Apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Assim, a regulamentação anterior é aplicável, até porque os assentados receberam o imóvel durante a vigência da disposição legal já revogada. Como se vê, a alteração da lei de regência e a ausência de novo regulamento a ela correspondente não justificam que o INCRA deixe de dar prosseguimento à titulação definitiva em casos como o presente. Não há, portanto, o óbice apontado pelo INCRA. Dessa forma, não há justificativa para o INCRA se opor ao prosseguimento de expediente que verse sobre a titulação de imóveis aos beneficiários do Projeto de Assentamento Imbaá, em Uruguaiana/RS, mediante adoção de medidas para a verificação do cumprimento dos requisitos legais. Em reforço ao posicionamento adotado, os precedentes desta Corte: ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004708-87.2014.404.7010, 3ª TURMA, Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 10/11/2016) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. COMPENSAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justifica que o INCRA deixe de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente à imóvel rural situado em assentamento agrário. - Não se pode atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado, devendo o INCRA expedir a titulação definitiva, independente da fixação do valor. Ressalta-se que, após a efetiva regulamentação, poderá o INCRA, em seu interesse, exigir o pagamento dos valores necessários à aquisição do imóvel. - Constatada a sucumbência recíproca, possível a compensação dos honorários advocatícios, nos termos do artigo 21 do Código de Processo Civil . (TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5004700-13.2014.404.7010, 3ª TURMA, Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 13/04/2016) Nesse diapasão, verifica-se que a decisão proferida pelo Juízo a quo não merece qualquer reproche, devendo ser mantida, em todos os seus termos. Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes." (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). Referida intelecção deve ser privilegiada pelo presente juízo, diante da lógica dos arts. 489, §1º, VI e 927, CPC, alvo dos lúcidos comentários de Araken de Assis, como transcrevo abaixo: "Por mais de uma razão só em sentido amplíssimo mostra-se possível conceber o julgamento segundo a legalidade, conseguintemente, a obediência do juiz à lei. O juiz não deve contas unicamente à sua consciência e aos pendores do siso de justiça próprio. Não julga porque quer, nem recebeu investidura nesse sentido. O Estado outorgou-lhe esse poder, consoante o modelo constitucional, exigindo-lhe modesta contrapartida: obediência ao ordenamento jurídico, principalmente à lei, ou seja, ao direito vigente no Estado, na sua inteireza, especialmente quanto às fontes formais do Poder Legislativo. E impõe essa exigência por razão básica, mas fundamental: a conduta prescrita aos particulares e aos agentes públicos e conhecida prévia e abstratamente nas normas legais, e o próprio juiz, o mais importante órgão estatal, não se furta desses comandos . O problema da legitimidade democrática da criação judicial não pode ser resolvidos pelos controles internos da magistratura, porque esses são exercidos por outros juízes. Em matéria de previsibilidade dos pronunciamentos judiciais, e, portanto, de segurança e de certeza, que constituem o cimento imprescindível à ordem jurídica justa, a súmula vinculante significou notável avanço, agora acompanhado dos precedentes no julgamento dos casos repetitivos (art. 928, I e II). E, perante a súmula vinculante e o precedente, a obediência à lei (ou antes, à consciência da pessoa investida na função juridicamente) não serve de pretexto hábil ao seu descumprimento . À primeira vista,as operações intelectuais do órgão judiciário, perante o verbete, não se distinguiriam das feitas para aplicar o direito objetivo. Embora a aplicação da súmula vinculante e do precedente não seja mecânica e automática, pois a adequação da tese jurídica à questão de fato depende de interpretação, ensejando pronunciamento alternativo, tal questão não toca o ponto. E, com efeito, se a tese jurídica consagrada na súmula e no precedente rege a espécie litigiosa, todavia, ao órgão judiciário faltará a liberdade de aplicá-la, ou não. É imperativo que a aplique ao objeto litigioso. Ficará impedido de rejeitá-la, oferecendo sua própria interpretação da questão constitucional. E deixando de aplicá-la, estritamente, ensejará a reclamação prevista no art. 103, §3º, CF e no art. 988, NCPC. O acolhimento da reclamação implicará nulidade do provimento contrário à súmula. Desaparece, correlatamente, a independência do juiz. Essa situação de modo algum equivale à submissão do juiz ao ordenamento jurídico subentendida no art. 8º. O juiz é livre para negar aplicação à lei e para interpretá-la a seu modo, adotando entendimento minoritário ou vencido, o que nunca ocorrerá perante uma súmula vinculante ao precedente. Em suma, a liberdade de interpretação fica restrita à adequação da tese jurídica ao material de fato (art. 489, §1º, VI) e desaparece a liberdade de aplicação ." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I. Parte geral. Institutos Fundamentais. Sâo Paulo: RT, 2015, p. 926-927) 2.15. Situação em exame: No caso em apreço, portanto, reputo verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e diviso densidade na argumentação esgrimida pelos autores. Sequer vislumbro, porém, uma situação de urgência a justificar eventual deferimento de tutela nessa quadra, impondo-se que o tema seja apreciado em sentença, depois de se facultar dilação probatória. Diante do procedimento legalmente previsto para a demarcação, é salutar que a medida seja promovida com maior grau de segurança jurídica, impondo-se tal análise com a cognição exaustiva dos elementos de prova amealhados nos autos. INDEFIRO, portanto, o pedido de antecipação de tutela, postergando nova análise do tema para o momento da prolação da sentença. 2.16. Questões jurídicas relevantes: Equacionei acima, com cognição não exaustiva, para os fins do art. 357, CPC, os vetores jurídicos pertinentes à solução da presente causa. Assim, a questão diz respeito ao alegado direito dos autores à titulação do imóvel em questão, com entrega da documentação definitiva do bem em seu nome. 2.17. Diligências probatórias: Em regra, o Poder Judiciário deve facultar a ambas as partes, observados os prazos de lei, a realização da mais ampla dilação probatória, desde que conexa o pedido e causa de pedir deduzidos nos autos. Isso não significa, porém, que todo e qualquer pedido, lançado pelos contendores, deva ser automaticamente deferido. Ao contrário, as diligências destinadas a esclarecer fatos totalmente impertinentes com o thema decidendum não hão de ser realizadas, sob pena de converter o processo em um verdadeiro trabalho de Sísifo. Como sabido, frusta probatur quod probantum non relevat. Importa dizer: não se defere a realização de diligências destinadas a demonstrar fatos insuscetíveis de influenciar o resultado da demanda. Esse é, por exemplo, o conteúdo do art. 470, parágrafo único, CPC/15. Reporto-me também ao art. 38, §2º, da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo: "Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias." Outro não é o conteúdo do art. 370, parágrafo único, CPC. 2.18. Juntada de documentos: As partes tiveram oportunidade de anexar documentos na fase do art. 320, CPC - ou seja, com a peça inicial, com os autores - e prazo da contestação no que tocou ao requerido (art. 434, CPC/15). Os contendores podem complementar aludida documentação, no que toca ao preço de mercado do imóvel, dada a impugnação ao valor da causa. De outro norte, a titulação definitiva dependerá do preenchimento de obrigações previstas no art. 15 do Decreto n. 9.311/2018, pelos beneficiários, quais sejam: Decreto n.º 9.311, de 2018 Art. 15. As condições de permanência do beneficiário no PNRA constarão do Contrato de Concessão de Uso - CCU, do Contrato de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU e do Título de Domínio - TD e incluem as seguintes obrigações da unidade familiar: I - explorar o imóvel direta e pessoalmente, por meio de sua unidade familiar, exceto se verificada situação que enseje justa causa ou motivo de força maior reconhecido pelo Incra, admitidas a intermediação de cooperativas, a participação de terceiros, onerosa ou gratuita, e a celebração do contrato de integração de que trata a Lei nº 13.288, de 16 de maio de 2016 ; II - não ceder, a qualquer título, a posse ou a propriedade da parcela recebida, ainda que provisória e parcialmente, para uso ou exploração por terceiros; III - observar a legislação ambiental , em especial quanto à manutenção e à preservação das áreas de reserva legal e de preservação permanente ; IV - observar as diretrizes técnicas, econômicas e sociais definidas pelo Incra para projeto de assentamento; V - firmar o instrumento de titulação definitiva, conforme disciplinado pelo Incra; e VI - cumprir demais obrigações e compromissos previstos no instrumento contratual. Assim, deve-se aferir no momento próprio se os demandantes preencheram tais condições para perfectibilização da titulação, em caso de procedência da pretensão. Não raro, em demandas com a presente, tem-se discutido a necessidade de comprovação do pagamento do valor do crédito alimentação, fomento e habitação, que teriam sido recebidos a título de empréstimo, requisito prévio para o requerimento de expedição do título de domínio da propriedade em que assentados. Faço esse registro a fim de que o tema seja discutido no curso da demanda . 2.19. Inquirição de testemunhas: Em princípio, a causa não demanda a inquirição de testemunhas, eis que - no essencial - não há maior controvérsia a respeito da narrativa dos fatos havidos. D'outro tanto, tais elementos devem ser comprovados, no essencial, mediante a apresentação de documentos. De todo modo, faculto manifestação às partes a respeito do tema. 2.20. Eventual diligência pericial: De modo semelhante, em princípio a causa não demanda a realização de exame técnico, por um expert, na medida em que as questões debatidas nesse processo não exigem o exame do estado da arte de algum setor da Ciência. Não parece haver discussão a respeito da dimensão do imóvel causa, sendo desnecessária uma avaliação por agrimensor. Faculto, de todo modo, manifestação às partes a respeito disso. 2.21. Tomada do depoimento pessoal: Ora, como é sabido, o pedido de inquirição da contraparte se destina à eventual obtenção de confissão sobre a narrativa dos fatos havidos. Afinal de contas, a parte não é inquirida como testemunha, não presta declarações advertidas das penas cominadas ao perjúrio (art. 342, CPC). Convém atentar para os arts. 385 e 386, CPC/15: Art. 385. Cabe à parte requerer o depoimento pessoal da outra parte, a fim de que esta seja interrogada na audiência de instrução e julgamento, sem prejuízo do poder do juiz de ordená-lo de ofício . §1 Se a parte, pessoalmente intimada para prestar depoimento pessoal e advertida da pena de confesso , não comparecer ou, comparecendo, se recusar a depor, o juiz aplicar-lhe-á a pena. §2 É vedado a quem ainda não depôs assistir ao interrogatório da outra parte. §3 O depoimento pessoal da parte que residir em comarca, seção ou subseção judiciária diversa daquela onde tramita o processo poderá ser colhido por meio de videoconferência ou outro recurso tecnológico de transmissão de sons e imagens em tempo real, o que poderá ocorrer, inclusive, durante a realização da audiência de instrução e julgamento. Art. 386. Quando a parte, sem motivo justificado, deixar de responder ao que lhe for perguntado ou empregar evasivas, o juiz, apreciando as demais circunstâncias e os elementos de prova, declarará, na sentença, se houve recusa de depor. Logo, a coleta do depoimento pessoal se destina à eventual obtenção da confissão da contraparte. E isso mitiga a aplicação do instituto, quando em causa entidades de Direito Público, por força da indisponibilidade do interesse público primário. Com efeito, registre-se que, quanto a entidades de regime jurídico, sequer o decurso in albis do prazo para contestação enseja os efeitos inerentes à revelia, conforme se infere do art. 344, II, CPC/15). Não desconheço a análise pontualmente distinta de Araken de Assis, quem afirma "Não ser diferente o regime das pessoas jurídicas de direito público. Já se sustentou que semelhante depoimento traduziria providência juridicamente inadmissível, porque a indisponibilidade do objeto litigioso torna ineficaz a confissão dos órgãos das pessoas jurídicas de direito público. Na perspectiva aqui adotada, não se pode tomar os efeitos como causa. O depoimento pessoal serve a outros propósitos e, precipuamente, à formação da convicção do juiz. E, nesse sentido, as declarações desses órgãos são tão boas ou más como as de qualquer outra pessoa." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume III. Parte especial. São Paulo: RT. 2015. p. 515). No caso em exame, diante da delimitação da pretensão dos demandantes, reputo que a tomada do depoimento pessoal não se justifica. III - DISPOSITIVO 3.1. REPORTO-ME ao despacho de evento 4, no que diz respeito aos pressupostos processuais e condições para válido exercício do direito de ação. 3.2. EQUACIONEI as balizas concernentes à definição do valor da causa, postergando a conclusão do exame para o momento da prolação da sentença, como registrei acima. 3.3. REPUTO que a parte autora atua com interesse processual, bem como que a pretensão não foi atingida pela prescrição, na forma do art. 1 do decreto 20.910/32. 3.4. AVALIO como verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e como densos os argumentos jurídicos esgrimidos pelos requerentes. Não diviso, porém, uma situação de perigo de dano a exigir a intervenção judicial imediata. 3.5. INDEFIRO, pois, o pedido de antecipação de tutela. 3.6. PROMOVI acima o saneamento da demanda, na forma do art. 357, CPC/15. 3.7. DECLARO incabível a inversão do ônus da prova, na situação em exame, de modo que a avaliação dos meios demonstrativos deverá ser promovida tomando-se em conta o art. 373, I e II, CPC/15. 3.8. INTIMEM-SE as partes assim como o MPF para, querendo, manifestarem-se a respeito do presente saneamento - art. 373, §1, CPC. Prazo de 05 dias úteis, quanto aos autores, e prazo de 10 dias úteis, quanto à parte requerida e MPF - conforme arts. 183, 219, 224, CPC, art. 5 da lei n. 11.419/2006. 3.9. INTIMEM-SE os autores para que, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contados da intimação, apresentem demonstrativo do pagamento ao INCRA das prestações do valor do crédito de instalação modalidade material de construção, alimentação, fomento e habitação, que foram recebidos a título de empréstimo, ou indiquem eventual impossibilidade de o fazer, apresentando justificativas para tanto. 3.10. Caso não sejam formulados pleitos, nem apresentados documentos, VOLTEM-ME conclusos para prolação de sentença. Caso tenham sido apresentados documentos, sendo novos documentos, INTIME-SE a contraparte para, querendo, manifestar-se a respeito, na forma do art. 5, LIV e LV, Constituição e arte. 7, parte final, CPC/15.

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Processo nº 5000838-78.2025.4.04.7000

ID: 337639753

Tribunal: TRF4 Órgão: 11ª Vara Federal de Curitiba Classe: PROCEDIMENTO COMUM CíVEL Nº Processo: 5000838-78.2025.4.04.7000

Data de Disponibilização: 29/07/2025

Polo Ativo:

IRONDINA GONCALVES DE OLIVEIRA AMARAL SEBASTIAO MACHADO DE AMARAL

Polo Passivo:

DESPACHO/DECISÃO

Advogados:

ANA PAULA BRITO RODRIGUES

OAB/PR XXXXXX Desbloquear

PROCEDIMENTO COMUM Nº 5000838-78.2025.4.04.7000/PR AUTOR : IRONDINA GONCALVES DE OLIVEIRA AMARAL ADVOGADO(A) : ANA PAULA BRITO RODRIGUES (OAB PR053059) AUTOR : SEBASTIAO MACHADO DE AMARAL ADVOGADO(A… PROCEDIMENTO COMUM Nº 5000838-78.2025.4.04.7000/PR AUTOR : IRONDINA GONCALVES DE OLIVEIRA AMARAL ADVOGADO(A) : ANA PAULA BRITO RODRIGUES (OAB PR053059) AUTOR : SEBASTIAO MACHADO DE AMARAL ADVOGADO(A) : ANA PAULA BRITO RODRIGUES (OAB PR053059) DESPACHO/DECISÃO I - RELATÓRIO Em 11 de janeiro/2025, IRONDINA GONCALVES DE OLIVEIRA AMARAL e SEBASTIAO MACHADO DE AMARAL deflagraram a presente demanda, sob rito comum, em face do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA, pretendendo a condenação do requerido a promover os atos necessários à demarcação do imóvel em que assentados os autores e a lhes outorgar o título de domínio pertinente. Os autores sustentaram serem beneficiários de programa da reforma agrária, encontrando-se assentados desde o ano de 2008 no lote n. 31 do projeto de assentamento Nossa Senhora Aparecida no Município de Mariluz/PR. Disseram terem cumprido todos os requisitos estipulados contratualmente para obtenção da titulação definitiva. Alegaram que o INCRA estaria inadimplindo seu compromisso, quanto à individualização dos lotes e entrega do título de domínio aos autores, o que lhes causaria transtornos de toda ordem, tais como impossibilidade de contratar financiamento para safra, aquisição de maquinários de forma parcelada, entre outros. Eles postularam a concessão da assistência judiciária gratuita e de tutela de urgência. Detalharam seus pedidos, juntaram documentos e atribuíram à causa o valor de R$ 1.420.680,00. Deferi o processamento da peça inicial e indeferi o pedido de antecipação de tutela, conforme evento 4. O MPF manifestou ciência a respeito da demandada - evento 16, postulando pela abertura de nova vista, após a contestação. O INCRA apresentou sua contestação no movimento 19, impugnando o valor atribuído à causa. "a autarquia cobra do beneficiário 10% do preço médio Pauta de Valores de Terra Nua para fins de titulação de assentamentos e regularização fundiária, valor em vigor para o período de 1º de abril de 2024 a 31 de março de 2025. Hoje o montante cobrado por hectare na região de Mariluz é de R$ 737,00 (setecentos e trinta e sete reais) por hectare. No Sipra há informação da área do lote ser de 17,7585 hectares. Porém, cumpre salientar que a área exata será confirmada somente após o georreferenciamento". Aduziu que " o valor da titulação referente à área total do imóvel dos autores corresponde a R$ 13.975,94, não podendo o valor da causa ser superior a esse montante ". Discorreu sobre o procedimento previsto para a titulação, enfatizando haver discricionariedade administrativa no estabelecimento da ordem de prioridades na promoção do loteamento/titulação. Anexou documento. Seguiu-se réplica no movimento 24, em que os autores se manifestaram sobre as objeções processuais e reiteraram os argumentos esgrimidos na peça inicial. Os autos vieram conclusos. II - FUNDAMENTAÇÃO: 2.1. Pressupostos processuais e condições da ação: No movimento 4, apreciei os pressupostos processuais e as condições para válida deflagração da demanda. Retomo alguns vetores que equacionei no referido despacho de prelibação da petição inicial. 2.2. Interesse processual - considerações gerais: Por conta do monopólio do uso válido da força - expressão de Max Weber -, exceção feita aos casos de legítima defesa, estado de necessidade, desforço incontinenti etc., as partes não podem resolver seus conflitos mediante o emprego da força (art. 345, Código Penal). Logo, sempre que as controvérsias não sejam solucionadas com base no consenso, na prevalência do melhor argumento, os sujeitos devem deduzir suas pretensões perante o Estado, na espera de que haja aplicação isenta, racional e célere da lei ( law enforcement ). Por imposição constitucional, o Poder Judiciário está obrigado a apreciar a alegação de que haja lesão ou ameaça de lesão a direito (art. 5º, XXXV, CF/88), mecanismo indispensável para que haja efetivo império da lei , ao invés da prevalência dos poderes hegemônicos de ocasião. A prestação jurisdicional não se destina, todavia, a emitir meros pareceres ou cartas de intenções. O ingresso em juízo deve estar fundado, tanto por isso, em uma situação de efetiva necessidade, de modo que a pretensão - caso venha a ser acolhida - se traduza em uma utilidade para o demandante. O meio processual eleito deve ser adequado para tanto. Daí que os processualistas tratem do interesse processual em uma troika : a necessidade, a utilidade e a adequação do meio processual escolhido pela parte. Em acréscimo, o interesse processual deve persistir no curso da demanda, nos termos do art. 17 e art. 85, §10, CPC/15. Ora, "Mediante a força declaratória, a aspiração do autor consiste na extirpação da incerteza . Deseja tornar indiscutível, no presente e no futuro, graças à autoridade da coisa julgada, a existência ou a inexistência de relação jurídica, a autenticidade ou a falsidade de documento. É o que dispõe, fortemente inspirado no direito germânico e reproduzindo a regra anterior, o art. 19 do CPC/15. Também comporta declaração a exegese de cláusula contratual (Súmula do STJ, n.º 181), ou seja, o modo de ser de uma relação jurídica. Na ação declarativa, ignora-se outra eficácia relevante que a de coisa julgada material. Neste sentido, a pretensão à declaração representa fonte autônoma de um bem valiosíssimo na vida social: a certeza . O autor que só pleiteia declaração ao juiz, e obtém êxito, dar-se-á por satisfeito, e cabalmente, desde o curso em julgado da sentença. Então apropria-se do que pedira ao órgão judicial – certeza –, carecendo a regra jurídica emitida de qualquer atividade complementar em juízo. Focalizando o ponto com preciosa exatidão, diz-se que a sentença declaratória é instrumento autossuficiente de tutela jurisdicional, pois assegura, de maneira plena e completa, a efetividade da situação jurídica substancial deduzida em juízo." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro: volume I. Parte geral: fundamentos e distribuição de conflitos. São Paulo: RT. 2015. p. 675). Ainda segundo Araken de Assis, "O provimento declaratório tem nítido caráter prescritivo. A parte adquire o direito incontestável de comportar-se em consonância ao comando sentencial, e, principalmente, não é dado àqueles que se vincularam à declaração impedi-la. A finalidade da ação declaratória da inteligência e do alcance de cláusula contratual é a de prescrever aos parceiros do negócio, sucessivamente, determinada pauta de conduta, independentemente de execução alguma, de que não se cogita e de que não se pode cogitar ." (ASSIS, Araken de. Obra citada. p. 676). Acrescento "que a certeza implicará a vinculação futura das partes. O provimento exibirá caráter prescritivo para o futuro. O ato judicial legitima a prática (ou a abstenção) de atos jurídicos ao abrigo e em conformidade com o conteúdo da sentença . Em geral, a antevisão desse problema provoca o nascimento do interesse. Por assim dizer, o provimento declarativo tem os pés no passado, mas olhar no futuro. É preciso aceitar com reservas, portanto, o julgado da 4.ª Turma do STJ, que assentou: Não é detentor de interesse processual justificador da pretensão declarativa quem não está exposto à possibilidade de dano imediato e concreto. Ora, imediato é o interesse, pois o dano, em sentido amplíssimo, pode ser futuro. Por exemplo, não cabe declarar a inteligência da cláusula contratual em tese; o autor necessitará expor a dificuldade na interpretação da cláusula, os reflexos que este ou aquele entendimento provocará no programa contratual." ( Obra citado. p. 661). 2.3. Interesse processual - caso em exame: Em primeiro exame - aferição de ofício, conforme art. 485, §3, CPC -, o autores atenderam aludidos requisitos. Eventual acolhimento da sua pretensão lhes será útil; a medida revela-se necessária para a otimização do processo administrativo de titulação; por fim, o processo em causa é adequado ao fim visado. Logo, o art. 17, CPC, restou satisfeito, de modo que a objeção suscitada pela autarquia não prospera. Não há maiores sinais de que a pretensão dos requerentes seria satisfeita a contento no âmbito administrativo. Ademais, o exaurimento do debate, no âmbito administrativo, não é condição para a deflagração de demandas como a presente, em juízo. Os requerentes insurgem-se justamente em razão da demora no procedimento de titulação, de modo que não se pode condicionar a deflagração desse processo ao aguardo da solução da causa no âmbito extrajudicial. 2.4. Valor atribuído à causa: Como sabido, a toda causa deve ser atribuído algum valor econômico, por força do art. 291, CPC/2015 - projeção do art. 258, CPC/73 -, pois se cuida da base de cálculo da taxa judiciária. Referido valor pode influenciar, em muitos casos, a determinação da competência das unidades judiciais ou o procedimento aplicável, também surtindo reflexos sobre a definição de encargos sucumbenciais. Trata-se, tanto por isso, de requisito para que a petição inicial seja válida - art. 319, CPC. Como explicita Araken de Assis, "às vezes, na oportunidade da respectiva fixação (infra, 1.290), o conteúdo econômico real e imediato da pretensão mostra-se inestimável, ou seja, não pode ser quantificado precisamente. Tal circunstância não constitui motivo bastante para eliminar o ônus atribuído ao autor nos arts. 319, V, e 292, caput. É apenas causa de estimação voluntária do autor, pois o art. 291 dispõe expressamente que a toda causa será atribuído valor certo. Nada obstante, a indicação aproximar-se-á, tanto quanto possível, do conteúdo econômico mediato da pretensão. Não há incompatibilidade daquelas regras com a do art. 85, § 8.º. aludindo a causas de valor inestimável. Entende-se por tal as causas desprovidas de conteúdo econômico imediato, como é o caso da ação declaratória, e, por esse motivo, sujeitas à estimação do autor." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 1695) Convém atentar, tanto por isso, para o art. 292, CPC/15: Art. 292. O valor da causa constará da petição inicial ou da reconvenção e será: I - na ação de cobrança de dívida, a soma monetariamente corrigida do principal, dos juros de mora vencidos e de outras penalidades, se houver, até a data de propositura da ação; II - na ação que tiver por objeto a existência, a validade, o cumprimento, a modificação, a resolução, a resilição ou a rescisão de ato jurídico, o valor do ato ou o de sua parte controvertida; III - na ação de alimentos, a soma de 12 (doze) prestações mensais pedidas pelo autor; IV - na ação de divisão, de demarcação e de reivindicação, o valor de avaliação da área ou do bem objeto do pedido; V - na ação indenizatória, inclusive a fundada em dano moral, o valor pretendido; VI - na ação em que há cumulação de pedidos, a quantia correspondente à soma dos valores de todos eles; VII - na ação em que os pedidos são alternativos, o de maior valor; VIII - na ação em que houver pedido subsidiário, o valor do pedido principal. § 1º Quando se pedirem prestações vencidas e vincendas, considerar-se-á o valor de umas e outras. § 2º O valor das prestações vincendas será igual a uma prestação anual, se a obrigação for por tempo indeterminado ou por tempo superior a 1 (um) ano, e, se por tempo inferior, será igual à soma das prestações. § 3º O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor, caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes. Atente-se novamente para a análise de Araken de Assis: "É exemplificativa a enumeração dos acessórios. Os juros compensatórios, por exemplo, dificilmente se quadram na figura de penalidade. A correção monetária integra o valor originário do crédito e, nesse aspecto, sua menção no art. 292, corrige o direito anterior. Ressalva feita aos juros moratórios e à correção monetária, verbas implicitamente incluídas no pedido respeitante ao principal (art. 322, § 1.º), e, nada obstante, integrantes do valor da causa, quaisquer outras verbas devem ser objeto de pedido. É o caso, expressis verbis, da cláusula penal moratória ou compensatória e dos juros compensatórios. Omisso que seja o pedido, a respeito da cláusula penal (v.g., o autor quer evitar a controvérsia em torno da interpretação do contrato), tampouco conta-se o respectivo valor. Por óbvio, deixando o autor de pedir os juros moratórios, explicitamente, dificilmente realizará seu cômputo no valor da causa, ensejando a intervenção do órgão judiciário. E os juros vencidos posteriormente ao ajuizamento, automaticamente incluídos na condenação (art. 323), não entram na estimativa da causa. O custo financeiro do processo (despesas processuais e honorários advocatícios), suportado pelo réu no caso de êxito do autor, não precisa ser computado para apurar o valor da causa. Tais verbas têm caráter eventual e decorrem da lei. Em face do caráter imperativo do art. 292, I, mostra-se irrelevante a estimativa lançada pelo autor na petição inicial em desacordo com a regra. Prevalecerá o valor da importância reclamada no pedido. O art. 292, I, aplica-se, por analogia, à pretensão a executar fundada em título judicial ou extrajudicial (infra, 1.292.2.2). O valor da causa é o total do crédito: o principal corrigido, os juros e os demais consectários legais ou contratuais, conforme, aliás, dispõe o art. 6.º, § 4.º, da Lei 6.830/1980. Esse valor constará na planilha aludida no art. 798, I, b, e parágrafo único . Também se poderia cogitar do enquadramento da pretensão a executar no art. 292, II, por que pretensão visando ao cumprimento do negócio jurídico, eventualmente consubstanciado em documento dotado de força executiva. O resultado final é idêntico, mas o art. 292, I, avantaja-se ao inciso precedente em ponto decisivo, ao impor um critério simples, direto e analítico ao valor da causa." (ARAKEN, Assis. Obra citada. p. 1698 e ss.) Ora, não se pode perder de vista que o valor atribuído à causa deve corresponder, tanto quanto possível, ao conteúdo econômico da pretensão deduzida na peça inicial, como bem equaciona o art. 292, §3º, CPC/15: "O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor , caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes." 2.5. Valor da causa - preço do imóvel: Em casos como o presente, o valor da causa - enquanto conteúdo econômico da pretensão do autor - deve corresponder à importância de mercado do imóvel em questão, na medida em que esse é a expressão financeira do que ele busca em Juízo. Não raro, há algumas dificuldades no que toca à atribuição de conteúdo econômico para determinados objetos, na exata medida em que as coisas não possuem valores ínsitos ou ontológicos . A precificação depende, por óbvio, de uma conhecida distinção entre valor de uso e valor de troca . Por vezes, algo pode ser muito apreciado pelo proprietário, mas sem correspondente apelo econômico junto ao mercado. Alguém pode guardar um conjunto de fotos ou estátuas, atribuindo-lhes expressivo valor por lhe recordar momentos da infância ou entes queridos; mas, dificilmente conseguiria comercializá-las no mercado pelo montante almejado. Por outro lado, o preço depende sempre de inúmeras variáveis, com destaque para a conhecida lei da oferta e da procura. Quanto maior a demanda e maior a escassez, maior o preço. Havendo excesso de oferta, ao contrário, o preço é reduzido. Daí que a atribuição de conteúdo econômico para bens depende sempre do exame do contexto de mercado, diante da interação entre compradores e vendedores - depende, enfim, das expectativas sociais envolvidas . No âmbito das demandas judiciais ou das licitações, ademais, há questões burocráticas que acabam por condicionar a precificação, seja por força de uma limitação do mercado, seja por conta das peculiaridades com que as negociações se dão (arrematação, adjudicação, leilão). Atente-se para a lição de Kiyoshi Harada, relacionada a bens imóveis - mas que, com as pertinentes adequações, pode servir como parâmetro também para a indenização dos prejuízos decorrentes da subtração de bens móveis: "Vários são os métodos de avaliação. Na avaliação de terrenos loteados, normalmente, o método empregado é o comparativo, levando-se em conta os três fatores básicos: a área, a profundidade e a testada. .Basicamente, consiste na pesquisa de valores de preços com menos de dois anos em relação à data de avaliação, referentes a imóveis da mesma região geoeconômica, da idêntica zona e uso e ocupação de solo e do mesmo setor fiscal. Preço proveniente de oferta deverá sofrer redução de 10% para atender à natural elasticidade do mercado, ao passo que os preços a prazo devem ser transformados em preços à vista, mediante descontos com o auxílio da tabela Price. A somatória dos diferentes preços levantados e sua divisão pelo número de elementos pesquisados resultarão em um valor médio. Descartam-se os elementos que se situarem 30% abaixo ou acima dessa média. Extrair-se-á nova média com os elementos remanescentes, resultando na chamada média aritmética saneada, ou seja, o valor unitário médio que servirá de paradigma para a avaliação. Na avaliação de glebas loteáveis, quando o emprego direto do método comparativo fica inviabilizado, por ausência de paradigmas, a avaliação é feita através do chamado método involutivo. Consiste na projeção de um loteamento imaginário com a divisão da área em quadras e em lotes-padrão, com exclusão das áreas destinadas a espaços livres, institucionais e áreas verdes. Levam-se em conta inúmeros fatores como despesas do loteamento, abarcando a implantação de infraestrutura, propaganda e corretagem, bem como o tempo de duração para o esgotamento das vendas, a valorização dos lotes no decorrer de vendas etc . Enfim, é um método cuja avaliação é baseada em projeções que podem ocorrer ou não concretamente. Ultimamente, esse método vem ganhando elasticidade, comportando a avaliação em separado da chamada 'faixa frontal do loteamento', situada de frente para as vias públicas existentes, que seria diretamente desmembrável, destacando-se do miolo do loteamento imaginário." (HARADA, Kiyoshi. Desapropriação. 10. ed. São Paulo: Atlas. p. 135-136). Quando se cuide de pedido de indenização, por exemplo, deve-se atentar para o valor de mercado dos bens perdidos ou destruídos, conforme art. 1.431 do Código Civil: CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA ISENTA DE ERRORES IN PROCEDENDO. FURTO DE JOIAS ACAUTELADAS À RÉ, POR FORÇA DE CONTRATO DE PENHOR. RESPONSABILIDADE INDENIZATÓRIA. VALOR REAL DAS JOIAS. LAUDO PERICIAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Não é nula a sentença que julga a demanda a salvo de errores in procedendo. 2. Responde a Caixa Econômica Federal - CEF pelos danos causados a cliente cujas joias, dadas como garantia em contrato de empréstimo e penhor, foram furtadas ao tempo em que estavam em poder da mutuante. 3. Firmou-se a jurisprudência no sentido de que a indenização, em casos que tais, deve ser feita de acordo com o valor real das joias e não pelo quantum ajustado contratualmente . 4. Na impossibilidade de realizar-se avaliação direta das joias, revela-se razoável e seguro o critério de estimativa do perito, que, apresentando-se como cliente interessado em celebrar contrato de penhor de joias, aferiu a desproporção entre a avaliação feita pela Caixa Econômica Federal - CEF e o valor real dos bens. 5. Apelação desprovida. (TRF-3 - Ap: 00220953820004036100 SP, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL NELTON DOS SANTOS, Data de Julgamento: 10/11/2009, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: e-DJF3 Judicial 1 DATA:19/07/2012) CIVIL. PENHOR. joias . ASSALTO À AGÊNCIA BANCÁRIA. PERDA DO BEM. RESOLUÇÃO DO CONTRATO. RESSARCIMENTO DO PROPRIETÁRIO DO BEM. PAGAMENTO DO CREDOR. COMPENSAÇÃO. POSSIBILIDADE. EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO. ART. 1.092 DO CÓDIGO CIVIL/1916 E ART. 476, DO CÓDIGO CIVIL/2002. - O perecimento por completo da coisa empenhada não induz à extinção da obrigação principal, pois o penhor é apenas acessório desta, perdurando, por conseguinte, a obrigação do devedor, embora com caráter pessoal e não mais real. - Segundo o disposto no inciso IV do art. 774, do Código Civil/1916, o credor pignoratício é obrigado, como depositário, a ressarcir ao dono a perda ou deterioração, de que for culpado. - Havendo furto ou roubo do bem empenhado, o contrato de penhor fica resolvido, devolvendo-se ao devedor o valor do bem empenhado, cabendo ao credor pignoratício o recebimento do valor do mútuo, com a possibilidade de compensação entre ambos, de acordo com o art. 775, do Código Civil/1916. - Na hipótese de roubo ou furto de joias que se encontravam depositadas em agência bancária, por força de contrato de penhor, o credor pignoratício, vale dizer, o banco, deve pagar ao proprietário das joias subtraídas a quantia equivalente ao valor de mercado das mesmas, descontando-se os valores dos mútuos referentes ao contrato de penhor . Trata-se de aplicação, por via reflexa, do art. 1.092 do Código Civil/1916 (art. 476, do Código Civil atual). Recurso especial não conhecido. (STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA Classe: RESP - RECURSO ESPECIAL - 730925 Processo: 200500366722 UF: RJ Órgão Julgador: TERCEIRA TURMA REL. NANCY ANDRIGHI DJ DATA:15/05/2006 PÁGINA:207). No presente momento, mantenho, por ora, o valor atribuído à demanda, sem prejuízo de nova análise de tal questão por época da prolação da sentença, contanto que as partes apresentem nos autos elementos de convicção densos sobre o preço do imóvel em causa, junto ao mercado. Caso se evidencie uma efetiva dificuldade de apurar a importância financeira do bem, isso há de ser tomado em conta por época do arbitramento doe eventuais honorários sucumbenciais, se devidos - art. 85, §8, CPC/15. Assim, ao menos por ora, não há maior necessidade de uma delimitação precisa sobre a precificação do bem. Registro que, mesmo que o valor da causa ficasse aquém de 60 salários mínimos - definidos no decreto nº 11.864, de 27 de dezembro de 2023 -, a demanda não poderia tramitar sob o rito dos Juizados, dado versar sobre imóvel público, dando ensejo à aplicação da vedação do art. 3, §1, II, lei n. 10.259/2001. ACOLHO, por ora, o valor atribuído pelos autores à demanda, ressalvando nova análise do tema por época da prolação da sentença. Quanto ao mais, retomo o exame que promovi no evento 4 . 2.6. Eventual prescrição da pretensão dos requerentes: A pretensão deduzida na peça inicial submete-se à prescrição quinquenal, prevista no art. 1º, do decreto 20.910, de 1932 . Note-se, contudo, que na espécie debate-se pretensão prospectiva, já que os requerentes insurgem-se contra a ausência de ultimação de processo administrativo demarcatório de imóveis, a cargo do INCRA. Tanto por isso, considerando que - a vingar a narrativa promovida na peça inicial - a pretensão é renovada enquanto persistir a alegada mora administrativa, não se operou a prescrição no caso vertente. De resto, tal questão não chegou a ser suscitada pelo requerido. Atente-se para a lógica do seguinte julgado: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. NÃO OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. INEXISTÊNCIA DE NEGATIVA DO DIREITO PELA ADMINISTRAÇÃO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. PRESTAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. SÚMULA 568/STJ. No caso dos autos, não se discute violação do fundo de direito, mas sim o não pagamento de valores decorrentes de obrigação de trato sucessivo. Isso porque a servidora, ao não ser beneficiada com a progressão funcional garantida na legislação municipal, vê caracterizada uma omissão da Administração, renovada mês a mês, uma vez que não houve nenhum ato concreto negando o direito, mas uma inadimplência em relação jurídica de trato sucessivo . Logo, somente as parcelas vencidas há mais de 5 anos da propositura da ação devem ser consideradas prescritas nos termos da Súmula 85 do STJ. Agravo interno improvido. (STJ - AgInt no AREsp: 875628 MG 2016/0054585-5, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/08/2016) Assim, a pretensão da parte requerente não foi atingida pela prescrição . 2.7. Considerações gerais sobre a antecipação de tutela: Como sabido, a cláusula do devido processo envolve alguma aporia. Por um lado, o processo há de ser adequado: deve assegurar defesa, contraditório, ampla produção probatória. E isso consome tempo. Todavia, o processo também deve ser eficiente, ele deve assegurar ao titular de um direito uma situação jurídica idêntica àquela que ele teria caso o devedor houvesse satisfeito sua obrigação na época e forma devidas. A demora pode contribuir para um debate mais qualificado entre as partes; todavia, também leva ao grande risco de ineficácia da prestação jurisdicional, caso o demandante tenha realmente razão em seus argumentos. Daí a relevância do prudente emprego da tutela de urgência, prevista no art. 300 e ss. do novo CPC. Desde que a narrativa do demandante seja verossímil, seus argumentos sejam fundados e a intervenção imediata do Poder Judiciário seja necessária - i.e., desde que haja fumus boni iuris e periculum in mora - a antecipação da tutela deverá ser deferida. Sem dúvida, porém, que o tema exige cautela, eis que tampouco soa compatível com o devido processo a conversão da antecipação em um expediente rotineiro, o que violentaria a cláusula do art. 5º, LIV e LV, CF. Ademais, o provimento de urgência não pode ser deferido quando ensejar prejuízos irreversíveis ao demandado (art. 300, §3º, CPC). Daí o relevo da lição de Araken de Assis, como segue: "A tutela de urgência e a tutela de evidência gravitam em torno de dois princípios fundamentais: (a) o princípio da necessidade; e (b) o princípio da menor ingerência. - Princípio da necessidade - Segundo o art. 301, in fine, a par do arresto, sequestro, arrolamento de bens, e protesto contra a alienação de bens, o órgão judiciário poderá determinar qualquer outra medida idônea para asseguração do direito. Essa abertura aplica-se às medidas de urgência satisfativas (art. 303, caput): a composição do conflito entre os direitos fundamentais somente se mostrará legítima quando houver conflito real, hipótese em quase patenteia a necessidade de o juiz alterar o esquema ordinário de equilíbrio das partes perante o fator temporal do processo. A necessidade de o juiz conceder medida de urgência apura-se através da comparação dos interesses contrastantes dos litigantes. Dessa necessidade resulta a medida adequada à asseguração ou à satisfação antecipada em benefício do interesse mais provável de acolhimento em detrimento do interesse menos provável. - Princípio do menor gravame - O princípio do menor gravame ou da adequação é intrínseco à necessidade. É preciso que a medida de urgência seja congruente e proporcional aos seus fins, respectivamente a asseguração ou a realização antecipada do suposto direito do autor. Por esse motivo, a medida de urgência cautelar prefere à medida de urgência satisfativa, sempre que adequada para evitar o perigo de dano iminente e irreparável, e, na órbita das medidas de urgência satisfativas, o órgão judiciário se cingirá ao estritamente necessário para a mesma finalidade." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro. volume II. Tomo II. Parge Geral: institutos fundamentais. São Paulo: RT, 2015, p. 370-371). Quando se cuide , ademais, de pedido em desfavor da Fazenda Pública, a lei 8.437/1992 veda a antecipação de tutela que implique compensação de créditos tributários ou previdenciários (art. 1º, §5º). A lei do mandado de segurança veda a concessão de liminares com o fim de se promover a entrega de mercadorias, a reclassificação de servidores públicos e o aumento ou extensão de vantagens de qualquer natureza (art. 7º, §2º, lei 12.016). Registre-se que o STF já se manifestou sobre a constitucionalidade de algumas dessas limitações (lei 9.494), conforme se infere da conhecida ADC 04-6/DF, rel. Min. Sydnei Sanches (DJU de 21.05.1999), com os temperamentos reconhecidos no informativo 248, STF. No âmbito do Direito Administrativo militar, há restrições ao emprego do writ , por exemplo, diante do que preconiza o art. 51, §3º, lei n. 6.880/1980, ao exigir o exaurimento da via administrativa. Por outro lado, como sabido, o juízo não pode antecipar a eficácia meramente declaratória de uma cogitada sentença de procedência. Afinal de contas, a contingência é inerente aos provimentos liminares; de modo que a certeza apenas advém do trânsito em julgado (aliás, em muitos casos, sequer depois disso, dadas as recentes discussões sobre a relativização da res iudicata ): " É impossível a antecipação da eficácia meramente declaratória, ou mesmo conferir antecipadamente ao autor o bem certeza jurídica, o qual somente é capaz de lhe ser atribuído pela sentença declaratória . A cognição inerente ao juízo antecipatório é por sua natureza complemente inidônea para atribuir ao autor a declaração - ou a certeza jurídica por ele objetivada." (MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipação da tutela . 7. ed. SP: Malheiros. p. 55) 2.8. Contraditório: No caso em análise, assegurou-se manifestação ao requerido a respeito dos pedidos deduzidos na peça inicial pelos requerentes, o que atendeu ao art. 5, LIV e LV, Constituição/88 e art. 7, parte final, CPC/15. 2.9. Considerações iniciais sobre a titulação de domínio: COM COGNIÇÃO PRECÁRIA, anoto que, no seu art. 189, a Constituição estipula que "Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei ." D'outro tanto, o art. 18, §3º da lei n. 8.629/1993, com a redação veiculada pelas leis n. 13.001/2014 e 13.465/2017, preconizou o seguinte: Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967. § 1 o Os títulos de domínio e a CDRU são inegociáveis pelo prazo de dez anos, contado da data de celebração do contrato de concessão de uso ou de outro instrumento equivalente, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o Regulamento disporá sobre as condições e a forma de outorga dos títulos de domínio e da CDRU aos beneficiários dos projetos de assentamento do Programa Nacional de Reforma Agrária. § 5 o O valor da alienação, na hipótese de outorga de título de domínio, considerará o tamanho da área e será estabelecido entre 10% (dez por cento) e 50% (cinquenta por cento) do valor mínimo da pauta de valores da terra nua para fins de titulação e regularização fundiária elaborada pelo Incra, com base nos valores de imóveis avaliados para a reforma agrária, conforme regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar n o 93, de 4 de fevereiro de 1998, e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo . § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo . § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores. § 13. Os títulos de domínio, a concessão de uso ou a CDRU a que se refere o caput deste artigo serão conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, obrigatoriamente, nos casos de casamento ou união estável. § 14. Para fins de interpretação, a outorga coletiva a que se refere o § 3 o deste artigo não permite a titulação, provisória ou definitiva, a pessoa jurídica. § 15. Os títulos emitidos sob a vigência de norma anterior poderão ter seus valores reenquadrados, de acordo com o previsto no § 5 o deste artigo, mediante requerimento do interessado, observados os termos estabelecidos em regulamento e vedada a restituição de valores já pagos que eventualmente excedam o valor devido após o reenquadramento. Publicada em 17 de dezembro de 2018, a Instrução Normativa INCRA n. 97 tratou dos procedimentos de emissão da titulação provisória e definitiva dos títulos, merecendo destaque o que segue: Art. 1º Estabelecer, no âmbito do Incra, os critérios e procedimentos para: I - emissão de instrumentos de titulação provisória e de titulação definitiva em terras de propriedade ou posse do Incra ou da União afetadas a Projetos de Assentamento - PA sob gestão do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra; II - condições de pagamento e de liberação de cláusulas resolutivas dos contratos firmados ou dos títulos expedidos pelo Incra; III - critérios e procedimentos para supervisão e regularização ocupacionais nos Projetos de Assentamento de Reforma Agrária. Parágrafo único. Ao proceder a supervisão ocupacional dos lotes de reforma agrária, o Incra verificará as condições de permanência do beneficiário da Reforma Agrária na parcela ou no lote, bem como verificará se o ocupante não autorizado previamente pelo Incra preenche requisitos para ter a sua ocupação regularizada perante a autarquia. No art. 2º, XI, da aludida IN 97, o título de domínio foi definido como sendo o " instrumento com força de escritura pública, que transfere de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade da parcela ou lote da Reforma Agrária ao beneficiário, inegociável pelo prazo de dez anos ." Quanto à titulação, o INCRA estipulou o seguinte, na referida Instrução Normativa 97: Art. 3º Realizada a seleção dos beneficiários para o Projeto de Assentamento da Reforma Agrária, que será efetuada conforme normativo específico, após a homologação da família na relação de beneficiários (RB), a família assentada receberá o instrumento de titulação aplicável à área destinada para exploração familiar. Art. 4º A distribuição de imóveis rurais em Projetos de Assentamento federais será formalizada: I - em caráter provisório, mediante Contrato de Concessão de Uso - CCU gratuito; e II - em caráter definitivo, por meio de: a) Concessão de Direito Real de Uso - CDRU gratuita; ou b) Título de Domínio -TD oneroso ou gratuito. Art. 5º A titulação, provisória ou definitiva, ocorrerá de acordo com a organização socioeconômica e espacial do Projeto de Assentamento, e poderá ser operada nas seguintes modalidades : I - individual, com área demarcada; II - individual, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, com ou sem área previamente demarcada; III - coletiva, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, sem área individual demarcada. § 1º A titulação definitiva por meio da CDRU individual ou coletiva, ou por meio de TD na modalidade coletiva, somente será concedida ao beneficiário que a requerer, por manifestação formal, e desde que a soma do total de requerimentos atinja, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) dos interessados de um mesmo projeto de assentamento. § 2º Além do percentual mínimo indicado no parágrafo anterior, a solicitação de titulação por meio de CDRU individual ou coletiva ou por meio de TD na modalidade coletiva deverá estar em Ata de Assembleia deliberativa dos beneficiários do projeto de assentamento, constando expressamente quais os interessados pleitearam o instrumento de titulação. § 3º Poderá ser conferido mais de um instrumento titulatório provisório ou definitivo, que poderá ter como objeto área contínua ou descontínua, parcelas ou partes de parcelas dentro do mesmo Projeto de Assentamento, ou fração ideal de áreas coletivas. Art. 6º O contrato de concessão de uso - CCU, a Concessão de Direito Real de Uso - CDRU e o Título de Domínio - TD poderão ser conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, vedada a titulação em nome de pessoa jurídica. § 1º O CCU é o instrumento celebrado entre o Incra e o beneficiário imediatamente após a homologação da família no processo de seleção, é inegociável e autoriza, de forma provisória, segundo suas cláusulas, o uso e a exploração do imóvel e o acesso às demais políticas do PNRA. § 2º O TD e a CDRU são títulos definitivos, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, contados da data de celebração de CCU ou outro instrumento equivalente, sendo regidos pelas cláusulas resolutivas constantes em seu verso, as quais dispõem sobre os direitos e obrigações das partes envolvidas. § 3º A emissão de TD ou de CDRU, por si só, não consolida o Projeto de Assentamento, tampouco paralisa ou impede a continuidade da aplicação de políticas públicas voltadas ao público da Reforma Agrária. Art. 7º Dissolvida a sociedade conjugal, se não for possível o fracionamento do lote, a mulher terá preferência para permanecer no imóvel e assumir os direitos e as obrigações decorrentes do CCU, da CDRU ou do TD que ainda esteja pendente de cumprimento de cláusulas resolutivas, exceto na hipótese de o homem permanecer com a guarda dos filhos menores ou incapazes. Art. 8º Não será permitido o fracionamento de lotes da Reforma Agrária abaixo da fração mínima de parcelamento, exceto: I - se o lote estiver em área considerada urbana ou de expansão urbana; II - se o lote estiver inserido em agrovilas ou em área pararural; III - se o lote ou parte dele for destinado a instalações para fins de utilidade pública e prestação de serviços de natureza social ou econômica. Art. 9º Nos casos de constatação de permuta entre parcelas de um mesmo projeto de assentamento ou de assentamentos distintos, desde que não tenha havido nenhuma outra infringência do instrumento ou das normas previstas na presente Instrução Normativa, o Incra poderá promover a regularização da situação dos assentados, com atualização dos registros no SIPRA e juntada da documentação respectiva nos processos individuais dos beneficiários. Art. 10. A transferência definitiva dos lotes, por meio de CDRU ou de TD, somente será efetuada posteriormente: I - ao registro da área em nome do Incra ou da União; II - à realização dos serviços de medição e demarcação dos lotes individuais, ou definição da fração ideal nos casos de área coletiva; III - ao georreferenciamento e certificação do perímetro do Projeto de Assentamento; III - à inscrição no Cadastro Ambiental Rural - CAR da área do Projeto de Assentamento; IV - ao cumprimento das cláusulas contratuais do CCU pelo assentado; e V- à atualização cadastral do assentado. Art. 11. O assentado ficará obrigado a promover a atualização cadastral da unidade familiar a cada 2 (dois) anos, contados da celebração do CCU, da CDRU ou do TD. § 1º A atualização cadastral também poderá ser realizada de ofício pelo Incra mediante o cruzamento de bancos de dados oficiais e por meio de chamamento convocando os beneficiários para participação ativa. § 2º A não atualização dos dados na forma prevista nesse artigo acarretará o bloqueio da condição de assentado no sistema do Incra. § 3º O beneficiário bloqueado não poderá receber qualquer benefício do PNRA até que seja sanada sua atualização cadastral. § 4º A atualização cadastral prevista neste artigo deverá ocorrer prioritariamente por meio eletrônico, sendo os dados submetidos a homologação pelo Incra. Art. 12. Constatado erro sanável em CCU, CDRU ou TD já expedido ou registrado, a Superintendência Regional do Incra providenciará aditamento dos mesmos, por meio de termo aditivo, na forma do Anexo VI. Art. 13. Na hipótese de alteração da composição da unidade familiar por inclusão de novo integrante cônjuge ou companheiro de beneficiário já homologado, não será necessária nova verificação dos requisitos de elegibilidade. § 1º Caso o novo integrante cônjuge ou companheiro não possua os critérios de elegibilidade, o mesmo não poderá acessar os programas e políticas do PNRA. § 2º Em sendo solicitado pelo beneficiário, o novo integrante familiar poderá ser inserido nos cadastros do Incra, devendo-se anexar a documentação comprobatória do estado civil, documento de identificação civil com foto e fé pública em todo o território nacional e o Cadastro de Pessoa Física - CPF. § 3º A inclusão descrita no caput poderá ser processada por qualquer servidor com acesso ao SIPRA. § 4º No caso de casamento ou união estável de beneficiários já contemplados com CCU, a titulação definitiva ocorrerá com a emissão de um único título para cada cônjuge ou companheiro, correspondente ao lote de origem de cada consorte. Atente-se ainda para os arts. 24 a 26 da IN 97: Art. 24. O Título de Domínio - TD é o instrumento, com força de escritura pública, que transfere, de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade do imóvel da Reforma Agrária ao beneficiário e é inegociável durante o período de dez anos, contado da data de celebração do CCU ou outro instrumento equivalente. Art. 25. Decorrido o prazo de 10 (dez) anos e cumpridas as condições resolutivas, a propriedade objeto do TD é negociável por ato inter vivos, sendo vedada a incorporação da área titulada a outro imóvel rural cuja área final ultrapasse 04 (quatro) módulos fiscais. Art. 26. O TD é transferível, antes do prazo de dez anos ou durante a vigência de cláusulas resolutivas, por sucessão legítima ou testamentária. § 1º Na hipótese de haver mais de um herdeiro interessado, a transferência do TD se dará mediante inventário judicial ou extrajudicial. § 2º Na hipótese de sucessão legítima ou testamentária da propriedade objeto de TD ainda pendente de cumprimento das cláusulas resolutivas, os herdeiros assumirão as obrigações constantes do instrumento titulatório. § 3º Eventual renúncia da herança deve constar expressamente de instrumento público ou termo judicial. Note-se que "A titulação dos ocupantes aparece no conceito de regularização fundiária e em três de seus objetivos primordiais (arts. 9º e 10, I, II e III , da Lei nº 13.465/17). Na nova legislação, as formas de titulação dos ocupantes foram ampliadas, organizadas e fortalecidas com a criação de novos instrumentos, como a legitimação fundiária. Note-se que muitas formas de titulação foram mencionadas expressamente no art. 15 da Lei 13.465/2017 e, também, no art. 8º do Decreto 9.310/2018. Outras, encontram-se em diferentes dispositivos legais, motivo pelo qual se infere que o rol da lei é meramente exemplificativo. Promover a regularização fundiária sem realizar a titulação dos ocupantes frustra todo o esforço de aprimoramento do núcleo urbano informal. Depois de oferecer ao núcleo as condições mínimas de habitabilidade, há que se garantir o direito à moradia formal e o direito à propriedade dos ocupantes, que esperaram décadas pela realização do sonho da casa própria. É preciso que se diga que algumas formas de titulação – como a legitimação fundiária e de posse – somente podem ser aplicadas para imóveis oriundos de um núcleo regularizado, seja na Lei 11.977/2009 , seja na Lei 13.465/2017 . Com efeito, essas espécies de titulação foram criadas especialmente para momentos de crise, utilizando-se de conceitos mais flexíveis e abrangentes, com vistas a permitir a formalização de “situações de fato” já existentes há muito tempo. Observa-se que, alguns instrumentos trazidos pela legislação garantem o direito à propriedade e, outros, somente o reconhecimento da posse. Porém, reconhecer apenas o direito à posse é tratar essa população como cidadãos de segunda classe, sem acesso ao mercado imobiliário formalizado. Como esclarece Bruno Becker: A disseminação de títulos dominiais pode permitir, ainda, a criação de um salutar suporte financeiro para a população agraciada com o benefício do domínio, como ocorre nos países mais desenvolvidos, que possuem linhas de crédito atrativas, escudadas em garantias hipotecárias, que muito podem contribuir para a melhoria da condição de vida da população, conferindo perspectiva de progresso e ascensão a uma camada populacional até então excluída e despreparada para a evolução social." (PEDROSO, Alberto. Regularização fundiária urbana e seus mecanismos de titulação dos ocupantes: lei nº 13.465/2017 e decreto nº 9.310/2018. Vol. V. 2022. São Paulo: RT. 2022. capítulo 25). Menciono ainda o seguinte julgado: DIREITO CONSTITUCIONAL (AGRÁRIO) E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANUTENÇÃO DE POSSE. REFORMA AGRÁRIA. INCRA. PROJETO DE ASSENTAMENTO "BELA VISTA DO CHIBARRO”. CONCESSÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE CONTRATO DE ASSENTAMENTO. CUMPRIMENTO DAS CLÁUSULAS RESOLUTIVAS NO PRAZO DECENAL. CULTIVO DE CANA-DE-AÇÚCAR NO ASSENTAMENTO NÃO VIOLA OS PRINCÍPIOS DA REFORMA AGRÁRIA. A QUITAÇÃO DE DÉBITOS E RESPECTIVA INDENIZAÇÃO. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A questão que se coloca nos autos da presente apelação diz respeito à pretensão do autor à outorga de título definitivo de domínio do Lote 46, Gleba 01, localizado no Assentamento Bela Vista do Chibarro, o qual integra Programa Nacional de Reforma Agrária, ali assentado desde 26/10/1989. 2. A Reforma Agrária tem previsão constitucional, com objetivo de propiciar a distribuição de terras pelo Governo Federal para fins de promoção da justiça social e aumento da produtividade agrícola. Da clara dicção do art. 189 da Constituição Federal percebe-se que o lapso de 10 (dez) anos é estabelecido como condição temporal da indisponibilidade do bem . 3. O apelante é assentado do lote desde 26 de outubro de 1989, o que demonstra, de forma inequívoca, que não está mais sujeito as condições resolutivas da propriedade a que se referem os artigos 189 da CF/88 e 21 da Lei n. 8.629/1993, ante o decurso de lapso superior a 10 (dez) anos. De acordo com referida legislação, poderá o INCRA anto outorgar o domínio ao parceleiro quando de seu assentamento ou conceder-lhe o uso da gleba, assegurando a ele o direito de adquirir posteriormente o domínio, uma vez preenchidas as condições previstas no § 1º do artigo 18 . 4. O INCRA alega diversas condicionantes que já foram superadas por esta Corte, quando do julgamento de casos análogos. 5. A interpretação trazida pelo INCRA não se presta a desconstituir o direito do impetrante ao afastamento das condições resolutivas, uma vez que a jurisprudência desta Egrégia Corte Regional consolidou-se no sentido de que o lapso de 10 (dez) anos se inicia do fato jurídico que ocorrer primeiro - o contrato de concessão de uso ou a emissão do título de domínio. 6. Também não restou demonstrado nos autos que o apelante tenha arrendado sua parcela à usina de álcool, quer pelo fato de que a exploração do lote em regime de monocultura não é expressamente vedada, seja na lei, seja no regulamento, ou no contrato, mesmo para o agricultor assentado na Reforma Agrária. 7. A prova colhida nos autos demonstrou, ainda, o autor cumpre com os demais requisitos, consistente na obrigação de fixar residência na parcela que lhe foi atribuída e na exploração da terra direta e pessoal pelo assentado e seus familiares, de acordo com as finalidades da reforma agrária. 8. Desse modo, por todos os ângulos analisados, não se vislumbra qualquer violação às cláusulas resolutivas do contrato de assentamento por parte do beneficiário, ora apelante, dispostas na cláusula quarta. 9. No tocante à alegação feita pelo INCRA de não poder ser feita a transferência do domínio definitivo por falta desmembramento da matrícula do imóvel, essa Corte já firmou entendimento no sentido de que tanto a medição, como a demarcação da parcela consistem em obrigações meramente formais, inadimplidas pela própria autarquia federal fundiária. Não se admite à autarquia fundiária se beneficiar se sua própria desídia à concessão do referido título, uma vez que tais medidas deveriam ter sido por ela efetivadas. 10. Aplica-se à espécie, o princípio do tempus regit actum, no que diz respeito à indenização devida pelo assentado, para a outorga do domínio. Considerando que o apelante e sua esposa são beneficiários do Projeto de Assentamento Bela Vista do Chibarro desde maio de 1989, ainda que o contrato de assentamento tenha sido formalizado somente em outubro de 1996, aplica-se à hipótese a regulamentação então vigente, consistente no artigo 18 da Lei n. 8.629/1993, antes das alterações introduzidas pela MP 2.183-56/2001 e do Decreto n. 59.428/1966. 11. Ainda assim se verifica a inegável obrigação de ressarcimento ao INCRA à aquisição do título definitivo de domínio do lote, seja por existir previsão contratual nesse sentido (vide cláusula terceira do contrato de assentamento), ou por determinação legal, conforme se depreende da leitura do artigo 67 do Decreto 59.428/1966. 12. Não subsiste a alegação do Apelante no sentido de que a necessidade de pagamento para aquisição da propriedade tem fundamento somente na Lei de 1993, posterior à sua posse, até porque, a Constituição Federal não admite a gratuidade na forma de alienação do bem público, sendo inviável, inclusive, a usucapião de imóveis públicos (art. 191, parágrafo único da CF). 13. Acerca do valor da indenização a ser paga pelo beneficiário ao INCRA, esta Eg. Turma, por unanimidade e em diversas oportunidades, exarou entendimento no sentido de que deverá ser apurado em fase de liquidação, em conformidade com os termos da Lei nº 8.629/93, da Instrução Normativa nº 69/2011 e do Decreto nº 8.738/2016, com base no valor mínimo estabelecido em Planilha de Preços Referenciais referente à localização do imóvel, elaborada pelo INCRA, em vigor quando da expedição do Título de Domíni e, remanescendo divergência entre as partes em relação ao valor do imóvel rural, poderá o beneficiário, ora apelante, impugná-lo na via administrativa e judicial, em ação própria. 14. Recurso de apelação a que se dá parcial provimento para determinar ao INCRA a outorga do título de domínio definitivo do lote 46 do Assentamento Bela Vista do Chibarro ao apelante José Gregório, mediante pagamento de indenização a ser efetuado pela beneficiária, em valor a ser estabelecido na esfera administrativa, nos termos da fundamentação. (TRF-3 - ApCiv: 00003964720084036120 SP, Relator: Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, Data de Julgamento: 01/12/2020, 1ª Turma, Data de Publicação: e - DJF3 Judicial 1 DATA: 10/12/2020) 2.10. Postulado orçamentário: Como dizia Lobo Torres, " O orçamento tem três funções precípuas: a política, a econômica e a reguladora . Devem elas ser examinadas em suas conotações com o Direito e a Constituição, eis que o corte entre os aspectos normativos e os aspectos políticos e econômicos implica posição nitidamente positivista e formalista. Neumark indica 4 funções para o orçamento: político-financeira (racionalidade na gestão orçamentária), política (equilíbrio entre grupos políticos), de controle financeiro (do Executivo) e econômica (racionalidade da política econômica). Musgrave aponta 3 objetivos da política orçamentária: assegurar ajustamentos na alocação de recursos; conseguir ajustamentos na distribuição da renda e riqueza e garantir a estabilização econômica; e acrescenta que a preferência pelo tamanho do orçamento é problema de política e de processo legislativo." (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. Volume V. O orçamento na Constituição. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Renovar. 2000). A ideia de orçamento implica a noção de planejamento e previsão. Na espécie, para além das questões atinentes à democratização da elaboração do orçamento; do princípio da justiça orçamentária e da tutela do mínimo existencial, merece destaque o princípio da legalidade orçamentária: " O princípio da legalidade orçamentária se afirma no início do Estado de Direito, amalgando-se à ideia de liberdade. Legalidade é princípio de limitação do poder do Estado e, ao mesmo tempo, de direcionamento das atividades administrativas. Há, com a criação do Estado de Direito, a bifurcação entre a legalidade tributária e a orçamentária. Antes o orçamento servia para a criação e a renovação da autorização anual para a cobrança de tributos. No liberalismo tanto o tributo quanto o orçamento devem ser aprovados por diferentes leis formais e o orçamento não cria o tributo, senã que apenas prevê sua cobrança . A legalidade orçamentária não se confunde, tampouco, com a administrativa. O orçamento autoriza a despesa pública, que se realiza de acordo com as leis administrativas. O princípio da legalidade perdeu muito do seu rigor com o positivismo do início do século, que o desvinculou da legitimidade democrática, e lhe esvaziou o conteúdo com a teoria da reflè de droit (Rechtsatz), bem como com a ideologia do Estado de Bem-estar social, que privilegiou as ações administrativas. Mas, hoje, a lei recupera sua força simbólica e o princípio da legalidade volta a constituir um dos pilares da segurança jurídica, salvo para os pós-modernistas, que defendem a auto-segurança e a deslegalizaão. O princípio da legalidade se expressa através de 3 subprincípios: o da superlegalidade, o da reserva de lei e o do primado de lei." (TORRES, R. Lobo. Obra citada. p. 245). Ao que releva, o princípio da reserva de lei implica que apenas a lei formal stricto senso pode aprovar os orçamentos e os créditos especiais e suplementares. Tem por objetivo a segurança dos direitos fundamentais e garantir o controle político da Administração Pública. Nos termos do art. 167, §1º, CF/1988: " Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade ." Logo, não é cabível nenhuma despesa sem prévia dotação orçamentária (art. 165, §5º, CF e art. 60, lei n. 4.380/1964). Caso o orçamento não seja votado a tempo, já se cogitou da prorrogação da lei orçamentária anterior (solução dispensada pelo art. 72, 'd', da Constituição de 1937 e pelo art. 66 da Constituição de 1967 com a emenda de 1969). Pode-se também empregar o mandado de injunção, para solução de questões mais imediatas, diante da demora legislativa, um tema que restou discutido, por exemplo, no âmbito do MI 232-I/STF. Convém enfatizar, pois, que cabe ao Congresso Nacional a aprovação da lei do orçamento anual, com a afetação de recursos para o cumprimento das incumbências públicas . Em princípio, aludida atribuição não pode ser assumida pelo Poder Judiciário, dada a ausência de legitimação representativa para tanto. Isso não impede, por óbvio, a inclusão de despesas no orçamento, por meio da requisição de pagamento de precatórios e RPVs, na forma do art. 100, CF/88. Por sinal, até mesmo quando se cuida de reservas prospectivas, para realização de obras, há precedentes reputando cabível a condenação do Estado - por meio de algum dos entes federativos - a incluir determinadas despesas na lei orçamentária anual: "(...) 4 - Manutenção da conclusão do juízo de origem que condenou os réus à realização de obras e serviços necessários à restauração dos trechos das rodovias indicadas a fls. 536/538, bem como a instalação dos postos de pesagem, em conformidade com as diretrizes definidas pelo Plano Diretor de Pesagem de Veículos em Rodovias Federais (fls. 540/574), com prazo de conclusão em vinte e quatro meses; determinar à União que inclua no orçamento dos exercícios financeiros seguintes montantes necessários à realização das obras e instalação dos equipamentos ." (Ap 0005094-66.2002.4.01.3500, DESEMBARGADOR FEDERAL HILTON QUEIROZ, TRF1, 31/01/2018.) Atente-se ainda para o seguinte julgado, do STJ: "CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CADEIA PÚBLICA. SUPERLOTAÇÃO. CONDIÇÕES PRECÁRIAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA OBRIGAR O ESTADO A ADOTAR PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E APRESENTAR PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA REFORMAR OU CONSTRUIR NOVA UNIDADE PRISIONAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DE NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (ARTS. 4º, 6º E 60 DA LEI 4.320/64). CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM CASOS EXCEPCIONAIS. POSSIBILIDADE. CASO CONCRETO CUJA MOLDURA FÁTICA EVIDENCIA OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DO RESPEITO À INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL DOS PRESOS E AOS PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DO MÍNIMO EXISTENCIAL, CONTRA O QUAL NÃO SE PODE OPOR A RESERVA DO POSSÍVEL. 1. Na origem, a Defensoria Pública e o Ministério Público do Estado do Mato Grosso ajuizaram Ação Civil Pública visando obrigar o Estado a adotar providências administrativas e apresentar previsão orçamentária para reformar a cadeia pública de Mirassol D'Oeste ou construir nova unidade, entre outras medidas pleiteadas, em atenção à situação de risco a que estavam expostas as pessoas encarceradas no local. Destaca-se, entre as inúmeras irregularidades estruturais e sanitárias, a gravidade do fato de - conforme relatado - as visitas íntimas serem realizadas dentro das próprias celas e em grupos. 2. A moldura fática delineada pelo Tribunal de origem - e intangível no âmbito do Recurso Especial por óbice da Súmula 7/STJ - evidencia clara situação de violação à garantia constitucional de respeito da integridade física e moral do preso e aos princípios da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial. 3. Nessas circunstâncias - em que o exercício de pretensa discricionariedade administrativa acarreta, pelo não desenvolvimento e implementação de determinadas políticas públicas, seriíssima vulneração a direitos e garantias fundamentais assegurados pela Constituição - a intervenção do Poder Judiciário se justifica como forma de pôr em prática, concreta e eficazmente, os valores que o constituinte elegeu como "supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos fundada na harmonia social", como apregoa o preâmbulo da nossa Carta Republicana . 4. O entendimento trilhado pela Corte de origem não destoou dos precedentes do STF - RE 795749 AgR, Relator: Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Julgado em 29/04/2014, Processo Eletrônico DJe-095 Divulg 19-05-2014 Public 20-05-2014, ARE 639.337-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.9.2011 - e do STJ, conforme AgRg no REsp 1107511/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 06/12/2013. Aplicação da Súmula 83/STJ. 5. Com efeito, na hipótese sub examine, está em jogo a garantia de respeito à integridade física e moral dos presos, cuja tutela, como direito fundamental, possui assento direto no art. 5º, XLIX, da Constituição Republicana. 6. Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega o princípio da separação dos poderes e a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. 7. A concretização dos direitos individuais fundamentais não pode ficar condicionada à boa vontade do Administrador, sendo de suma importância que o Judiciário atue, nesses casos, como órgão controlador da atividade administrativa. Trata-se de inadmissível equívoco defender que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantir os direitos fundamentais, possa ser utilizado como óbice à realização desses mesmos direitos fundamentais. 8. Tratando-se de direito essencial, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública vital nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva de incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal, como na hipótese dos autos. 9. In casu, o pedido formulado na Ação Civil Pública é para, exatamente, obrigar o Estado a "adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa" . 10. Como se vê, o pleito para a adoção de medida material de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64. 11. Recurso Especial não provido. ..EMEN:Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justiça: "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques (Presidente), Assusete Magalhães e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Og Fernandes. (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Extrai-se, da fundamentação do acórdão, o seguinte: "Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. Recorrentemente, tem-se visto a invocação da teoria da reserva do possível como escudo para o Estado se escusar do cumprimento de suas obrigações prioritárias. Não deixo de reconhecer que as limitações orçamentárias são, realmente, entrave para a efetivação dos direitos sociais. No entanto, é preciso ter em mente que o princípio da reserva do possível não pode ser utilizado de forma indiscriminada, sobretudo quando estiver em jogo direitos associados à própria vida e à integridade física. Não se podem importar preceitos do direito comparado sem atentar para o Estado brasileiro. Na Alemanha, p. ex., onde o tema da reserva do possível se coloca de maneira proeminente, os cidadãos já dispõem do mínimo de prestações materiais capazes de assegurar existência digna. Situação completamente diversa é a que se observa nos países pobres ou em desenvolvimento, como é o caso do Brasil. Aqui, ainda não foram asseguradas, à maioria dos cidadãos, condições básicas para uma vida digna. Neste caso, qualquer pleito que vise a fomentar existência minimamente decente não pode ser encarado como sem-razão, pois garantir a dignidade humana é um dos objetivos principais do Estado brasileiro. É por isso que o princípio da reserva do possível não pode, mecanicamente, ser oposto ao princípio do mínimo existencial . Desse modo, somente depois de atingido esse mínimo existencial é que se poderá pensar, relativamente aos recursos remanescentes, em quais outros projetos se deve investir. Claro, se não se pode cumprir tudo o que assegurado pela Constituição, deve-se, ao menos, garantir aos cidadãos esse piso basilar de direitos essenciais à vida, entre os quais, sem a menor dúvida, há de se incluir padrão mínimo de dignidade às pessoas encarceradas em estabelecimentos prisionais. Por esse motivo, inexistindo comprovação objetiva e cabal da incapacidade econômico-financeira do Estado, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário determine a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político. No caso concreto, é exatamente esse o pedido formulado na Ação Civil Pública, conforme se vê à fl. 28 dos autos : 'adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa.' Como claramente se observa, o pleito para a adoção de medidas materiais de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64." (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Assim, segundo a jurisprudência do STJ, é cabível - em situações excepcionais - que o Poder Judiciário determine ao Poder Legislativo a inclusão de uma dada despesa na lei de orçamento anual, questão que possui, como relatei, alguns aspectos melindrosos. Quando se cuida de eventual condenação da Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa, isso implica a imposição de que despesas determinadas sejam registradas na lei orçamentária anual, por força do art. 100, CF e art. 67 da lei n. 4.320, de 1964. De modo semelhante, quanto o Poder Judiciário condena a União Federal ou autarquias federais ao cumprimento de obrigação de fazer, em princípio, é incumbência de tais entes adotarem as medidas pertinentes à afetação de recursos para adimplemento das obrigações ou efetivação dos devedores respectivos. Aludido debate não se coloca, porém, quando se cuida de entidades submetidas ao regime de direito privado, como é o caso, no geral, das empresas públicas, conforme art. 173, §2, Constituição/88. A tanto converge a análise da prof. Odete Medauer, quando sustenta: “O controle jurisdicional não incide sobre um programa governamental num setor determinado, nem sobre diretrizes gerais em certa matéria. A manifestação judicial se realiza, de regra, sobre atuações ou omissões específicas, pontuais. Assim, por exemplo, faltaria competência ao Judiciário para apreciar a diretriz política de prever, na peça orçamentária, mais recursos para obras públicas do que para o atendimento hospitalar da população carente; ou a diretriz de prever mais recursos para um avião presidencial do que para o fornecimento de remédios contra a Aids; ou a diretriz de reduzir impostos em determinado setor produtivo, para fomentá-lo, e aumentar em outros setores. No caso de percentuais de alocação de recursos, previstos na Constituição ou demais normas, cabe sim ao Poder Judiciário apreciar seu cumprimento, inclusive no tocante à inclusão, nestes percentuais, de itens impróprios. Mesmo neste último caso, não se trataria exatamente de uma política pública, mas de cumprimento de uma regra impositiva de previsão e alocação de recursos em certa matéria (educação, saúde etc.) ou da interpretação de itens que comporiam recursos para a educação, por exemplo ” (MEDAUAR, Odete. Políticas públicas ambientais: estudos em homenagem ao Professor Michel Prieur. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2009. p. 222-223). 2.11. Reserva do possível: ANOTO, com cognição contingente, que não raro se invoca o postulado da "reserva do possível" como o fim de se justificar o descumprimento de determinadas imposições constitucionais ou legais . Sem dúvida que, diante de uma efetiva situação de impossibilidade, não há como se cominar sanções porventura previstas na norma. Em termos mais abstratos, os legisladores não podem obrigar alguém a se locomover mais rápido do que a luz, a ocupar mais de um espaço ao mesmo tempo ou a vencer a lei da inércia. Tampouco pode obrigar uma mulher a parir em 5 meses, no exemplo de Hans Welzel. Uma legislação que impusesse tais obrigações não seria apenas ineficaz, pois seria a rigor verdadeiro nonsense. Sabe-se também que, no âmago do Direito Civil, há a previsão dos motivos de força maior, como justificadores do inadimplemento de certas obrigações, conforme art. 393, parágrafo único, CC/02: "O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir." Cuida-se de medida que se aproxima da reserva do possível. Convém ter em conta, porém, o seguinte julgado: "(...) De qualquer sorte, incumbe ao Poder Executivo prestar um serviço público adequado e administrar o orçamento de modo eficiente e responsável, a fim de atender, a contento, a demanda, sem criar empecilhos injustificados à liberdade das pessoas de sair do país . Pela precisão e pertinência com a temática, transcrevo as palavras de Ingo Wolfgang Sarlet e Mariana Filchtiner Figueiredo (Reserva do possível, mínimo existencial e direito à saúde: algumas aproximações. In: Ingo Wolfgang Sarlet e Luciano Benetti Timm (Organizadores). Direitos Fundamentais: orçamento e "reserva do possível". Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. pág. 34): Com efeito, o que se verifica, em muitos casos, é uma inversão hierárquica tanto em termos jurídico-normativos quanto em termos axiológicos, quando se pretende bloquear qualquer possibilidade de intervenção neste plano, a ponto de se privilegiar a legislação orçamentária em detrimento de imposições e prioridades constitucionais e, o que é mais grave, prioridades em matéria de efetividade de direitos fundamentais . Tudo está a demonstrar, portanto e como bem recorda Eros Grau, que a assim designada reserva do possível "não pode ser reduzida a limite posto pelo orçamento, até porque, se fosse assim, um direito social sob 'reserva de cofres cheios' equivaleria, na prática - como diz José Joaquim Gomes Canotilho - a nenhuma vinculação jurídica". Importa, portanto, que se tenha sempre em mente, que quem "governa" - pelo menos num Estado Democrático (e sempre constitucional) de Direito - é a Constituição, de tal sorte que aos poderes constituídos impõe-se o dever de fidelidade às opções do Constituinte, pelo menos no que diz com seus elementos essenciais, que sempre serão limites (entre excesso e insuficiência!) da liberdade de conformação do legislador e da discricionariedade (sempre vinculada) do administrador e dos órgãos jurisdicionais. Saliente-se que o requerente solicitou a emissão de passaporte na sua modalidade comum, porquanto em situação de normalidade, haveria tempo hábil para a emissão do documento. Por essa razão, não se afigura razoável argumentar que, não ter sido requerida a expedição de passaporte de "emergência" na via administrativa, não haveria ato coator, até porque é sabido que tal pedido, se formulado, não seria acolhido naquela esfera, dada as hipóteses restritivas em que é admitido pela autoridade. Tampouco se justifica o seu não-atendimento no tempo e modo previamente acertado previamente, por falha da Administração, apesar de ter cumprido os requisitos legais para a obtenção do documento. Quanto ao tipo de passaporte a ser emitido (comum com urgência ou de emergência), é irrelevante o fato de não estarem preenchidos os pressupostos elencados no art. 13 do Decreto n.º 1.983/1996 e no art. 43 da Instrução Normativa n.º 003/2008-DG/DPF, porque o que enseja a determinação judicial de imediato fornecimento do documento pela Polícia Federal é a ilegalidade do cerceamento à liberdade que se impõe ao requerente, em decorrência da paralisação de serviço público essencial (e agora a demora para a sua regularização). Conclusivamente, os princípios da eficiência e da continuidade do serviço público, aliados à natureza contraprestacional da taxa paga pelo requerente e à fundamentalidade do direito afetado, injustificadamente, pela omissão da Administração, constituem fundamentos relevantes para o acolhimento do pleito liminar . Ante o exposto, defiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo à apelação, para determinar à autoridade requerida que inicie imediatamente os procedimentos necessários à emissão do passaporte de urgência ao requerente, de modo a garantir a entrega do documento até o dia 04/08/2017. Para o cumprimento da liminar, a requerida deverá informar diretamente ao requerente sobre as providências que ainda lhe incumbe (comparecimento no Departamento da Polícia, pagamento de eventuais taxas extras ou complementares àquela já adimplida, disponibilizando a respectiva GRU, apresentação de outros documentos etc.). Intimem-se, sendo a autoridade requerida por mandado em regime de plantão, para ciência e cumprimento da decisão. (TRF4 5038580-69.2017.404.0000, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 25/07/2017) Com efeito, conquanto se saiba que há situações em que o Estado simplesmente não dispõe de estrutura e recursos para efetivar direitos fundamentais ( ad impossibilia nemo tenetur ) - ninguém pode ser obrigado a fazer o impossível - isso deve ser demonstrado rigorosamente. Não se pode invocar a tal "reserva do possível" como mantra retórico para simplesmente não se cumprir o que obrigam a Constituição e demais leis. Afinal de contas, " A teoria da reserva do possível não tem aplicação sem prova de que os recursos orçamentários e financeiros sejam insuficientes para o adimplemento de obrigações do ente público ou demonstração do impacto que as despesas podem trazer para as finanças públicas . Caso em que a União Federal tem obrigação legal de conservar e restaurar o bem tanto na condição de proprietária quanto por força da regra do art. 19, parágrafo 1º, do Decreto nº 25/37." (AC - Apelação Civel - 571134 0000411-22.2011.4.05.8200, Desembargador Federal Frederico Dantas, TRF5 - Terceira Turma, - Data::28/09/2017 - Página::108.) Ademais, " É descabida e incoerente a invocação também pelo IPHAN do princípio da reserva do possível para se escusar de restaurar o bem imóvel objeto dos autos se já dispunha de verba especialmente destinada a este fim ." (Apelação 25445 0005277-46.2011.4.05.8500, Desembargador Federal Fernando Braga, TRF5 - Terceira Turma, DJE - Data::23/08/2017 - Página::60.) Atente-se ainda para a seguinte deliberação do STF: "AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE URBANA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de realização de obras de infraestrutura de mobilidade urbana, demandaria o exame da legislação infraconstitucional local (Lei Municipal 2.022/1959, Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre e Lei Estadual 12.371/2005) o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, em face da vedação contida na Súmula 280 do STF. 2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da reserva do possível, visto que não cabe sua invocação quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem ." (STF - ARE: 1269451 RS 0219865-07.2016.8.21.0001, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 15/09/2021, Segunda Turma, Data de Publicação: 23/09/2021) Constou no aludido voto: "Assim, reserva do possível não pode servir de argumento para escusar o Estado de cumprir os comandos constitucionais, sobretudo aqueles expressamente nomeados e caracterizados como direitos fundamentais. Eventual objeção orçamentária deveria ser acompanhada de prova expressa, documental, que justifique adequadamente e demonstre a impossibilidade financeira do Estado, bem como porque as escolhas políticas deixam de atender demanda tão fundamental. Em outras palavras, a invocação da reserva do possível não pode consistir em mera alegação que isenta, por si só, o Estado de suas obrigações. Somente justo motivo, objetivamente aferido, tem tal valia.” 2.12. Quanto ao ônus da prova: Ademais, ao que releva, a inversão do ônus da prova está prevista no art. 373, §1º, CPC, sendo projeção da lógica do art. 6º, VIII, CDC, com mitigação da máxima actor incumbit probatio et rei in excipiendo fit auctor, com uma distribuição dinâmica das cargas probatórias, ope iudicis . Como notório, há casos de inversão legal direta do ônus da prova, a exemplo do que ocorre com o art. 1.965, Código Civil, ao dispor que "Ao herdeiro instituído, ou àquele a quem aproveite a deserdação, incumbe provar a veracidade da causa alegada pelo testador"; há hipóteses de inversão legal indireta, fundada em presunções legais relativas, a exemplo da previsão do art. 322, CC ( " Quando o pagamento for em quotas periódicas, a quitação da última estabelece, até prova em contrário, a presunção de estarem solvidas as anteriore s." ) O processualista Araken de Assis promove uma avaliação crítica da ampliação das hipóteses de inversão do ônus da prova, promovida com o CPC/2015: "À base da regra do art. 373, I e II, incrementada pela decisão do art. 357, III, situa-se a previsibilidade do julgamento. A distribuição do ônus das partes institui regra de conduta para as partes e, no caso de instrução infrutífera, regra de julgamento para o juiz. Uma das partes, independentemente da sua vontade e contribuição para o resultado, assumirá o risco do insucesso probatório (retro, 1.338). Essa previsibilidade decorre da rigidez da distribuição dos riscos da instrução. Ao ensejo, assinalou-se: a distribuição proporcional e invariável do ônus da prova é um postulado da segurança jurídica, sustentado pelos práticos e defendido pelos partidários das teorias divergentes. Examinando-se com maior atenção a sistemática legal da distribuição, verifica-se que a decantada rigidez é mais aparente que genuína. O poder de iniciativa oficial interfere, quiçá decisivamente, em tal seara, diminuindo o risco da parte onerada. E o princípio da livre apreciação (art. 371) contrabalança a prova fraca. Por fim, os temperamentos oriundos de regras especiais (retro, 1.339.2) funcionam como elementos de equilíbrio e isonomia. O processo civil social sugeriu outro critério mais abrangente: a atribuição do ônus da prova ope judicis, conforme o caso, independentemente da posição processual ocupada pela parte, e visando à facilitação da prova. Para essa finalidade, atribuiu-se o ônus casuisticamente à parte que (aparentemente) dispõe de maiores recursos, informações e proximidade com a fonte da prova. À tal orientação, que não é recente – a distribuição do ônus entre autor e réu inspirava-se, no direito comum, em razões de equidade –, a doutrina argentina contemporânea chamou de distribuição dinâmica do ônus da prova. Existem outras denominações em uso. Não se exige esforço inaudito para identificar a fonte inspiradora da proposta de derrogação da distribuição stática. É a mesma que defende o superlativo aumento dos poderes do órgão judiciário, transformado no führer do processo, e deposita irrestrita confiança no homem e na mulher investidos na função judicante, na respectiva inteligência, prudência, tempo disponível para delicadas ponderações e flexibilidade em desincumbir-se da magna tarefa de guardião dos direitos fundamentais. A adesão à tese autoritária descansa em dado psicológico. O fascínio, a irrefreável atração pela novidade, haja ou não maior merecimento, a busca de soluções para a numerosidade dos feitos, assumiram papel decisivo na rápida e irrefletida adesão à teoria dinâmica. As justificativas apresentadas são esquivas ou vazias, mera retórica – a “facilitação” do acesso à Justiça Pública é uma delas. A teoria da distribuição dinâmica baseia-se em premissa claramente irreal: o juiz e a juíza brasileira, encarregados de processar e julgar milhares de processos, não têm vagares e os instrumentos necessários à ponderação dos interesses em jogo. Não é por outra razão que só se dão conta da conveniência da mudança das regras do ônus na oportunidade do julgamento. Em realidade, a distribuição dinâmica constitui um enorme perigo ao processo garantista. Apressadamente demais, salvo engano, rejeitou-se a quebra da parcialidade em favor dos vulneráveis, invariavelmente beneficiados dessa maneira. Não é outro motivo da inexistência de critérios legais e da sua irrelevância. Esquece-se o melhor princípio: O arbítrio do juiz em liberdade total e não condicionado a determinados parâmetros legais que balizem a sua atuação não é um bom princípio. O objetivo dessa extravagante “técnica” de julgamento é transparente, embora raramente enunciado. Favorece uma das partes que, segundo o critério fixo e prévio, não lograria êxito, por razões nem sempre – permita-se a metáfora – próprias do ofício de fazer justiça. Notou-se o problema, paradoxalmente, no processo trabalhista: pretendendo o autor horas extras, incumbe-lhe, segundo o art. 818 da CLT o ônus de provar a jornada excedente. Ora, a atribuição do ônus ao réu de provar a jornada de trabalho significaria, na prática, descarregar os riscos da demanda unicamente sobre o réu: ou ele contesta, assumindo o ônus; ou não contesta, e suporta os efeitos da falta de controvérsia, ensejando o acolhimento do pedido. O resultado é eloquente e desnuda, ao nosso ver, a inconstitucionalidade da regra . Inovando o processo civil, o art. 379, caput, introduziu importante limite aos deveres das partes – comparecer em juízo e responder ao que for perguntado; colaborar com a inspeção judicial, incluindo a inspectio corporis; praticar o ato que lhe for ordenado –, porque, em qualquer hipótese, há de ser preservado “o direito de não produzir prova contra si própria”. Ora, a distribuição dinâmica do ônus da prova implica, na prática, justamente o que art. 379, caput, proíbe terminantemente. Se o veto de self incrimination descansa em bases constitucionais, o art. 373, § 1.º, é inconstitucional. Essas considerações, e o risco latente de transformar o réu em vilão, a priori, e que já suporta riscos financeiros desiguais quando litiga com autor beneficiário da gratuidade, na melhor das hipóteses recomendam aplicação estrita da doutrina da carga dinâmica, segundo pressupostos legais previamente delimitados. Tarefa particularmente difícil, pois a técnica legislativa só pode consagrar conceitos juridicamente indeterminados e, para esse efeito, trocar “peculiaridades do fato a ser provado” por “excessiva onerosidade” é, apesar da boa intenção, trocar seis por meia dúzia. E, de qualquer modo, convém explicitar tanto o fundamento, quanto a finalidade da doutrina, a fim de evitar um dos maiores males do discurso jurídico, que é a ocultação das premissas ideológicas . A objeção de fundo à distribuição dinâmica radica em outro aspecto. Existem fatos difíceis de provar, porque – eis o ponto – as fontes de prova e os meios de prova ostentam limites naturais. Ora, atribuir o ônus à contraparte não elimina a dificuldade, porque intrínseca à alegação de fato. A atribuição do ônus à parte contrária da originariamente agravada aumentaria a injustiça da decisão em desacordo com os valores constitucionais. A única solução consiste em fundar a decisão em juízo de verossimilhança. Assim, se A alega que contraiu infecção no hospital B, onde esteve internado, embora não seja possível apurar cientificamente a origem da bactéria (há as que se produzem unicamente no ambiante hospitalar) não cabe atribuir ao réu B a prova que o autor A, porque supostamente encontrar-se-ia em melhores condições de provar a inexistência de fatores de contaminação no estabelecimento. Não é a regra geral da distribuição do ônus da prova a causa da injustiça, mas sua alteração. Na vigência do CPC de 1973, buscou-se arrimo no poder de instrução oficial para sustentar a admissibilidade da distribuição casuística, ope iudicis, do ônus da prova. O STJ, no procedimento monitório, admitiu semelhante regime, repartição do ônus da prova subjetivo nas “peculiaridades do caso concreto”, dando-lhe o nome que lhe é próprio: distribuição dinâmica. De lege lata, somente o art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, autorizava, expressis verbis, a distribuição ope judicis do ônus da prova no direito . A construção de uma possibilidade mais geral de distribuição do ônus da prova, ope judicis, assenta em outras bases. O art. 373, § 1.º, prevê semelhante medida em três hipóteses: (a) impossibilidade de a parte desincumbir-se do ônus da prova nos termos do art. 373, I e II; (b) excessiva dificuldade em cumprir o encargo nesses termos; (c) maior facilidade em obter prova do fato contrário. Em qualquer hipótese, acrescenta o art. 373, § 2.º, a distribuição, ope judicis, não pode tornar o encargo da parte onerada impossível ou excessivamente difícil . A iniciativa oficial em matéria de prova nada tem a ver com o risco final suportado pela parte onerada e cristalizado na falta ou insuficiência de prova. A atuação do juiz só atenua o risco desse resultado frustrante, mas não o pré-exclui em termos categóricos e definitivos, pois não é a iniciativa que preside o resultado da prova, mas a limitação do conhecimento humano. O fundamento mais plausível para justificar a distribuição ope judicis no sistema processual é o sistemático. Ao vedar a distribuição convencional do ônus da prova (retro, 1.339.3.2) em casos que se criem dificuldades ao exercício da pretensão ou da defesa, o art. 373, § 1.º, institui requisito mais geral. Existindo motivo concreto, prévio e perfeitamente delimitado no processo – e, não, a automática inversão em proveito do vulnerável, do cliente bancário, do trabalhador, e assim por diante –, perante o qual a aplicação da distribuição estática do art. 373, I e II, atribuiria prova de produção difícil ou impossível a uma das partes (probatio diabolica), mas a contraparte se encontraria posição mais vantajosa, cabe a distribuição ope judicis no direito brasileiro. Por exemplo: na ação em que o paciente A alega que os prepostos do nosocômio B, desatendendo às prescrições do médico C, ministraram-lhe o fármaco errado ou na dose proibida, provocando gravíssimo dano, o réu dispõe de acesso fácil aos meios de prova – ao prontuário hospitalar, no qual a equipe de enfermagem lançou os dados, e às testemunhas que, afinal, cometeram ou não o erro fatal na medicação. Em contrapartida, ao paciente A é impossível ou excessivamente difícil conhecer o prontuário e identificar as testemunhas. Essa é uma hipótese que não atrai a incidência da reserva do art. 373, § 2.º. Somente nessas condições estritas – motivo concreto, prévio e delimitado – revela-se aceitável a distribuição ope judicis do ônus da prova perante os direitos fundamentais processuais que, operando no processo, conformam a atividade processual das partes e do órgão judiciário. Não pode se adotada como regra, mas como exceção, interpretada restritivamente. Assim, a distribuição “dinâmica” atua subsidiariamente. A distribuição dinâmica do ônus da prova ocorre em outros ordenamentos. O art. 217.6 da Ley de Enjuiciamiento Civil espanhola institui dois meios para corrigir a inadequação formal do critério geral (onus probandi incumbit qui ei dicit): (a) a disponibilidade da prova (v.g., na investigação de paternidade, o suposto pai tem condições de esclarecer o fato biológico, através de exame de DNA); e (b) a facilidade probatória (v.g., a empresa encontra-se melhor situada para arrolar as testemunhas de eventos que ocorreram em suas dependências que o visitante ocasional). E, no direito norte-americano, o juiz alocará o ônus da prova segundo numerosas e complicadas regras . Essa teoria tem cunho autoritário, porque concentra poderes no órgão judiciário, e, desse modo, traz consigo alto risco de subjetivismo . Duas objeções principais, relevando o risco de prevaricação e o dever de fidelidade do juiz ao direito, opõem-se à doutrina: (a) o já mencionado risco de subjetividade e, ademais, de relatividade: o que é fácil para certo juiz pode não o ser para outro; e (b) a violação positiva ao direito fundamental processual do contraditório. Contra o risco de subjetividade, inexiste remédio; para a violação do contraditório, a medida cabível é a exigência de que haja motivo concreto, prévio e delimitado para a distribuição ope judicis. A distribuição do ônus da prova na decisão de saneamento e de organização do processo (art. 357, III) contrabalança os riscos, norteando a atividade das partes na instrução das causas. Seja como for, as objeções evidenciam que, entre nós, inexiste ainda densidade do direito fundamental à prova. O contraditório argumentantivo (dizer e contradizer) não mais satisfaz. As repercussões positivas ou negativas da repartição casuística podem ser aquilatadas e medidas nas relações de consumo. Em tal matriz, considerando o disposto no art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, passa-se à análise do tema, sublinhando que não se limita a tais espécies de litígio, em tese, a distribuição dinâmica." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo II: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 203-209) Por conta de tais objeções, a inversão do ônus probatório prevista no art. 373, §1º, CPC, não pode ser aplicada sem maiores comedimentos. Exige-se a presença de uma situação de efetiva dificuldade da parte cumprir o encargo decorrente do art. 373, I e II, ou uma manifesta maior facilidade de obtenção da prova, com a alteração do ônus. Em qualquer caso, deve-se assegurar às partes cumprir os encargos probatórios pertinentes e a medida não pode implicar hipóteses de verdadeira probatio diabolica, carreando à parte um ônus de impossível ou de excessivamente custosa demonstração (art. 373, §2º, CPC). NA ESPÉCIE, não há lastro para a cogitada inversão do ônus probatório . Em que pese haja assimetria entre os autores e a autarquia, dotada de significativo poder burocrático, não há maior dificuldade para que o demandante comprove a alegada veracidade da narrativa dos fatos, promovida na peça inicial. Por conta disso, REPUTO incabível a inversão do ônus da prova na espécie, devendo-se aplicar a regra do art. 373, I e II, CPC/15. 2.13. Elementos de convicção: No caso em exame, os demandantes apresentaram com a inicial instrumentos de procurações, declarações de hipossuficiência econômica, documentos pessoais, certidão de casamento, inscrição no Cadastro Único, comprovante de endereço, contrato firmado com o INCRA, notas fiscais de produtor rural e espelho da unidade familiar. Já o INCRA anexou contrato e espelho da unidade familiar, assim como informações de sua área técnica (ev. 19, anexos 2 a 4). Esses são os elementos de convicção veiculados nos autos . 2.14. Valoração dos meios de prova: Em princípio, o INCRA não chegou a impugnar a narrativa dos fatos, promovida pela parte autora. A autarquia sustentou, porém, que não haveria interesse de agir, na medida em que já estariam sendo adotadas medidas para a titulação futura e que dos aludidos fatos não eclodiriam as consequências aventadas na peça inicial. O demandado tem alegado, em casos como o presente, haver escassez de recursos orçamentários e de efetivo próprio para realização do necessário georreferenciamento dos projetos de assentamento. Em primeiro exame, conquanto não seja insensível às dificuldades encontradas pela Administração na adoção de políticas públicas de regularização de assentamentos, aparentemente não haveria como acolher a tese de que a postergação dos direitos se justificaria pela adoção de prioridades de governo e reserva do possível, em detrimento de direito assegurado à autora . Segundo se infere do instrumento de contrato, apresentado com a inicial, coube ao INCRA as obrigações inerentes ao regime de assentamento, ficando o Incra comprometido a promover a medição e marcação do imóvel, a implantação da infraestrutura física básica correspondente ao sistema viário, expedir o documento de titulação sob condições resolutivas ao beneficiário e conceder o Crédito para Alimentação, Fomento e Habitação. No processo em exame, em análise prima facie , não parece terem sido apontadas outras restrições à titulação pretendida, sendo que eventual constatação de infração a cláusula resolutiva deve ser aferida in loco ou mediante apresentação de documentos, vídeos, fotos pertinentes. A autarquia sustentou, isso sim, haver deficiências estruturais e materiais para ultimação do processo de titulação. Aparentemente, a invocação da reserva do possível - conquanto possa ser aceita em situação excepcionais - não pode servir de simples escudo retórico e argumentativo para se descumprir imposições legais . Atente-se para o entendimento consolidado do TRF4 a respeito do tema. ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento não justificam o procedimento do INCRA de deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais, não sendo lícito atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado . (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). ADMINISTRATIVO. IMÓVEL. REFORMA AGRÁRIA. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. REQUISITOS DEMONSTRADOS. 1. Os autores não podem ser prejudicados pela inércia da autarquia ré, pois eles cumpriram os requisitos necessários para a expedição do título de domínio . 2. Manutenção da sentença. (TRF4 5004843-02.2014.4.04.7010, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 20/07/2018) ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. IMÓVEL. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. VERBA HONORÁRIA. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. 1. A alegação do INCRA de que é impossível a emissão de título de propriedade em razão da ausência de preço é totalmente descabida, haja vista ser o próprio instituto, como integrante da Administração Pública, a parte que apresentará o preço a cobrar dos autores. 2. Sendo recíproca a sucumbência, cabível a compensação da verba honorária, nos termos do art. 21 do CPC de 1973. (TRF4 5004771-15.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 27/04/2018) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais . (TRF4, AC 5004708-87.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 10/11/2016) Atente-se para o voto proferida pela Desembargadora Vivian Josete Pantaleão Caminha, ao julgar a apelação nº 5002805-29.2014.404.7103/RS : "(...) Efetivamente, conforme bem sinalado pelo Juízo a quo, resta evidenciada a ilegalidade da suspensão do pedido administrativo de titulação definitiva formulado pelos autores, em decorrência da superveniência da Lei nº 13.001/04. Isso porque se verifica que referido pedido, bem como, supostamente, o preenchimento dos requisitos necessários à titulação, ocorreram antes mesmo do advento da nova lei, bem como em virtude de tal legislação superveniente não ter modificado os requisitos anteriormente previstos para a titulação definitiva dos imóveis, do que decorre a possibilidade de empregar o arcabouço jurídico e regulamentação infralegal já existentes e que esmiúçam e estabelecem todos os passos e diretrizes a serem adotadas para o exame do pedido. No mesmo sentido foi a manifestação do representante do Ministério Público Federal atuante na condição de custos legis, Dr. Paulo Gilberto Cogo Leivas, cujos fundamentos, por sua relevância, igualmente integro ao presente decisum: 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 Das alegações de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita As preliminares de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita devem ser afastadas. Como bem destacado pelo Juízo a quo , não há vedação no ordenamento jurídico à concessão de provimento jurisdicional que determine ao INCRA retomar o curso do expediente destinado a examinar a possibilidade de conferir titulação definitiva a assentados em programas de reforma agrária. Também "em caso de acolhimento do pedido dos autores não estará havendo invasão do espaço de atuação discricionária do Poder Executivo, tampouco substituição do administrador pelo juiz quanto à escolha de como e onde agir ou aplicar os recursos, mas tão somente impondo o cumprimento de obrigação jurídica que já restou atribuída por lei ao INCRA ". Tampouco ausente interesse processual da Defensoria Pública da União em valer-se da ação civil pública para a hipótese dos autos, considerando que - como já analisado na sentença - a presente ação não objetiva compelir o Poder Executivo a editar normas tampouco a suprir omissão relativa à ausência de norma regulamentadora. 2.2 Da titulação definitiva das terras de assentamento A Lei nº 13.001/2004 alterou dispositivos da Lei nº 8.629/93, que disciplina disposições relativas à reforma agrária, nos seguintes termos: Art. 10. A Lei n o 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 , passa a vigorar com as seguintes alterações: “ Art. 17. ................................................................... § 1 o ........................................................................... § 2 o Para a consolidação dos projetos de que trata o inciso V do caput , fica o Poder Executivo autorizado a conceder créditos de instalação aos assentados, nos termos do regulamento. § 3 o Poderá ser contratada instituição financeira federal para a operacionalização da concessão referida no inciso V do caput , dispensada a licitação. § 4 o As despesas relativas à concessão de crédito de que trata o inciso V do caput adequar-se-ão às disponibilidades orçamentárias e financeiras do órgão responsável pela execução do referido programa. § 5 o O regulamento a que se refere o § 2 o estabelecerá prazos, carências, termos, condições, rebates para liquidação e procedimentos simplificados para o cumprimento do disposto neste artigo.” (NR) “ Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967 . § 1 o Os títulos de domínios e a CDRU serão inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o É facultado ao beneficiário do programa de reforma agrária, individual ou coletivamente, optar pela CDRU, que lhe será outorgada na forma do regulamento. § 5 o O valor da alienação, na hipótese do beneficiário optar pelo título de domínio, será definido com base no valor mínimo estabelecido em planilha referencial de preços, sobre o qual poderão incidir redutores, rebates ou bônus de adimplência, estabelecidos em regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998 , e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo. § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo. § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores.” (NR) “ Art. 18-A. Os lotes a serem distribuídos pelo Programa Nacional de Reforma Agrária não poderão ter área superior a 2 (dois) módulos fiscais ou inferior à fração mínima de parcelamento. § 1 o Fica autorizado o Incra, nos assentamentos com data de criação anterior ao período de 10 anos contados retroativamente a partir de 27 de dezembro de 2013, a conferir a CDRU ou título de domínio relativos às áreas em que ocorreram desmembramentos ou remembramentos após a concessão de uso, desde que observados os seguintes requisitos: I - observância dos limites de área estabelecidos no caput , por beneficiário; II - o beneficiário não possua outro imóvel a qualquer título; III - o beneficiário preencha os requisitos exigidos no art. 3 o da Lei n o 11.326, de 24 de julho de 2006 ; e IV - o desmembramento ou remembramento seja anterior a 27 de dezembro de 2013. § 2 o O beneficiário titulado nos termos do § 1 o não fará jus aos créditos de instalação de que trata o art. 17 desta Lei.” “ Art. 19. O título de domínio, a concessão de uso e a CDRU serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial: ..................................................................................” (NR) “ Art. 21. Nos instrumentos que conferem o título de domínio, concessão de uso ou CDRU, os beneficiários da reforma agrária assumirão, obrigatoriamente, o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou por meio de seu núcleo familiar, mesmo que por intermédio de cooperativas, e o de não ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos.” (NR) “ Art. 22. Constará, obrigatoriamente, dos instrumentos translativos de domínio, de concessão de uso ou de CDRU, cláusula resolutória que preveja a rescisão do contrato e o retorno do imóvel ao órgão alienante ou concedente, no caso de descumprimento de quaisquer das obrigações assumidas pelo adquirente ou concessionário. § 1 o Após transcorrido o prazo de inegociabilidade de 10 (dez) anos, o imóvel objeto de título translativo de domínio somente poderá ser alienado se a nova área titulada não vier a integrar imóvel rural com área superior a 2 (dois) módulos fiscais. § 2 o Ainda que feita pelos sucessores do titulado, a alienação de imóvel rural em desacordo com o § 1 o é nula de pleno direito, devendo a área retornar ao domínio do Incra, não podendo os serviços notariais lavrar escrituras dessas áreas, nem ser tais atos registrados nos Registros de Imóveis, sob pena de responsabilidade administrativa, civil e criminal de seus titulares ou prepostos.” (NR) “ Art. 24. As ações de reforma agrária devem ser compatíveis com as ações da política agrícola, das políticas sociais e das constantes no Plano Plurianual da União.” (NR) O INCRA alegou que a declaração de consolidação do assentamento somente poderia ser efetivada após a regulamentação da Lei 13.001/2014, o que ainda não ocorrera e, por essa razão, os atos de emissão de títulos de domínio estariam suspensos em face de ausência de permissão legal, uma vez que os instrumentos legislativos necessitariam de regulamentação. Contudo, contrariamente ao alegado pelo INCRA, nem todos os atos legislativos necessitam de regulamentação ou exigem a atuação administrativa para a sua execução. Dessa forma, embora as leis possam ser objeto de regulamento, nem todas reclamam complementação, ou seja, o regulamento não seria condição de sua aplicação, cuja edição é facultada ao Executivo. Primeiramente, portanto, destaca-se que a ausência de regulamentação não pode invalidar o comando legal naquilo que seja passível de aplicação. Por outro lado, mesmo em relação a dispositivos legais que sejam considerados não auto-executáveis, a inércia do executivo na produção de normas regulamentares pode ser antijurídica. Conforme Clève, "a eficácia (execução) da lei pode ficar condicionada à edição do regulamento, desde que seja fixado prazo para a ação normativa do Executivo (o princípio da divisão de poderes não admite deixar-se ao inteiro arbítrio do Executivo a suspensão ou adiamento da execução da lei)" Dessa forma, a omissão na produção do regulamento, sempre que possível, não deve inviabilizar a aplicação da norma sujeita à regulamentação, pois o descumprimento da Constituição ou da lei pelo titular da função regulamentar não pode onerar o Estado ou o cidadão: Sérgio Ferraz, Regulamento , citado, p. 116, afirma que a omissão na edição de regulamentos de execução não impede a eficácia da lei que condicionou sua aplicação à produção da norma regulamentar em determinado prazo, pois caso contrário se estaria permitindo que o regulamento de execução se sobreponha à lei, situação na qual entraria em pleno vigor no prazo estabelecido (o mesmo ocorrendo com a lei que não previu prazo para a expedição de regulamento, de modo que tanto num caso como no outro, a norma legal deve ter aplicação per si ). (...) A omissão do ente regulamentar subordinado não pode impor dano ao ente normatizador subordinante, motivo pelo qual cabe dar cumprimento à lei, como se o ato regulamentar não fosse necessário. No caso dos autos, como bem destacado na sentença, "a ausência de regulamentação da matéria por mais de um ano, com a consequente paralisação completa dos expedientes administrativos relacionados à titulação definitiva de terras em assentamento, viola o princípio da eficiência". Em relação às alterações promovidas pela Lei nº 13.001/2004 a dispositivos da Lei nº 8.629/93, o Ministério Público Federal assim como o Juízo a quo (eventos 33 e 63 - 74 do processo originário) concluíram que a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo, apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Também relevante ressaltar que foi editado o Decreto nº 8.256/2014, que regulamenta o inciso V do art. 17 da Lei 8.629/93 incluído pela Lei 13.001/2014, que dispõe sobre os créditos de instalação no programa de reforma agrária ("V - a consolidação dos projetos de assentamento integrantes dos programas de reforma agrária dar-se-á com a concessão de créditos de instalação e a conclusão dos investimentos, bem como com a outorga do instrumento definitivo de titulação"). No que se refere aos valores de alienação e condições de pagamento dos imóveis - se for o caso, pois há hipóteses de gratuidade - a serem transferidos por título de domínio, sobre os quais o art. 18 da Lei 8.629/93 remete à norma regulamentadora, cabe a aplicação de regulamento anterior, Instrução Normativa do INCRA nº 30/2006, que estabelece critérios e procedimentos para a transferência de domínio por meio da emissão de instrumentos de titulação em terras de patrimônio do INCRA ou da União e apuração de valores de imoveis rurais a serem alienados. Com efeito, permanecem eficazes os dispositivos de norma regulamentadora anterior que forem compatíveis com as alterações da lei regulamentada, conforme o seguinte entendimento doutrinário: Contudo, se a revogação se fizer por lei superveniente que também reclame regulamentação, parece-nos perfeitamente possível falar em aproveitamento total ou parcial do antigo regulamento pela nova legislação, nos mesmos moldes em que se fala em recepção constitucional. (...) A lógica da recepção como meio abreviado de produção normativa pode ser aplicada também para regulamentos amparados em lei, caso essas venham a ser modificadas, situação na qual devem ser mantidos os válidos regulamentos produzidos pela autoridade então competente. Tratando do assunto, Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, citado, p. 176, admite a continuidade da vigência de decreto quando a lei regulamentada revogada é substituída por outra, 'desde que a nova lei contenha a mesma matéria regulamentada'. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princípios Gerais de Direito Administrativo, citado, p. 364, destaca que se a lei foi revogada, suspende-se as eficácia do regulamento e se houver apenas modificação da lei, permanecem eficazes os dispositivos que lhe forem compatíveis. Ademais, no caso dos autos deve ser considerado que a regulamentação anterior é aplicável mesmo porque os assentados receberam o imóvel mediante contratos de concessão de uso durante a vigência da disposição legal alterada. O Ministério Público Federal já havia se manifestado nesse sentido ao exarar parecer no 1º grau, ao qual me reporto (evento 33 do processo originário): Com efeito, a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo. Apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Assim, a regulamentação anterior é aplicável, até porque os assentados receberam o imóvel durante a vigência da disposição legal já revogada. Como se vê, a alteração da lei de regência e a ausência de novo regulamento a ela correspondente não justificam que o INCRA deixe de dar prosseguimento à titulação definitiva em casos como o presente. Não há, portanto, o óbice apontado pelo INCRA. Dessa forma, não há justificativa para o INCRA se opor ao prosseguimento de expediente que verse sobre a titulação de imóveis aos beneficiários do Projeto de Assentamento Imbaá, em Uruguaiana/RS, mediante adoção de medidas para a verificação do cumprimento dos requisitos legais. Em reforço ao posicionamento adotado, os precedentes desta Corte: ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004708-87.2014.404.7010, 3ª TURMA, Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 10/11/2016) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. COMPENSAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justifica que o INCRA deixe de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente à imóvel rural situado em assentamento agrário. - Não se pode atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado, devendo o INCRA expedir a titulação definitiva, independente da fixação do valor. Ressalta-se que, após a efetiva regulamentação, poderá o INCRA, em seu interesse, exigir o pagamento dos valores necessários à aquisição do imóvel. - Constatada a sucumbência recíproca, possível a compensação dos honorários advocatícios, nos termos do artigo 21 do Código de Processo Civil . (TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5004700-13.2014.404.7010, 3ª TURMA, Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 13/04/2016) Nesse diapasão, verifica-se que a decisão proferida pelo Juízo a quo não merece qualquer reproche, devendo ser mantida, em todos os seus termos. Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes." (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). Referida intelecção deve ser privilegiada pelo presente juízo, diante da lógica dos arts. 489, §1º, VI e 927, CPC, alvo dos lúcidos comentários de Araken de Assis, como transcrevo abaixo: "Por mais de uma razão só em sentido amplíssimo mostra-se possível conceber o julgamento segundo a legalidade, conseguintemente, a obediência do juiz à lei. O juiz não deve contas unicamente à sua consciência e aos pendores do siso de justiça próprio. Não julga porque quer, nem recebeu investidura nesse sentido. O Estado outorgou-lhe esse poder, consoante o modelo constitucional, exigindo-lhe modesta contrapartida: obediência ao ordenamento jurídico, principalmente à lei, ou seja, ao direito vigente no Estado, na sua inteireza, especialmente quanto às fontes formais do Poder Legislativo. E impõe essa exigência por razão básica, mas fundamental: a conduta prescrita aos particulares e aos agentes públicos e conhecida prévia e abstratamente nas normas legais, e o próprio juiz, o mais importante órgão estatal, não se furta desses comandos . O problema da legitimidade democrática da criação judicial não pode ser resolvidos pelos controles internos da magistratura, porque esses são exercidos por outros juízes. Em matéria de previsibilidade dos pronunciamentos judiciais, e, portanto, de segurança e de certeza, que constituem o cimento imprescindível à ordem jurídica justa, a súmula vinculante significou notável avanço, agora acompanhado dos precedentes no julgamento dos casos repetitivos (art. 928, I e II). E, perante a súmula vinculante e o precedente, a obediência à lei (ou antes, à consciência da pessoa investida na função juridicamente) não serve de pretexto hábil ao seu descumprimento . À primeira vista,as operações intelectuais do órgão judiciário, perante o verbete, não se distinguiriam das feitas para aplicar o direito objetivo. Embora a aplicação da súmula vinculante e do precedente não seja mecânica e automática, pois a adequação da tese jurídica à questão de fato depende de interpretação, ensejando pronunciamento alternativo, tal questão não toca o ponto. E, com efeito, se a tese jurídica consagrada na súmula e no precedente rege a espécie litigiosa, todavia, ao órgão judiciário faltará a liberdade de aplicá-la, ou não. É imperativo que a aplique ao objeto litigioso. Ficará impedido de rejeitá-la, oferecendo sua própria interpretação da questão constitucional. E deixando de aplicá-la, estritamente, ensejará a reclamação prevista no art. 103, §3º, CF e no art. 988, NCPC. O acolhimento da reclamação implicará nulidade do provimento contrário à súmula. Desaparece, correlatamente, a independência do juiz. Essa situação de modo algum equivale à submissão do juiz ao ordenamento jurídico subentendida no art. 8º. O juiz é livre para negar aplicação à lei e para interpretá-la a seu modo, adotando entendimento minoritário ou vencido, o que nunca ocorrerá perante uma súmula vinculante ao precedente. Em suma, a liberdade de interpretação fica restrita à adequação da tese jurídica ao material de fato (art. 489, §1º, VI) e desaparece a liberdade de aplicação ." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I. Parte geral. Institutos Fundamentais. Sâo Paulo: RT, 2015, p. 926-927) 2.15. Situação em exame: No caso em apreço, portanto, reputo verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e diviso densidade na argumentação esgrimida pelos autores. Sequer vislumbro, porém, uma situação de urgência a justificar eventual deferimento de tutela nessa quadra, impondo-se que o tema seja apreciado em sentença, depois de se facultar dilação probatória. Diante do procedimento legalmente previsto para a demarcação, é salutar que a medida seja promovida com maior grau de segurança jurídica, impondo-se tal análise com a cognição exaustiva dos elementos de prova amealhados nos autos. INDEFIRO, portanto, o pedido de antecipação de tutela, postergando nova análise do tema para o momento da prolação da sentença. 2.16. Questões jurídicas relevantes: Equacionei acima, com cognição não exaustiva, para os fins do art. 357, CPC, os vetores jurídicos pertinentes à solução da presente causa. Assim, a questão diz respeito ao alegado direito dos autores à titulação do imóvel em questão, com entrega da documentação definitiva do bem em seu nome. 2.17. Diligências probatórias: Em regra, o Poder Judiciário deve facultar a ambas as partes, observados os prazos de lei, a realização da mais ampla dilação probatória, desde que conexa o pedido e causa de pedir deduzidos nos autos. Isso não significa, porém, que todo e qualquer pedido, lançado pelos contendores, deva ser automaticamente deferido. Ao contrário, as diligências destinadas a esclarecer fatos totalmente impertinentes com o thema decidendum não hão de ser realizadas, sob pena de converter o processo em um verdadeiro trabalho de Sísifo. Como sabido, frusta probatur quod probantum non relevat. Importa dizer: não se defere a realização de diligências destinadas a demonstrar fatos insuscetíveis de influenciar o resultado da demanda. Esse é, por exemplo, o conteúdo do art. 470, parágrafo único, CPC/15. Reporto-me também ao art. 38, §2º, da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo: "Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias." Outro não é o conteúdo do art. 370, parágrafo único, CPC. 2.18. Juntada de documentos: As partes tiveram oportunidade de anexar documentos na fase do art. 320, CPC - ou seja, com a peça inicial, com os autores - e prazo da contestação no que tocou ao requerido (art. 434, CPC/15). Os contendores podem complementar aludida documentação, no que toca ao preço de mercado do imóvel, dada a impugnação ao valor da causa. De outro norte, a titulação definitiva dependerá do preenchimento de obrigações previstas no art. 15 do Decreto n. 9.311/2018, pelos beneficiários, quais sejam: Decreto n.º 9.311, de 2018 Art. 15. As condições de permanência do beneficiário no PNRA constarão do Contrato de Concessão de Uso - CCU, do Contrato de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU e do Título de Domínio - TD e incluem as seguintes obrigações da unidade familiar: I - explorar o imóvel direta e pessoalmente, por meio de sua unidade familiar, exceto se verificada situação que enseje justa causa ou motivo de força maior reconhecido pelo Incra, admitidas a intermediação de cooperativas, a participação de terceiros, onerosa ou gratuita, e a celebração do contrato de integração de que trata a Lei nº 13.288, de 16 de maio de 2016 ; II - não ceder, a qualquer título, a posse ou a propriedade da parcela recebida, ainda que provisória e parcialmente, para uso ou exploração por terceiros; III - observar a legislação ambiental , em especial quanto à manutenção e à preservação das áreas de reserva legal e de preservação permanente ; IV - observar as diretrizes técnicas, econômicas e sociais definidas pelo Incra para projeto de assentamento; V - firmar o instrumento de titulação definitiva, conforme disciplinado pelo Incra; e VI - cumprir demais obrigações e compromissos previstos no instrumento contratual. Assim, deve-se aferir no momento próprio se os demandantes preencheram tais condições para perfectibilização da titulação, em caso de procedência da pretensão. Não raro, em demandas com a presente, tem-se discutido a necessidade de comprovação do pagamento do valor do crédito alimentação, fomento e habitação, que teriam sido recebidos a título de empréstimo, requisito prévio para o requerimento de expedição do título de domínio da propriedade em que assentados. Faço esse registro a fim de que o tema seja discutido no curso da demanda . 2.19. Inquirição de testemunhas: Em princípio, a causa não demanda a inquirição de testemunhas, eis que - no essencial - não há maior controvérsia a respeito da narrativa dos fatos havidos. D'outro tanto, tais elementos devem ser comprovados, no essencial, mediante a apresentação de documentos. De todo modo, faculto manifestação às partes a respeito do tema. 2.20. Eventual diligência pericial: De modo semelhante, em princípio a causa não demanda a realização de exame técnico, por um expert, na medida em que as questões debatidas nesse processo não exigem o exame do estado da arte de algum setor da Ciência. Não parece haver discussão a respeito da dimensão do imóvel causa, sendo desnecessária uma avaliação por agrimensor. Faculto, de todo modo, manifestação às partes a respeito disso. 2.21. Tomada do depoimento pessoal: Ora, como é sabido, o pedido de inquirição da contraparte se destina à eventual obtenção de confissão sobre a narrativa dos fatos havidos. Afinal de contas, a parte não é inquirida como testemunha, não presta declarações advertidas das penas cominadas ao perjúrio (art. 342, CPC). Convém atentar para os arts. 385 e 386, CPC/15: Art. 385. Cabe à parte requerer o depoimento pessoal da outra parte, a fim de que esta seja interrogada na audiência de instrução e julgamento, sem prejuízo do poder do juiz de ordená-lo de ofício . §1 Se a parte, pessoalmente intimada para prestar depoimento pessoal e advertida da pena de confesso , não comparecer ou, comparecendo, se recusar a depor, o juiz aplicar-lhe-á a pena. §2 É vedado a quem ainda não depôs assistir ao interrogatório da outra parte. §3 O depoimento pessoal da parte que residir em comarca, seção ou subseção judiciária diversa daquela onde tramita o processo poderá ser colhido por meio de videoconferência ou outro recurso tecnológico de transmissão de sons e imagens em tempo real, o que poderá ocorrer, inclusive, durante a realização da audiência de instrução e julgamento. Art. 386. Quando a parte, sem motivo justificado, deixar de responder ao que lhe for perguntado ou empregar evasivas, o juiz, apreciando as demais circunstâncias e os elementos de prova, declarará, na sentença, se houve recusa de depor. Logo, a coleta do depoimento pessoal se destina à eventual obtenção da confissão da contraparte. E isso mitiga a aplicação do instituto, quando em causa entidades de Direito Público, por força da indisponibilidade do interesse público primário. Com efeito, registre-se que, quanto a entidades de regime jurídico, sequer o decurso in albis do prazo para contestação enseja os efeitos inerentes à revelia, conforme se infere do art. 344, II, CPC/15). Não desconheço a análise pontualmente distinta de Araken de Assis, quem afirma "Não ser diferente o regime das pessoas jurídicas de direito público. Já se sustentou que semelhante depoimento traduziria providência juridicamente inadmissível, porque a indisponibilidade do objeto litigioso torna ineficaz a confissão dos órgãos das pessoas jurídicas de direito público. Na perspectiva aqui adotada, não se pode tomar os efeitos como causa. O depoimento pessoal serve a outros propósitos e, precipuamente, à formação da convicção do juiz. E, nesse sentido, as declarações desses órgãos são tão boas ou más como as de qualquer outra pessoa." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume III. Parte especial. São Paulo: RT. 2015. p. 515). No caso em exame, diante da delimitação da pretensão dos demandantes, reputo que a tomada do depoimento pessoal não se justifica. III - DISPOSITIVO 3.1. REPORTO-ME ao despacho de evento 4, no que diz respeito aos pressupostos processuais e condições para válido exercício do direito de ação. 3.2. EQUACIONEI as balizas concernentes à definição do valor da causa, postergando a conclusão do exame para o momento da prolação da sentença, como registrei acima. 3.3. REPUTO que a parte autora atua com interesse processual, bem como que a pretensão não foi atingida pela prescrição, na forma do art. 1 do decreto 20.910/32. 3.4. AVALIO como verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e como densos os argumentos jurídicos esgrimidos pelos requerentes. Não diviso, porém, uma situação de perigo de dano a exigir a intervenção judicial imediata. 3.5. INDEFIRO, pois, o pedido de antecipação de tutela. 3.6. PROMOVI acima o saneamento da demanda, na forma do art. 357, CPC/15. 3.7. DECLARO incabível a inversão do ônus da prova, na situação em exame, de modo que a avaliação dos meios demonstrativos deverá ser promovida tomando-se em conta o art. 373, I e II, CPC/15. 3.8. INTIMEM-SE as partes assim como o MPF para, querendo, manifestarem-se a respeito do presente saneamento - art. 373, §1, CPC. Prazo de 05 dias úteis, quanto aos autores, e prazo de 10 dias úteis, quanto à parte requerida e MPF - conforme arts. 183, 219, 224, CPC, art. 5 da lei n. 11.419/2006. 3.9. INTIMEM-SE os autores para que, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contados da intimação, apresentem demonstrativo do pagamento ao INCRA das prestações do valor do crédito produção, alimentação, fomento e habitação, que foram recebidos a título de empréstimo, ou indiquem eventual impossibilidade de o fazer, apresentando justificativas para tanto. 3.10. Caso não sejam formulados pleitos, nem apresentados documentos, VOLTEM-ME conclusos para prolação de sentença. Caso tenham sido apresentados documentos, sendo novos documentos, INTIME-SE a contraparte para, querendo, manifestar-se a respeito, na forma do art. 5, LIV e LV, Constituição e arte. 7, parte final, CPC/15.

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Processo nº 5080017-32.2023.4.04.7000

ID: 337639759

Tribunal: TRF4 Órgão: 11ª Vara Federal de Curitiba Classe: PROCEDIMENTO COMUM CíVEL Nº Processo: 5080017-32.2023.4.04.7000

Data de Disponibilização: 29/07/2025

Polo Ativo:

LOURDES ANCESKI MAXIMINO ANCESKI

Polo Passivo:

DESPACHO/DECISÃO

Advogados:

MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL

OAB/PR XXXXXX Desbloquear

PROCEDIMENTO COMUM Nº 5080017-32.2023.4.04.7000/PR AUTOR : MAXIMINO ANCESKI ADVOGADO(A) : MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL (OAB PR052809) AUTOR : LOURDES ANCESKI ADVOGADO(A) : MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL… PROCEDIMENTO COMUM Nº 5080017-32.2023.4.04.7000/PR AUTOR : MAXIMINO ANCESKI ADVOGADO(A) : MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL (OAB PR052809) AUTOR : LOURDES ANCESKI ADVOGADO(A) : MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL (OAB PR052809) DESPACHO/DECISÃO I - RELATÓRIO Em 29 de novembro/2023, MAXIMINO ANCESKI e LOURDES ANCESKI deflagraram a presente demanda, sob rito comum, em face do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA, pretendendo a condenação do requerido a promover a emancipação do projeto de assentamento Santa Terezinha, com a realização do georreferenciamento do imóvel e lhes entregar do título de domínio, referente ao lote concedido, com registro do título no cartório de registro de Imóveis competente. Eles postularam, ainda, a condenação do INCRA ao pagamento de indenização por danos morais no valor de cinco salários-mínimos. Os requerentes sustentaram, para tanto, serem beneficiários da reforma agrária, assentados há mais de 22 anos no projeto de assentamento referido, na zona rural do Município de Cascavel, ao tempo em que enfatizaram a ausência do título de domínio, razão de diversas dificuldades para explorar o lote concedido, a exemplo da falta de financiamento e participação em programas de fomentos em programas governamentais. Alegaram que o inadimplemento das obrigações assumidas no contrato de assentamento pelo INCRA ensejaria o dever de indenização pelos danos morais ocasionados. Eles postularam a concessão da assistência judiciária gratuita e que, oportunamente, após a resposta do demandado lhes seja concedida tutela de evidência. Detalharam seus pedidos, juntaram documentos e atribuíram à causa o valor de R$ 1.006.600,00 (correspondente ao valor do imóvel, acrescido dos danos morais pretendidos). Deferi o processamento da peça inicial e indeferi o pedido de antecipação de tutela, conforme evento 3. O MPF manifestou ciência a respeito da demandada - evento 10 -, postulando a abertura de nova vista após o encerramento da instrução processual. O INCRA apresentou sua contestação no movimento 16, impugnando o valor atribuído à causa, dizendo "conforme informações em anexo, o INCRA cobra do beneficiário 10% do valor médio Pauta de Valores de Terra Nua para fins de titulação de assentamentos e regularização fundiária para vigorar no período de 1º de abril de 2023 a 31 de março de 2024. Hoje o valor cobrado por hectare na região de Cascavel é de R$ 771,50 (setecentos e setenta e um reais e cinquenta centavos)". Aduziu que, " o valor da causa, considerando o pedido de titulação do assentamento do autor, deveria ficar próximo a R$ 9.960,06 , valor extremamente inferior ao valor de R$ 1.006.600,00 (correspondente ao valor do imóvel, acrescido dos danos morais pretendidos)". Discorreu sobre o procedimento previsto para a titulação, enfatizando haver discricionariedade administrativa no estabelecimento da ordem de prioridades na promoção do loteamento/titulação, reportando-se a restrições orçamentárias e defasagem no quadro de servidores. Disse que não haveria prova do adimplemento das condições resolutivas para a titulação. Anexou documentos. Seguiu-se réplica no movimento 19, em que os autores reiteraram os argumentos esgrimidos na peça inicial e postularam pela realização de vistoria judicial no imóvel e produção de prova testemunhal. O INCRA postulou pelo julgamento antecipado da lide no ev. 28. Os autos vieram conclusos. II - FUNDAMENTAÇÃO: 2.1. Pressupostos processuais e condições da ação: No movimento 3, apreciei os pressupostos processuais e as condições para válida deflagração da demanda. Retomo, alguns vetores que equacionei no referido despacho de prelibação da petição inicial. 2.2. Interesse processual - considerações gerais: Por conta do monopólio do uso válido da força - expressão de Max Weber -, exceção feita aos casos de legítima defesa, estado de necessidade, desforço incontinenti etc., as partes não podem resolver seus conflitos mediante o emprego da força (art. 345, Código Penal). Logo, sempre que as controvérsias não sejam solucionadas com base no consenso, na prevalência do melhor argumento, os sujeitos devem deduzir suas pretensões perante o Estado, na espera de que haja aplicação isenta, racional e célere da lei ( law enforcement ). Por imposição constitucional, o Poder Judiciário está obrigado a apreciar a alegação de que haja lesão ou ameaça de lesão a direito (art. 5º, XXXV, CF/88), mecanismo indispensável para que haja efetivo império da lei , ao invés da prevalência dos poderes hegemônicos de ocasião. A prestação jurisdicional não se destina, todavia, a emitir meros pareceres ou cartas de intenções. O ingresso em juízo deve estar fundado, tanto por isso, em uma situação de efetiva necessidade, de modo que a pretensão - caso venha a ser acolhida - se traduza em uma utilidade para o demandante. O meio processual eleito deve ser adequado para tanto. Daí que os processualistas tratem do interesse processual em uma troika : a necessidade, a utilidade e a adequação do meio processual escolhido pela parte. Em acréscimo, o interesse processual deve persistir no curso da demanda, nos termos do art. 17 e art. 85, §10, CPC/15. Ora, "Mediante a força declaratória, a aspiração do autor consiste na extirpação da incerteza . Deseja tornar indiscutível, no presente e no futuro, graças à autoridade da coisa julgada, a existência ou a inexistência de relação jurídica, a autenticidade ou a falsidade de documento. É o que dispõe, fortemente inspirado no direito germânico e reproduzindo a regra anterior, o art. 19 do CPC/15. Também comporta declaração a exegese de cláusula contratual (Súmula do STJ, n.º 181), ou seja, o modo de ser de uma relação jurídica. Na ação declarativa, ignora-se outra eficácia relevante que a de coisa julgada material. Neste sentido, a pretensão à declaração representa fonte autônoma de um bem valiosíssimo na vida social: a certeza . O autor que só pleiteia declaração ao juiz, e obtém êxito, dar-se-á por satisfeito, e cabalmente, desde o curso em julgado da sentença. Então apropria-se do que pedira ao órgão judicial – certeza –, carecendo a regra jurídica emitida de qualquer atividade complementar em juízo. Focalizando o ponto com preciosa exatidão, diz-se que a sentença declaratória é instrumento autossuficiente de tutela jurisdicional, pois assegura, de maneira plena e completa, a efetividade da situação jurídica substancial deduzida em juízo." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro: volume I. Parte geral: fundamentos e distribuição de conflitos. São Paulo: RT. 2015. p. 675). Ainda segundo Araken de Assis, "O provimento declaratório tem nítido caráter prescritivo. A parte adquire o direito incontestável de comportar-se em consonância ao comando sentencial, e, principalmente, não é dado àqueles que se vincularam à declaração impedi-la. A finalidade da ação declaratória da inteligência e do alcance de cláusula contratual é a de prescrever aos parceiros do negócio, sucessivamente, determinada pauta de conduta, independentemente de execução alguma, de que não se cogita e de que não se pode cogitar ." (ASSIS, Araken de. Obra citada. p. 676). Acrescento "que a certeza implicará a vinculação futura das partes. O provimento exibirá caráter prescritivo para o futuro. O ato judicial legitima a prática (ou a abstenção) de atos jurídicos ao abrigo e em conformidade com o conteúdo da sentença . Em geral, a antevisão desse problema provoca o nascimento do interesse. Por assim dizer, o provimento declarativo tem os pés no passado, mas olhar no futuro. É preciso aceitar com reservas, portanto, o julgado da 4.ª Turma do STJ, que assentou: Não é detentor de interesse processual justificador da pretensão declarativa quem não está exposto à possibilidade de dano imediato e concreto. Ora, imediato é o interesse, pois o dano, em sentido amplíssimo, pode ser futuro. Por exemplo, não cabe declarar a inteligência da cláusula contratual em tese; o autor necessitará expor a dificuldade na interpretação da cláusula, os reflexos que este ou aquele entendimento provocará no programa contratual." ( Obra citado. p. 661). 2.3. Interesse processual - caso em exame: Em primeiro exame - aferição de ofício, conforme art. 485, §3, CPC -, o autores atenderam aludidos requisitos. Eventual acolhimento da sua pretensão lhes será útil; a medida revela-se necessária para a otimização do processo administrativo de titulação; por fim, o processo em causa é adequado ao fim visado. Logo, o art. 17, CPC, restou satisfeito, de modo que a objeção suscitada pela autarquia não prospera. Não há maiores sinais de que a pretensão dos requerentes seria satisfeita no âmbito administrativo. Ademais, o exaurimento do debate, no âmbito administrativo, não é condição para a deflagração de demandas como a presente, em juízo. Os requerentes insurgem-se justamente contra a demora no procedimento de titularização, de modo que não se pode condicionar a deflagração desse processo ao aguardo da solução da causa no âmbito extrajudicial. 2.4. Valor atribuído à causa: Como sabido, a toda causa deve ser atribuído algum valor econômico, por força do art. 291, CPC/2015 - projeção do art. 258, CPC/73 -, pois se cuida da base de cálculo da taxa judiciária. Referido valor pode influenciar, em muitos casos, a determinação da competência das unidades judiciais ou o procedimento aplicável, também surtindo reflexos sobre a definição de encargos sucumbenciais. Trata-se, tanto por isso, de requisito para que a petição inicial seja válida - art. 319, CPC. Como explicita Araken de Assis, "às vezes, na oportunidade da respectiva fixação (infra, 1.290), o conteúdo econômico real e imediato da pretensão mostra-se inestimável, ou seja, não pode ser quantificado precisamente. Tal circunstância não constitui motivo bastante para eliminar o ônus atribuído ao autor nos arts. 319, V, e 292, caput. É apenas causa de estimação voluntária do autor, pois o art. 291 dispõe expressamente que a toda causa será atribuído valor certo. Nada obstante, a indicação aproximar-se-á, tanto quanto possível, do conteúdo econômico mediato da pretensão. Não há incompatibilidade daquelas regras com a do art. 85, § 8.º. aludindo a causas de valor inestimável. Entende-se por tal as causas desprovidas de conteúdo econômico imediato, como é o caso da ação declaratória, e, por esse motivo, sujeitas à estimação do autor." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 1695) Convém atentar, tanto por isso, para o art. 292, CPC/15: Art. 292. O valor da causa constará da petição inicial ou da reconvenção e será: I - na ação de cobrança de dívida, a soma monetariamente corrigida do principal, dos juros de mora vencidos e de outras penalidades, se houver, até a data de propositura da ação; II - na ação que tiver por objeto a existência, a validade, o cumprimento, a modificação, a resolução, a resilição ou a rescisão de ato jurídico, o valor do ato ou o de sua parte controvertida; III - na ação de alimentos, a soma de 12 (doze) prestações mensais pedidas pelo autor; IV - na ação de divisão, de demarcação e de reivindicação, o valor de avaliação da área ou do bem objeto do pedido; V - na ação indenizatória, inclusive a fundada em dano moral, o valor pretendido; VI - na ação em que há cumulação de pedidos, a quantia correspondente à soma dos valores de todos eles; VII - na ação em que os pedidos são alternativos, o de maior valor; VIII - na ação em que houver pedido subsidiário, o valor do pedido principal. § 1º Quando se pedirem prestações vencidas e vincendas, considerar-se-á o valor de umas e outras. § 2º O valor das prestações vincendas será igual a uma prestação anual, se a obrigação for por tempo indeterminado ou por tempo superior a 1 (um) ano, e, se por tempo inferior, será igual à soma das prestações. § 3º O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor, caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes. Atente-se novamente para a análise de Araken de Assis: "É exemplificativa a enumeração dos acessórios. Os juros compensatórios, por exemplo, dificilmente se quadram na figura de penalidade. A correção monetária integra o valor originário do crédito e, nesse aspecto, sua menção no art. 292, corrige o direito anterior. Ressalva feita aos juros moratórios e à correção monetária, verbas implicitamente incluídas no pedido respeitante ao principal (art. 322, § 1.º), e, nada obstante, integrantes do valor da causa, quaisquer outras verbas devem ser objeto de pedido. É o caso, expressis verbis, da cláusula penal moratória ou compensatória e dos juros compensatórios. Omisso que seja o pedido, a respeito da cláusula penal (v.g., o autor quer evitar a controvérsia em torno da interpretação do contrato), tampouco conta-se o respectivo valor. Por óbvio, deixando o autor de pedir os juros moratórios, explicitamente, dificilmente realizará seu cômputo no valor da causa, ensejando a intervenção do órgão judiciário. E os juros vencidos posteriormente ao ajuizamento, automaticamente incluídos na condenação (art. 323), não entram na estimativa da causa. O custo financeiro do processo (despesas processuais e honorários advocatícios), suportado pelo réu no caso de êxito do autor, não precisa ser computado para apurar o valor da causa. Tais verbas têm caráter eventual e decorrem da lei. Em face do caráter imperativo do art. 292, I, mostra-se irrelevante a estimativa lançada pelo autor na petição inicial em desacordo com a regra. Prevalecerá o valor da importância reclamada no pedido. O art. 292, I, aplica-se, por analogia, à pretensão a executar fundada em título judicial ou extrajudicial (infra, 1.292.2.2). O valor da causa é o total do crédito: o principal corrigido, os juros e os demais consectários legais ou contratuais, conforme, aliás, dispõe o art. 6.º, § 4.º, da Lei 6.830/1980. Esse valor constará na planilha aludida no art. 798, I, b, e parágrafo único . Também se poderia cogitar do enquadramento da pretensão a executar no art. 292, II, por que pretensão visando ao cumprimento do negócio jurídico, eventualmente consubstanciado em documento dotado de força executiva. O resultado final é idêntico, mas o art. 292, I, avantaja-se ao inciso precedente em ponto decisivo, ao impor um critério simples, direto e analítico ao valor da causa." (ARAKEN, Assis. Obra citada. p. 1698 e ss.) Ora, não se pode perder de vista que o valor atribuído à causa deve corresponder, tanto quanto possível, ao conteúdo econômico da pretensão deduzida na peça inicial, como bem equaciona o art. 292, §3º, CPC/15: "O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor , caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes." 2.5. Valor da causa - preço do imóvel: Em casos como o presente, o valor da causa - enquanto conteúdo econômico da pretensão do autor - deve corresponder à importância de mercado do imóvel em questão, na medida em que esse é a expressão financeira do que ele busca em Juízo. Não raro, há algumas dificuldades no que toca à atribuição de conteúdo econômico para determinados objetos, na exata medida em que as coisas não possuem valores ínsitos ou ontológicos . A precificação depende, por óbvio, de uma conhecida distinção entre valor de uso e valor de troca . Por vezes, algo pode ser muito apreciado pelo proprietário, mas sem correspondente apelo econômico junto ao mercado. Alguém pode guardar um conjunto de fotos ou estátuas, atribuindo-lhes expressivo valor por lhe recordar momentos da infância ou entes queridos; mas, dificilmente conseguiria comercializá-las no mercado pelo montante almejado. Por outro lado, o preço depende sempre de inúmeras variáveis, com destaque para a conhecida lei da oferta e da procura. Quanto maior a demanda e maior a escassez, maior o preço. Havendo excesso de oferta, ao contrário, o preço é reduzido. Daí que a atribuição de conteúdo econômico para bens depende sempre do exame do contexto de mercado, diante da interação entre compradores e vendedores - depende, enfim, das expectativas sociais envolvidas . No âmbito das demandas judiciais ou das licitações, ademais, há questões burocráticas que acabam por condicionar a precificação, seja por força de uma limitação do mercado, seja por conta das peculiaridades com que as negociações se dão (arrematação, adjudicação, leilão). Atente-se para a lição de Kiyoshi Harada, relacionada a bens imóveis - mas que, com as pertinentes adequações, pode servir como parâmetro também para a indenização dos prejuízos decorrentes da subtração de bens móveis: "Vários são os métodos de avaliação. Na avaliação de terrenos loteados, normalmente, o método emprgado é o comparativo, levando-se em conta os três fatores básicos: a área, a profundidade e a testada. .Basicamente, consiste na pesquisa de valores de preços com menos de dois anos em relação à data de avaliação, referentes a imóveis da mesma região geoconômica, da idêntica zona e uso e ocupação de solo e dop mesmo setor fiscal. Preço proveniente de oferta deverá sofrer redução de 10% para atender à natural elasticidade do mercado, ao passo que os preços a prazo devem ser transformados em preços à vista, mediante descontos com o auxílio da tabela Price. A somatária dos diferentes preços levantados e sua divisão pelo número de elementos pesquisados resultarão em um valor médio. Descartam-se os elementos que se situarem 30% abaixo ou acima dessa média. Extrair-se-á nova média com os elementos remanescentes, resultando na chamada média aritmética saneada, ou seja, o valor unitário médio que servirá de paradigma para a avaliação. Na avaliação de glebas loteáveis, quando o emprego direto do método comparativo fica inviabilizado, por ausência de paradigmas, a avaliação é feita através do chamado método involutivo. Consiste na projeção de um loteamento imaginário com a divisão da área em quadras e em lotes-padrão, com exclusão das áreas destinadas a espaços livres, institucionais e áreas verdes. Levam-se em conta inúmeros fatores como despesas do loteamento, abarcando a implantação de infraestrutura, propaganda e corretagem, bem como o tempo de duração para o esgotamento das vendas, a valorização dos lotes no decorrer de vendas etc . Enfim, é um método cuja avaliação é baseada em projeções que podem ocorrer ou nao concretamente. Ultimamente, esse método vem ganhando elasticidade, comportando a avaliação em separado da chamada 'faixa frontal do loteamento', situada de frnete para as vias públicas existentes, que seria diretamente desmembrável, destacando-se do miolo do loteamento imaginário." (HARADA, Kiyoshi. Desapropriação. 10. ed. São Paulo: Atlas. p. 135-136). Quando se cuide de pedido de indenização, por exemplo, deve-se atentar para o valor de mercado dos bens perdidos ou destruídos, conforme art. 1.431 do Código Civil: CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA ISENTA DE ERRORES IN PROCEDENDO. FURTO DE JOIAS ACAUTELADAS À RÉ, POR FORÇA DE CONTRATO DE PENHOR. RESPONSABILIDADE INDENIZATÓRIA. VALOR REAL DAS JOIAS. LAUDO PERICIAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Não é nula a sentença que julga a demanda a salvo de errores in procedendo. 2. Responde a Caixa Econômica Federal - CEF pelos danos causados a cliente cujas joias, dadas como garantia em contrato de empréstimo e penhor, foram furtadas ao tempo em que estavam em poder da mutuante. 3. Firmou-se a jurisprudência no sentido de que a indenização, em casos que tais, deve ser feita de acordo com o valor real das joias e não pelo quantum ajustado contratualmente . 4. Na impossibilidade de realizar-se avaliação direta das joias, revela-se razoável e seguro o critério de estimativa do perito, que, apresentando-se como cliente interessado em celebrar contrato de penhor de joias, aferiu a desproporção entre a avaliação feita pela Caixa Econômica Federal - CEF e o valor real dos bens. 5. Apelação desprovida. (TRF-3 - Ap: 00220953820004036100 SP, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL NELTON DOS SANTOS, Data de Julgamento: 10/11/2009, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: e-DJF3 Judicial 1 DATA:19/07/2012) CIVIL. PENHOR. joias . ASSALTO À AGÊNCIA BANCÁRIA. PERDA DO BEM. RESOLUÇÃO DO CONTRATO. RESSARCIMENTO DO PROPRIETÁRIO DO BEM. PAGAMENTO DO CREDOR. COMPENSAÇÃO. POSSIBILIDADE. EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO. ART. 1.092 DO CÓDIGO CIVIL/1916 E ART. 476, DO CÓDIGO CIVIL/2002. - O perecimento por completo da coisa empenhada não induz à extinção da obrigação principal, pois o penhor é apenas acessório desta, perdurando, por conseguinte, a obrigação do devedor, embora com caráter pessoal e não mais real. - Segundo o disposto no inciso IV do art. 774, do Código Civil/1916, o credor pignoratício é obrigado, como depositário, a ressarcir ao dono a perda ou deterioração, de que for culpado. - Havendo furto ou roubo do bem empenhado, o contrato de penhor fica resolvido, devolvendo-se ao devedor o valor do bem empenhado, cabendo ao credor pignoratício o recebimento do valor do mútuo, com a possibilidade de compensação entre ambos, de acordo com o art. 775, do Código Civil/1916. - Na hipótese de roubo ou furto de joias que se encontravam depositadas em agência bancária, por força de contrato de penhor, o credor pignoratício, vale dizer, o banco, deve pagar ao proprietário das joias subtraídas a quantia equivalente ao valor de mercado das mesmas, descontando-se os valores dos mútuos referentes ao contrato de penhor . Trata-se de aplicação, por via reflexa, do art. 1.092 do Código Civil/1916 (art. 476, do Código Civil atual). Recurso especial não conhecido. (STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA Classe: RESP - RECURSO ESPECIAL - 730925 Processo: 200500366722 UF: RJ Órgão Julgador: TERCEIRA TURMA REL. NANCY ANDRIGHI DJ DATA:15/05/2006 PÁGINA:207). No presente momento, mantenho, por ora, o valor atribuído à demanda, sem prejuízo de nova análise de tal questão por época da prolação da sentença, contanto que as partes apresentem nos autos elementos de convicção densos sobre o preço do imóvel em causa, junto ao mercado. Caso se evidencie uma efetiva dificuldade de apurar a importância financeira do bem, isso há de ser tomado em conta por época do arbitramento doe eventuais honorários sucumbenciais, se devidos - art. 85, §8, CPC/15. Assim, ao menos por ora, não há maior necessidade de uma delimitação precisa sobre a precificação do bem. Registro que, mesmo que o valor da causa ficasse aquém de 60 salários mínimos - definidos no decreto nº 11.864, de 27 de dezembro de 2023 -, a demanda não poderia tramitar sob o rito dos Juizados, dado versar sobre imóvel público, dando ensejo à aplicação da vedação do art. 3, §1, II, lei n. 10.259/2001. ACOLHO, por ora, o valor atribuído pelos autores à demanda, ressalvando nova análise do tema por época da prolação da sentença. Quanto ao mais, retomo o exame que promovi no evento 3 . 2.6. Eventual prescrição da pretensão dos requerentes: A pretensão deduzida na peça inicial submete-se à prescrição quinquenal, prevista no art. 1º, do decreto 20.910, de 1932 . Note-se, contudo, que na espécie debate-se pretensão prospectiva, já que os requerentes insurgem-se contra a ausência de ultimação de processo administrativo demarcatório de imóveis, a cargo do INCRA. Tanto por isso, considerando que - a vingar a narrativa promovida na peça inicial - a pretensão é renovada enquanto persistir a alegada mora administrativa, não se operou a prescrição no caso vertente. De resto, tal questão não chegou a ser suscitada pelo requerido. Atente-se para a lógica do seguinte julgado: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. NÃO OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. INEXISTÊNCIA DE NEGATIVA DO DIREITO PELA ADMINISTRAÇÃO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. PRESTAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. SÚMULA 568/STJ. No caso dos autos, não se discute violação do fundo de direito, mas sim o não pagamento de valores decorrentes de obrigação de trato sucessivo. Isso porque a servidora, ao não ser beneficiada com a progressão funcional garantida na legislação municipal, vê caracterizada uma omissão da Administração, renovada mês a mês, uma vez que não houve nenhum ato concreto negando o direito, mas uma inadimplência em relação jurídica de trato sucessivo . Logo, somente as parcelas vencidas há mais de 5 anos da propositura da ação devem ser consideradas prescritas nos termos da Súmula 85 do STJ. Agravo interno improvido. (STJ - AgInt no AREsp: 875628 MG 2016/0054585-5, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/08/2016) Assim, a pretensão da parte requerente não foi atingida pela prescrição . 2.7. Considerações gerais sobre a antecipação de tutela: Como sabido, a cláusula do devido processo envolve alguma aporia. Por um lado, o processo há de ser adequado: deve assegurar defesa, contraditório, ampla produção probatória. E isso consome tempo. Todavia, o processo também deve ser eficiente, ele deve assegurar ao titular de um direito uma situação jurídica idêntica àquela que ele teria caso o devedor houvesse satisfeito sua obrigação na época e forma devidas. A demora pode contribuir para um debate mais qualificado entre as partes; todavia, também leva ao grande risco de ineficácia da prestação jurisdicional, caso o demandante tenha realmente razão em seus argumentos. Daí a relevância do prudente emprego da tutela de urgência, prevista no art. 300 e ss. do novo CPC. Desde que a narrativa do demandante seja verossímil, seus argumentos sejam fundados e a intervenção imediata do Poder Judiciário seja necessária - i.e., desde que haja fumus boni iuris e periculum in mora - a antecipação da tutela deverá ser deferida. Sem dúvida, porém, que o tema exige cautela, eis que tampouco soa compatível com o devido processo a conversão da antecipação em um expediente rotineiro, o que violentaria a cláusula do art. 5º, LIV e LV, CF. Ademais, o provimento de urgência não pode ser deferido quando ensejar prejuízos irreversíveis ao demandado (art. 300, §3º, CPC). Daí o relevo da lição de Araken de Assis, como segue: "A tutela de urgência e a tutela de evidência gravitam em torno de dois princípios fundamentais: (a) o princípio da necessidade; e (b) o princípio da menor ingerência. - Princípio da necessidade - Segundo o art. 301, in fine, a par do arresto, sequestro, arrolamento de bens, e protesto contra a alienação de bens, o órgão judiciário poderá determinar qualquer outra medida idônea para asseguração do direito. Essa abertura aplica-se às medidas de urgência satisfativas (art. 303, caput): a composição do conflito entre os direitos fundamentais somente se mostrará legítima quando houver conflito real, hipótese em quase patenteia a necessidade de o juiz alterar o esquema ordinário de equilíbrio das partes perante o fator temporal do processo. A necessidade de o juiz conceder medida de urgência apura-se através da comparação dos interesses contrastantes dos litigantes. Dessa necessidade resulta a medida adequada à asseguração ou à satisfação antecipada em benefício do interesse mais provável de acolhimento em detrimento do interesse menos provável. - Princípio do menor gravame - O princípio do menor gravame ou da adequação é intrínseco à necessidade. É preciso que a medida de urgência seja congruente e proporcional aos seus fins, respectivamente a asseguração ou a realização antecipada do suposto direito do autor. Por esse motivo, a medida de urgência cautelar prefere à medida de urgência satisfativa, sempre que adequada para evitar o perigo de dano iminente e irreparável, e, na órbita das medidas de urgência satisfativas, o órgão judiciário se cingirá ao estritamente necessário para a mesma finalidade." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro. volume II. Tomo II. Parge Geral: institutos fundamentais. São Paulo: RT, 2015, p. 370-371). Quando se cuide , ademais, de pedido em desfavor da Fazenda Pública, a lei 8.437/1992 veda a antecipação de tutela que implique compensação de créditos tributários ou previdenciários (art. 1º, §5º). A lei do mandado de segurança veda a concessão de liminares com o fim de se promover a entrega de mercadorias, a reclassificação de servidores públicos e o aumento ou extensão de vantagens de qualquer natureza (art. 7º, §2º, lei 12.016). Registre-se que o STF já se manifestou sobre a constitucionalidade de algumas dessas limitações (lei 9.494), conforme se infere da conhecida ADC 04-6/DF, rel. Min. Sydnei Sanches (DJU de 21.05.1999), com os temperamentos reconhecidos no informativo 248, STF. No âmbito do Direito Administrativo militar, há restrições ao emprego do writ , por exemplo, diante do que preconiza o art. 51, §3º, lei n. 6.880/1980, ao exigir o exaurimento da via administrativa. Por outro lado, como sabido, o juízo não pode antecipar a eficácia meramente declaratória de uma cogitada sentença de procedência. Afinal de contas, a contingência é inerente aos provimentos liminares; de modo que a certeza apenas advém do trânsito em julgado (aliás, em muitos casos, sequer depois disso, dadas as recentes discussões sobre a relativização da res iudicata ): " É impossível a antecipação da eficácia meramente declaratória, ou mesmo conferir antecipadamente ao autor o bem certeza jurídica, o qual somente é capaz de lhe ser atribuído pela sentença declaratória . A cognição inerente ao juízo antecipatório é por sua natureza complemente inidônea para atribuir ao autor a declaração - ou a certeza jurídica por ele objetivada." (MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipação da tutela . 7. ed. SP: Malheiros. p. 55) 2.8. Contraditório: No caso em análise, assegurou-se manifestação ao requerido a respeito dos pedidos deduzidos na peça inicial pelos requerentes, o que atendeu ao art. 5, LIV e LV, Constituição/88 e art. 7, parte final, CPC/15. 2.9. Considerações iniciais sobre a titulação de domínio: COM COGNIÇÃO PRECÁRIA, anoto que, no seu art. 189, a Constituição estipula que "Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei ." D'outro tanto, o art. 18, §3º da lei n. 8.629/1993, com a redação veiculada pelas leis n. 13.001/2014 e 13.465/2017, preconizou o seguinte: Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967. § 1 o Os títulos de domínio e a CDRU são inegociáveis pelo prazo de dez anos, contado da data de celebração do contrato de concessão de uso ou de outro instrumento equivalente, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o Regulamento disporá sobre as condições e a forma de outorga dos títulos de domínio e da CDRU aos beneficiários dos projetos de assentamento do Programa Nacional de Reforma Agrária. § 5 o O valor da alienação, na hipótese de outorga de título de domínio, considerará o tamanho da área e será estabelecido entre 10% (dez por cento) e 50% (cinquenta por cento) do valor mínimo da pauta de valores da terra nua para fins de titulação e regularização fundiária elaborada pelo Incra, com base nos valores de imóveis avaliados para a reforma agrária, conforme regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar n o 93, de 4 de fevereiro de 1998, e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo . § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo . § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores. § 13. Os títulos de domínio, a concessão de uso ou a CDRU a que se refere o caput deste artigo serão conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, obrigatoriamente, nos casos de casamento ou união estável. § 14. Para fins de interpretação, a outorga coletiva a que se refere o § 3 o deste artigo não permite a titulação, provisória ou definitiva, a pessoa jurídica. § 15. Os títulos emitidos sob a vigência de norma anterior poderão ter seus valores reenquadrados, de acordo com o previsto no § 5 o deste artigo, mediante requerimento do interessado, observados os termos estabelecidos em regulamento e vedada a restituição de valores já pagos que eventualmente excedam o valor devido após o reenquadramento. Publicada em 17 de dezembro de 2018, a Instrução Normativa INCRA n. 97 tratou dos procedimentos de emissão da titulação provisória e definitiva dos títulos, merecendo destaque o que segue: Art. 1º Estabelecer, no âmbito do Incra, os critérios e procedimentos para: I - emissão de instrumentos de titulação provisória e de titulação definitiva em terras de propriedade ou posse do Incra ou da União afetadas a Projetos de Assentamento - PA sob gestão do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra; II - condições de pagamento e de liberação de cláusulas resolutivas dos contratos firmados ou dos títulos expedidos pelo Incra; III - critérios e procedimentos para supervisão e regularização ocupacionais nos Projetos de Assentamento de Reforma Agrária. Parágrafo único. Ao proceder a supervisão ocupacional dos lotes de reforma agrária, o Incra verificará as condições de permanência do beneficiário da Reforma Agrária na parcela ou no lote, bem como verificará se o ocupante não autorizado previamente pelo Incra preenche requisitos para ter a sua ocupação regularizada perante a autarquia. No art. 2º, XI, da aludida IN 97, o título de domínio foi definido como sendo o " instrumento com força de escritura pública, que transfere de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade da parcela ou lote da Reforma Agrária ao beneficiário, inegociável pelo prazo de dez anos ." Quanto à titulação, o INCRA estipulou o seguinte, na referida Instrução Normativa 97: Art. 3º Realizada a seleção dos beneficiários para o Projeto de Assentamento da Reforma Agrária, que será efetuada conforme normativo específico, após a homologação da família na relação de beneficiários (RB), a família assentada receberá o instrumento de titulação aplicável à área destinada para exploração familiar. Art. 4º A distribuição de imóveis rurais em Projetos de Assentamento federais será formalizada: I - em caráter provisório, mediante Contrato de Concessão de Uso - CCU gratuito; e II - em caráter definitivo, por meio de: a) Concessão de Direito Real de Uso - CDRU gratuita; ou b) Título de Domínio -TD oneroso ou gratuito. Art. 5º A titulação, provisória ou definitiva, ocorrerá de acordo com a organização socioeconômica e espacial do Projeto de Assentamento, e poderá ser operada nas seguintes modalidades : I - individual, com área demarcada; II - individual, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, com ou sem área previamente demarcada; III - coletiva, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, sem área individual demarcada. § 1º A titulação definitiva por meio da CDRU individual ou coletiva, ou por meio de TD na modalidade coletiva, somente será concedida ao beneficiário que a requerer, por manifestação formal, e desde que a soma do total de requerimentos atinja, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) dos interessados de um mesmo projeto de assentamento. § 2º Além do percentual mínimo indicado no parágrafo anterior, a solicitação de titulação por meio de CDRU individual ou coletiva ou por meio de TD na modalidade coletiva deverá estar em Ata de Assembleia deliberativa dos beneficiários do projeto de assentamento, constando expressamente quais os interessados pleitearam o instrumento de titulação. § 3º Poderá ser conferido mais de um instrumento titulatório provisório ou definitivo, que poderá ter como objeto área contínua ou descontínua, parcelas ou partes de parcelas dentro do mesmo Projeto de Assentamento, ou fração ideal de áreas coletivas. Art. 6º O contrato de concessão de uso - CCU, a Concessão de Direito Real de Uso - CDRU e o Título de Domínio - TD poderão ser conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, vedada a titulação em nome de pessoa jurídica. § 1º O CCU é o instrumento celebrado entre o Incra e o beneficiário imediatamente após a homologação da família no processo de seleção, é inegociável e autoriza, de forma provisória, segundo suas cláusulas, o uso e a exploração do imóvel e o acesso às demais políticas do PNRA. § 2º O TD e a CDRU são títulos definitivos, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, contados da data de celebração de CCU ou outro instrumento equivalente, sendo regidos pelas cláusulas resolutivas constantes em seu verso, as quais dispõem sobre os direitos e obrigações das partes envolvidas. § 3º A emissão de TD ou de CDRU, por si só, não consolida o Projeto de Assentamento, tampouco paralisa ou impede a continuidade da aplicação de políticas públicas voltadas ao público da Reforma Agrária. Art. 7º Dissolvida a sociedade conjugal, se não for possível o fracionamento do lote, a mulher terá preferência para permanecer no imóvel e assumir os direitos e as obrigações decorrentes do CCU, da CDRU ou do TD que ainda esteja pendente de cumprimento de cláusulas resolutivas, exceto na hipótese de o homem permanecer com a guarda dos filhos menores ou incapazes. Art. 8º Não será permitido o fracionamento de lotes da Reforma Agrária abaixo da fração mínima de parcelamento, exceto: I - se o lote estiver em área considerada urbana ou de expansão urbana; II - se o lote estiver inserido em agrovilas ou em área pararural; III - se o lote ou parte dele for destinado a instalações para fins de utilidade pública e prestação de serviços de natureza social ou econômica. Art. 9º Nos casos de constatação de permuta entre parcelas de um mesmo projeto de assentamento ou de assentamentos distintos, desde que não tenha havido nenhuma outra infringência do instrumento ou das normas previstas na presente Instrução Normativa, o Incra poderá promover a regularização da situação dos assentados, com atualização dos registros no SIPRA e juntada da documentação respectiva nos processos individuais dos beneficiários. Art. 10. A transferência definitiva dos lotes, por meio de CDRU ou de TD, somente será efetuada posteriormente: I - ao registro da área em nome do Incra ou da União; II - à realização dos serviços de medição e demarcação dos lotes individuais, ou definição da fração ideal nos casos de área coletiva; III - ao georreferenciamento e certificação do perímetro do Projeto de Assentamento; III - à inscrição no Cadastro Ambiental Rural - CAR da área do Projeto de Assentamento; IV - ao cumprimento das cláusulas contratuais do CCU pelo assentado; e V- à atualização cadastral do assentado. Art. 11. O assentado ficará obrigado a promover a atualização cadastral da unidade familiar a cada 2 (dois) anos, contados da celebração do CCU, da CDRU ou do TD. § 1º A atualização cadastral também poderá ser realizada de ofício pelo Incra mediante o cruzamento de bancos de dados oficiais e por meio de chamamento convocando os beneficiários para participação ativa. § 2º A não atualização dos dados na forma prevista nesse artigo acarretará o bloqueio da condição de assentado no sistema do Incra. § 3º O beneficiário bloqueado não poderá receber qualquer benefício do PNRA até que seja sanada sua atualização cadastral. § 4º A atualização cadastral prevista neste artigo deverá ocorrer prioritariamente por meio eletrônico, sendo os dados submetidos a homologação pelo Incra. Art. 12. Constatado erro sanável em CCU, CDRU ou TD já expedido ou registrado, a Superintendência Regional do Incra providenciará aditamento dos mesmos, por meio de termo aditivo, na forma do Anexo VI. Art. 13. Na hipótese de alteração da composição da unidade familiar por inclusão de novo integrante cônjuge ou companheiro de beneficiário já homologado, não será necessária nova verificação dos requisitos de elegibilidade. § 1º Caso o novo integrante cônjuge ou companheiro não possua os critérios de elegibilidade, o mesmo não poderá acessar os programas e políticas do PNRA. § 2º Em sendo solicitado pelo beneficiário, o novo integrante familiar poderá ser inserido nos cadastros do Incra, devendo-se anexar a documentação comprobatória do estado civil, documento de identificação civil com foto e fé pública em todo o território nacional e o Cadastro de Pessoa Física - CPF. § 3º A inclusão descrita no caput poderá ser processada por qualquer servidor com acesso ao SIPRA. § 4º No caso de casamento ou união estável de beneficiários já contemplados com CCU, a titulação definitiva ocorrerá com a emissão de um único título para cada cônjuge ou companheiro, correspondente ao lote de origem de cada consorte. Atente-se ainda para os arts. 24 a 26 da IN 97: Art. 24. O Título de Domínio - TD é o instrumento, com força de escritura pública, que transfere, de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade do imóvel da Reforma Agrária ao beneficiário e é inegociável durante o período de dez anos, contado da data de celebração do CCU ou outro instrumento equivalente. Art. 25. Decorrido o prazo de 10 (dez) anos e cumpridas as condições resolutivas, a propriedade objeto do TD é negociável por ato inter vivos, sendo vedada a incorporação da área titulada a outro imóvel rural cuja área final ultrapasse 04 (quatro) módulos fiscais. Art. 26. O TD é transferível, antes do prazo de dez anos ou durante a vigência de cláusulas resolutivas, por sucessão legítima ou testamentária. § 1º Na hipótese de haver mais de um herdeiro interessado, a transferência do TD se dará mediante inventário judicial ou extrajudicial. § 2º Na hipótese de sucessão legítima ou testamentária da propriedade objeto de TD ainda pendente de cumprimento das cláusulas resolutivas, os herdeiros assumirão as obrigações constantes do instrumento titulatório. § 3º Eventual renúncia da herança deve constar expressamente de instrumento público ou termo judicial. Note-se que "A titulação dos ocupantes aparece no conceito de regularização fundiária e em três de seus objetivos primordiais (arts. 9º e 10, I, II e III , da Lei nº 13.465/17). Na nova legislação, as formas de titulação dos ocupantes foram ampliadas, organizadas e fortalecidas com a criação de novos instrumentos, como a legitimação fundiária. Note-se que muitas formas de titulação foram mencionadas expressamente no art. 15 da Lei 13.465/2017 e, também, no art. 8º do Decreto 9.310/2018. Outras, encontram-se em diferentes dispositivos legais, motivo pelo qual se infere que o rol da lei é meramente exemplificativo. Promover a regularização fundiária sem realizar a titulação dos ocupantes frustra todo o esforço de aprimoramento do núcleo urbano informal. Depois de oferecer ao núcleo as condições mínimas de habitabilidade, há que se garantir o direito à moradia formal e o direito à propriedade dos ocupantes, que esperaram décadas pela realização do sonho da casa própria. É preciso que se diga que algumas formas de titulação – como a legitimação fundiária e de posse – somente podem ser aplicadas para imóveis oriundos de um núcleo regularizado, seja na Lei 11.977/2009 , seja na Lei 13.465/2017 . Com efeito, essas espécies de titulação foram criadas especialmente para momentos de crise, utilizando-se de conceitos mais flexíveis e abrangentes, com vistas a permitir a formalização de “situações de fato” já existentes há muito tempo. Observa-se que, alguns instrumentos trazidos pela legislação garantem o direito à propriedade e, outros, somente o reconhecimento da posse. Porém, reconhecer apenas o direito à posse é tratar essa população como cidadãos de segunda classe, sem acesso ao mercado imobiliário formalizado. Como esclarece Bruno Becker: A disseminação de títulos dominiais pode permitir, ainda, a criação de um salutar suporte financeiro para a população agraciada com o benefício do domínio, como ocorre nos países mais desenvolvidos, que possuem linhas de crédito atrativas, escudadas em garantias hipotecárias, que muito podem contribuir para a melhoria da condição de vida da população, conferindo perspectiva de progresso e ascensão a uma camada populacional até então excluída e despreparada para a evolução social." (PEDROSO, Alberto. Regularização fundiária urbana e seus mecanismos de titulação dos ocupantes: lei nº 13.465/2017 e decreto nº 9.310/2018. Vol. V. 2022. São Paulo: RT. 2022. capítulo 25). Menciono ainda o seguinte julgado: DIREITO CONSTITUCIONAL (AGRÁRIO) E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANUTENÇÃO DE POSSE. REFORMA AGRÁRIA. INCRA. PROJETO DE ASSENTAMENTO "BELA VISTA DO CHIBARRO”. CONCESSÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE CONTRATO DE ASSENTAMENTO. CUMPRIMENTO DAS CLÁUSULAS RESOLUTIVAS NO PRAZO DECENAL. CULTIVO DE CANA-DE-AÇÚCAR NO ASSENTAMENTO NÃO VIOLA OS PRINCÍPIOS DA REFORMA AGRÁRIA. A QUITAÇÃO DE DÉBITOS E RESPECTIVA INDENIZAÇÃO. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A questão que se coloca nos autos da presente apelação diz respeito à pretensão do autor à outorga de título definitivo de domínio do Lote 46, Gleba 01, localizado no Assentamento Bela Vista do Chibarro, o qual integra Programa Nacional de Reforma Agrária, ali assentado desde 26/10/1989. 2. A Reforma Agrária tem previsão constitucional, com objetivo de propiciar a distribuição de terras pelo Governo Federal para fins de promoção da justiça social e aumento da produtividade agrícola. Da clara dicção do art. 189 da Constituição Federal percebe-se que o lapso de 10 (dez) anos é estabelecido como condição temporal da indisponibilidade do bem . 3. O apelante é assentado do lote desde 26 de outubro de 1989, o que demonstra, de forma inequívoca, que não está mais sujeito as condições resolutivas da propriedade a que se referem os artigos 189 da CF/88 e 21 da Lei n. 8.629/1993, ante o decurso de lapso superior a 10 (dez) anos. De acordo com referida legislação, poderá o INCRA anto outorgar o domínio ao parceleiro quando de seu assentamento ou conceder-lhe o uso da gleba, assegurando a ele o direito de adquirir posteriormente o domínio, uma vez preenchidas as condições previstas no § 1º do artigo 18 . 4. O INCRA alega diversas condicionantes que já foram superadas por esta Corte, quando do julgamento de casos análogos. 5. A interpretação trazida pelo INCRA não se presta a desconstituir o direito do impetrante ao afastamento das condições resolutivas, uma vez que a jurisprudência desta Egrégia Corte Regional consolidou-se no sentido de que o lapso de 10 (dez) anos se inicia do fato jurídico que ocorrer primeiro - o contrato de concessão de uso ou a emissão do título de domínio. 6. Também não restou demonstrado nos autos que o apelante tenha arrendado sua parcela à usina de álcool, quer pelo fato de que a exploração do lote em regime de monocultura não é expressamente vedada, seja na lei, seja no regulamento, ou no contrato, mesmo para o agricultor assentado na Reforma Agrária. 7. A prova colhida nos autos demonstrou, ainda, o autor cumpre com os demais requisitos, consistente na obrigação de fixar residência na parcela que lhe foi atribuída e na exploração da terra direta e pessoal pelo assentado e seus familiares, de acordo com as finalidades da reforma agrária. 8. Desse modo, por todos os ângulos analisados, não se vislumbra qualquer violação às cláusulas resolutivas do contrato de assentamento por parte do beneficiário, ora apelante, dispostas na cláusula quarta. 9. No tocante à alegação feita pelo INCRA de não poder ser feita a transferência do domínio definitivo por falta desmembramento da matrícula do imóvel, essa Corte já firmou entendimento no sentido de que tanto a medição, como a demarcação da parcela consistem em obrigações meramente formais, inadimplidas pela própria autarquia federal fundiária. Não se admite à autarquia fundiária se beneficiar se sua própria desídia à concessão do referido título, uma vez que tais medidas deveriam ter sido por ela efetivadas. 10. Aplica-se à espécie, o princípio do tempus regit actum, no que diz respeito à indenização devida pelo assentado, para a outorga do domínio. Considerando que o apelante e sua esposa são beneficiários do Projeto de Assentamento Bela Vista do Chibarro desde maio de 1989, ainda que o contrato de assentamento tenha sido formalizado somente em outubro de 1996, aplica-se à hipótese a regulamentação então vigente, consistente no artigo 18 da Lei n. 8.629/1993, antes das alterações introduzidas pela MP 2.183-56/2001 e do Decreto n. 59.428/1966. 11. Ainda assim se verifica a inegável obrigação de ressarcimento ao INCRA à aquisição do título definitivo de domínio do lote, seja por existir previsão contratual nesse sentido (vide cláusula terceira do contrato de assentamento), ou por determinação legal, conforme se depreende da leitura do artigo 67 do Decreto 59.428/1966. 12. Não subsiste a alegação do Apelante no sentido de que a necessidade de pagamento para aquisição da propriedade tem fundamento somente na Lei de 1993, posterior à sua posse, até porque, a Constituição Federal não admite a gratuidade na forma de alienação do bem público, sendo inviável, inclusive, a usucapião de imóveis públicos (art. 191, parágrafo único da CF). 13. Acerca do valor da indenização a ser paga pelo beneficiário ao INCRA, esta Eg. Turma, por unanimidade e em diversas oportunidades, exarou entendimento no sentido de que deverá ser apurado em fase de liquidação, em conformidade com os termos da Lei nº 8.629/93, da Instrução Normativa nº 69/2011 e do Decreto nº 8.738/2016, com base no valor mínimo estabelecido em Planilha de Preços Referenciais referente à localização do imóvel, elaborada pelo INCRA, em vigor quando da expedição do Título de Domíni e, remanescendo divergência entre as partes em relação ao valor do imóvel rural, poderá o beneficiário, ora apelante, impugná-lo na via administrativa e judicial, em ação própria. 14. Recurso de apelação a que se dá parcial provimento para determinar ao INCRA a outorga do título de domínio definitivo do lote 46 do Assentamento Bela Vista do Chibarro ao apelante José Gregório, mediante pagamento de indenização a ser efetuado pela beneficiária, em valor a ser estabelecido na esfera administrativa, nos termos da fundamentação. (TRF-3 - ApCiv: 00003964720084036120 SP, Relator: Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, Data de Julgamento: 01/12/2020, 1ª Turma, Data de Publicação: e - DJF3 Judicial 1 DATA: 10/12/2020) 2.10. Postulado orçamentário: Como dizia Lobo Torres, " O orçamento tem três funções precípuas: a política, a econômica e a reguladora . Devem elas ser examinadas em suas conotações com o Direito e a Constituição, eis que o corte entre os aspectos normativos e os aspectos políticos e econômicos implica posição nitidamente positivista e formalista. Neumark indica 4 funções para o orçamento: político-financeira (racionalidade na gestão orçamentária), política (equilíbrio entre grupos políticos), de controle financeiro (do Executivo) e econômica (racionalidade da política econômica). Musgrave aponta 3 objetivos da política orçamentária: assegurar ajustamentos na alocação de recursos; conseguir ajustamentos na distribuição da renda e riqueza e garantir a estabilização econômica; e acrescenta que a preferência pelo tamanho do orçamento é problema de política e de processo legislativo." (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. Volume V. O orçamento na Constituição. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Renovar. 2000). A ideia de orçamento implica a noção de planejamento e previsão. Na espécie, para além das questões atinentes à democratização da elaboração do orçamento; do princípio da justiça orçamentária e da tutela do mínimo existencial, merece destaque o princípio da legalidade orçamentária: " O princípio da legalidade orçamentária se afirma no início do Estado de Direito, amalgando-se à ideia de liberdade. Legalidade é princípio de limitação do poder do Estado e, ao mesmo tempo, de direcionamento das atividades administrativas. Há, com a criação do Estado de Direito, a bifurcação entre a legalidade tributária e a orçamentária. Antes o orçamento servia para a criação e a renovação da autorização anual para a cobrança de tributos. No liberalismo tanto o tributo quanto o orçamento devem ser aprovados por diferentes leis formais e o orçamento não cria o tributo, senã que apenas prevê sua cobrança . A legalidade orçamentária não se confunde, tampouco, com a administrativa. O orçamento autoriza a despesa pública, que se realiza de acordo com as leis administrativas. O princípio da legalidade perdeu muito do seu rigor com o positivismo do início do século, que o desvinculou da legitimidade democrática, e lhe esvaziou o conteúdo com a teoria da reflè de droit (Rechtsatz), bem como com a ideologia do Estado de Bem-estar social, que privilegiou as ações administrativas. Mas, hoje, a lei recupera sua força simbólica e o princípio da legalidade volta a constituir um dos pilares da segurança jurídica, salvo para os pós-modernistas, que defendem a auto-segurança e a deslegalizaão. O princípio da legalidade se expressa através de 3 subprincípios: o da superlegalidade, o da reserva de lei e o do primado de lei." (TORRES, R. Lobo. Obra citada. p. 245). Ao que releva, o princípio da reserva de lei implica que apenas a lei formal stricto senso pode aprovar os orçamentos e os créditos especiais e suplementares. Tem por objetivo a segurança dos direitos fundamentais e garantir o controle político da Administração Pública. Nos termos do art. 167, §1º, CF/1988: " Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade ." Logo, não é cabível nenhuma despesa sem prévia dotação orçamentária (art. 165, §5º, CF e art. 60, lei n. 4.380/1964). Caso o orçamento não seja votado a tempo, já se cogitou da prorrogação da lei orçamentária anterior (solução dispensada pelo art. 72, 'd', da Constituição de 1937 e pelo art. 66 da Constituição de 1967 com a emenda de 1969). Pode-se também empregar o mandado de injunção, para solução de questões mais imediatas, diante da demora legislativa, um tema que restou discutido, por exemplo, no âmbito do MI 232-I/STF. Convém enfatizar, pois, que cabe ao Congresso Nacional a aprovação da lei do orçamento anual, com a afetação de recursos para o cumprimento das incumbências públicas . Em princípio, aludida atribuição não pode ser assumida pelo Poder Judiciário, dada a ausência de legitimação representativa para tanto. Isso não impede, por óbvio, a inclusão de despesas no orçamento, por meio da requisição de pagamento de precatórios e RPVs, na forma do art. 100, CF/88. Por sinal, até mesmo quando se cuida de reservas prospectivas, para realização de obras, há precedentes reputando cabível a condenação do Estado - por meio de algum dos entes federativos - a incluir determinadas despesas na lei orçamentária anual: "(...) 4 - Manutenção da conclusão do juízo de origem que condenou os réus à realização de obras e serviços necessários à restauração dos trechos das rodovias indicadas a fls. 536/538, bem como a instalação dos postos de pesagem, em conformidade com as diretrizes definidas pelo Plano Diretor de Pesagem de Veículos em Rodovias Federais (fls. 540/574), com prazo de conclusão em vinte e quatro meses; determinar à União que inclua no orçamento dos exercícios financeiros seguintes montantes necessários à realização das obras e instalação dos equipamentos ." (Ap 0005094-66.2002.4.01.3500, DESEMBARGADOR FEDERAL HILTON QUEIROZ, TRF1, 31/01/2018.) Atente-se ainda para o seguinte julgado, do STJ: "CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CADEIA PÚBLICA. SUPERLOTAÇÃO. CONDIÇÕES PRECÁRIAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA OBRIGAR O ESTADO A ADOTAR PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E APRESENTAR PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA REFORMAR OU CONSTRUIR NOVA UNIDADE PRISIONAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DE NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (ARTS. 4º, 6º E 60 DA LEI 4.320/64). CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM CASOS EXCEPCIONAIS. POSSIBILIDADE. CASO CONCRETO CUJA MOLDURA FÁTICA EVIDENCIA OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DO RESPEITO À INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL DOS PRESOS E AOS PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DO MÍNIMO EXISTENCIAL, CONTRA O QUAL NÃO SE PODE OPOR A RESERVA DO POSSÍVEL. 1. Na origem, a Defensoria Pública e o Ministério Público do Estado do Mato Grosso ajuizaram Ação Civil Pública visando obrigar o Estado a adotar providências administrativas e apresentar previsão orçamentária para reformar a cadeia pública de Mirassol D'Oeste ou construir nova unidade, entre outras medidas pleiteadas, em atenção à situação de risco a que estavam expostas as pessoas encarceradas no local. Destaca-se, entre as inúmeras irregularidades estruturais e sanitárias, a gravidade do fato de - conforme relatado - as visitas íntimas serem realizadas dentro das próprias celas e em grupos. 2. A moldura fática delineada pelo Tribunal de origem - e intangível no âmbito do Recurso Especial por óbice da Súmula 7/STJ - evidencia clara situação de violação à garantia constitucional de respeito da integridade física e moral do preso e aos princípios da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial. 3. Nessas circunstâncias - em que o exercício de pretensa discricionariedade administrativa acarreta, pelo não desenvolvimento e implementação de determinadas políticas públicas, seriíssima vulneração a direitos e garantias fundamentais assegurados pela Constituição - a intervenção do Poder Judiciário se justifica como forma de pôr em prática, concreta e eficazmente, os valores que o constituinte elegeu como "supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos fundada na harmonia social", como apregoa o preâmbulo da nossa Carta Republicana . 4. O entendimento trilhado pela Corte de origem não destoou dos precedentes do STF - RE 795749 AgR, Relator: Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Julgado em 29/04/2014, Processo Eletrônico DJe-095 Divulg 19-05-2014 Public 20-05-2014, ARE 639.337-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.9.2011 - e do STJ, conforme AgRg no REsp 1107511/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 06/12/2013. Aplicação da Súmula 83/STJ. 5. Com efeito, na hipótese sub examine, está em jogo a garantia de respeito à integridade física e moral dos presos, cuja tutela, como direito fundamental, possui assento direto no art. 5º, XLIX, da Constituição Republicana. 6. Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega o princípio da separação dos poderes e a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. 7. A concretização dos direitos individuais fundamentais não pode ficar condicionada à boa vontade do Administrador, sendo de suma importância que o Judiciário atue, nesses casos, como órgão controlador da atividade administrativa. Trata-se de inadmissível equívoco defender que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantir os direitos fundamentais, possa ser utilizado como óbice à realização desses mesmos direitos fundamentais. 8. Tratando-se de direito essencial, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública vital nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva de incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal, como na hipótese dos autos. 9. In casu, o pedido formulado na Ação Civil Pública é para, exatamente, obrigar o Estado a "adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa" . 10. Como se vê, o pleito para a adoção de medida material de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64. 11. Recurso Especial não provido. ..EMEN:Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justiça: "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques (Presidente), Assusete Magalhães e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Og Fernandes. (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Extrai-se, da fundamentação do acórdão, o seguinte: "Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. Recorrentemente, tem-se visto a invocação da teoria da reserva do possível como escudo para o Estado se escusar do cumprimento de suas obrigações prioritárias. Não deixo de reconhecer que as limitações orçamentárias são, realmente, entrave para a efetivação dos direitos sociais. No entanto, é preciso ter em mente que o princípio da reserva do possível não pode ser utilizado de forma indiscriminada, sobretudo quando estiver em jogo direitos associados à própria vida e à integridade física. Não se podem importar preceitos do direito comparado sem atentar para o Estado brasileiro. Na Alemanha, p. ex., onde o tema da reserva do possível se coloca de maneira proeminente, os cidadãos já dispõem do mínimo de prestações materiais capazes de assegurar existência digna. Situação completamente diversa é a que se observa nos países pobres ou em desenvolvimento, como é o caso do Brasil. Aqui, ainda não foram asseguradas, à maioria dos cidadãos, condições básicas para uma vida digna. Neste caso, qualquer pleito que vise a fomentar existência minimamente decente não pode ser encarado como sem-razão, pois garantir a dignidade humana é um dos objetivos principais do Estado brasileiro. É por isso que o princípio da reserva do possível não pode, mecanicamente, ser oposto ao princípio do mínimo existencial . Desse modo, somente depois de atingido esse mínimo existencial é que se poderá pensar, relativamente aos recursos remanescentes, em quais outros projetos se deve investir. Claro, se não se pode cumprir tudo o que assegurado pela Constituição, deve-se, ao menos, garantir aos cidadãos esse piso basilar de direitos essenciais à vida, entre os quais, sem a menor dúvida, há de se incluir padrão mínimo de dignidade às pessoas encarceradas em estabelecimentos prisionais. Por esse motivo, inexistindo comprovação objetiva e cabal da incapacidade econômico-financeira do Estado, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário determine a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político. No caso concreto, é exatamente esse o pedido formulado na Ação Civil Pública, conforme se vê à fl. 28 dos autos : 'adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa.' Como claramente se observa, o pleito para a adoção de medidas materiais de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64." (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Assim, segundo a jurisprudência do STJ, é cabível - em situações excepcionais - que o Poder Judiciário determine ao Poder Legislativo a inclusão de uma dada despesa na lei de orçamento anual, questão que possui, como relatei, alguns aspectos melindrosos. Quando se cuida de eventual condenação da Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa, isso implica a imposição de que despesas determinadas sejam registradas na lei orçamentária anual, por força do art. 100, CF e art. 67 da lei n. 4.320, de 1964. De modo semelhante, quanto o Poder Judiciário condena a União Federal ou autarquias federais ao cumprimento de obrigação de fazer, em princípio, é incumbência de tais entes adotarem as medidas pertinentes à afetação de recursos para adimplemento das obrigações ou efetivação dos devedores respectivos. Aludido debate não se coloca, porém, quando se cuida de entidades submetidas ao regime de direito privado, como é o caso, no geral, das empresas públicas, conforme art. 173, §2, Constituição/88. A tanto converge a análise da prof. Odete Medauer, quando sustenta: “O controle jurisdicional não incide sobre um programa governamental num setor determinado, nem sobre diretrizes gerais em certa matéria. A manifestação judicial se realiza, de regra, sobre atuações ou omissões específicas, pontuais. Assim, por exemplo, faltaria competência ao Judiciário para apreciar a diretriz política de prever, na peça orçamentária, mais recursos para obras públicas do que para o atendimento hospitalar da população carente; ou a diretriz de prever mais recursos para um avião presidencial do que para o fornecimento de remédios contra a Aids; ou a diretriz de reduzir impostos em determinado setor produtivo, para fomentá-lo, e aumentar em outros setores. No caso de percentuais de alocação de recursos, previstos na Constituição ou demais normas, cabe sim ao Poder Judiciário apreciar seu cumprimento, inclusive no tocante à inclusão, nestes percentuais, de itens impróprios. Mesmo neste último caso, não se trataria exatamente de uma política pública, mas de cumprimento de uma regra impositiva de previsão e alocação de recursos em certa matéria (educação, saúde etc.) ou da interpretação de itens que comporiam recursos para a educação, por exemplo ” (MEDAUAR, Odete. Políticas públicas ambientais: estudos em homenagem ao Professor Michel Prieur. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2009. p. 222-223). 2.11. Reserva do possível: ANOTO, com cognição contingente, que não raro se invoca o postulado da "reserva do possível" como o fim de se justificar o descumprimento de determinadas imposições constitucionais ou legais . Sem dúvida que, diante de uma efetiva situação de impossibilidade, não há como se cominar sanções porventura previstas na norma. Em termos mais abstratos, os legisladores não podem obrigar alguém a se locomover mais rápido do que a luz, a ocupar mais de um espaço ao mesmo tempo ou a vencer a lei da inércia. Tampouco pode obrigar uma mulher a parir em 5 meses, no exemplo de Hans Welzel. Uma legislação que impusesse tais obrigações não seria apenas ineficaz, pois seria a rigor verdadeiro nonsense. Sabe-se também que, no âmago do Direito Civil, há a previsão dos motivos de força maior, como justificadores do inadimplemento de certas obrigações, conforme art. 393, parágrafo único, CC/02: "O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir." Cuida-se de medida que se aproxima da reserva do possível. Convém ter em conta, porém, o seguinte julgado: "(...) De qualquer sorte, incumbe ao Poder Executivo prestar um serviço público adequado e administrar o orçamento de modo eficiente e responsável, a fim de atender, a contento, a demanda, sem criar empecilhos injustificados à liberdade das pessoas de sair do país . Pela precisão e pertinência com a temática, transcrevo as palavras de Ingo Wolfgang Sarlet e Mariana Filchtiner Figueiredo (Reserva do possível, mínimo existencial e direito à saúde: algumas aproximações. In: Ingo Wolfgang Sarlet e Luciano Benetti Timm (Organizadores). Direitos Fundamentais: orçamento e "reserva do possível". Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. pág. 34): Com efeito, o que se verifica, em muitos casos, é uma inversão hierárquica tanto em termos jurídico-normativos quanto em termos axiológicos, quando se pretende bloquear qualquer possibilidade de intervenção neste plano, a ponto de se privilegiar a legislação orçamentária em detrimento de imposições e prioridades constitucionais e, o que é mais grave, prioridades em matéria de efetividade de direitos fundamentais . Tudo está a demonstrar, portanto e como bem recorda Eros Grau, que a assim designada reserva do possível "não pode ser reduzida a limite posto pelo orçamento, até porque, se fosse assim, um direito social sob 'reserva de cofres cheios' equivaleria, na prática - como diz José Joaquim Gomes Canotilho - a nenhuma vinculação jurídica". Importa, portanto, que se tenha sempre em mente, que quem "governa" - pelo menos num Estado Democrático (e sempre constitucional) de Direito - é a Constituição, de tal sorte que aos poderes constituídos impõe-se o dever de fidelidade às opções do Constituinte, pelo menos no que diz com seus elementos essenciais, que sempre serão limites (entre excesso e insuficiência!) da liberdade de conformação do legislador e da discricionariedade (sempre vinculada) do administrador e dos órgãos jurisdicionais. Saliente-se que o requerente solicitou a emissão de passaporte na sua modalidade comum, porquanto em situação de normalidade, haveria tempo hábil para a emissão do documento. Por essa razão, não se afigura razoável argumentar que, não ter sido requerida a expedição de passaporte de "emergência" na via administrativa, não haveria ato coator, até porque é sabido que tal pedido, se formulado, não seria acolhido naquela esfera, dada as hipóteses restritivas em que é admitido pela autoridade. Tampouco se justifica o seu não-atendimento no tempo e modo previamente acertado previamente, por falha da Administração, apesar de ter cumprido os requisitos legais para a obtenção do documento. Quanto ao tipo de passaporte a ser emitido (comum com urgência ou de emergência), é irrelevante o fato de não estarem preenchidos os pressupostos elencados no art. 13 do Decreto n.º 1.983/1996 e no art. 43 da Instrução Normativa n.º 003/2008-DG/DPF, porque o que enseja a determinação judicial de imediato fornecimento do documento pela Polícia Federal é a ilegalidade do cerceamento à liberdade que se impõe ao requerente, em decorrência da paralisação de serviço público essencial (e agora a demora para a sua regularização). Conclusivamente, os princípios da eficiência e da continuidade do serviço público, aliados à natureza contraprestacional da taxa paga pelo requerente e à fundamentalidade do direito afetado, injustificadamente, pela omissão da Administração, constituem fundamentos relevantes para o acolhimento do pleito liminar . Ante o exposto, defiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo à apelação, para determinar à autoridade requerida que inicie imediatamente os procedimentos necessários à emissão do passaporte de urgência ao requerente, de modo a garantir a entrega do documento até o dia 04/08/2017. Para o cumprimento da liminar, a requerida deverá informar diretamente ao requerente sobre as providências que ainda lhe incumbe (comparecimento no Departamento da Polícia, pagamento de eventuais taxas extras ou complementares àquela já adimplida, disponibilizando a respectiva GRU, apresentação de outros documentos etc.). Intimem-se, sendo a autoridade requerida por mandado em regime de plantão, para ciência e cumprimento da decisão. (TRF4 5038580-69.2017.404.0000, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 25/07/2017) Com efeito, conquanto se saiba que há situações em que o Estado simplesmente não dispõe de estrutura e recursos para efetivar direitos fundamentais ( ad impossibilia nemo tenetur ) - ninguém pode ser obrigado a fazer o impossível - isso deve ser demonstrado rigorosamente. Não se pode invocar a tal "reserva do possível" como mantra retórico para simplesmente não se cumprir o que obrigam a Constituição e demais leis. Afinal de contas, " A teoria da reserva do possível não tem aplicação sem prova de que os recursos orçamentários e financeiros sejam insuficientes para o adimplemento de obrigações do ente público ou demonstração do impacto que as despesas podem trazer para as finanças públicas . Caso em que a União Federal tem obrigação legal de conservar e restaurar o bem tanto na condição de proprietária quanto por força da regra do art. 19, parágrafo 1º, do Decreto nº 25/37." (AC - Apelação Civel - 571134 0000411-22.2011.4.05.8200, Desembargador Federal Frederico Dantas, TRF5 - Terceira Turma, - Data::28/09/2017 - Página::108.) Ademais, " É descabida e incoerente a invocação também pelo IPHAN do princípio da reserva do possível para se escusar de restaurar o bem imóvel objeto dos autos se já dispunha de verba especialmente destinada a este fim ." (Apelação 25445 0005277-46.2011.4.05.8500, Desembargador Federal Fernando Braga, TRF5 - Terceira Turma, DJE - Data::23/08/2017 - Página::60.) Atente-se ainda para a seguinte deliberação do STF: "AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE URBANA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de realização de obras de infraestrutura de mobilidade urbana, demandaria o exame da legislação infraconstitucional local (Lei Municipal 2.022/1959, Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre e Lei Estadual 12.371/2005) o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, em face da vedação contida na Súmula 280 do STF. 2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da reserva do possível, visto que não cabe sua invocação quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem ." (STF - ARE: 1269451 RS 0219865-07.2016.8.21.0001, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 15/09/2021, Segunda Turma, Data de Publicação: 23/09/2021) Constou no aludido voto: "Assim, reserva do possível não pode servir de argumento para escusar o Estado de cumprir os comandos constitucionais, sobretudo aqueles expressamente nomeados e caracterizados como direitos fundamentais. Eventual objeção orçamentária deveria ser acompanhada de prova expressa, documental, que justifique adequadamente e demonstre a impossibilidade financeira do Estado, bem como porque as escolhas políticas deixam de atender demanda tão fundamental. Em outras palavras, a invocação da reserva do possível não pode consistir em mera alegação que isenta, por si só, o Estado de suas obrigações. Somente justo motivo, objetivamente aferido, tem tal valia.” 2.12. Quanto ao ônus da prova: Ademais, ao que releva, a inversão do ônus da prova está prevista no art. 373, §1º, CPC, sendo projeção da lógica do art. 6º, VIII, CDC, com mitigação da máxima actor incumbit probatio et rei in excipiendo fit auctor, com uma distribuição dinâmica das cargas probatórias, ope iudicis . Como notório, há casos de inversão legal direta do ônus da prova, a exemplo do que ocorre com o art. 1.965, Código Civil, ao dispor que "Ao herdeiro instituído, ou àquele a quem aproveite a deserdação, incumbe provar a veracidade da causa alegada pelo testador"; há hipóteses de inversão legal indireta, fundada em presunções legais relativas, a exemplo da previsão do art. 322, CC ( " Quando o pagamento for em quotas periódicas, a quitação da última estabelece, até prova em contrário, a presunção de estarem solvidas as anteriore s." ) O processualista Araken de Assis promove uma avaliação crítica da ampliação das hipóteses de inversão do ônus da prova, promovida com o CPC/2015: "À base da regra do art. 373, I e II, incrementada pela decisão do art. 357, III, situa-se a previsibilidade do julgamento. A distribuição do ônus das partes institui regra de conduta para as partes e, no caso de instrução infrutífera, regra de julgamento para o juiz. Uma das partes, independentemente da sua vontade e contribuição para o resultado, assumirá o risco do insucesso probatório (retro, 1.338). Essa previsibilidade decorre da rigidez da distribuição dos riscos da instrução. Ao ensejo, assinalou-se: a distribuição proporcional e invariável do ônus da prova é um postulado da segurança jurídica, sustentado pelos práticos e defendido pelos partidários das teorias divergentes. Examinando-se com maior atenção a sistemática legal da distribuição, verifica-se que a decantada rigidez é mais aparente que genuína. O poder de iniciativa oficial interfere, quiçá decisivamente, em tal seara, diminuindo o risco da parte onerada. E o princípio da livre apreciação (art. 371) contrabalança a prova fraca. Por fim, os temperamentos oriundos de regras especiais (retro, 1.339.2) funcionam como elementos de equilíbrio e isonomia. O processo civil social sugeriu outro critério mais abrangente: a atribuição do ônus da prova ope judicis, conforme o caso, independentemente da posição processual ocupada pela parte, e visando à facilitação da prova. Para essa finalidade, atribuiu-se o ônus casuisticamente à parte que (aparentemente) dispõe de maiores recursos, informações e proximidade com a fonte da prova. À tal orientação, que não é recente – a distribuição do ônus entre autor e réu inspirava-se, no direito comum, em razões de equidade –, a doutrina argentina contemporânea chamou de distribuição dinâmica do ônus da prova. Existem outras denominações em uso. Não se exige esforço inaudito para identificar a fonte inspiradora da proposta de derrogação da distribuição stática. É a mesma que defende o superlativo aumento dos poderes do órgão judiciário, transformado no führer do processo, e deposita irrestrita confiança no homem e na mulher investidos na função judicante, na respectiva inteligência, prudência, tempo disponível para delicadas ponderações e flexibilidade em desincumbir-se da magna tarefa de guardião dos direitos fundamentais. A adesão à tese autoritária descansa em dado psicológico. O fascínio, a irrefreável atração pela novidade, haja ou não maior merecimento, a busca de soluções para a numerosidade dos feitos, assumiram papel decisivo na rápida e irrefletida adesão à teoria dinâmica. As justificativas apresentadas são esquivas ou vazias, mera retórica – a “facilitação” do acesso à Justiça Pública é uma delas. A teoria da distribuição dinâmica baseia-se em premissa claramente irreal: o juiz e a juíza brasileira, encarregados de processar e julgar milhares de processos, não têm vagares e os instrumentos necessários à ponderação dos interesses em jogo. Não é por outra razão que só se dão conta da conveniência da mudança das regras do ônus na oportunidade do julgamento. Em realidade, a distribuição dinâmica constitui um enorme perigo ao processo garantista. Apressadamente demais, salvo engano, rejeitou-se a quebra da parcialidade em favor dos vulneráveis, invariavelmente beneficiados dessa maneira. Não é outro motivo da inexistência de critérios legais e da sua irrelevância. Esquece-se o melhor princípio: O arbítrio do juiz em liberdade total e não condicionado a determinados parâmetros legais que balizem a sua atuação não é um bom princípio. O objetivo dessa extravagante “técnica” de julgamento é transparente, embora raramente enunciado. Favorece uma das partes que, segundo o critério fixo e prévio, não lograria êxito, por razões nem sempre – permita-se a metáfora – próprias do ofício de fazer justiça. Notou-se o problema, paradoxalmente, no processo trabalhista: pretendendo o autor horas extras, incumbe-lhe, segundo o art. 818 da CLT o ônus de provar a jornada excedente. Ora, a atribuição do ônus ao réu de provar a jornada de trabalho significaria, na prática, descarregar os riscos da demanda unicamente sobre o réu: ou ele contesta, assumindo o ônus; ou não contesta, e suporta os efeitos da falta de controvérsia, ensejando o acolhimento do pedido. O resultado é eloquente e desnuda, ao nosso ver, a inconstitucionalidade da regra . Inovando o processo civil, o art. 379, caput, introduziu importante limite aos deveres das partes – comparecer em juízo e responder ao que for perguntado; colaborar com a inspeção judicial, incluindo a inspectio corporis; praticar o ato que lhe for ordenado –, porque, em qualquer hipótese, há de ser preservado “o direito de não produzir prova contra si própria”. Ora, a distribuição dinâmica do ônus da prova implica, na prática, justamente o que art. 379, caput, proíbe terminantemente. Se o veto de self incrimination descansa em bases constitucionais, o art. 373, § 1.º, é inconstitucional. Essas considerações, e o risco latente de transformar o réu em vilão, a priori, e que já suporta riscos financeiros desiguais quando litiga com autor beneficiário da gratuidade, na melhor das hipóteses recomendam aplicação estrita da doutrina da carga dinâmica, segundo pressupostos legais previamente delimitados. Tarefa particularmente difícil, pois a técnica legislativa só pode consagrar conceitos juridicamente indeterminados e, para esse efeito, trocar “peculiaridades do fato a ser provado” por “excessiva onerosidade” é, apesar da boa intenção, trocar seis por meia dúzia. E, de qualquer modo, convém explicitar tanto o fundamento, quanto a finalidade da doutrina, a fim de evitar um dos maiores males do discurso jurídico, que é a ocultação das premissas ideológicas . A objeção de fundo à distribuição dinâmica radica em outro aspecto. Existem fatos difíceis de provar, porque – eis o ponto – as fontes de prova e os meios de prova ostentam limites naturais. Ora, atribuir o ônus à contraparte não elimina a dificuldade, porque intrínseca à alegação de fato. A atribuição do ônus à parte contrária da originariamente agravada aumentaria a injustiça da decisão em desacordo com os valores constitucionais. A única solução consiste em fundar a decisão em juízo de verossimilhança. Assim, se A alega que contraiu infecção no hospital B, onde esteve internado, embora não seja possível apurar cientificamente a origem da bactéria (há as que se produzem unicamente no ambiante hospitalar) não cabe atribuir ao réu B a prova que o autor A, porque supostamente encontrar-se-ia em melhores condições de provar a inexistência de fatores de contaminação no estabelecimento. Não é a regra geral da distribuição do ônus da prova a causa da injustiça, mas sua alteração. Na vigência do CPC de 1973, buscou-se arrimo no poder de instrução oficial para sustentar a admissibilidade da distribuição casuística, ope iudicis, do ônus da prova. O STJ, no procedimento monitório, admitiu semelhante regime, repartição do ônus da prova subjetivo nas “peculiaridades do caso concreto”, dando-lhe o nome que lhe é próprio: distribuição dinâmica. De lege lata, somente o art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, autorizava, expressis verbis, a distribuição ope judicis do ônus da prova no direito . A construção de uma possibilidade mais geral de distribuição do ônus da prova, ope judicis, assenta em outras bases. O art. 373, § 1.º, prevê semelhante medida em três hipóteses: (a) impossibilidade de a parte desincumbir-se do ônus da prova nos termos do art. 373, I e II; (b) excessiva dificuldade em cumprir o encargo nesses termos; (c) maior facilidade em obter prova do fato contrário. Em qualquer hipótese, acrescenta o art. 373, § 2.º, a distribuição, ope judicis, não pode tornar o encargo da parte onerada impossível ou excessivamente difícil . A iniciativa oficial em matéria de prova nada tem a ver com o risco final suportado pela parte onerada e cristalizado na falta ou insuficiência de prova. A atuação do juiz só atenua o risco desse resultado frustrante, mas não o pré-exclui em termos categóricos e definitivos, pois não é a iniciativa que preside o resultado da prova, mas a limitação do conhecimento humano. O fundamento mais plausível para justificar a distribuição ope judicis no sistema processual é o sistemático. Ao vedar a distribuição convencional do ônus da prova (retro, 1.339.3.2) em casos que se criem dificuldades ao exercício da pretensão ou da defesa, o art. 373, § 1.º, institui requisito mais geral. Existindo motivo concreto, prévio e perfeitamente delimitado no processo – e, não, a automática inversão em proveito do vulnerável, do cliente bancário, do trabalhador, e assim por diante –, perante o qual a aplicação da distribuição estática do art. 373, I e II, atribuiria prova de produção difícil ou impossível a uma das partes (probatio diabolica), mas a contraparte se encontraria posição mais vantajosa, cabe a distribuição ope judicis no direito brasileiro. Por exemplo: na ação em que o paciente A alega que os prepostos do nosocômio B, desatendendo às prescrições do médico C, ministraram-lhe o fármaco errado ou na dose proibida, provocando gravíssimo dano, o réu dispõe de acesso fácil aos meios de prova – ao prontuário hospitalar, no qual a equipe de enfermagem lançou os dados, e às testemunhas que, afinal, cometeram ou não o erro fatal na medicação. Em contrapartida, ao paciente A é impossível ou excessivamente difícil conhecer o prontuário e identificar as testemunhas. Essa é uma hipótese que não atrai a incidência da reserva do art. 373, § 2.º. Somente nessas condições estritas – motivo concreto, prévio e delimitado – revela-se aceitável a distribuição ope judicis do ônus da prova perante os direitos fundamentais processuais que, operando no processo, conformam a atividade processual das partes e do órgão judiciário. Não pode se adotada como regra, mas como exceção, interpretada restritivamente. Assim, a distribuição “dinâmica” atua subsidiariamente. A distribuição dinâmica do ônus da prova ocorre em outros ordenamentos. O art. 217.6 da Ley de Enjuiciamiento Civil espanhola institui dois meios para corrigir a inadequação formal do critério geral (onus probandi incumbit qui ei dicit): (a) a disponibilidade da prova (v.g., na investigação de paternidade, o suposto pai tem condições de esclarecer o fato biológico, através de exame de DNA); e (b) a facilidade probatória (v.g., a empresa encontra-se melhor situada para arrolar as testemunhas de eventos que ocorreram em suas dependências que o visitante ocasional). E, no direito norte-americano, o juiz alocará o ônus da prova segundo numerosas e complicadas regras . Essa teoria tem cunho autoritário, porque concentra poderes no órgão judiciário, e, desse modo, traz consigo alto risco de subjetivismo . Duas objeções principais, relevando o risco de prevaricação e o dever de fidelidade do juiz ao direito, opõem-se à doutrina: (a) o já mencionado risco de subjetividade e, ademais, de relatividade: o que é fácil para certo juiz pode não o ser para outro; e (b) a violação positiva ao direito fundamental processual do contraditório. Contra o risco de subjetividade, inexiste remédio; para a violação do contraditório, a medida cabível é a exigência de que haja motivo concreto, prévio e delimitado para a distribuição ope judicis. A distribuição do ônus da prova na decisão de saneamento e de organização do processo (art. 357, III) contrabalança os riscos, norteando a atividade das partes na instrução das causas. Seja como for, as objeções evidenciam que, entre nós, inexiste ainda densidade do direito fundamental à prova. O contraditório argumentantivo (dizer e contradizer) não mais satisfaz. As repercussões positivas ou negativas da repartição casuística podem ser aquilatadas e medidas nas relações de consumo. Em tal matriz, considerando o disposto no art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, passa-se à análise do tema, sublinhando que não se limita a tais espécies de litígio, em tese, a distribuição dinâmica." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo II: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 203-209) Por conta de tais objeções, a inversão do ônus probatório prevista no art. 373, §1º, CPC, não pode ser aplicada sem maiores comedimentos. Exige-se a presença de uma situação de efetiva dificuldade da parte cumprir o encargo decorrente do art. 373, I e II, ou uma manifesta maior facilidade de obtenção da prova, com a alteração do ônus. Em qualquer caso, deve-se assegurar às partes cumprir os encargos probatórios pertinentes e a medida não pode implicar hipóteses de verdadeira probatio diabolica, carreando à parte um ônus de impossível ou de excessivamente custosa demonstração (art. 373, §2º, CPC). NA ESPÉCIE, não há lastro para a cogitada inversão do ônus probatório . Em que pese haja assimetria entre o autor e a autarquia, dotada de significativo poder burocrático, não há maior dificuldade para que os demandantes comprovem a alegada veracidade da narrativa dos fatos, promovida na peça inicial. Por conta disso, REPUTO incabível a inversão do ônus da prova na espécie, devendo-se aplicar a regra do art. 373, I e II, CPC/15. 2.13. Elementos de convicção: No caso em exame, a parte demandante apresentou, no movimento 1 procuração, declaração de hipossuficiência econômica, documentos de identificação pessoal, certidão de casamento, declaração, cópia do instrumento de contrato avençado, em 06/10/2020, com o INCRA, cópias de registros de matrículas do imóvel, demonstrativo de situação de informações declaradas junto ao CAR - cadastro ambiental rural e tabela da SEAB/PR, referente aos preços de terras agrícolas na região. Já o INCRA anexou informações de sua área técnica e documentos (ev. 16). Esses são os elementos de convicção veiculados nos autos . 2.14. Valoração dos meios de prova: Em princípio, o INCRA não chegou a impugnar a narrativa dos fatos, promovida pela parte autora. A autarquia sustentou, porém, que dos aludidos fatos não eclodiriam as consequências aventadas na peça inicial. O demandado tem alegado, em casos como o presente, haver escassez de recursos orçamentários e de efetivo próprio para realização do necessário georreferenciamento dos projetos de assentamento. Em primeiro exame, conquanto não seja insensível às dificuldades encontradas pela Administração na adoção de políticas públicas de regularização de assentamentos, aparentemente não haveria como acolher a tese de que a postergação dos direitos se justificaria pela adoção de prioridades de governo e reserva do possível, em detrimento de direito assegurado à autora . Segundo se infere do instrumento de contrato, apresentado com o INCRA as obrigações inerentes ao regime de assentamento, ficando o Incra comprometido a promover a medição e marcação do imóvel, a implantação da infraestrutura física básica correspondente ao sistema viário, expedir o documento de titulação sob condições resolutivas ao beneficiário e conceder o Crédito para Alimentação, Fomento e Habitação. No processo em exame, em análise prima facie , não parece terem sido apontadas outras restrições à titulação pretendida, sendo que eventual constatação de infração a cláusula resolutiva deve ser aferida in loco ou mediante apresentação de documentos, vídeos, fotos pertinentes. A autarquia sustentou, isso sim, haver deficiências estruturais e materiais para ultimação do processo de titulação. Aparentemente, a invocação da reserva do possível - conquanto possa ser aceita em situação excepcionais - não pode servir de simples escudo retórico e argumentativo para se descumprir imposições legais . Atente-se para o entendimento consolidado do TRF4 a respeito do tema. ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento não justificam o procedimento do INCRA de deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais, não sendo lícito atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado . (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). ADMINISTRATIVO. IMÓVEL. REFORMA AGRÁRIA. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. REQUISITOS DEMONSTRADOS. 1. Os autores não podem ser prejudicados pela inércia da autarquia ré, pois eles cumpriram os requisitos necessários para a expedição do título de domínio . 2. Manutenção da sentença. (TRF4 5004843-02.2014.4.04.7010, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 20/07/2018) ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. IMÓVEL. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. VERBA HONORÁRIA. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. 1. A alegação do INCRA de que é impossível a emissão de título de propriedade em razão da ausência de preço é totalmente descabida, haja vista ser o próprio instituto, como integrante da Administração Pública, a parte que apresentará o preço a cobrar dos autores. 2. Sendo recíproca a sucumbência, cabível a compensação da verba honorária, nos termos do art. 21 do CPC de 1973. (TRF4 5004771-15.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 27/04/2018) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais . (TRF4, AC 5004708-87.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 10/11/2016) Atente-se para o voto proferida pela Desembargadora Vivian Josete Pantaleão Caminha, ao julgar a apelação nº 5002805-29.2014.404.7103/RS : "(...) Efetivamente, conforme bem sinalado pelo Juízo a quo, resta evidenciada a ilegalidade da suspensão do pedido administrativo de titulação definitiva formulado pelos autores, em decorrência da superveniência da Lei nº 13.001/04. Isso porque se verifica que referido pedido, bem como, supostamente, o preenchimento dos requisitos necessários à titulação, ocorreram antes mesmo do advento da nova lei, bem como em virtude de tal legislação superveniente não ter modificado os requisitos anteriormente previstos para a titulação definitiva dos imóveis, do que decorre a possibilidade de empregar o arcabouço jurídico e regulamentação infralegal já existentes e que esmiúçam e estabelecem todos os passos e diretrizes a serem adotadas para o exame do pedido. No mesmo sentido foi a manifestação do representante do Ministério Público Federal atuante na condição de custos legis, Dr. Paulo Gilberto Cogo Leivas, cujos fundamentos, por sua relevância, igualmente integro ao presente decisum: 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 Das alegações de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita As preliminares de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita devem ser afastadas. Como bem destacado pelo Juízo a quo , não há vedação no ordenamento jurídico à concessão de provimento jurisdicional que determine ao INCRA retomar o curso do expediente destinado a examinar a possibilidade de conferir titulação definitiva a assentados em programas de reforma agrária. Também "em caso de acolhimento do pedido dos autores não estará havendo invasão do espaço de atuação discricionária do Poder Executivo, tampouco substituição do administrador pelo juiz quanto à escolha de como e onde agir ou aplicar os recursos, mas tão somente impondo o cumprimento de obrigação jurídica que já restou atribuída por lei ao INCRA ". Tampouco ausente interesse processual da Defensoria Pública da União em valer-se da ação civil pública para a hipótese dos autos, considerando que - como já analisado na sentença - a presente ação não objetiva compelir o Poder Executivo a editar normas tampouco a suprir omissão relativa à ausência de norma regulamentadora. 2.2 Da titulação definitiva das terras de assentamento A Lei nº 13.001/2004 alterou dispositivos da Lei nº 8.629/93, que disciplina disposições relativas à reforma agrária, nos seguintes termos: Art. 10. A Lei n o 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 , passa a vigorar com as seguintes alterações: “ Art. 17. ................................................................... § 1 o ........................................................................... § 2 o Para a consolidação dos projetos de que trata o inciso V do caput , fica o Poder Executivo autorizado a conceder créditos de instalação aos assentados, nos termos do regulamento. § 3 o Poderá ser contratada instituição financeira federal para a operacionalização da concessão referida no inciso V do caput , dispensada a licitação. § 4 o As despesas relativas à concessão de crédito de que trata o inciso V do caput adequar-se-ão às disponibilidades orçamentárias e financeiras do órgão responsável pela execução do referido programa. § 5 o O regulamento a que se refere o § 2 o estabelecerá prazos, carências, termos, condições, rebates para liquidação e procedimentos simplificados para o cumprimento do disposto neste artigo.” (NR) “ Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967 . § 1 o Os títulos de domínios e a CDRU serão inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o É facultado ao beneficiário do programa de reforma agrária, individual ou coletivamente, optar pela CDRU, que lhe será outorgada na forma do regulamento. § 5 o O valor da alienação, na hipótese do beneficiário optar pelo título de domínio, será definido com base no valor mínimo estabelecido em planilha referencial de preços, sobre o qual poderão incidir redutores, rebates ou bônus de adimplência, estabelecidos em regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998 , e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo. § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo. § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores.” (NR) “ Art. 18-A. Os lotes a serem distribuídos pelo Programa Nacional de Reforma Agrária não poderão ter área superior a 2 (dois) módulos fiscais ou inferior à fração mínima de parcelamento. § 1 o Fica autorizado o Incra, nos assentamentos com data de criação anterior ao período de 10 anos contados retroativamente a partir de 27 de dezembro de 2013, a conferir a CDRU ou título de domínio relativos às áreas em que ocorreram desmembramentos ou remembramentos após a concessão de uso, desde que observados os seguintes requisitos: I - observância dos limites de área estabelecidos no caput , por beneficiário; II - o beneficiário não possua outro imóvel a qualquer título; III - o beneficiário preencha os requisitos exigidos no art. 3 o da Lei n o 11.326, de 24 de julho de 2006 ; e IV - o desmembramento ou remembramento seja anterior a 27 de dezembro de 2013. § 2 o O beneficiário titulado nos termos do § 1 o não fará jus aos créditos de instalação de que trata o art. 17 desta Lei.” “ Art. 19. O título de domínio, a concessão de uso e a CDRU serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial: ..................................................................................” (NR) “ Art. 21. Nos instrumentos que conferem o título de domínio, concessão de uso ou CDRU, os beneficiários da reforma agrária assumirão, obrigatoriamente, o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou por meio de seu núcleo familiar, mesmo que por intermédio de cooperativas, e o de não ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos.” (NR) “ Art. 22. Constará, obrigatoriamente, dos instrumentos translativos de domínio, de concessão de uso ou de CDRU, cláusula resolutória que preveja a rescisão do contrato e o retorno do imóvel ao órgão alienante ou concedente, no caso de descumprimento de quaisquer das obrigações assumidas pelo adquirente ou concessionário. § 1 o Após transcorrido o prazo de inegociabilidade de 10 (dez) anos, o imóvel objeto de título translativo de domínio somente poderá ser alienado se a nova área titulada não vier a integrar imóvel rural com área superior a 2 (dois) módulos fiscais. § 2 o Ainda que feita pelos sucessores do titulado, a alienação de imóvel rural em desacordo com o § 1 o é nula de pleno direito, devendo a área retornar ao domínio do Incra, não podendo os serviços notariais lavrar escrituras dessas áreas, nem ser tais atos registrados nos Registros de Imóveis, sob pena de responsabilidade administrativa, civil e criminal de seus titulares ou prepostos.” (NR) “ Art. 24. As ações de reforma agrária devem ser compatíveis com as ações da política agrícola, das políticas sociais e das constantes no Plano Plurianual da União.” (NR) O INCRA alegou que a declaração de consolidação do assentamento somente poderia ser efetivada após a regulamentação da Lei 13.001/2014, o que ainda não ocorrera e, por essa razão, os atos de emissão de títulos de domínio estariam suspensos em face de ausência de permissão legal, uma vez que os instrumentos legislativos necessitariam de regulamentação. Contudo, contrariamente ao alegado pelo INCRA, nem todos os atos legislativos necessitam de regulamentação ou exigem a atuação administrativa para a sua execução. Dessa forma, embora as leis possam ser objeto de regulamento, nem todas reclamam complementação, ou seja, o regulamento não seria condição de sua aplicação, cuja edição é facultada ao Executivo. Primeiramente, portanto, destaca-se que a ausência de regulamentação não pode invalidar o comando legal naquilo que seja passível de aplicação. Por outro lado, mesmo em relação a dispositivos legais que sejam considerados não auto-executáveis, a inércia do executivo na produção de normas regulamentares pode ser antijurídica. Conforme Clève, "a eficácia (execução) da lei pode ficar condicionada à edição do regulamento, desde que seja fixado prazo para a ação normativa do Executivo (o princípio da divisão de poderes não admite deixar-se ao inteiro arbítrio do Executivo a suspensão ou adiamento da execução da lei)" Dessa forma, a omissão na produção do regulamento, sempre que possível, não deve inviabilizar a aplicação da norma sujeita à regulamentação, pois o descumprimento da Constituição ou da lei pelo titular da função regulamentar não pode onerar o Estado ou o cidadão: Sérgio Ferraz, Regulamento , citado, p. 116, afirma que a omissão na edição de regulamentos de execução não impede a eficácia da lei que condicionou sua aplicação à produção da norma regulamentar em determinado prazo, pois caso contrário se estaria permitindo que o regulamento de execução se sobreponha à lei, situação na qual entraria em pleno vigor no prazo estabelecido (o mesmo ocorrendo com a lei que não previu prazo para a expedição de regulamento, de modo que tanto num caso como no outro, a norma legal deve ter aplicação per si ). (...) A omissão do ente regulamentar subordinado não pode impor dano ao ente normatizador subordinante, motivo pelo qual cabe dar cumprimento à lei, como se o ato regulamentar não fosse necessário. No caso dos autos, como bem destacado na sentença, "a ausência de regulamentação da matéria por mais de um ano, com a consequente paralisação completa dos expedientes administrativos relacionados à titulação definitiva de terras em assentamento, viola o princípio da eficiência". Em relação às alterações promovidas pela Lei nº 13.001/2004 a dispositivos da Lei nº 8.629/93, o Ministério Público Federal assim como o Juízo a quo (eventos 33 e 63 - 74 do processo originário) concluíram que a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo, apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Também relevante ressaltar que foi editado o Decreto nº 8.256/2014, que regulamenta o inciso V do art. 17 da Lei 8.629/93 incluído pela Lei 13.001/2014, que dispõe sobre os créditos de instalação no programa de reforma agrária ("V - a consolidação dos projetos de assentamento integrantes dos programas de reforma agrária dar-se-á com a concessão de créditos de instalação e a conclusão dos investimentos, bem como com a outorga do instrumento definitivo de titulação"). No que se refere aos valores de alienação e condições de pagamento dos imóveis - se for o caso, pois há hipóteses de gratuidade - a serem transferidos por título de domínio, sobre os quais o art. 18 da Lei 8.629/93 remete à norma regulamentadora, cabe a aplicação de regulamento anterior, Instrução Normativa do INCRA nº 30/2006, que estabelece critérios e procedimentos para a transferência de domínio por meio da emissão de instrumentos de titulação em terras de patrimônio do INCRA ou da União e apuração de valores de imoveis rurais a serem alienados. Com efeito, permanecem eficazes os dispositivos de norma regulamentadora anterior que forem compatíveis com as alterações da lei regulamentada, conforme o seguinte entendimento doutrinário: Contudo, se a revogação se fizer por lei superveniente que também reclame regulamentação, parece-nos perfeitamente possível falar em aproveitamento total ou parcial do antigo regulamento pela nova legislação, nos mesmos moldes em que se fala em recepção constitucional. (...) A lógica da recepção como meio abreviado de produção normativa pode ser aplicada também para regulamentos amparados em lei, caso essas venham a ser modificadas, situação na qual devem ser mantidos os válidos regulamentos produzidos pela autoridade então competente. Tratando do assunto, Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, citado, p. 176, admite a continuidade da vigência de decreto quando a lei regulamentada revogada é substituída por outra, 'desde que a nova lei contenha a mesma matéria regulamentada'. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princípios Gerais de Direito Administrativo, citado, p. 364, destaca que se a lei foi revogada, suspende-se as eficácia do regulamento e se houver apenas modificação da lei, permanecem eficazes os dispositivos que lhe forem compatíveis. Ademais, no caso dos autos deve ser considerado que a regulamentação anterior é aplicável mesmo porque os assentados receberam o imóvel mediante contratos de concessão de uso durante a vigência da disposição legal alterada. O Ministério Público Federal já havia se manifestado nesse sentido ao exarar parecer no 1º grau, ao qual me reporto (evento 33 do processo originário): Com efeito, a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo. Apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Assim, a regulamentação anterior é aplicável, até porque os assentados receberam o imóvel durante a vigência da disposição legal já revogada. Como se vê, a alteração da lei de regência e a ausência de novo regulamento a ela correspondente não justificam que o INCRA deixe de dar prosseguimento à titulação definitiva em casos como o presente. Não há, portanto, o óbice apontado pelo INCRA. Dessa forma, não há justificativa para o INCRA se opor ao prosseguimento de expediente que verse sobre a titulação de imóveis aos beneficiários do Projeto de Assentamento Imbaá, em Uruguaiana/RS, mediante adoção de medidas para a verificação do cumprimento dos requisitos legais. Em reforço ao posicionamento adotado, os precedentes desta Corte: ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004708-87.2014.404.7010, 3ª TURMA, Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 10/11/2016) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. COMPENSAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justifica que o INCRA deixe de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente à imóvel rural situado em assentamento agrário. - Não se pode atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado, devendo o INCRA expedir a titulação definitiva, independente da fixação do valor. Ressalta-se que, após a efetiva regulamentação, poderá o INCRA, em seu interesse, exigir o pagamento dos valores necessários à aquisição do imóvel. - Constatada a sucumbência recíproca, possível a compensação dos honorários advocatícios, nos termos do artigo 21 do Código de Processo Civil . (TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5004700-13.2014.404.7010, 3ª TURMA, Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 13/04/2016) Nesse diapasão, verifica-se que a decisão proferida pelo Juízo a quo não merece qualquer reproche, devendo ser mantida, em todos os seus termos. Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes." (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). Referida intelecção deve ser privilegiada pelo presente juízo, diante da lógica dos arts. 489, §1º, VI e 927, CPC, alvo dos lúcidos comentários de Araken de Assis, como transcrevo abaixo: "Por mais de uma razão só em sentido amplíssimo mostra-se possível conceber o julgamento segundo a legalidade, conseguintemente, a obediência do juiz à lei. O juiz não deve contas unicamente à sua consciência e aos pendores do siso de justiça próprio. Não julga porque quer, nem recebeu investidura nesse sentido. O Estado outorgou-lhe esse poder, consoante o modelo constitucional, exigindo-lhe modesta contrapartida: obediência ao ordenamento jurídico, principalmente à lei, ou seja, ao direito vigente no Estado, na sua inteireza, especialmente quanto às fontes formais do Poder Legislativo. E impõe essa exigência por razão básica, mas fundamental: a conduta prescrita aos particulares e aos agentes públicos e conhecida prévia e abstratamente nas normas legais, e o próprio juiz, o mais importante órgão estatal, não se furta desses comandos . O problema da legitimidade democrática da criação judicial não pode ser resolvidos pelos controles internos da magistratura, porque esses são exercidos por outros juízes. Em matéria de previsibilidade dos pronunciamentos judiciais, e, portanto, de segurança e de certeza, que constituem o cimento imprescindível à ordem jurídica justa, a súmula vinculante significou notável avanço, agora acompanhado dos precedentes no julgamento dos casos repetitivos (art. 928, I e II). E, perante a súmula vinculante e o precedente, a obediência à lei (ou antes, à consciência da pessoa investida na função juridicamente) não serve de pretexto hábil ao seu descumprimento . À primeira vista,as operações intelectuais do órgão judiciário, perante o verbete, não se distinguiriam das feitas para aplicar o direito objetivo. Embora a aplicação da súmula vinculante e do precedente não seja mecânica e automática, pois a adequação da tese jurídica à questão de fato depende de interpretação, ensejando pronunciamento alternativo, tal questão não toca o ponto. E, com efeito, se a tese jurídica consagrada na súmula e no precedente rege a espécie litigiosa, todavia, ao órgão judiciário faltará a liberdade de aplicá-la, ou não. É imperativo que a aplique ao objeto litigioso. Ficará impedido de rejeitá-la, oferecendo sua própria interpretação da questão constitucional. E deixando de aplicá-la, estritamente, ensejará a reclamação prevista no art. 103, §3º, CF e no art. 988, NCPC. O acolhimento da reclamação implicará nulidade do provimento contrário à súmula. Desaparece, correlatamente, a independência do juiz. Essa situação de modo algum equivale à submissão do juiz ao ordenamento jurídico subentendida no art. 8º. O juiz é livre para negar aplicação à lei e para interpretá-la a seu modo, adotando entendimento minoritário ou vencido, o que nunca ocorrerá perante uma súmula vinculante ao precedente. Em suma, a liberdade de interpretação fica restrita à adequação da tese jurídica ao material de fato (art. 489, §1º, VI) e desaparece a liberdade de aplicação ." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I. Parte geral. Institutos Fundamentais. Sâo Paulo: RT, 2015, p. 926-927) 2.15. Situação em exame: No caso em apreço, portanto, reputo verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e diviso densidade na argumentação esgrimida pelos autores. Sequer vislumbro, porém, uma situação de urgência a justificar eventual deferimento de tutela nessa quadra, impondo-se que o tema seja apreciado em sentença, depois de se facultar dilação probatória. Diante do procedimento legalmente previsto para a demarcação, é salutar que a medida seja promovida com maior grau de segurança jurídica, impondo-se tal análise com a cognição exaustiva dos elementos de prova amealhados nos autos. INDEFIRO, portanto, o pedido de antecipação de tutela, postergando nova análise do tema para o momento da prolação da sentença. 2.16. Questões jurídicas relevantes: Equacionei acima, com cognição não exaustiva, para os fins do art. 357, CPC, os vetores jurídicos pertinentes à solução da presente causa. Assim, a questão diz respeito ao alegado direito dos autores à titulação do imóvel em questão, com entrega da documentação definitiva do bem em seu nome. 2.17. Diligências probatórias: Em regra, o Poder Judiciário deve facultar a ambas as partes, observados os prazos de lei, a realização da mais ampla dilação probatória, desde que conexa o pedido e causa de pedir deduzidos nos autos. Isso não significa, porém, que todo e qualquer pedido, lançado pelos contendores, deva ser automaticamente deferido. Ao contrário, as diligências destinadas a esclarecer fatos totalmente impertinentes com o thema decidendum não hão de ser realizadas, sob pena de converter o processo em um verdadeiro trabalho de Sísifo. Como sabido, frusta probatur quod probantum non relevat. Importa dizer: não se defere a realização de diligências destinadas a demonstrar fatos insuscetíveis de influenciar o resultado da demanda. Esse é, por exemplo, o conteúdo do art. 470, parágrafo único, CPC/15. Reporto-me também ao art. 38, §2º, da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo: "Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias." Outro não é o conteúdo do art. 370, parágrafo único, CPC. 2.18. Juntada de documentos: As partes tiveram oportunidade de anexar documentos na fase do art. 320, CPC - ou seja, com a peça inicial, com os autores - e prazo da contestação no que tocou ao requerido (art. 434, CPC/15). Os contendores podem complementar aludida documentação, no que toca ao preço de mercado do imóvel, dada a impugnação ao valor da causa. 2.19. Inquirição de testemunhas: Em princípio, a causa não demanda a inquirição de testemunhas, eis que - no essencial - não há maior controvérsia a respeito da narrativa dos fatos havidos. D'outro tanto, tais elementos devem ser comprovados, no essencial, mediante a apresentação de documentos. De todo modo, faculto manifestação às partes a respeito do tema. 2.20. Eventual diligência pericial: De modo semelhante, em princípio a causa não demanda a realização de exame técnico, por um expert, na medida em que as questões debatidas nesse processo não exigem o exame do estado da arte de algum setor da Ciência. Não parece haver discussão a respeito da dimensão do imóvel causa, sendo desnecessária uma avaliação por agrimensor. Faculto, de todo modo, manifestação às partes a respeito disso. 2.21. Tomada do depoimento pessoal: Ora, como é sabido, o pedido de inquirição da contraparte se destina à eventual obtenção de confissão sobre a narrativa dos fatos havidos. Afinal de contas, a parte não é inquirida como testemunha, não presta declarações advertidas das penas cominadas ao perjúrio (art. 342, CPC). Convém atentar para os arts. 385 e 386, CPC/15: Art. 385. Cabe à parte requerer o depoimento pessoal da outra parte, a fim de que esta seja interrogada na audiência de instrução e julgamento, sem prejuízo do poder do juiz de ordená-lo de ofício . §1 Se a parte, pessoalmente intimada para prestar depoimento pessoal e advertida da pena de confesso , não comparecer ou, comparecendo, se recusar a depor, o juiz aplicar-lhe-á a pena. §2 É vedado a quem ainda não depôs assistir ao interrogatório da outra parte. §3 O depoimento pessoal da parte que residir em comarca, seção ou subseção judiciária diversa daquela onde tramita o processo poderá ser colhido por meio de videoconferência ou outro recurso tecnológico de transmissão de sons e imagens em tempo real, o que poderá ocorrer, inclusive, durante a realização da audiência de instrução e julgamento. Art. 386. Quando a parte, sem motivo justificado, deixar de responder ao que lhe for perguntado ou empregar evasivas, o juiz, apreciando as demais circunstâncias e os elementos de prova, declarará, na sentença, se houve recusa de depor. Logo, a coleta do depoimento pessoal se destina à eventual obtenção da confissão da contraparte. E isso mitiga a aplicação do instituto, quando em causa entidades de Direito Público, por força da indisponibilidade do interesse público primário. Com efeito, registre-se que, quanto a entidades de regime jurídico, sequer o decurso in albis do prazo para contestação enseja os efeitos inerentes à revelia, conforme se infere do art. 344, II, CPC/15). Não desconheço a análise pontualmente distinta de Araken de Assis, quem afirma "Não ser diferente o regime das pessoas jurídicas de direito público. Já se sustentou que semelhante depoimento traduziria providência juridicamente inadmissível, porque a indisponibilidade do objeto litigioso torna ineficaz a confissão dos órgãos das pessoas jurídicas de direito público. Na perspectiva aqui adotada, não se pode tomar os efeitos como causa. O depoimento pessoal serve a outros propósitos e, precipuamente, à formação da convicção do juiz. E, nesse sentido, as declarações desses órgãos são tão boas ou más como as de qualquer outra pessoa." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume III. Parte especial. São Paulo: RT. 2015. p. 515). No caso em exame, diante da delimitação da pretensão dos demandantes, reputo que a tomada do depoimento pessoal não se justifica. III - DISPOSITIVO 3.1. REPORTO-ME ao despacho de evento 3, no que diz respeito aos pressupostos processuais e condições para válido exercício do direito de ação. 3.2. EQUACIONEI as balizas concernentes à definição do valor da causa, postergando a conclusão do exame para o momento da prolação da sentença, como registrei acima. 3.3. REPUTO que a parte autora atua com interesse processual, bem como que a pretensão não foi atingida pela prescrição, na forma do art. 1 do decreto 20.910/32. 3.4. AVALIO como verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e como densos os argumentos jurídicos esgrimidos pelos requerentes. Não diviso, porém, uma situação de perigo de dano a exigir a intervenção judicial imediata. 3.5. INDEFIRO, pois, o pedido de antecipação de tutela. 3.6. PROMOVI acima o saneamento da demanda, na forma do art. 357, CPC/15. 3.7. DECLARO incabível a inversão do ônus da prova, na situação em exame, de modo que a avaliação dos meios demonstrativos deverá ser promovida tomando-se em conta o art. 373, I e II, CPC/15. 3.8. INTIMEM-SE as partes e o MPF para, querendo, manifestarem-se a respeito do presente saneamento - art. 373, §1, CPC. Prazo de 05 dias úteis, quanto ao autor, e prazo de 10 dias úteis, quanto à parte requerida e MPF- conforme arts. 183, 219, 224, CPC, art. 5 da lei n. 11.419/2006. 3.9. INTIME-SE o MPF a respeito da presente demanda, para os fins previstos no art. 178, III, CPC. Prazo de 30 dias úteis - art. 180, CPC. 3.10. Caso não sejam formulados pleitos, nem apresentados documentos, VOLTEM-ME conclusos para prolação de sentença. Caso tenham sido apresentados documentos, sendo novos documentos, INTIME-SE a contraparte para, querendo, manifestar-se a respeito, na forma do art. 5, LIV e LV, Constituição e arte. 7, parte final, CPC/15.

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Processo nº 5078853-32.2023.4.04.7000

ID: 337639766

Tribunal: TRF4 Órgão: 11ª Vara Federal de Curitiba Classe: PROCEDIMENTO COMUM CíVEL Nº Processo: 5078853-32.2023.4.04.7000

Data de Disponibilização: 29/07/2025

Polo Ativo:

ANTONIO BISPO BRITES

Polo Passivo:

DESPACHO/DECISÃO

Advogados:

MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL

OAB/PR XXXXXX Desbloquear

PROCEDIMENTO COMUM Nº 5078853-32.2023.4.04.7000/PR AUTOR : ANTONIO BISPO BRITES ADVOGADO(A) : MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL (OAB PR052809) DESPACHO/DECISÃO I - RELATÓRIO Em 24 de novembro/2023, ANTONI… PROCEDIMENTO COMUM Nº 5078853-32.2023.4.04.7000/PR AUTOR : ANTONIO BISPO BRITES ADVOGADO(A) : MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL (OAB PR052809) DESPACHO/DECISÃO I - RELATÓRIO Em 24 de novembro/2023, ANTONIO BISPO BRITES deflagrou a presente demanda, sob rito comum, em face do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA, pretendendo a condenação do requerido a promover a emancipação do projeto de assentamento Santa Terezinha, com a realização do georreferenciamento do imóvel e lhes entregar do título de domínio, referente ao lote concedido, com registro do título no cartório de registro de Imóveis competente. Ele postulou, ainda, a condenação do INCRA ao pagamento de indenização por danos morais no valor de cinco salários-mínimos. O requerente sustentou, para tanto, ser beneficiário da reforma agrária, assentados há mais de 25 anos no projeto de assentamento referido, na zona rural do Município de Cascavel, ao tempo em que enfatizou a ausência do título de domínio, razão de diversas dificuldades para explorar o lote concedido, a exemplo da falta de financiamento e participação em programas de fomentos em programas governamentais. Alegou que o inadimplemento das obrigações assumidas no contrato de assentamento pelo INCRA ensejaria o dever de indenização pelos danos morais ocasionados. Ele postulou a concessão da assistência judiciária gratuita e que, oportunamente, após a resposta do demandado lhe seja concedida tutela de evidência. Detalhou seus pedidos, juntou documentos e atribuiu à causa o valor de R$ 1.006.600,00 (correspondente ao valor do imóvel, acrescido dos danos morais pretendidos). No evento 3, reconheci a competência deste Juízo para o processamento da demanda e a legitimidade das partes. Indeferi o pedido de tutela. O INCRA apresentou sua contestação no movimento 9, impugnando o valor atribuído à causa. "Não se tratada de ação reivindicatória ou possessória, uma vez que não se discute o direito de propriedade ou a posse do imóvel, trata-se de discussão contratual e, consequentemente, o valor da causa corresponde ao valor do ato jurídico que a parte pretende o cumprimento, acrescidos dos danos morais. Neste contexto, entende-se que o valor da causa, no caso concreto, deve corresponder a somatória dos créditos recebidos pela parte autora (R$ 6.425,00), acrescido dos danos morais pleiteados R$ (6.600,00)". Aduziu que, " Ainda que assim não se entenda, há que se esclarecer que o valor aproximado do lote objeto do feito, conforme indicou a área técnica, é de R$ 9.304,83 (nove mil, trezentos e quatro reais e oitenta e três centavos). Esclarece-se que, o INCRA cobra do beneficiário 10% do valor médio (Pauta de Valores de Terra Nua) para fins de titulação de assentamentos e regularização fundiária, sendo que, atualmente (período de 1º de abril de 2023 a 31 de março de 2024), o valor cobrado por hectare na região de Cascavel é de R$ 771,50 (setecentos e setenta e um reais e cinquenta centavos). No contrato de concessão de uso consta que o lote 08 tem uma área total de 14,7052, o que equivaleria a R$ 11.345,06 (onze mil, trezentos e quarenta e cinco reais seis centavos). Cumpre salientar que a área exata será confirmada após o georreferenciamento ". Discorreu sobre o procedimento previsto para a titulação, enfatizando haver discricionariedade administrativa no estabelecimento da ordem de prioridades na promoção do loteamento/titulação, reportando-se a restrições orçamentárias e defasagem no quadro de servidores. Anexou documentos. Seguiu-se réplica no movimento 12, em que os autores reiteraram os argumentos esgrimidos na peça inicial e postularam pela realização de vistoria judicial no imóvel e produção de prova testemunhal. O Ministério Público Federal manifestou ciência do feito, postulando por sua intimação após o encerramento da instrução processual (ev. 17/24). O contendores postularam pelo julgamento antecipado da lide nos eventos 22 e 27. Os autos vieram conclusos. II - FUNDAMENTAÇÃO: 2.1. Pressupostos processuais e condições da ação: No movimento 3, apreciei os pressupostos processuais e as condições para válida deflagração da demanda. Retomo, alguns vetores que equacionei no referido despacho de prelibação da petição inicial. 2.2. Interesse processual - considerações gerais: Por conta do monopólio do uso válido da força - expressão de Max Weber -, exceção feita aos casos de legítima defesa, estado de necessidade, desforço incontinenti etc., as partes não podem resolver seus conflitos mediante o emprego da força (art. 345, Código Penal). Logo, sempre que as controvérsias não sejam solucionadas com base no consenso, na prevalência do melhor argumento, os sujeitos devem deduzir suas pretensões perante o Estado, na espera de que haja aplicação isenta, racional e célere da lei ( law enforcement ). Por imposição constitucional, o Poder Judiciário está obrigado a apreciar a alegação de que haja lesão ou ameaça de lesão a direito (art. 5º, XXXV, CF/88), mecanismo indispensável para que haja efetivo império da lei , ao invés da prevalência dos poderes hegemônicos de ocasião. A prestação jurisdicional não se destina, todavia, a emitir meros pareceres ou cartas de intenções. O ingresso em juízo deve estar fundado, tanto por isso, em uma situação de efetiva necessidade, de modo que a pretensão - caso venha a ser acolhida - se traduza em uma utilidade para o demandante. O meio processual eleito deve ser adequado para tanto. Daí que os processualistas tratem do interesse processual em uma troika : a necessidade, a utilidade e a adequação do meio processual escolhido pela parte. Em acréscimo, o interesse processual deve persistir no curso da demanda, nos termos do art. 17 e art. 85, §10, CPC/15. Ora, "Mediante a força declaratória, a aspiração do autor consiste na extirpação da incerteza . Deseja tornar indiscutível, no presente e no futuro, graças à autoridade da coisa julgada, a existência ou a inexistência de relação jurídica, a autenticidade ou a falsidade de documento. É o que dispõe, fortemente inspirado no direito germânico e reproduzindo a regra anterior, o art. 19 do CPC/15. Também comporta declaração a exegese de cláusula contratual (Súmula do STJ, n.º 181), ou seja, o modo de ser de uma relação jurídica. Na ação declarativa, ignora-se outra eficácia relevante que a de coisa julgada material. Neste sentido, a pretensão à declaração representa fonte autônoma de um bem valiosíssimo na vida social: a certeza . O autor que só pleiteia declaração ao juiz, e obtém êxito, dar-se-á por satisfeito, e cabalmente, desde o curso em julgado da sentença. Então apropria-se do que pedira ao órgão judicial – certeza –, carecendo a regra jurídica emitida de qualquer atividade complementar em juízo. Focalizando o ponto com preciosa exatidão, diz-se que a sentença declaratória é instrumento autossuficiente de tutela jurisdicional, pois assegura, de maneira plena e completa, a efetividade da situação jurídica substancial deduzida em juízo." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro: volume I. Parte geral: fundamentos e distribuição de conflitos. São Paulo: RT. 2015. p. 675). Ainda segundo Araken de Assis, "O provimento declaratório tem nítido caráter prescritivo. A parte adquire o direito incontestável de comportar-se em consonância ao comando sentencial, e, principalmente, não é dado àqueles que se vincularam à declaração impedi-la. A finalidade da ação declaratória da inteligência e do alcance de cláusula contratual é a de prescrever aos parceiros do negócio, sucessivamente, determinada pauta de conduta, independentemente de execução alguma, de que não se cogita e de que não se pode cogitar ." (ASSIS, Araken de. Obra citada. p. 676). Acrescento "que a certeza implicará a vinculação futura das partes. O provimento exibirá caráter prescritivo para o futuro. O ato judicial legitima a prática (ou a abstenção) de atos jurídicos ao abrigo e em conformidade com o conteúdo da sentença . Em geral, a antevisão desse problema provoca o nascimento do interesse. Por assim dizer, o provimento declarativo tem os pés no passado, mas olhar no futuro. É preciso aceitar com reservas, portanto, o julgado da 4.ª Turma do STJ, que assentou: Não é detentor de interesse processual justificador da pretensão declarativa quem não está exposto à possibilidade de dano imediato e concreto. Ora, imediato é o interesse, pois o dano, em sentido amplíssimo, pode ser futuro. Por exemplo, não cabe declarar a inteligência da cláusula contratual em tese; o autor necessitará expor a dificuldade na interpretação da cláusula, os reflexos que este ou aquele entendimento provocará no programa contratual." ( Obra citado. p. 661). 2.3. Interesse processual - caso em exame: Em primeiro exame - aferição de ofício, conforme art. 485, §3, CPC -, o autor atendeu aludidos requisitos. Eventual acolhimento da sua pretensão lhe será útil; a medida revela-se necessária para a otimização do processo administrativo de titulação; por fim, o processo em causa é adequado ao fim visado. Logo, o art. 17, CPC, restou satisfeito, de modo que a objeção suscitada pela autarquia não prospera. Não há maiores sinais de que a pretensão dos requerentes seria satisfeita no âmbito administrativo. Ademais, o exaurimento do debate, no âmbito administrativo, não é condição para a deflagração de demandas como a presente, em juízo. O requerente insurge-se justamente contra a demora no procedimento de titularização, de modo que não se pode condicionar a deflagração desse processo ao aguardo da solução da causa no âmbito extrajudicial. 2.4. Valor atribuído à causa: Como sabido, a toda causa deve ser atribuído algum valor econômico, por força do art. 291, CPC/2015 - projeção do art. 258, CPC/73 -, pois se cuida da base de cálculo da taxa judiciária. Referido valor pode influenciar, em muitos casos, a determinação da competência das unidades judiciais ou o procedimento aplicável, também surtindo reflexos sobre a definição de encargos sucumbenciais. Trata-se, tanto por isso, de requisito para que a petição inicial seja válida - art. 319, CPC. Como explicita Araken de Assis, "às vezes, na oportunidade da respectiva fixação (infra, 1.290), o conteúdo econômico real e imediato da pretensão mostra-se inestimável, ou seja, não pode ser quantificado precisamente. Tal circunstância não constitui motivo bastante para eliminar o ônus atribuído ao autor nos arts. 319, V, e 292, caput. É apenas causa de estimação voluntária do autor, pois o art. 291 dispõe expressamente que a toda causa será atribuído valor certo. Nada obstante, a indicação aproximar-se-á, tanto quanto possível, do conteúdo econômico mediato da pretensão. Não há incompatibilidade daquelas regras com a do art. 85, § 8.º. aludindo a causas de valor inestimável. Entende-se por tal as causas desprovidas de conteúdo econômico imediato, como é o caso da ação declaratória, e, por esse motivo, sujeitas à estimação do autor." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 1695) Convém atentar, tanto por isso, para o art. 292, CPC/15: Art. 292. O valor da causa constará da petição inicial ou da reconvenção e será: I - na ação de cobrança de dívida, a soma monetariamente corrigida do principal, dos juros de mora vencidos e de outras penalidades, se houver, até a data de propositura da ação; II - na ação que tiver por objeto a existência, a validade, o cumprimento, a modificação, a resolução, a resilição ou a rescisão de ato jurídico, o valor do ato ou o de sua parte controvertida; III - na ação de alimentos, a soma de 12 (doze) prestações mensais pedidas pelo autor; IV - na ação de divisão, de demarcação e de reivindicação, o valor de avaliação da área ou do bem objeto do pedido; V - na ação indenizatória, inclusive a fundada em dano moral, o valor pretendido; VI - na ação em que há cumulação de pedidos, a quantia correspondente à soma dos valores de todos eles; VII - na ação em que os pedidos são alternativos, o de maior valor; VIII - na ação em que houver pedido subsidiário, o valor do pedido principal. § 1º Quando se pedirem prestações vencidas e vincendas, considerar-se-á o valor de umas e outras. § 2º O valor das prestações vincendas será igual a uma prestação anual, se a obrigação for por tempo indeterminado ou por tempo superior a 1 (um) ano, e, se por tempo inferior, será igual à soma das prestações. § 3º O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor, caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes. Atente-se novamente para a análise de Araken de Assis: "É exemplificativa a enumeração dos acessórios. Os juros compensatórios, por exemplo, dificilmente se quadram na figura de penalidade. A correção monetária integra o valor originário do crédito e, nesse aspecto, sua menção no art. 292, corrige o direito anterior. Ressalva feita aos juros moratórios e à correção monetária, verbas implicitamente incluídas no pedido respeitante ao principal (art. 322, § 1.º), e, nada obstante, integrantes do valor da causa, quaisquer outras verbas devem ser objeto de pedido. É o caso, expressis verbis, da cláusula penal moratória ou compensatória e dos juros compensatórios. Omisso que seja o pedido, a respeito da cláusula penal (v.g., o autor quer evitar a controvérsia em torno da interpretação do contrato), tampouco conta-se o respectivo valor. Por óbvio, deixando o autor de pedir os juros moratórios, explicitamente, dificilmente realizará seu cômputo no valor da causa, ensejando a intervenção do órgão judiciário. E os juros vencidos posteriormente ao ajuizamento, automaticamente incluídos na condenação (art. 323), não entram na estimativa da causa. O custo financeiro do processo (despesas processuais e honorários advocatícios), suportado pelo réu no caso de êxito do autor, não precisa ser computado para apurar o valor da causa. Tais verbas têm caráter eventual e decorrem da lei. Em face do caráter imperativo do art. 292, I, mostra-se irrelevante a estimativa lançada pelo autor na petição inicial em desacordo com a regra. Prevalecerá o valor da importância reclamada no pedido. O art. 292, I, aplica-se, por analogia, à pretensão a executar fundada em título judicial ou extrajudicial (infra, 1.292.2.2). O valor da causa é o total do crédito: o principal corrigido, os juros e os demais consectários legais ou contratuais, conforme, aliás, dispõe o art. 6.º, § 4.º, da Lei 6.830/1980. Esse valor constará na planilha aludida no art. 798, I, b, e parágrafo único . Também se poderia cogitar do enquadramento da pretensão a executar no art. 292, II, por que pretensão visando ao cumprimento do negócio jurídico, eventualmente consubstanciado em documento dotado de força executiva. O resultado final é idêntico, mas o art. 292, I, avantaja-se ao inciso precedente em ponto decisivo, ao impor um critério simples, direto e analítico ao valor da causa." (ARAKEN, Assis. Obra citada. p. 1698 e ss.) Ora, não se pode perder de vista que o valor atribuído à causa deve corresponder, tanto quanto possível, ao conteúdo econômico da pretensão deduzida na peça inicial, como bem equaciona o art. 292, §3º, CPC/15: "O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor , caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes." 2.5. Valor da causa - preço do imóvel: Em casos como o presente, o valor da causa - enquanto conteúdo econômico da pretensão do autor - deve corresponder à importância de mercado do imóvel em questão, na medida em que esse é a expressão financeira do que ele busca em Juízo. Não raro, há algumas dificuldades no que toca à atribuição de conteúdo econômico para determinados objetos, na exata medida em que as coisas não possuem valores ínsitos ou ontológicos . A precificação depende, por óbvio, de uma conhecida distinção entre valor de uso e valor de troca . Por vezes, algo pode ser muito apreciado pelo proprietário, mas sem correspondente apelo econômico junto ao mercado. Alguém pode guardar um conjunto de fotos ou estátuas, atribuindo-lhes expressivo valor por lhe recordar momentos da infância ou entes queridos; mas, dificilmente conseguiria comercializá-las no mercado pelo montante almejado. Por outro lado, o preço depende sempre de inúmeras variáveis, com destaque para a conhecida lei da oferta e da procura. Quanto maior a demanda e maior a escassez, maior o preço. Havendo excesso de oferta, ao contrário, o preço é reduzido. Daí que a atribuição de conteúdo econômico para bens depende sempre do exame do contexto de mercado, diante da interação entre compradores e vendedores - depende, enfim, das expectativas sociais envolvidas . No âmbito das demandas judiciais ou das licitações, ademais, há questões burocráticas que acabam por condicionar a precificação, seja por força de uma limitação do mercado, seja por conta das peculiaridades com que as negociações se dão (arrematação, adjudicação, leilão). Atente-se para a lição de Kiyoshi Harada, relacionada a bens imóveis - mas que, com as pertinentes adequações, pode servir como parâmetro também para a indenização dos prejuízos decorrentes da subtração de bens móveis: "Vários são os métodos de avaliação. Na avaliação de terrenos loteados, normalmente, o método emprgado é o comparativo, levando-se em conta os três fatores básicos: a área, a profundidade e a testada. .Basicamente, consiste na pesquisa de valores de preços com menos de dois anos em relação à data de avaliação, referentes a imóveis da mesma região geoconômica, da idêntica zona e uso e ocupação de solo e dop mesmo setor fiscal. Preço proveniente de oferta deverá sofrer redução de 10% para atender à natural elasticidade do mercado, ao passo que os preços a prazo devem ser transformados em preços à vista, mediante descontos com o auxílio da tabela Price. A somatária dos diferentes preços levantados e sua divisão pelo número de elementos pesquisados resultarão em um valor médio. Descartam-se os elementos que se situarem 30% abaixo ou acima dessa média. Extrair-se-á nova média com os elementos remanescentes, resultando na chamada média aritmética saneada, ou seja, o valor unitário médio que servirá de paradigma para a avaliação. Na avaliação de glebas loteáveis, quando o emprego direto do método comparativo fica inviabilizado, por ausência de paradigmas, a avaliação é feita através do chamado método involutivo. Consiste na projeção de um loteamento imaginário com a divisão da área em quadras e em lotes-padrão, com exclusão das áreas destinadas a espaços livres, institucionais e áreas verdes. Levam-se em conta inúmeros fatores como despesas do loteamento, abarcando a implantação de infraestrutura, propaganda e corretagem, bem como o tempo de duração para o esgotamento das vendas, a valorização dos lotes no decorrer de vendas etc . Enfim, é um método cuja avaliação é baseada em projeções que podem ocorrer ou nao concretamente. Ultimamente, esse método vem ganhando elasticidade, comportando a avaliação em separado da chamada 'faixa frontal do loteamento', situada de frnete para as vias públicas existentes, que seria diretamente desmembrável, destacando-se do miolo do loteamento imaginário." (HARADA, Kiyoshi. Desapropriação. 10. ed. São Paulo: Atlas. p. 135-136). Quando se cuide de pedido de indenização, por exemplo, deve-se atentar para o valor de mercado dos bens perdidos ou destruídos, conforme art. 1.431 do Código Civil: CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA ISENTA DE ERRORES IN PROCEDENDO. FURTO DE JOIAS ACAUTELADAS À RÉ, POR FORÇA DE CONTRATO DE PENHOR. RESPONSABILIDADE INDENIZATÓRIA. VALOR REAL DAS JOIAS. LAUDO PERICIAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Não é nula a sentença que julga a demanda a salvo de errores in procedendo. 2. Responde a Caixa Econômica Federal - CEF pelos danos causados a cliente cujas joias, dadas como garantia em contrato de empréstimo e penhor, foram furtadas ao tempo em que estavam em poder da mutuante. 3. Firmou-se a jurisprudência no sentido de que a indenização, em casos que tais, deve ser feita de acordo com o valor real das joias e não pelo quantum ajustado contratualmente . 4. Na impossibilidade de realizar-se avaliação direta das joias, revela-se razoável e seguro o critério de estimativa do perito, que, apresentando-se como cliente interessado em celebrar contrato de penhor de joias, aferiu a desproporção entre a avaliação feita pela Caixa Econômica Federal - CEF e o valor real dos bens. 5. Apelação desprovida. (TRF-3 - Ap: 00220953820004036100 SP, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL NELTON DOS SANTOS, Data de Julgamento: 10/11/2009, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: e-DJF3 Judicial 1 DATA:19/07/2012) CIVIL. PENHOR. joias . ASSALTO À AGÊNCIA BANCÁRIA. PERDA DO BEM. RESOLUÇÃO DO CONTRATO. RESSARCIMENTO DO PROPRIETÁRIO DO BEM. PAGAMENTO DO CREDOR. COMPENSAÇÃO. POSSIBILIDADE. EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO. ART. 1.092 DO CÓDIGO CIVIL/1916 E ART. 476, DO CÓDIGO CIVIL/2002. - O perecimento por completo da coisa empenhada não induz à extinção da obrigação principal, pois o penhor é apenas acessório desta, perdurando, por conseguinte, a obrigação do devedor, embora com caráter pessoal e não mais real. - Segundo o disposto no inciso IV do art. 774, do Código Civil/1916, o credor pignoratício é obrigado, como depositário, a ressarcir ao dono a perda ou deterioração, de que for culpado. - Havendo furto ou roubo do bem empenhado, o contrato de penhor fica resolvido, devolvendo-se ao devedor o valor do bem empenhado, cabendo ao credor pignoratício o recebimento do valor do mútuo, com a possibilidade de compensação entre ambos, de acordo com o art. 775, do Código Civil/1916. - Na hipótese de roubo ou furto de joias que se encontravam depositadas em agência bancária, por força de contrato de penhor, o credor pignoratício, vale dizer, o banco, deve pagar ao proprietário das joias subtraídas a quantia equivalente ao valor de mercado das mesmas, descontando-se os valores dos mútuos referentes ao contrato de penhor . Trata-se de aplicação, por via reflexa, do art. 1.092 do Código Civil/1916 (art. 476, do Código Civil atual). Recurso especial não conhecido. (STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA Classe: RESP - RECURSO ESPECIAL - 730925 Processo: 200500366722 UF: RJ Órgão Julgador: TERCEIRA TURMA REL. NANCY ANDRIGHI DJ DATA:15/05/2006 PÁGINA:207). No presente momento, mantenho, por ora, o valor atribuído à demanda, sem prejuízo de nova análise de tal questão por época da prolação da sentença, contanto que as partes apresentem nos autos elementos de convicção densos sobre o preço do imóvel em causa, junto ao mercado. Caso se evidencie uma efetiva dificuldade de apurar a importância financeira do bem, isso há de ser tomado em conta por época do arbitramento doe eventuais honorários sucumbenciais, se devidos - art. 85, §8, CPC/15. Assim, ao menos por ora, não há maior necessidade de uma delimitação precisa sobre a precificação do bem. Registro que, mesmo que o valor da causa ficasse aquém de 60 salários mínimos - definidos no decreto nº 11.864, de 27 de dezembro de 2023 -, a demanda não poderia tramitar sob o rito dos Juizados, dado versar sobre imóvel público, dando ensejo à aplicação da vedação do art. 3, §1, II, lei n. 10.259/2001. ACOLHO, por ora, o valor atribuído pelo autor à demanda, ressalvando nova análise do tema por época da prolação da sentença. Quanto ao mais, retomo o exame que promovi no evento 3 . 2.6. Eventual prescrição da pretensão do requerente: A pretensão deduzida na peça inicial submete-se à prescrição quinquenal, prevista no art. 1º, do decreto 20.910, de 1932 . Note-se, contudo, que na espécie debate-se pretensão prospectiva, já que o requerente insurge-se contra a ausência de ultimação de processo administrativo demarcatório de imóveis, a cargo do INCRA. Tanto por isso, considerando que - a vingar a narrativa promovida na peça inicial - a pretensão é renovada enquanto persistir a alegada mora administrativa, não se operou a prescrição no caso vertente. De resto, tal questão não chegou a ser suscitada pelo requerido. Atente-se para a lógica do seguinte julgado: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. NÃO OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. INEXISTÊNCIA DE NEGATIVA DO DIREITO PELA ADMINISTRAÇÃO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. PRESTAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. SÚMULA 568/STJ. No caso dos autos, não se discute violação do fundo de direito, mas sim o não pagamento de valores decorrentes de obrigação de trato sucessivo. Isso porque a servidora, ao não ser beneficiada com a progressão funcional garantida na legislação municipal, vê caracterizada uma omissão da Administração, renovada mês a mês, uma vez que não houve nenhum ato concreto negando o direito, mas uma inadimplência em relação jurídica de trato sucessivo . Logo, somente as parcelas vencidas há mais de 5 anos da propositura da ação devem ser consideradas prescritas nos termos da Súmula 85 do STJ. Agravo interno improvido. (STJ - AgInt no AREsp: 875628 MG 2016/0054585-5, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/08/2016) Assim, a pretensão do requerente não foi atingida pela prescrição . 2.7. Considerações gerais sobre a antecipação de tutela: Como sabido, a cláusula do devido processo envolve alguma aporia. Por um lado, o processo há de ser adequado: deve assegurar defesa, contraditório, ampla produção probatória. E isso consome tempo. Todavia, o processo também deve ser eficiente, ele deve assegurar ao titular de um direito uma situação jurídica idêntica àquela que ele teria caso o devedor houvesse satisfeito sua obrigação na época e forma devidas. A demora pode contribuir para um debate mais qualificado entre as partes; todavia, também leva ao grande risco de ineficácia da prestação jurisdicional, caso o demandante tenha realmente razão em seus argumentos. Daí a relevância do prudente emprego da tutela de urgência, prevista no art. 300 e ss. do novo CPC. Desde que a narrativa do demandante seja verossímil, seus argumentos sejam fundados e a intervenção imediata do Poder Judiciário seja necessária - i.e., desde que haja fumus boni iuris e periculum in mora - a antecipação da tutela deverá ser deferida. Sem dúvida, porém, que o tema exige cautela, eis que tampouco soa compatível com o devido processo a conversão da antecipação em um expediente rotineiro, o que violentaria a cláusula do art. 5º, LIV e LV, CF. Ademais, o provimento de urgência não pode ser deferido quando ensejar prejuízos irreversíveis ao demandado (art. 300, §3º, CPC). Daí o relevo da lição de Araken de Assis, como segue: "A tutela de urgência e a tutela de evidência gravitam em torno de dois princípios fundamentais: (a) o princípio da necessidade; e (b) o princípio da menor ingerência. - Princípio da necessidade - Segundo o art. 301, in fine, a par do arresto, sequestro, arrolamento de bens, e protesto contra a alienação de bens, o órgão judiciário poderá determinar qualquer outra medida idônea para asseguração do direito. Essa abertura aplica-se às medidas de urgência satisfativas (art. 303, caput): a composição do conflito entre os direitos fundamentais somente se mostrará legítima quando houver conflito real, hipótese em quase patenteia a necessidade de o juiz alterar o esquema ordinário de equilíbrio das partes perante o fator temporal do processo. A necessidade de o juiz conceder medida de urgência apura-se através da comparação dos interesses contrastantes dos litigantes. Dessa necessidade resulta a medida adequada à asseguração ou à satisfação antecipada em benefício do interesse mais provável de acolhimento em detrimento do interesse menos provável. - Princípio do menor gravame - O princípio do menor gravame ou da adequação é intrínseco à necessidade. É preciso que a medida de urgência seja congruente e proporcional aos seus fins, respectivamente a asseguração ou a realização antecipada do suposto direito do autor. Por esse motivo, a medida de urgência cautelar prefere à medida de urgência satisfativa, sempre que adequada para evitar o perigo de dano iminente e irreparável, e, na órbita das medidas de urgência satisfativas, o órgão judiciário se cingirá ao estritamente necessário para a mesma finalidade." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro. volume II. Tomo II. Parge Geral: institutos fundamentais. São Paulo: RT, 2015, p. 370-371). Quando se cuide , ademais, de pedido em desfavor da Fazenda Pública, a lei 8.437/1992 veda a antecipação de tutela que implique compensação de créditos tributários ou previdenciários (art. 1º, §5º). A lei do mandado de segurança veda a concessão de liminares com o fim de se promover a entrega de mercadorias, a reclassificação de servidores públicos e o aumento ou extensão de vantagens de qualquer natureza (art. 7º, §2º, lei 12.016). Registre-se que o STF já se manifestou sobre a constitucionalidade de algumas dessas limitações (lei 9.494), conforme se infere da conhecida ADC 04-6/DF, rel. Min. Sydnei Sanches (DJU de 21.05.1999), com os temperamentos reconhecidos no informativo 248, STF. No âmbito do Direito Administrativo militar, há restrições ao emprego do writ , por exemplo, diante do que preconiza o art. 51, §3º, lei n. 6.880/1980, ao exigir o exaurimento da via administrativa. Por outro lado, como sabido, o juízo não pode antecipar a eficácia meramente declaratória de uma cogitada sentença de procedência. Afinal de contas, a contingência é inerente aos provimentos liminares; de modo que a certeza apenas advém do trânsito em julgado (aliás, em muitos casos, sequer depois disso, dadas as recentes discussões sobre a relativização da res iudicata ): " É impossível a antecipação da eficácia meramente declaratória, ou mesmo conferir antecipadamente ao autor o bem certeza jurídica, o qual somente é capaz de lhe ser atribuído pela sentença declaratória . A cognição inerente ao juízo antecipatório é por sua natureza complemente inidônea para atribuir ao autor a declaração - ou a certeza jurídica por ele objetivada." (MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipação da tutela . 7. ed. SP: Malheiros. p. 55) 2.8. Contraditório: No caso em análise, assegurou-se manifestação ao requerido a respeito dos pedidos deduzidos na peça inicial pelos requerentes, o que atendeu ao art. 5, LIV e LV, Constituição/88 e art. 7, parte final, CPC/15. 2.9. Considerações iniciais sobre a titulação de domínio: COM COGNIÇÃO PRECÁRIA, anoto que, no seu art. 189, a Constituição estipula que "Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei ." D'outro tanto, o art. 18, §3º da lei n. 8.629/1993, com a redação veiculada pelas leis n. 13.001/2014 e 13.465/2017, preconizou o seguinte: Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967. § 1 o Os títulos de domínio e a CDRU são inegociáveis pelo prazo de dez anos, contado da data de celebração do contrato de concessão de uso ou de outro instrumento equivalente, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o Regulamento disporá sobre as condições e a forma de outorga dos títulos de domínio e da CDRU aos beneficiários dos projetos de assentamento do Programa Nacional de Reforma Agrária. § 5 o O valor da alienação, na hipótese de outorga de título de domínio, considerará o tamanho da área e será estabelecido entre 10% (dez por cento) e 50% (cinquenta por cento) do valor mínimo da pauta de valores da terra nua para fins de titulação e regularização fundiária elaborada pelo Incra, com base nos valores de imóveis avaliados para a reforma agrária, conforme regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar n o 93, de 4 de fevereiro de 1998, e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo . § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo . § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores. § 13. Os títulos de domínio, a concessão de uso ou a CDRU a que se refere o caput deste artigo serão conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, obrigatoriamente, nos casos de casamento ou união estável. § 14. Para fins de interpretação, a outorga coletiva a que se refere o § 3 o deste artigo não permite a titulação, provisória ou definitiva, a pessoa jurídica. § 15. Os títulos emitidos sob a vigência de norma anterior poderão ter seus valores reenquadrados, de acordo com o previsto no § 5 o deste artigo, mediante requerimento do interessado, observados os termos estabelecidos em regulamento e vedada a restituição de valores já pagos que eventualmente excedam o valor devido após o reenquadramento. Publicada em 17 de dezembro de 2018, a Instrução Normativa INCRA n. 97 tratou dos procedimentos de emissão da titulação provisória e definitiva dos títulos, merecendo destaque o que segue: Art. 1º Estabelecer, no âmbito do Incra, os critérios e procedimentos para: I - emissão de instrumentos de titulação provisória e de titulação definitiva em terras de propriedade ou posse do Incra ou da União afetadas a Projetos de Assentamento - PA sob gestão do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra; II - condições de pagamento e de liberação de cláusulas resolutivas dos contratos firmados ou dos títulos expedidos pelo Incra; III - critérios e procedimentos para supervisão e regularização ocupacionais nos Projetos de Assentamento de Reforma Agrária. Parágrafo único. Ao proceder a supervisão ocupacional dos lotes de reforma agrária, o Incra verificará as condições de permanência do beneficiário da Reforma Agrária na parcela ou no lote, bem como verificará se o ocupante não autorizado previamente pelo Incra preenche requisitos para ter a sua ocupação regularizada perante a autarquia. No art. 2º, XI, da aludida IN 97, o título de domínio foi definido como sendo o " instrumento com força de escritura pública, que transfere de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade da parcela ou lote da Reforma Agrária ao beneficiário, inegociável pelo prazo de dez anos ." Quanto à titulação, o INCRA estipulou o seguinte, na referida Instrução Normativa 97: Art. 3º Realizada a seleção dos beneficiários para o Projeto de Assentamento da Reforma Agrária, que será efetuada conforme normativo específico, após a homologação da família na relação de beneficiários (RB), a família assentada receberá o instrumento de titulação aplicável à área destinada para exploração familiar. Art. 4º A distribuição de imóveis rurais em Projetos de Assentamento federais será formalizada: I - em caráter provisório, mediante Contrato de Concessão de Uso - CCU gratuito; e II - em caráter definitivo, por meio de: a) Concessão de Direito Real de Uso - CDRU gratuita; ou b) Título de Domínio -TD oneroso ou gratuito. Art. 5º A titulação, provisória ou definitiva, ocorrerá de acordo com a organização socioeconômica e espacial do Projeto de Assentamento, e poderá ser operada nas seguintes modalidades : I - individual, com área demarcada; II - individual, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, com ou sem área previamente demarcada; III - coletiva, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, sem área individual demarcada. § 1º A titulação definitiva por meio da CDRU individual ou coletiva, ou por meio de TD na modalidade coletiva, somente será concedida ao beneficiário que a requerer, por manifestação formal, e desde que a soma do total de requerimentos atinja, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) dos interessados de um mesmo projeto de assentamento. § 2º Além do percentual mínimo indicado no parágrafo anterior, a solicitação de titulação por meio de CDRU individual ou coletiva ou por meio de TD na modalidade coletiva deverá estar em Ata de Assembleia deliberativa dos beneficiários do projeto de assentamento, constando expressamente quais os interessados pleitearam o instrumento de titulação. § 3º Poderá ser conferido mais de um instrumento titulatório provisório ou definitivo, que poderá ter como objeto área contínua ou descontínua, parcelas ou partes de parcelas dentro do mesmo Projeto de Assentamento, ou fração ideal de áreas coletivas. Art. 6º O contrato de concessão de uso - CCU, a Concessão de Direito Real de Uso - CDRU e o Título de Domínio - TD poderão ser conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, vedada a titulação em nome de pessoa jurídica. § 1º O CCU é o instrumento celebrado entre o Incra e o beneficiário imediatamente após a homologação da família no processo de seleção, é inegociável e autoriza, de forma provisória, segundo suas cláusulas, o uso e a exploração do imóvel e o acesso às demais políticas do PNRA. § 2º O TD e a CDRU são títulos definitivos, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, contados da data de celebração de CCU ou outro instrumento equivalente, sendo regidos pelas cláusulas resolutivas constantes em seu verso, as quais dispõem sobre os direitos e obrigações das partes envolvidas. § 3º A emissão de TD ou de CDRU, por si só, não consolida o Projeto de Assentamento, tampouco paralisa ou impede a continuidade da aplicação de políticas públicas voltadas ao público da Reforma Agrária. Art. 7º Dissolvida a sociedade conjugal, se não for possível o fracionamento do lote, a mulher terá preferência para permanecer no imóvel e assumir os direitos e as obrigações decorrentes do CCU, da CDRU ou do TD que ainda esteja pendente de cumprimento de cláusulas resolutivas, exceto na hipótese de o homem permanecer com a guarda dos filhos menores ou incapazes. Art. 8º Não será permitido o fracionamento de lotes da Reforma Agrária abaixo da fração mínima de parcelamento, exceto: I - se o lote estiver em área considerada urbana ou de expansão urbana; II - se o lote estiver inserido em agrovilas ou em área pararural; III - se o lote ou parte dele for destinado a instalações para fins de utilidade pública e prestação de serviços de natureza social ou econômica. Art. 9º Nos casos de constatação de permuta entre parcelas de um mesmo projeto de assentamento ou de assentamentos distintos, desde que não tenha havido nenhuma outra infringência do instrumento ou das normas previstas na presente Instrução Normativa, o Incra poderá promover a regularização da situação dos assentados, com atualização dos registros no SIPRA e juntada da documentação respectiva nos processos individuais dos beneficiários. Art. 10. A transferência definitiva dos lotes, por meio de CDRU ou de TD, somente será efetuada posteriormente: I - ao registro da área em nome do Incra ou da União; II - à realização dos serviços de medição e demarcação dos lotes individuais, ou definição da fração ideal nos casos de área coletiva; III - ao georreferenciamento e certificação do perímetro do Projeto de Assentamento; III - à inscrição no Cadastro Ambiental Rural - CAR da área do Projeto de Assentamento; IV - ao cumprimento das cláusulas contratuais do CCU pelo assentado; e V- à atualização cadastral do assentado. Art. 11. O assentado ficará obrigado a promover a atualização cadastral da unidade familiar a cada 2 (dois) anos, contados da celebração do CCU, da CDRU ou do TD. § 1º A atualização cadastral também poderá ser realizada de ofício pelo Incra mediante o cruzamento de bancos de dados oficiais e por meio de chamamento convocando os beneficiários para participação ativa. § 2º A não atualização dos dados na forma prevista nesse artigo acarretará o bloqueio da condição de assentado no sistema do Incra. § 3º O beneficiário bloqueado não poderá receber qualquer benefício do PNRA até que seja sanada sua atualização cadastral. § 4º A atualização cadastral prevista neste artigo deverá ocorrer prioritariamente por meio eletrônico, sendo os dados submetidos a homologação pelo Incra. Art. 12. Constatado erro sanável em CCU, CDRU ou TD já expedido ou registrado, a Superintendência Regional do Incra providenciará aditamento dos mesmos, por meio de termo aditivo, na forma do Anexo VI. Art. 13. Na hipótese de alteração da composição da unidade familiar por inclusão de novo integrante cônjuge ou companheiro de beneficiário já homologado, não será necessária nova verificação dos requisitos de elegibilidade. § 1º Caso o novo integrante cônjuge ou companheiro não possua os critérios de elegibilidade, o mesmo não poderá acessar os programas e políticas do PNRA. § 2º Em sendo solicitado pelo beneficiário, o novo integrante familiar poderá ser inserido nos cadastros do Incra, devendo-se anexar a documentação comprobatória do estado civil, documento de identificação civil com foto e fé pública em todo o território nacional e o Cadastro de Pessoa Física - CPF. § 3º A inclusão descrita no caput poderá ser processada por qualquer servidor com acesso ao SIPRA. § 4º No caso de casamento ou união estável de beneficiários já contemplados com CCU, a titulação definitiva ocorrerá com a emissão de um único título para cada cônjuge ou companheiro, correspondente ao lote de origem de cada consorte. Atente-se ainda para os arts. 24 a 26 da IN 97: Art. 24. O Título de Domínio - TD é o instrumento, com força de escritura pública, que transfere, de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade do imóvel da Reforma Agrária ao beneficiário e é inegociável durante o período de dez anos, contado da data de celebração do CCU ou outro instrumento equivalente. Art. 25. Decorrido o prazo de 10 (dez) anos e cumpridas as condições resolutivas, a propriedade objeto do TD é negociável por ato inter vivos, sendo vedada a incorporação da área titulada a outro imóvel rural cuja área final ultrapasse 04 (quatro) módulos fiscais. Art. 26. O TD é transferível, antes do prazo de dez anos ou durante a vigência de cláusulas resolutivas, por sucessão legítima ou testamentária. § 1º Na hipótese de haver mais de um herdeiro interessado, a transferência do TD se dará mediante inventário judicial ou extrajudicial. § 2º Na hipótese de sucessão legítima ou testamentária da propriedade objeto de TD ainda pendente de cumprimento das cláusulas resolutivas, os herdeiros assumirão as obrigações constantes do instrumento titulatório. § 3º Eventual renúncia da herança deve constar expressamente de instrumento público ou termo judicial. Note-se que "A titulação dos ocupantes aparece no conceito de regularização fundiária e em três de seus objetivos primordiais (arts. 9º e 10, I, II e III , da Lei nº 13.465/17). Na nova legislação, as formas de titulação dos ocupantes foram ampliadas, organizadas e fortalecidas com a criação de novos instrumentos, como a legitimação fundiária. Note-se que muitas formas de titulação foram mencionadas expressamente no art. 15 da Lei 13.465/2017 e, também, no art. 8º do Decreto 9.310/2018. Outras, encontram-se em diferentes dispositivos legais, motivo pelo qual se infere que o rol da lei é meramente exemplificativo. Promover a regularização fundiária sem realizar a titulação dos ocupantes frustra todo o esforço de aprimoramento do núcleo urbano informal. Depois de oferecer ao núcleo as condições mínimas de habitabilidade, há que se garantir o direito à moradia formal e o direito à propriedade dos ocupantes, que esperaram décadas pela realização do sonho da casa própria. É preciso que se diga que algumas formas de titulação – como a legitimação fundiária e de posse – somente podem ser aplicadas para imóveis oriundos de um núcleo regularizado, seja na Lei 11.977/2009 , seja na Lei 13.465/2017 . Com efeito, essas espécies de titulação foram criadas especialmente para momentos de crise, utilizando-se de conceitos mais flexíveis e abrangentes, com vistas a permitir a formalização de “situações de fato” já existentes há muito tempo. Observa-se que, alguns instrumentos trazidos pela legislação garantem o direito à propriedade e, outros, somente o reconhecimento da posse. Porém, reconhecer apenas o direito à posse é tratar essa população como cidadãos de segunda classe, sem acesso ao mercado imobiliário formalizado. Como esclarece Bruno Becker: A disseminação de títulos dominiais pode permitir, ainda, a criação de um salutar suporte financeiro para a população agraciada com o benefício do domínio, como ocorre nos países mais desenvolvidos, que possuem linhas de crédito atrativas, escudadas em garantias hipotecárias, que muito podem contribuir para a melhoria da condição de vida da população, conferindo perspectiva de progresso e ascensão a uma camada populacional até então excluída e despreparada para a evolução social." (PEDROSO, Alberto. Regularização fundiária urbana e seus mecanismos de titulação dos ocupantes: lei nº 13.465/2017 e decreto nº 9.310/2018. Vol. V. 2022. São Paulo: RT. 2022. capítulo 25). Menciono ainda o seguinte julgado: DIREITO CONSTITUCIONAL (AGRÁRIO) E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANUTENÇÃO DE POSSE. REFORMA AGRÁRIA. INCRA. PROJETO DE ASSENTAMENTO "BELA VISTA DO CHIBARRO”. CONCESSÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE CONTRATO DE ASSENTAMENTO. CUMPRIMENTO DAS CLÁUSULAS RESOLUTIVAS NO PRAZO DECENAL. CULTIVO DE CANA-DE-AÇÚCAR NO ASSENTAMENTO NÃO VIOLA OS PRINCÍPIOS DA REFORMA AGRÁRIA. A QUITAÇÃO DE DÉBITOS E RESPECTIVA INDENIZAÇÃO. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A questão que se coloca nos autos da presente apelação diz respeito à pretensão do autor à outorga de título definitivo de domínio do Lote 46, Gleba 01, localizado no Assentamento Bela Vista do Chibarro, o qual integra Programa Nacional de Reforma Agrária, ali assentado desde 26/10/1989. 2. A Reforma Agrária tem previsão constitucional, com objetivo de propiciar a distribuição de terras pelo Governo Federal para fins de promoção da justiça social e aumento da produtividade agrícola. Da clara dicção do art. 189 da Constituição Federal percebe-se que o lapso de 10 (dez) anos é estabelecido como condição temporal da indisponibilidade do bem . 3. O apelante é assentado do lote desde 26 de outubro de 1989, o que demonstra, de forma inequívoca, que não está mais sujeito as condições resolutivas da propriedade a que se referem os artigos 189 da CF/88 e 21 da Lei n. 8.629/1993, ante o decurso de lapso superior a 10 (dez) anos. De acordo com referida legislação, poderá o INCRA anto outorgar o domínio ao parceleiro quando de seu assentamento ou conceder-lhe o uso da gleba, assegurando a ele o direito de adquirir posteriormente o domínio, uma vez preenchidas as condições previstas no § 1º do artigo 18 . 4. O INCRA alega diversas condicionantes que já foram superadas por esta Corte, quando do julgamento de casos análogos. 5. A interpretação trazida pelo INCRA não se presta a desconstituir o direito do impetrante ao afastamento das condições resolutivas, uma vez que a jurisprudência desta Egrégia Corte Regional consolidou-se no sentido de que o lapso de 10 (dez) anos se inicia do fato jurídico que ocorrer primeiro - o contrato de concessão de uso ou a emissão do título de domínio. 6. Também não restou demonstrado nos autos que o apelante tenha arrendado sua parcela à usina de álcool, quer pelo fato de que a exploração do lote em regime de monocultura não é expressamente vedada, seja na lei, seja no regulamento, ou no contrato, mesmo para o agricultor assentado na Reforma Agrária. 7. A prova colhida nos autos demonstrou, ainda, o autor cumpre com os demais requisitos, consistente na obrigação de fixar residência na parcela que lhe foi atribuída e na exploração da terra direta e pessoal pelo assentado e seus familiares, de acordo com as finalidades da reforma agrária. 8. Desse modo, por todos os ângulos analisados, não se vislumbra qualquer violação às cláusulas resolutivas do contrato de assentamento por parte do beneficiário, ora apelante, dispostas na cláusula quarta. 9. No tocante à alegação feita pelo INCRA de não poder ser feita a transferência do domínio definitivo por falta desmembramento da matrícula do imóvel, essa Corte já firmou entendimento no sentido de que tanto a medição, como a demarcação da parcela consistem em obrigações meramente formais, inadimplidas pela própria autarquia federal fundiária. Não se admite à autarquia fundiária se beneficiar se sua própria desídia à concessão do referido título, uma vez que tais medidas deveriam ter sido por ela efetivadas. 10. Aplica-se à espécie, o princípio do tempus regit actum, no que diz respeito à indenização devida pelo assentado, para a outorga do domínio. Considerando que o apelante e sua esposa são beneficiários do Projeto de Assentamento Bela Vista do Chibarro desde maio de 1989, ainda que o contrato de assentamento tenha sido formalizado somente em outubro de 1996, aplica-se à hipótese a regulamentação então vigente, consistente no artigo 18 da Lei n. 8.629/1993, antes das alterações introduzidas pela MP 2.183-56/2001 e do Decreto n. 59.428/1966. 11. Ainda assim se verifica a inegável obrigação de ressarcimento ao INCRA à aquisição do título definitivo de domínio do lote, seja por existir previsão contratual nesse sentido (vide cláusula terceira do contrato de assentamento), ou por determinação legal, conforme se depreende da leitura do artigo 67 do Decreto 59.428/1966. 12. Não subsiste a alegação do Apelante no sentido de que a necessidade de pagamento para aquisição da propriedade tem fundamento somente na Lei de 1993, posterior à sua posse, até porque, a Constituição Federal não admite a gratuidade na forma de alienação do bem público, sendo inviável, inclusive, a usucapião de imóveis públicos (art. 191, parágrafo único da CF). 13. Acerca do valor da indenização a ser paga pelo beneficiário ao INCRA, esta Eg. Turma, por unanimidade e em diversas oportunidades, exarou entendimento no sentido de que deverá ser apurado em fase de liquidação, em conformidade com os termos da Lei nº 8.629/93, da Instrução Normativa nº 69/2011 e do Decreto nº 8.738/2016, com base no valor mínimo estabelecido em Planilha de Preços Referenciais referente à localização do imóvel, elaborada pelo INCRA, em vigor quando da expedição do Título de Domíni e, remanescendo divergência entre as partes em relação ao valor do imóvel rural, poderá o beneficiário, ora apelante, impugná-lo na via administrativa e judicial, em ação própria. 14. Recurso de apelação a que se dá parcial provimento para determinar ao INCRA a outorga do título de domínio definitivo do lote 46 do Assentamento Bela Vista do Chibarro ao apelante José Gregório, mediante pagamento de indenização a ser efetuado pela beneficiária, em valor a ser estabelecido na esfera administrativa, nos termos da fundamentação. (TRF-3 - ApCiv: 00003964720084036120 SP, Relator: Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, Data de Julgamento: 01/12/2020, 1ª Turma, Data de Publicação: e - DJF3 Judicial 1 DATA: 10/12/2020) 2.10. Postulado orçamentário: Como dizia Lobo Torres, " O orçamento tem três funções precípuas: a política, a econômica e a reguladora . Devem elas ser examinadas em suas conotações com o Direito e a Constituição, eis que o corte entre os aspectos normativos e os aspectos políticos e econômicos implica posição nitidamente positivista e formalista. Neumark indica 4 funções para o orçamento: político-financeira (racionalidade na gestão orçamentária), política (equilíbrio entre grupos políticos), de controle financeiro (do Executivo) e econômica (racionalidade da política econômica). Musgrave aponta 3 objetivos da política orçamentária: assegurar ajustamentos na alocação de recursos; conseguir ajustamerntos na distribuição da renda e riqueza e garantir a estabilização econômica; e acrescenta que a preferência pelo tamanho do orçamento é problema de política e de processo legislativo." (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. Volume V. O orçamento na Constituição. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Renovar. 2000). A ideia de orçamento implica a noção de planejamento e previsão. Na espécie, para além das questões atinentes à democratização da elaboração do orçamento; do princípio da justiça orçamentária e da tutela do mínimo existencial, merece destaque o princípio da legalidade orçamentária: " O princípio da legalidade orçamentária se afirma no início do Estado de Direito, amalgando-se à ideia de liberdade. Legalidade é princípio de limitação do poder do Estado e, ao mesmo tempo, de direcionamento das atividades administrativas. Há, com a criação do Estado de Direito, a bifurcação entre a legalidade tributária e a orçamentária. Antes o orçamento servia para a criação e a renovação da autorização anual para a cobrança de tributos. No liberalismo tanto o tributo quanto o orçamento devem ser aprovados por diferentes leis formais e o orçamento não cria o tributo, senã que apenas prevê sua cobrança . A legalidade orçamentária não se confunde, tampouco, com a administrativa. O orçamento autoriza a despesa pública, que se realiza de acordo com as leis administrativas. O princípio da legalidade perdeu muito do seu rigor com o positivismo do início do século, que o desvinculou da legitimidade democrática, e lhe esvaziou o conteúdo com a teoria da reflè de droit (Rechtsatz), bem como com a ideologia do Estado de Bem-estar social, que privilegiou as ações administrativas. Mas, hoje, a lei recupera sua força simbólica e o princípio da legalidade volta a constituir um dos pilares da segurança jurídica, salvo para os pós-modernistas, que defendem a auto-segurança e a deslegalizaão. O princípio da legalidade se expressa através de 3 subprincípios: o da superlegalidade, o da reserva de lei e o do primado de lei." (TORRES, R. Lobo. Obra citada. p. 245). Ao que releva, o princípio da reserva de lei implica que apenas a lei formal stricto senso pode aprovar os orçamentos e os créditos especiais e suplementares. Tem por objetivo a segurança dos direitos fundamentais e garantir o controle político da Administração Pública. Nos termos do art. 167, §1º, CF/1988: " Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade ." Logo, não é cabível nenhuma despesa sem prévia dotação orçamentária (art. 165, §5º, CF e art. 60, lei n. 4.380/1964). Caso o orçamento não seja votado a tempo, já se cogitou da prorrogação da lei orçamentária anterior (solução dispensada pelo art. 72, 'd', da Constituição de 1937 e pelo art. 66 da Constituição de 1967 com a emenda de 1969). Pode-se também empregar o mandado de injunção, para solução de questões mais imediatas, diante da demora legislativa, um tema que restou discutido, por exemplo, no âmbito do MI 232-I/STF. Convém enfatizar, pois, que cabe ao Congresso Nacional a aprovação da lei do orçamento anual, com a afetação de recursos para o cumprimento das incumbências públicas . Em princípio, aludida atribuição não pode ser assumida pelo Poder Judiciário, dada a ausência de legitimação representativa para tanto. Isso não impede, por óbvio, a inclusão de despesas no orçamento, por meio da requisição de pagamento de precatórios e RPVs, na forma do art. 100, CF/88. Por sinal, até mesmo quando se cuida de reservas prospectivas, para realização de obras, há precedentes reputando cabível a condenação do Estado - por meio de algum dos entes federativos - a incluir determinadas despesas na lei orçamentária anual: "(...) 4 - Manutenção da conclusão do juízo de origem que condenou os réus à realização de obras e serviços necessários à restauração dos trechos das rodovias indicadas a fls. 536/538, bem como a instalação dos postos de pesagem, em conformidade com as diretrizes definidas pelo Plano Diretor de Pesagem de Veículos em Rodovias Federais (fls. 540/574), com prazo de conclusão em vinte e quatro meses; determinar à União que inclua no orçamento dos exercícios financeiros seguintes montantes necessários à realização das obras e instalação dos equipamentos ." (Ap 0005094-66.2002.4.01.3500, DESEMBARGADOR FEDERAL HILTON QUEIROZ, TRF1, 31/01/2018.) Atente-se ainda para o seguinte julgado, do STJ: "CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CADEIA PÚBLICA. SUPERLOTAÇÃO. CONDIÇÕES PRECÁRIAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA OBRIGAR O ESTADO A ADOTAR PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E APRESENTAR PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA REFORMAR OU CONSTRUIR NOVA UNIDADE PRISIONAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DE NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (ARTS. 4º, 6º E 60 DA LEI 4.320/64). CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM CASOS EXCEPCIONAIS. POSSIBILIDADE. CASO CONCRETO CUJA MOLDURA FÁTICA EVIDENCIA OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DO RESPEITO À INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL DOS PRESOS E AOS PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DO MÍNIMO EXISTENCIAL, CONTRA O QUAL NÃO SE PODE OPOR A RESERVA DO POSSÍVEL. 1. Na origem, a Defensoria Pública e o Ministério Público do Estado do Mato Grosso ajuizaram Ação Civil Pública visando obrigar o Estado a adotar providências administrativas e apresentar previsão orçamentária para reformar a cadeia pública de Mirassol D'Oeste ou construir nova unidade, entre outras medidas pleiteadas, em atenção à situação de risco a que estavam expostas as pessoas encarceradas no local. Destaca-se, entre as inúmeras irregularidades estruturais e sanitárias, a gravidade do fato de - conforme relatado - as visitas íntimas serem realizadas dentro das próprias celas e em grupos. 2. A moldura fática delineada pelo Tribunal de origem - e intangível no âmbito do Recurso Especial por óbice da Súmula 7/STJ - evidencia clara situação de violação à garantia constitucional de respeito da integridade física e moral do preso e aos princípios da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial. 3. Nessas circunstâncias - em que o exercício de pretensa discricionariedade administrativa acarreta, pelo não desenvolvimento e implementação de determinadas políticas públicas, seriíssima vulneração a direitos e garantias fundamentais assegurados pela Constituição - a intervenção do Poder Judiciário se justifica como forma de pôr em prática, concreta e eficazmente, os valores que o constituinte elegeu como "supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos fundada na harmonia social", como apregoa o preâmbulo da nossa Carta Republicana . 4. O entendimento trilhado pela Corte de origem não destoou dos precedentes do STF - RE 795749 AgR, Relator: Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Julgado em 29/04/2014, Processo Eletrônico DJe-095 Divulg 19-05-2014 Public 20-05-2014, ARE 639.337-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.9.2011 - e do STJ, conforme AgRg no REsp 1107511/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 06/12/2013. Aplicação da Súmula 83/STJ. 5. Com efeito, na hipótese sub examine, está em jogo a garantia de respeito à integridade física e moral dos presos, cuja tutela, como direito fundamental, possui assento direto no art. 5º, XLIX, da Constituição Republicana. 6. Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega o princípio da separação dos poderes e a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. 7. A concretização dos direitos individuais fundamentais não pode ficar condicionada à boa vontade do Administrador, sendo de suma importância que o Judiciário atue, nesses casos, como órgão controlador da atividade administrativa. Trata-se de inadmissível equívoco defender que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantir os direitos fundamentais, possa ser utilizado como óbice à realização desses mesmos direitos fundamentais. 8. Tratando-se de direito essencial, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública vital nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva de incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal, como na hipótese dos autos. 9. In casu, o pedido formulado na Ação Civil Pública é para, exatamente, obrigar o Estado a "adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa" . 10. Como se vê, o pleito para a adoção de medida material de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64. 11. Recurso Especial não provido. ..EMEN:Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justiça: "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques (Presidente), Assusete Magalhães e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Og Fernandes. (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Extrai-se, da fundamentação do acórdão, o seguinte: "Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. Recorrentemente, tem-se visto a invocação da teoria da reserva do possível como escudo para o Estado se escusar do cumprimento de suas obrigações prioritárias. Não deixo de reconhecer que as limitações orçamentárias são, realmente, entrave para a efetivação dos direitos sociais. No entanto, é preciso ter em mente que o princípio da reserva do possível não pode ser utilizado de forma indiscriminada, sobretudo quando estiver em jogo direitos associados à própria vida e à integridade física. Não se podem importar preceitos do direito comparado sem atentar para o Estado brasileiro. Na Alemanha, p. ex., onde o tema da reserva do possível se coloca de maneira proeminente, os cidadãos já dispõem do mínimo de prestações materiais capazes de assegurar existência digna. Situação completamente diversa é a que se observa nos países pobres ou em desenvolvimento, como é o caso do Brasil. Aqui, ainda não foram asseguradas, à maioria dos cidadãos, condições básicas para uma vida digna. Neste caso, qualquer pleito que vise a fomentar existência minimamente decente não pode ser encarado como sem-razão, pois garantir a dignidade humana é um dos objetivos principais do Estado brasileiro. É por isso que o princípio da reserva do possível não pode, mecanicamente, ser oposto ao princípio do mínimo existencial . Desse modo, somente depois de atingido esse mínimo existencial é que se poderá pensar, relativamente aos recursos remanescentes, em quais outros projetos se deve investir. Claro, se não se pode cumprir tudo o que assegurado pela Constituição, deve-se, ao menos, garantir aos cidadãos esse piso basilar de direitos essenciais à vida, entre os quais, sem a menor dúvida, há de se incluir padrão mínimo de dignidade às pessoas encarceradas em estabelecimentos prisionais. Por esse motivo, inexistindo comprovação objetiva e cabal da incapacidade econômico-financeira do Estado, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário determine a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político. No caso concreto, é exatamente esse o pedido formulado na Ação Civil Pública, conforme se vê à fl. 28 dos autos : 'adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa.' Como claramente se observa, o pleito para a adoção de medidas materiais de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64." (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Assim, segundo a jurisprudência do STJ, é cabível - em situações excepcionais - que o Poder Judiciário determine ao Poder Legislativo a inclusão de uma dada despesa na lei de orçamento anual, questão que possui, como relatei, alguns aspectos melindrosos. Quando se cuida de eventual condenação da Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa, isso implica a imposição de que despesas determinadas sejam registradas na lei orçamentária anual, por força do art. 100, CF e art. 67 da lei n. 4.320, de 1964. De modo semelhante, quanto o Poder Judiciário condena a União Federal ou autarquias federais ao cumprimento de obrigação de fazer, em princípio, é incumbência de tais entes adotarem as medidas pertinentes à afetação de recursos para adimplemento das obrigações ou efetivação dos devedores respectivos. Aludido debate não se coloca, porém, quando se cuida de entidades submetidas ao regime de direito privado, como é o caso, no geral, das empresas públicas, conforme art. 173, §2, Constituição/88. A tanto converge a análise da prof. Odete Medauer, quando sustenta: “O controle jurisdicional não incide sobre um programa governamental num setor determinado, nem sobre diretrizes gerais em certa matéria. A manifestação judicial se realiza, de regra, sobre atuações ou omissões específicas, pontuais. Assim, por exemplo, faltaria competência ao Judiciário para apreciar a diretriz política de prever, na peça orçamentária, mais recursos para obras públicas do que para o atendimento hospitalar da população carente; ou a diretriz de prever mais recursos para um avião presidencial do que para o fornecimento de remédios contra a Aids; ou a diretriz de reduzir impostos em determinado setor produtivo, para fomentá-lo, e aumentar em outros setores. No caso de percentuais de alocação de recursos, previstos na Constituição ou demais normas, cabe sim ao Poder Judiciário apreciar seu cumprimento, inclusive no tocante à inclusão, nestes percentuais, de itens impróprios. Mesmo neste último caso, não se trataria exatamente de uma política pública, mas de cumprimento de uma regra impositiva de previsão e alocação de recursos em certa matéria (educação, saúde etc.) ou da interpretação de itens que comporiam recursos para a educação, por exemplo ” (MEDAUAR, Odete. Políticas públicas ambientais: estudos em homenagem ao Professor Michel Prieur. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2009. p. 222-223). 2.11. Reserva do possível: ANOTO, com cognição contingente, que não raro se invoca o postulado da "reserva do possível" como o fim de se justificar o descumprimento de determinadas imposições constitucionais ou legais . Sem dúvida que, diante de uma efetiva situação de impossibilidade, não há como se cominar sanções porventura previstas na norma. Em termos mais abstratos, os legisladores não podem obrigar alguém a se locomover mais rápido do que a luz, a ocupar mais de um espaço ao mesmo tempo ou a vencer a lei da inércia. Tampouco pode obrigar uma mulher a parir em 5 meses, no exemplo de Hans Welzel. Uma legislação que impusesse tais obrigações não seria apenas ineficaz, pois seria a rigor verdadeiro nonsense. Sabe-se também que, no âmago do Direito Civil, há a previsão dos motivos de força maior, como justificadores do inadimplemento de certas obrigações, conforme art. 393, parágrafo único, CC/02: "O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir." Cuida-se de medida que se aproxima da reserva do possível. Convém ter em conta, porém, o seguinte julgado: "(...) De qualquer sorte, incumbe ao Poder Executivo prestar um serviço público adequado e administrar o orçamento de modo eficiente e responsável, a fim de atender, a contento, a demanda, sem criar empecilhos injustificados à liberdade das pessoas de sair do país . Pela precisão e pertinência com a temática, transcrevo as palavras de Ingo Wolfgang Sarlet e Mariana Filchtiner Figueiredo (Reserva do possível, mínimo existencial e direito à saúde: algumas aproximações. In: Ingo Wolfgang Sarlet e Luciano Benetti Timm (Organizadores). Direitos Fundamentais: orçamento e "reserva do possível". Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. pág. 34): Com efeito, o que se verifica, em muitos casos, é uma inversão hierárquica tanto em termos jurídico-normativos quanto em termos axiológicos, quando se pretende bloquear qualquer possibilidade de intervenção neste plano, a ponto de se privilegiar a legislação orçamentária em detrimento de imposições e prioridades constitucionais e, o que é mais grave, prioridades em matéria de efetividade de direitos fundamentais . Tudo está a demonstrar, portanto e como bem recorda Eros Grau, que a assim designada reserva do possível "não pode ser reduzida a limite posto pelo orçamento, até porque, se fosse assim, um direito social sob 'reserva de cofres cheios' equivaleria, na prática - como diz José Joaquim Gomes Canotilho - a nenhuma vinculação jurídica". Importa, portanto, que se tenha sempre em mente, que quem "governa" - pelo menos num Estado Democrático (e sempre constitucional) de Direito - é a Constituição, de tal sorte que aos poderes constituídos impõe-se o dever de fidelidade às opções do Constituinte, pelo menos no que diz com seus elementos essenciais, que sempre serão limites (entre excesso e insuficiência!) da liberdade de conformação do legislador e da discricionariedade (sempre vinculada) do administrador e dos órgãos jurisdicionais. Saliente-se que o requerente solicitou a emissão de passaporte na sua modalidade comum, porquanto em situação de normalidade, haveria tempo hábil para a emissão do documento. Por essa razão, não se afigura razoável argumentar que, não ter sido requerida a expedição de passaporte de "emergência" na via administrativa, não haveria ato coator, até porque é sabido que tal pedido, se formulado, não seria acolhido naquela esfera, dada as hipóteses restritivas em que é admitido pela autoridade. Tampouco se justifica o seu não-atendimento no tempo e modo previamente acertado previamente, por falha da Administração, apesar de ter cumprido os requisitos legais para a obtenção do documento. Quanto ao tipo de passaporte a ser emitido (comum com urgência ou de emergência), é irrelevante o fato de não estarem preenchidos os pressupostos elencados no art. 13 do Decreto n.º 1.983/1996 e no art. 43 da Instrução Normativa n.º 003/2008-DG/DPF, porque o que enseja a determinação judicial de imediato fornecimento do documento pela Polícia Federal é a ilegalidade do cerceamento à liberdade que se impõe ao requerente, em decorrência da paralisação de serviço público essencial (e agora a demora para a sua regularização). Conclusivamente, os princípios da eficiência e da continuidade do serviço público, aliados à natureza contraprestacional da taxa paga pelo requerente e à fundamentalidade do direito afetado, injustificadamente, pela omissão da Administração, constituem fundamentos relevantes para o acolhimento do pleito liminar . Ante o exposto, defiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo à apelação, para determinar à autoridade requerida que inicie imediatamente os procedimentos necessários à emissão do passaporte de urgência ao requerente, de modo a garantir a entrega do documento até o dia 04/08/2017. Para o cumprimento da liminar, a requerida deverá informar diretamente ao requerente sobre as providências que ainda lhe incumbe (comparecimento no Departamento da Polícia, pagamento de eventuais taxas extras ou complementares àquela já adimplida, disponibilizando a respectiva GRU, apresentação de outros documentos etc.). Intimem-se, sendo a autoridade requerida por mandado em regime de plantão, para ciência e cumprimento da decisão. (TRF4 5038580-69.2017.404.0000, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 25/07/2017) Com efeito, conquanto se saiba que há situações em que o Estado simplesmente não dispõe de estrutura e recursos para efetivar direitos fundamentais ( ad impossibilia nemo tenetur ) - ninguém pode ser obrigado a fazer o impossível - isso deve ser demonstrado rigorosamente. Não se pode invocar a tal "reserva do possível" como mantra retórico para simplesmente não se cumprir o que obrigam a Constituição e demais leis. Afinal de contas, " A teoria da reserva do possível não tem aplicação sem prova de que os recursos orçamentários e financeiros sejam insuficientes para o adimplemento de obrigações do ente público ou demonstração do impacto que as despesas podem trazer para as finanças públicas . Caso em que a União Federal tem obrigação legal de conservar e restaurar o bem tanto na condição de proprietária quanto por força da regra do art. 19, parágrafo 1º, do Decreto nº 25/37." (AC - Apelação Civel - 571134 0000411-22.2011.4.05.8200, Desembargador Federal Frederico Dantas, TRF5 - Terceira Turma, - Data::28/09/2017 - Página::108.) Ademais, " É descabida e incoerente a invocação também pelo IPHAN do princípio da reserva do possível para se escusar de restaurar o bem imóvel objeto dos autos se já dispunha de verba especialmente destinada a este fim ." (Apelação 25445 0005277-46.2011.4.05.8500, Desembargador Federal Fernando Braga, TRF5 - Terceira Turma, DJE - Data::23/08/2017 - Página::60.) Atente-se ainda para a seguinte deliberação do STF: "AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE URBANA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de realização de obras de infraestrutura de mobilidade urbana, demandaria o exame da legislação infraconstitucional local (Lei Municipal 2.022/1959, Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre e Lei Estadual 12.371/2005) o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, em face da vedação contida na Súmula 280 do STF. 2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da reserva do possível, visto que não cabe sua invocação quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem ." (STF - ARE: 1269451 RS 0219865-07.2016.8.21.0001, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 15/09/2021, Segunda Turma, Data de Publicação: 23/09/2021) Constou no aludido voto: "Assim, reserva do possível não pode servir de argumento para escusar o Estado de cumprir os comandos constitucionais, sobretudo aqueles expressamente nomeados e caracterizados como direitos fundamentais. Eventual objeção orçamentária deveria ser acompanhada de prova expressa, documental, que justifique adequadamente e demonstre a impossibilidade financeira do Estado, bem como porque as escolhas políticas deixam de atender demanda tão fundamental. Em outras palavras, a invocação da reserva do possível não pode consistir em mera alegação que isenta, por si só, o Estado de suas obrigações. Somente justo motivo, objetivamente aferido, tem tal valia.” 2.12. Quanto ao ônus da prova: Ademais, ao que releva, a inversão do ônus da prova está prevista no art. 373, §1º, CPC, sendo projeção da lógica do art. 6º, VIII, CDC, com mitigação da máxima actor incumbit probatio et rei in excipiendo fit auctor, com uma distribuição dinâmica das cargas probatórias, ope iudicis . Como notório, há casos de inversão legal direta do ônus da prova, a exemplo do que ocorre com o art. 1.965, Código Civil, ao dispor que "Ao herdeiro instituído, ou àquele a quem aproveite a deserdação, incumbe provar a veracidade da causa alegada pelo testador"; há hipóteses de inversão legal indireta, fundada em presunções legais relativas, a exemplo da previsão do art. 322, CC ( " Quando o pagamento for em quotas periódicas, a quitação da última estabelece, até prova em contrário, a presunção de estarem solvidas as anteriore s." ) O processualista Araken de Assis promove uma avaliação crítica da ampliação das hipóteses de inversão do ônus da prova, promovida com o CPC/2015: "À base da regra do art. 373, I e II, incrementada pela decisão do art. 357, III, situa-se a previsibilidade do julgamento. A distribuição do ônus das partes institui regra de conduta para as partes e, no caso de instrução infrutífera, regra de julgamento para o juiz. Uma das partes, independentemente da sua vontade e contribuição para o resultado, assumirá o risco do insucesso probatório (retro, 1.338). Essa previsibilidade decorre da rigidez da distribuição dos riscos da instrução. Ao ensejo, assinalou-se: a distribuição proporcional e invariável do ônus da prova é um postulado da segurança jurídica, sustentado pelos práticos e defendido pelos partidários das teorias divergentes. Examinando-se com maior atenção a sistemática legal da distribuição, verifica-se que a decantada rigidez é mais aparente que genuína. O poder de iniciativa oficial interfere, quiçá decisivamente, em tal seara, diminuindo o risco da parte onerada. E o princípio da livre apreciação (art. 371) contrabalança a prova fraca. Por fim, os temperamentos oriundos de regras especiais (retro, 1.339.2) funcionam como elementos de equilíbrio e isonomia. O processo civil social sugeriu outro critério mais abrangente: a atribuição do ônus da prova ope judicis, conforme o caso, independentemente da posição processual ocupada pela parte, e visando à facilitação da prova. Para essa finalidade, atribuiu-se o ônus casuisticamente à parte que (aparentemente) dispõe de maiores recursos, informações e proximidade com a fonte da prova. À tal orientação, que não é recente – a distribuição do ônus entre autor e réu inspirava-se, no direito comum, em razões de equidade –, a doutrina argentina contemporânea chamou de distribuição dinâmica do ônus da prova. Existem outras denominações em uso. Não se exige esforço inaudito para identificar a fonte inspiradora da proposta de derrogação da distribuição stática. É a mesma que defende o superlativo aumento dos poderes do órgão judiciário, transformado no führer do processo, e deposita irrestrita confiança no homem e na mulher investidos na função judicante, na respectiva inteligência, prudência, tempo disponível para delicadas ponderações e flexibilidade em desincumbir-se da magna tarefa de guardião dos direitos fundamentais. A adesão à tese autoritária descansa em dado psicológico. O fascínio, a irrefreável atração pela novidade, haja ou não maior merecimento, a busca de soluções para a numerosidade dos feitos, assumiram papel decisivo na rápida e irrefletida adesão à teoria dinâmica. As justificativas apresentadas são esquivas ou vazias, mera retórica – a “facilitação” do acesso à Justiça Pública é uma delas. A teoria da distribuição dinâmica baseia-se em premissa claramente irreal: o juiz e a juíza brasileira, encarregados de processar e julgar milhares de processos, não têm vagares e os instrumentos necessários à ponderação dos interesses em jogo. Não é por outra razão que só se dão conta da conveniência da mudança das regras do ônus na oportunidade do julgamento. Em realidade, a distribuição dinâmica constitui um enorme perigo ao processo garantista. Apressadamente demais, salvo engano, rejeitou-se a quebra da parcialidade em favor dos vulneráveis, invariavelmente beneficiados dessa maneira. Não é outro motivo da inexistência de critérios legais e da sua irrelevância. Esquece-se o melhor princípio: O arbítrio do juiz em liberdade total e não condicionado a determinados parâmetros legais que balizem a sua atuação não é um bom princípio. O objetivo dessa extravagante “técnica” de julgamento é transparente, embora raramente enunciado. Favorece uma das partes que, segundo o critério fixo e prévio, não lograria êxito, por razões nem sempre – permita-se a metáfora – próprias do ofício de fazer justiça. Notou-se o problema, paradoxalmente, no processo trabalhista: pretendendo o autor horas extras, incumbe-lhe, segundo o art. 818 da CLT o ônus de provar a jornada excedente. Ora, a atribuição do ônus ao réu de provar a jornada de trabalho significaria, na prática, descarregar os riscos da demanda unicamente sobre o réu: ou ele contesta, assumindo o ônus; ou não contesta, e suporta os efeitos da falta de controvérsia, ensejando o acolhimento do pedido. O resultado é eloquente e desnuda, ao nosso ver, a inconstitucionalidade da regra . Inovando o processo civil, o art. 379, caput, introduziu importante limite aos deveres das partes – comparecer em juízo e responder ao que for perguntado; colaborar com a inspeção judicial, incluindo a inspectio corporis; praticar o ato que lhe for ordenado –, porque, em qualquer hipótese, há de ser preservado “o direito de não produzir prova contra si própria”. Ora, a distribuição dinâmica do ônus da prova implica, na prática, justamente o que art. 379, caput, proíbe terminantemente. Se o veto de self incrimination descansa em bases constitucionais, o art. 373, § 1.º, é inconstitucional. Essas considerações, e o risco latente de transformar o réu em vilão, a priori, e que já suporta riscos financeiros desiguais quando litiga com autor beneficiário da gratuidade, na melhor das hipóteses recomendam aplicação estrita da doutrina da carga dinâmica, segundo pressupostos legais previamente delimitados. Tarefa particularmente difícil, pois a técnica legislativa só pode consagrar conceitos juridicamente indeterminados e, para esse efeito, trocar “peculiaridades do fato a ser provado” por “excessiva onerosidade” é, apesar da boa intenção, trocar seis por meia dúzia. E, de qualquer modo, convém explicitar tanto o fundamento, quanto a finalidade da doutrina, a fim de evitar um dos maiores males do discurso jurídico, que é a ocultação das premissas ideológicas . A objeção de fundo à distribuição dinâmica radica em outro aspecto. Existem fatos difíceis de provar, porque – eis o ponto – as fontes de prova e os meios de prova ostentam limites naturais. Ora, atribuir o ônus à contraparte não elimina a dificuldade, porque intrínseca à alegação de fato. A atribuição do ônus à parte contrária da originariamente agravada aumentaria a injustiça da decisão em desacordo com os valores constitucionais. A única solução consiste em fundar a decisão em juízo de verossimilhança. Assim, se A alega que contraiu infecção no hospital B, onde esteve internado, embora não seja possível apurar cientificamente a origem da bactéria (há as que se produzem unicamente no ambiante hospitalar) não cabe atribuir ao réu B a prova que o autor A, porque supostamente encontrar-se-ia em melhores condições de provar a inexistência de fatores de contaminação no estabelecimento. Não é a regra geral da distribuição do ônus da prova a causa da injustiça, mas sua alteração. Na vigência do CPC de 1973, buscou-se arrimo no poder de instrução oficial para sustentar a admissibilidade da distribuição casuística, ope iudicis, do ônus da prova. O STJ, no procedimento monitório, admitiu semelhante regime, repartição do ônus da prova subjetivo nas “peculiaridades do caso concreto”, dando-lhe o nome que lhe é próprio: distribuição dinâmica. De lege lata, somente o art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, autorizava, expressis verbis, a distribuição ope judicis do ônus da prova no direito . A construção de uma possibilidade mais geral de distribuição do ônus da prova, ope judicis, assenta em outras bases. O art. 373, § 1.º, prevê semelhante medida em três hipóteses: (a) impossibilidade de a parte desincumbir-se do ônus da prova nos termos do art. 373, I e II; (b) excessiva dificuldade em cumprir o encargo nesses termos; (c) maior facilidade em obter prova do fato contrário. Em qualquer hipótese, acrescenta o art. 373, § 2.º, a distribuição, ope judicis, não pode tornar o encargo da parte onerada impossível ou excessivamente difícil . A iniciativa oficial em matéria de prova nada tem a ver com o risco final suportado pela parte onerada e cristalizado na falta ou insuficiência de prova. A atuação do juiz só atenua o risco desse resultado frustrante, mas não o pré-exclui em termos categóricos e definitivos, pois não é a iniciativa que preside o resultado da prova, mas a limitação do conhecimento humano. O fundamento mais plausível para justificar a distribuição ope judicis no sistema processual é o sistemático. Ao vedar a distribuição convencional do ônus da prova (retro, 1.339.3.2) em casos que se criem dificuldades ao exercício da pretensão ou da defesa, o art. 373, § 1.º, institui requisito mais geral. Existindo motivo concreto, prévio e perfeitamente delimitado no processo – e, não, a automática inversão em proveito do vulnerável, do cliente bancário, do trabalhador, e assim por diante –, perante o qual a aplicação da distribuição estática do art. 373, I e II, atribuiria prova de produção difícil ou impossível a uma das partes (probatio diabolica), mas a contraparte se encontraria posição mais vantajosa, cabe a distribuição ope judicis no direito brasileiro. Por exemplo: na ação em que o paciente A alega que os prepostos do nosocômio B, desatendendo às prescrições do médico C, ministraram-lhe o fármaco errado ou na dose proibida, provocando gravíssimo dano, o réu dispõe de acesso fácil aos meios de prova – ao prontuário hospitalar, no qual a equipe de enfermagem lançou os dados, e às testemunhas que, afinal, cometeram ou não o erro fatal na medicação. Em contrapartida, ao paciente A é impossível ou excessivamente difícil conhecer o prontuário e identificar as testemunhas. Essa é uma hipótese que não atrai a incidência da reserva do art. 373, § 2.º. Somente nessas condições estritas – motivo concreto, prévio e delimitado – revela-se aceitável a distribuição ope judicis do ônus da prova perante os direitos fundamentais processuais que, operando no processo, conformam a atividade processual das partes e do órgão judiciário. Não pode se adotada como regra, mas como exceção, interpretada restritivamente. Assim, a distribuição “dinâmica” atua subsidiariamente. A distribuição dinâmica do ônus da prova ocorre em outros ordenamentos. O art. 217.6 da Ley de Enjuiciamiento Civil espanhola institui dois meios para corrigir a inadequação formal do critério geral (onus probandi incumbit qui ei dicit): (a) a disponibilidade da prova (v.g., na investigação de paternidade, o suposto pai tem condições de esclarecer o fato biológico, através de exame de DNA); e (b) a facilidade probatória (v.g., a empresa encontra-se melhor situada para arrolar as testemunhas de eventos que ocorreram em suas dependências que o visitante ocasional). E, no direito norte-americano, o juiz alocará o ônus da prova segundo numerosas e complicadas regras . Essa teoria tem cunho autoritário, porque concentra poderes no órgão judiciário, e, desse modo, traz consigo alto risco de subjetivismo . Duas objeções principais, relevando o risco de prevaricação e o dever de fidelidade do juiz ao direito, opõem-se à doutrina: (a) o já mencionado risco de subjetividade e, ademais, de relatividade: o que é fácil para certo juiz pode não o ser para outro; e (b) a violação positiva ao direito fundamental processual do contraditório. Contra o risco de subjetividade, inexiste remédio; para a violação do contraditório, a medida cabível é a exigência de que haja motivo concreto, prévio e delimitado para a distribuição ope judicis. A distribuição do ônus da prova na decisão de saneamento e de organização do processo (art. 357, III) contrabalança os riscos, norteando a atividade das partes na instrução das causas. Seja como for, as objeções evidenciam que, entre nós, inexiste ainda densidade do direito fundamental à prova. O contraditório argumentantivo (dizer e contradizer) não mais satisfaz. As repercussões positivas ou negativas da repartição casuística podem ser aquilatadas e medidas nas relações de consumo. Em tal matriz, considerando o disposto no art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, passa-se à análise do tema, sublinhando que não se limita a tais espécies de litígio, em tese, a distribuição dinâmica." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo II: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 203-209) Por conta de tais objeções, a inversão do ônus probatório prevista no art. 373, §1º, CPC, não pode ser aplicada sem maiores comedimentos. Exige-se a presença de uma situação de efetiva dificuldade da parte cumprir o encargo decorrente do art. 373, I e II, ou uma manifesta maior facilidade de obtenção da prova, com a alteração do ônus. Em qualquer caso, deve-se assegurar às partes cumprir os encargos probatórios pertinentes e a medida não pode implicar hipóteses de verdadeira probatio diabolica, carreando à parte um ônus de impossível ou de excessivamente custosa demonstração (art. 373, §2º, CPC). NA ESPÉCIE, não há lastro para a cogitada inversão do ônus probatório . Em que pese haja assimetria entre o autor e a autarquia, dotada de significativo poder burocrático, não há maior dificuldade para que o demandante comprove a alegada veracidade da narrativa dos fatos, promovida na peça inicial. Por conta disso, REPUTO incabível a inversão do ônus da prova na espécie, devendo-se aplicar a regra do art. 373, I e II, CPC/15. 2.13. Elementos de convicção: No caso em exame, a parte demandante apresentou, no movimento 1 procuração, declaração de hipossuficiência econômica, documentos de identificação pessoal, cópia do instrumento de contrato avençado, em 28/04/1998, com o INCRA, cópias de registros de matrículas do imóvel e demonstrativo de situação de informações declaradas junto ao CAR - cadastro ambiental rural. Já o INCRA anexou informações de sua área técnica (ev. 9, ANEXO2/3). Esses são os elementos de convicção veiculados nos autos . 2.14. Valoração dos meios de prova: Em princípio, o INCRA não chegou a impugnar a narrativa dos fatos, promovida pela parte autora. A autarquia sustentou, porém, que dos aludidos fatos não eclodiriam as consequências aventadas na peça inicial. O demandado tem alegado, em casos como o presente, haver escassez de recursos orçamentários e de efetivo próprio para realização do necessário georreferenciamento dos projetos de assentamento. Em primeiro exame, conquanto não seja insensível às dificuldades encontradas pela Administração na adoção de políticas públicas de regularização de assentamentos, aparentemente não haveria como acolher a tese de que a postergação dos direitos se justificaria pela adoção de prioridades de governo e reserva do possível, em detrimento de direito assegurado à autora . Segundo se infere do instrumento de contrato, apresentado com o INCRA as obrigações inerentes ao regime de assentamento, ficando o Incra comprometido a promover a medição e marcação do imóvel, a implantação da infraestrutura física básica correspondente ao sistema viário, expedir o documento de titulação sob condições resolutivas ao beneficiário e conceder o Crédito para Alimentação, Fomento e Habitação. No processo em exame, em análise prima facie , não parece terem sido apontadas outras restrições à titulação pretendida, sendo que eventual constatação de infração a cláusula resolutiva deve ser aferida in loco ou mediante apresentação de documentos, vídeos, fotos pertinentes. A autarquia sustentou, isso sim, haver deficiências estruturais e materiais para ultimação do processo de titulação. Aparentemente, a invocação da reserva do possível - conquanto possa ser aceita em situação excepcionais - não pode servir de simples escudo retórico e argumentativo para se descumprir imposições legais . Atente-se para o entendimento consolidado do TRF4 a respeito do tema. ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento não justificam o procedimento do INCRA de deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais, não sendo lícito atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado . (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). ADMINISTRATIVO. IMÓVEL. REFORMA AGRÁRIA. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. REQUISITOS DEMONSTRADOS. 1. Os autores não podem ser prejudicados pela inércia da autarquia ré, pois eles cumpriram os requisitos necessários para a expedição do título de domínio . 2. Manutenção da sentença. (TRF4 5004843-02.2014.4.04.7010, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 20/07/2018) ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. IMÓVEL. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. VERBA HONORÁRIA. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. 1. A alegação do INCRA de que é impossível a emissão de título de propriedade em razão da ausência de preço é totalmente descabida, haja vista ser o próprio instituto, como integrante da Administração Pública, a parte que apresentará o preço a cobrar dos autores. 2. Sendo recíproca a sucumbência, cabível a compensação da verba honorária, nos termos do art. 21 do CPC de 1973. (TRF4 5004771-15.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 27/04/2018) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais . (TRF4, AC 5004708-87.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 10/11/2016) Atente-se para o voto proferida pela Desembargadora Vivian Josete Pantaleão Caminha, ao julgar a apelação nº 5002805-29.2014.404.7103/RS : "(...) Efetivamente, conforme bem sinalado pelo Juízo a quo, resta evidenciada a ilegalidade da suspensão do pedido administrativo de titulação definitiva formulado pelos autores, em decorrência da superveniência da Lei nº 13.001/04. Isso porque se verifica que referido pedido, bem como, supostamente, o preenchimento dos requisitos necessários à titulação, ocorreram antes mesmo do advento da nova lei, bem como em virtude de tal legislação superveniente não ter modificado os requisitos anteriormente previstos para a titulação definitiva dos imóveis, do que decorre a possibilidade de empregar o arcabouço jurídico e regulamentação infralegal já existentes e que esmiúçam e estabelecem todos os passos e diretrizes a serem adotadas para o exame do pedido. No mesmo sentido foi a manifestação do representante do Ministério Público Federal atuante na condição de custos legis, Dr. Paulo Gilberto Cogo Leivas, cujos fundamentos, por sua relevância, igualmente integro ao presente decisum: 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 Das alegações de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita As preliminares de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita devem ser afastadas. Como bem destacado pelo Juízo a quo , não há vedação no ordenamento jurídico à concessão de provimento jurisdicional que determine ao INCRA retomar o curso do expediente destinado a examinar a possibilidade de conferir titulação definitiva a assentados em programas de reforma agrária. Também "em caso de acolhimento do pedido dos autores não estará havendo invasão do espaço de atuação discricionária do Poder Executivo, tampouco substituição do administrador pelo juiz quanto à escolha de como e onde agir ou aplicar os recursos, mas tão somente impondo o cumprimento de obrigação jurídica que já restou atribuída por lei ao INCRA ". Tampouco ausente interesse processual da Defensoria Pública da União em valer-se da ação civil pública para a hipótese dos autos, considerando que - como já analisado na sentença - a presente ação não objetiva compelir o Poder Executivo a editar normas tampouco a suprir omissão relativa à ausência de norma regulamentadora. 2.2 Da titulação definitiva das terras de assentamento A Lei nº 13.001/2004 alterou dispositivos da Lei nº 8.629/93, que disciplina disposições relativas à reforma agrária, nos seguintes termos: Art. 10. A Lei n o 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 , passa a vigorar com as seguintes alterações: “ Art. 17. ................................................................... § 1 o ........................................................................... § 2 o Para a consolidação dos projetos de que trata o inciso V do caput , fica o Poder Executivo autorizado a conceder créditos de instalação aos assentados, nos termos do regulamento. § 3 o Poderá ser contratada instituição financeira federal para a operacionalização da concessão referida no inciso V do caput , dispensada a licitação. § 4 o As despesas relativas à concessão de crédito de que trata o inciso V do caput adequar-se-ão às disponibilidades orçamentárias e financeiras do órgão responsável pela execução do referido programa. § 5 o O regulamento a que se refere o § 2 o estabelecerá prazos, carências, termos, condições, rebates para liquidação e procedimentos simplificados para o cumprimento do disposto neste artigo.” (NR) “ Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967 . § 1 o Os títulos de domínios e a CDRU serão inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o É facultado ao beneficiário do programa de reforma agrária, individual ou coletivamente, optar pela CDRU, que lhe será outorgada na forma do regulamento. § 5 o O valor da alienação, na hipótese do beneficiário optar pelo título de domínio, será definido com base no valor mínimo estabelecido em planilha referencial de preços, sobre o qual poderão incidir redutores, rebates ou bônus de adimplência, estabelecidos em regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998 , e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo. § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo. § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores.” (NR) “ Art. 18-A. Os lotes a serem distribuídos pelo Programa Nacional de Reforma Agrária não poderão ter área superior a 2 (dois) módulos fiscais ou inferior à fração mínima de parcelamento. § 1 o Fica autorizado o Incra, nos assentamentos com data de criação anterior ao período de 10 anos contados retroativamente a partir de 27 de dezembro de 2013, a conferir a CDRU ou título de domínio relativos às áreas em que ocorreram desmembramentos ou remembramentos após a concessão de uso, desde que observados os seguintes requisitos: I - observância dos limites de área estabelecidos no caput , por beneficiário; II - o beneficiário não possua outro imóvel a qualquer título; III - o beneficiário preencha os requisitos exigidos no art. 3 o da Lei n o 11.326, de 24 de julho de 2006 ; e IV - o desmembramento ou remembramento seja anterior a 27 de dezembro de 2013. § 2 o O beneficiário titulado nos termos do § 1 o não fará jus aos créditos de instalação de que trata o art. 17 desta Lei.” “ Art. 19. O título de domínio, a concessão de uso e a CDRU serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial: ..................................................................................” (NR) “ Art. 21. Nos instrumentos que conferem o título de domínio, concessão de uso ou CDRU, os beneficiários da reforma agrária assumirão, obrigatoriamente, o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou por meio de seu núcleo familiar, mesmo que por intermédio de cooperativas, e o de não ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos.” (NR) “ Art. 22. Constará, obrigatoriamente, dos instrumentos translativos de domínio, de concessão de uso ou de CDRU, cláusula resolutória que preveja a rescisão do contrato e o retorno do imóvel ao órgão alienante ou concedente, no caso de descumprimento de quaisquer das obrigações assumidas pelo adquirente ou concessionário. § 1 o Após transcorrido o prazo de inegociabilidade de 10 (dez) anos, o imóvel objeto de título translativo de domínio somente poderá ser alienado se a nova área titulada não vier a integrar imóvel rural com área superior a 2 (dois) módulos fiscais. § 2 o Ainda que feita pelos sucessores do titulado, a alienação de imóvel rural em desacordo com o § 1 o é nula de pleno direito, devendo a área retornar ao domínio do Incra, não podendo os serviços notariais lavrar escrituras dessas áreas, nem ser tais atos registrados nos Registros de Imóveis, sob pena de responsabilidade administrativa, civil e criminal de seus titulares ou prepostos.” (NR) “ Art. 24. As ações de reforma agrária devem ser compatíveis com as ações da política agrícola, das políticas sociais e das constantes no Plano Plurianual da União.” (NR) O INCRA alegou que a declaração de consolidação do assentamento somente poderia ser efetivada após a regulamentação da Lei 13.001/2014, o que ainda não ocorrera e, por essa razão, os atos de emissão de títulos de domínio estariam suspensos em face de ausência de permissão legal, uma vez que os instrumentos legislativos necessitariam de regulamentação. Contudo, contrariamente ao alegado pelo INCRA, nem todos os atos legislativos necessitam de regulamentação ou exigem a atuação administrativa para a sua execução. Dessa forma, embora as leis possam ser objeto de regulamento, nem todas reclamam complementação, ou seja, o regulamento não seria condição de sua aplicação, cuja edição é facultada ao Executivo. Primeiramente, portanto, destaca-se que a ausência de regulamentação não pode invalidar o comando legal naquilo que seja passível de aplicação. Por outro lado, mesmo em relação a dispositivos legais que sejam considerados não auto-executáveis, a inércia do executivo na produção de normas regulamentares pode ser antijurídica. Conforme Clève, "a eficácia (execução) da lei pode ficar condicionada à edição do regulamento, desde que seja fixado prazo para a ação normativa do Executivo (o princípio da divisão de poderes não admite deixar-se ao inteiro arbítrio do Executivo a suspensão ou adiamento da execução da lei)" Dessa forma, a omissão na produção do regulamento, sempre que possível, não deve inviabilizar a aplicação da norma sujeita à regulamentação, pois o descumprimento da Constituição ou da lei pelo titular da função regulamentar não pode onerar o Estado ou o cidadão: Sérgio Ferraz, Regulamento , citado, p. 116, afirma que a omissão na edição de regulamentos de execução não impede a eficácia da lei que condicionou sua aplicação à produção da norma regulamentar em determinado prazo, pois caso contrário se estaria permitindo que o regulamento de execução se sobreponha à lei, situação na qual entraria em pleno vigor no prazo estabelecido (o mesmo ocorrendo com a lei que não previu prazo para a expedição de regulamento, de modo que tanto num caso como no outro, a norma legal deve ter aplicação per si ). (...) A omissão do ente regulamentar subordinado não pode impor dano ao ente normatizador subordinante, motivo pelo qual cabe dar cumprimento à lei, como se o ato regulamentar não fosse necessário. No caso dos autos, como bem destacado na sentença, "a ausência de regulamentação da matéria por mais de um ano, com a consequente paralisação completa dos expedientes administrativos relacionados à titulação definitiva de terras em assentamento, viola o princípio da eficiência". Em relação às alterações promovidas pela Lei nº 13.001/2004 a dispositivos da Lei nº 8.629/93, o Ministério Público Federal assim como o Juízo a quo (eventos 33 e 63 - 74 do processo originário) concluíram que a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo, apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Também relevante ressaltar que foi editado o Decreto nº 8.256/2014, que regulamenta o inciso V do art. 17 da Lei 8.629/93 incluído pela Lei 13.001/2014, que dispõe sobre os créditos de instalação no programa de reforma agrária ("V - a consolidação dos projetos de assentamento integrantes dos programas de reforma agrária dar-se-á com a concessão de créditos de instalação e a conclusão dos investimentos, bem como com a outorga do instrumento definitivo de titulação"). No que se refere aos valores de alienação e condições de pagamento dos imóveis - se for o caso, pois há hipóteses de gratuidade - a serem transferidos por título de domínio, sobre os quais o art. 18 da Lei 8.629/93 remete à norma regulamentadora, cabe a aplicação de regulamento anterior, Instrução Normativa do INCRA nº 30/2006, que estabelece critérios e procedimentos para a transferência de domínio por meio da emissão de instrumentos de titulação em terras de patrimônio do INCRA ou da União e apuração de valores de imoveis rurais a serem alienados. Com efeito, permanecem eficazes os dispositivos de norma regulamentadora anterior que forem compatíveis com as alterações da lei regulamentada, conforme o seguinte entendimento doutrinário: Contudo, se a revogação se fizer por lei superveniente que também reclame regulamentação, parece-nos perfeitamente possível falar em aproveitamento total ou parcial do antigo regulamento pela nova legislação, nos mesmos moldes em que se fala em recepção constitucional. (...) A lógica da recepção como meio abreviado de produção normativa pode ser aplicada também para regulamentos amparados em lei, caso essas venham a ser modificadas, situação na qual devem ser mantidos os válidos regulamentos produzidos pela autoridade então competente. Tratando do assunto, Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, citado, p. 176, admite a continuidade da vigência de decreto quando a lei regulamentada revogada é substituída por outra, 'desde que a nova lei contenha a mesma matéria regulamentada'. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princípios Gerais de Direito Administrativo, citado, p. 364, destaca que se a lei foi revogada, suspende-se as eficácia do regulamento e se houver apenas modificação da lei, permanecem eficazes os dispositivos que lhe forem compatíveis. Ademais, no caso dos autos deve ser considerado que a regulamentação anterior é aplicável mesmo porque os assentados receberam o imóvel mediante contratos de concessão de uso durante a vigência da disposição legal alterada. O Ministério Público Federal já havia se manifestado nesse sentido ao exarar parecer no 1º grau, ao qual me reporto (evento 33 do processo originário): Com efeito, a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo. Apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Assim, a regulamentação anterior é aplicável, até porque os assentados receberam o imóvel durante a vigência da disposição legal já revogada. Como se vê, a alteração da lei de regência e a ausência de novo regulamento a ela correspondente não justificam que o INCRA deixe de dar prosseguimento à titulação definitiva em casos como o presente. Não há, portanto, o óbice apontado pelo INCRA. Dessa forma, não há justificativa para o INCRA se opor ao prosseguimento de expediente que verse sobre a titulação de imóveis aos beneficiários do Projeto de Assentamento Imbaá, em Uruguaiana/RS, mediante adoção de medidas para a verificação do cumprimento dos requisitos legais. Em reforço ao posicionamento adotado, os precedentes desta Corte: ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004708-87.2014.404.7010, 3ª TURMA, Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 10/11/2016) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. COMPENSAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justifica que o INCRA deixe de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente à imóvel rural situado em assentamento agrário. - Não se pode atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado, devendo o INCRA expedir a titulação definitiva, independente da fixação do valor. Ressalta-se que, após a efetiva regulamentação, poderá o INCRA, em seu interesse, exigir o pagamento dos valores necessários à aquisição do imóvel. - Constatada a sucumbência recíproca, possível a compensação dos honorários advocatícios, nos termos do artigo 21 do Código de Processo Civil . (TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5004700-13.2014.404.7010, 3ª TURMA, Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 13/04/2016) Nesse diapasão, verifica-se que a decisão proferida pelo Juízo a quo não merece qualquer reproche, devendo ser mantida, em todos os seus termos. Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes." (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). Referida intelecção deve ser privilegiada pelo presente juízo, diante da lógica dos arts. 489, §1º, VI e 927, CPC, alvo dos lúcidos comentários de Araken de Assis, como transcrevo abaixo: "Por mais de uma razão só em sentido amplíssimo mostra-se possível conceber o julgamento segundo a legalidade, conseguintemente, a obediência do juiz à lei. O juiz não deve contas unicamente à sua consciência e aos pendores do siso de justiça próprio. Não julga porque quer, nem recebeu investidura nesse sentido. O Estado outorgou-lhe esse poder, consoante o modelo constitucional, exigindo-lhe modesta contrapartida: obediência ao ordenamento jurídico, principalmente à lei, ou seja, ao direito vigente no Estado, na sua inteireza, especialmente quanto às fontes formais do Poder Legislativo. E impõe essa exigência por razão básica, mas fundamental: a conduta prescrita aos particulares e aos agentes públicos e conhecida prévia e abstratamente nas normas legais, e o próprio juiz, o mais importante órgão estatal, não se furta desses comandos . O problema da legitimidade democrática da criação judicial não pode ser resolvidos pelos controles internos da magistratura, porque esses são exercidos por outros juízes. Em matéria de previsibilidade dos pronunciamentos judiciais, e, portanto, de segurança e de certeza, que constituem o cimento imprescindível à ordem jurídica justa, a súmula vinculante significou notável avanço, agora acompanhado dos precedentes no julgamento dos casos repetitivos (art. 928, I e II). E, perante a súmula vinculante e o precedente, a obediência à lei (ou antes, à consciência da pessoa investida na função juridicamente) não serve de pretexto hábil ao seu descumprimento . À primeira vista,as operações intelectuais do órgão judiciário, perante o verbete, não se distinguiriam das feitas para aplicar o direito objetivo. Embora a aplicação da súmula vinculante e do precedente não seja mecânica e automática, pois a adequação da tese jurídica à questão de fato depende de interpretação, ensejando pronunciamento alternativo, tal questão não toca o ponto. E, com efeito, se a tese jurídica consagrada na súmula e no precedente rege a espécie litigiosa, todavia, ao órgão judiciário faltará a liberdade de aplicá-la, ou não. É imperativo que a aplique ao objeto litigioso. Ficará impedido de rejeitá-la, oferecendo sua própria interpretação da questão constitucional. E deixando de aplicá-la, estritamente, ensejará a reclamação prevista no art. 103, §3º, CF e no art. 988, NCPC. O acolhimento da reclamação implicará nulidade do provimento contrário à súmula. Desaparece, correlatamente, a independência do juiz. Essa situação de modo algum equivale à submissão do juiz ao ordenamento jurídico subentendida no art. 8º. O juiz é livre para negar aplicação à lei e para interpretá-la a seu modo, adotando entendimento minoritário ou vencido, o que nunca ocorrerá perante uma súmula vinculante ao precedente. Em suma, a liberdade de interpretação fica restrita à adequação da tese jurídica ao material de fato (art. 489, §1º, VI) e desaparece a liberdade de aplicação ." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I. Parte geral. Institutos Fundamentais. Sâo Paulo: RT, 2015, p. 926-927) 2.15. Situação em exame: No caso em apreço, portanto, reputo verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e diviso densidade na argumentação esgrimida pelo autor. Sequer vislumbro, porém, uma situação de urgência a justificar eventual deferimento de tutela nessa quadra, impondo-se que o tema seja apreciado em sentença. Diante do procedimento legalmente previsto para a demarcação, é salutar que a medida seja promovida com maior grau de segurança jurídica, impondo-se tal análise com a cognição exaustiva dos elementos de prova amealhados nos autos. INDEFIRO, portanto, o pedido de antecipação de tutela, postergando nova análise do tema para o momento da prolação da sentença. 2.16. Questões jurídicas relevantes: Equacionei acima, com cognição não exaustiva, para os fins do art. 357, CPC, os vetores jurídicos pertinentes à solução da presente causa. Assim, a questão diz respeito ao alegado direito dos autores à titulação do imóvel em questão, com entrega da documentação definitiva do bem em seu nome. 2.17. Diligências probatórias: Em regra, o Poder Judiciário deve facultar a ambas as partes, observados os prazos de lei, a realização da mais ampla dilação probatória, desde que conexa o pedido e causa de pedir deduzidos nos autos. Isso não significa, porém, que todo e qualquer pedido, lançado pelos contendores, deva ser automaticamente deferido. Ao contrário, as diligências destinadas a esclarecer fatos totalmente impertinentes com o thema decidendum não hão de ser realizadas, sob pena de converter o processo em um verdadeiro trabalho de Sísifo. Como sabido, frusta probatur quod probantum non relevat. Importa dizer: não se defere a realização de diligências destinadas a demonstrar fatos insuscetíveis de influenciar o resultado da demanda. Esse é, por exemplo, o conteúdo do art. 470, parágrafo único, CPC/15. Reporto-me também ao art. 38, §2º, da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo: "Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias." Outro não é o conteúdo do art. 370, parágrafo único, CPC. 2.18. Juntada de documentos: As partes tiveram oportunidade de anexar documentos na fase do art. 320, CPC - ou seja, com a peça inicial, com os autores - e prazo da contestação no que tocou ao requerido (art. 434, CPC/15). Os contendores podem complementar aludida documentação, no que toca ao preço de mercado do imóvel, dada a impugnação ao valor da causa. No mais, os contendores não requereram a produção de novas provas e não verifico a presença de lastro jurídico para determinar dilação probatória, de ofício, diante da regra do art. 141, CPC. III - DISPOSITIVO 3.1. REPORTO-ME ao despacho de evento 3, no que diz respeito aos pressupostos processuais e condições para válido exercício do direito de ação. 3.2. EQUACIONEI as balizas concernentes à definição do valor da causa, postergando a conclusão do exame para o momento da prolação da sentença, como registrei acima. 3.3. REPUTO que a parte autora atua com interesse processual, bem como que a pretensão não foi atingida pela prescrição, na forma do art. 1 do decreto 20.910/32. 3.4. AVALIO como verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e como densos os argumentos jurídicos esgrimidos pelos requerentes. Não diviso, porém, uma situação de perigo de dano a exigir a intervenção judicial imediata. 3.5. INDEFIRO, pois, o pedido de antecipação de tutela. 3.6. PROMOVI acima o saneamento da demanda, na forma do art. 357, CPC/15. 3.7. DECLARO incabível a inversão do ônus da prova, na situação em exame, de modo que a avaliação dos meios demonstrativos deverá ser promovida tomando-se em conta o art. 373, I e II, CPC/15. 3.8. INTIMEM-SE as partes para, querendo, manifestarem-se a respeito do presente saneamento - art. 373, §1, CPC. Prazo de 05 dias úteis, quanto ao autor, e prazo de 10 dias úteis, quanto à parte requerida - conforme arts. 183, 219, 224, CPC, art. 5 da lei n. 11.419/2006. 3.9. INTIME-SE o MPF a respeito da presente demanda, para os fins previstos no art. 178, III, CPC. Prazo de 30 dias úteis - art. 180, CPC. 3.10. Caso não sejam formulados pleitos, nem apresentados documentos, VOLTEM-ME conclusos para prolação de sentença. Caso tenham sido apresentados documentos, sendo novos documentos, INTIME-SE a contraparte para, querendo, manifestar-se a respeito, na forma do art. 5, LIV e LV, Constituição e arte. 7, parte final, CPC/15.

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Processo nº 5066571-59.2023.4.04.7000

ID: 337639772

Tribunal: TRF4 Órgão: 11ª Vara Federal de Curitiba Classe: PROCEDIMENTO COMUM CíVEL Nº Processo: 5066571-59.2023.4.04.7000

Data de Disponibilização: 29/07/2025

Polo Ativo:

ANTONIO PEREIRA DA SILVA NEUSA VIDAL FARIAS DA SILVA

Polo Passivo:

DESPACHO/DECISÃO

Advogados:

MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL

OAB/PR XXXXXX Desbloquear

PROCEDIMENTO COMUM Nº 5066571-59.2023.4.04.7000/PR AUTOR : NEUSA VIDAL FARIAS DA SILVA ADVOGADO(A) : MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL (OAB PR052809) AUTOR : ANTONIO PEREIRA DA SILVA ADVOGADO(A) : MARLON … PROCEDIMENTO COMUM Nº 5066571-59.2023.4.04.7000/PR AUTOR : NEUSA VIDAL FARIAS DA SILVA ADVOGADO(A) : MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL (OAB PR052809) AUTOR : ANTONIO PEREIRA DA SILVA ADVOGADO(A) : MARLON JIVAGO FIGURSKI LEAL (OAB PR052809) DESPACHO/DECISÃO I. RELATÓRIO Em 22/09/2023, NEUSA VIDAL FARIAS DA SILVA e ANTONIO PEREIRA DA SILVA ingressaram com a presente demanda, sob rito comum, em face do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA, pretendendo a condenação do demandado a promover os atos necessários para concessão de título de domínio sobre o lote que ocupam no projeto de assentamento Santa Terezinha. Eles postularam, ainda, a condenação do INCRA ao pagamento de indenização por danos morais no valor de cinco salários-mínimos. A parte autora sustentou, para tanto, que seria beneficiária da reforma agrária, sendo assentada pelo INCRA há mais de 17 anos, no projeto de assentamento referido, na zona rural do Município de Cascavel, bem como que, apesar de ter cumprido todas as cláusulas contratuais, o INCRA não teria até então promovido a titulação. Alegou que o inadimplemento das obrigações assumidas no contrato de assentamento pelo INCRA ensejaria o dever de indenização pelos danos morais ocasionados. Ela postulou a concessão de provimento de urgência e assistência judiciária, detalhou os demais pedidos e atribuiu à demanda o valor de R$ 1.000.000,00, juntando documentos. Deferi o processamento da peça inicial e indeferi o pedido de antecipação de tutela, conforme evento 3, determinando aos autores que prestassem esclarecimentos sobre o valor atribuído à causa. Eles promoveram emenda no evento 7, em que retificaram o valor da causa para R$ 1.006.600,00, mediante acréscimo dos danos morais pretendidos. O INCRA juntou sua contestação no movimento 10, impugnando o valor atribuído à causa, dizendo que " o INCRA cobra do beneficiário 10% do valor médio Pauta de Valores de Terra Nua para fins de titulação de assentamentos e regularização fundiária para vigorar no período de 1º de abril de 2023 a 31 de março de 2024. Hoje o valor cobrado por hectare na região de Cascavel é de R$ 771,50 (setecentos e setenta e um reais e cinquenta centavos)." Aduziu que, "No contrato de concessão de uso consta que o lote 22 tem uma área total de 12,2008, o que equivaleria a R$ 9.412,92 (nove mil reais, quatrocentos e doze reais e noventa e dois centavos). Cumpre salientar que a área exata será confirmada após o georreferenciamento . Portanto o valor da causa, considerando o pedido de titulação do assentamento do autor, deveria ficar próximo a R$ 9.412,92 (nove mil reais, quatrocentos e doze reais e noventa e dois centavos), valor extremamente inferior ao valor de R$ 1.006.600,00 (correspondente ao valor do imóvel, acrescido dos danos morais pretendidos). Neste sentido, impugna-se o valor dado à causa, de R$ 1.006.600,00, requerendo o INCRA sua fixação em R$ R$ 9.412,92 (nove mil reais, quatrocentos e doze reais e noventa e dois centavos), que melhor representa o valor da demanda ". Argumentou ainda estar " ausente a prova do implemento de todas as condições para titulação por parte da parte autora". Discorreu sobre o procedimento previsto para a titulação, enfatizando haver discricionariedade administrativa no estabelecimento da ordem de prioridades na promoção do loteamento/titulação, reportando-se a restrições orçamentárias e defasagem no quadro de servidores. Anexou documentos no evento 12. A parte autora apresentou réplica no evento 14, em que reiterou os argumentos esgrimidos na peça inicial e o pedido de tutela de evidência. O Ministério Público Federal manifestou-se no ev. 20, dizendo não haver outras provas a produzir. O INCRA postulou pelo julgamento antecipado do mérito. Os autores renunciaram ao prazo para requerer dilação probatória. Os autos vieram conclusos. II. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. Pressupostos processuais e condições da ação: No movimento 3, apreciei os pressupostos processuais e as condições para válida deflagração da demanda. Retomo, alguns vetores que equacionei no referido despacho de prelibação da petição inicial. 2.2. Interesse processual - considerações gerais: Por imposição constitucional, o Poder Judiciário está obrigado a apreciar a alegação de que haja lesão ou ameaça de lesão a direito (art. 5º, XXXV, CF), mecanismo indispensável para que haja efetivo império da lei, ao invés da prevalência dos poderes hegemônicos de ocasião. A prestação jurisdicional não se destina, todavia, a emitir meros pareceres ou cartas de intenções. O ingresso em juízo deve estar fundado, tanto por isso, em uma situação de efetiva necessidade, de modo que o pedido - caso venha a ser acolhido - se traduza em uma utilidade para o demandante. O meio processual eleito deve ser adequado para tanto. Daí que os processualistas tratem do interesse processual em uma troika: a necessidade, a utilidade e a adequação. Por fim, o interesse processual deve persistir no curso da demanda, nos termos do art. 17 e art. 85, §10, CPC/15. Ora, "Mediante a força declaratória, a aspiração do autor consiste na extirpação da incerteza. Deseja tornar indiscutível, no presente e no futuro, graças à autoridade da coisa julgada, a existência ou a inexistência de relação jurídica, a autenticidade ou a falsidade de documento. É o que dispõe, fortemente inspirado no direito germânico e reproduzindo a regra anterior, o art. 19 do NCPC. Também comporta declaração a exegese de cláusula contratual (Súmula do STJ, n.º 181), ou seja, o modo de ser de uma relação jurídica. Na ação declarativa, ignora-se outra eficácia relevante que a de coisa julgada material. Neste sentido, a pretensão à declaração representa fonte autônoma de um bem valiosíssimo na vida social: a certeza. O autor que só pleiteia declaração ao juiz, e obtém êxito, dar-se-á por satisfeito, e cabalmente, desde o curso em julgado da sentença. Então apropria-se do que pedira ao órgão judicial – certeza –, carecendo a regra jurídica emitida de qualquer atividade complementar em juízo. Focalizando o ponto com preciosa exatidão, diz-se que a sentença declaratória é instrumento autossuficiente de tutela jurisdicional, pois assegura, de maneira plena e completa, a efetividade da situação jurídica substancial deduzida em juízo." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro: volume I. Parte geral: fundamentos e distribuição de conflitos. São Paulo: RT. 2015. p. 675). Ainda segundo Araken de Assis, " O provimento declaratório tem nítido caráter prescritivo. A parte adquire o direito incontestável de comportar-se em consonância ao comando sentencial, e, principalmente, não é dado àqueles que se vincularam à declaração impedi-la . A finalidade da ação declaratória da inteligência e do alcance de cláusula contratual é a de prescrever aos parceiros do negócio, sucessivamente, determinada pauta de conduta, independentemente de execução alguma, de que não se cogita e de que não se pode cogitar." (ASSIS, Araken de. Obra citada. p. 676). Dado que o Poder Judiciário não é consultor jurídico das partes, impõe-se que haja uma situação de incerteza jurídica a justificar o ingresso com a ação declaratória: "Impende recordar que a certeza implicará a vinculação futura das partes. O provimento exibirá caráter prescritivo para o futuro. O ato judicial legitima a prática (ou a abstenção) de atos jurídicos “ao abrigo e em conformidade com o conteúdo da sentença. Em geral, a antevisão desse problema provoca o nascimento do interesse. Por assim dizer, o provimento declarativo tem os pés no passado, mas olhar no futuro. É preciso aceitar com reservas, portanto, o julgado da 4.ª Turma do STJ, que assentou: Não é detentor de interesse processual justificador da pretensão declarativa quem não está exposto à possibilidade de dano imediato e concreto. Ora, imediato é o interesse, pois o dano, em sentido amplíssimo, pode ser futuro. Por exemplo, não cabe declarar a inteligência da cláusula contratual em tese; o autor necessitará expor a dificuldade na interpretação da cláusula, os reflexos que este ou aquele entendimento provocará no programa contratual." (ASSIS, Araken de. Obra citada. p. 661). 2.3. Interesse processual - caso em exame: Em primeiro exame - aferição de ofício, conforme art. 485, §3, CPC -, o autores atenderam aludidos requisitos. Eventual acolhimento da sua pretensão lhes será útil; a medida revela-se necessária para a otimização do processo administrativo de titulação; por fim, o processo em causa é adequado ao fim visado. Logo, o art. 17, CPC, restou satisfeito, de modo que a objeção suscitada pela autarquia não prospera. Não há maiores sinais de que a pretensão dos requerentes seria satisfeita no âmbito administrativo. Ademais, o exaurimento do debate, no âmbito administrativo, não é condição para a deflagração de demandas como a presente, em juízo. Os requerentes insurgem-se justamente contra a demora no procedimento de titularização, de modo que não se pode condicionar a deflagração desse processo ao aguardo da solução da causa no âmbito extrajudicial. 2.4. Valor atribuído à causa: Como sabido, a toda causa deve ser atribuído algum valor econômico, por força do art. 291, CPC/2015 - projeção do art. 258, CPC/73 -, pois se cuida da base de cálculo da taxa judiciária. Referido valor pode influenciar, em muitos casos, a determinação da competência das unidades judiciais ou o procedimento aplicável, também surtindo reflexos sobre a definição de encargos sucumbenciais. Trata-se, tanto por isso, de requisito para que a petição inicial seja válida - art. 319, CPC. Como explicita Araken de Assis, "às vezes, na oportunidade da respectiva fixação (infra, 1.290), o conteúdo econômico real e imediato da pretensão mostra-se inestimável, ou seja, não pode ser quantificado precisamente. Tal circunstância não constitui motivo bastante para eliminar o ônus atribuído ao autor nos arts. 319, V, e 292, caput. É apenas causa de estimação voluntária do autor, pois o art. 291 dispõe expressamente que a toda causa será atribuído valor certo. Nada obstante, a indicação aproximar-se-á, tanto quanto possível, do conteúdo econômico mediato da pretensão. Não há incompatibilidade daquelas regras com a do art. 85, § 8.º. aludindo a causas de valor inestimável. Entende-se por tal as causas desprovidas de conteúdo econômico imediato, como é o caso da ação declaratória, e, por esse motivo, sujeitas à estimação do autor." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 1695) Convém atentar, tanto por isso, para o art. 292, CPC/15: Art. 292. O valor da causa constará da petição inicial ou da reconvenção e será: I - na ação de cobrança de dívida, a soma monetariamente corrigida do principal, dos juros de mora vencidos e de outras penalidades, se houver, até a data de propositura da ação; II - na ação que tiver por objeto a existência, a validade, o cumprimento, a modificação, a resolução, a resilição ou a rescisão de ato jurídico, o valor do ato ou o de sua parte controvertida; III - na ação de alimentos, a soma de 12 (doze) prestações mensais pedidas pelo autor; IV - na ação de divisão, de demarcação e de reivindicação, o valor de avaliação da área ou do bem objeto do pedido; V - na ação indenizatória, inclusive a fundada em dano moral, o valor pretendido; VI - na ação em que há cumulação de pedidos, a quantia correspondente à soma dos valores de todos eles; VII - na ação em que os pedidos são alternativos, o de maior valor; VIII - na ação em que houver pedido subsidiário, o valor do pedido principal. § 1º Quando se pedirem prestações vencidas e vincendas, considerar-se-á o valor de umas e outras. § 2º O valor das prestações vincendas será igual a uma prestação anual, se a obrigação for por tempo indeterminado ou por tempo superior a 1 (um) ano, e, se por tempo inferior, será igual à soma das prestações. § 3º O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor, caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes. Atente-se novamente para a análise de Araken de Assis: "É exemplificativa a enumeração dos acessórios. Os juros compensatórios, por exemplo, dificilmente se quadram na figura de penalidade. A correção monetária integra o valor originário do crédito e, nesse aspecto, sua menção no art. 292, corrige o direito anterior. Ressalva feita aos juros moratórios e à correção monetária, verbas implicitamente incluídas no pedido respeitante ao principal (art. 322, § 1.º), e, nada obstante, integrantes do valor da causa, quaisquer outras verbas devem ser objeto de pedido. É o caso, expressis verbis, da cláusula penal moratória ou compensatória e dos juros compensatórios. Omisso que seja o pedido, a respeito da cláusula penal (v.g., o autor quer evitar a controvérsia em torno da interpretação do contrato), tampouco conta-se o respectivo valor. Por óbvio, deixando o autor de pedir os juros moratórios, explicitamente, dificilmente realizará seu cômputo no valor da causa, ensejando a intervenção do órgão judiciário. E os juros vencidos posteriormente ao ajuizamento, automaticamente incluídos na condenação (art. 323), não entram na estimativa da causa. O custo financeiro do processo (despesas processuais e honorários advocatícios), suportado pelo réu no caso de êxito do autor, não precisa ser computado para apurar o valor da causa. Tais verbas têm caráter eventual e decorrem da lei. Em face do caráter imperativo do art. 292, I, mostra-se irrelevante a estimativa lançada pelo autor na petição inicial em desacordo com a regra. Prevalecerá o valor da importância reclamada no pedido. O art. 292, I, aplica-se, por analogia, à pretensão a executar fundada em título judicial ou extrajudicial (infra, 1.292.2.2). O valor da causa é o total do crédito: o principal corrigido, os juros e os demais consectários legais ou contratuais, conforme, aliás, dispõe o art. 6.º, § 4.º, da Lei 6.830/1980. Esse valor constará na planilha aludida no art. 798, I, b, e parágrafo único . Também se poderia cogitar do enquadramento da pretensão a executar no art. 292, II, por que pretensão visando ao cumprimento do negócio jurídico, eventualmente consubstanciado em documento dotado de força executiva. O resultado final é idêntico, mas o art. 292, I, avantaja-se ao inciso precedente em ponto decisivo, ao impor um critério simples, direto e analítico ao valor da causa." (ARAKEN, Assis. Obra citada. p. 1698 e ss.) Ora, não se pode perder de vista que o valor atribuído à causa deve corresponder, tanto quanto possível, ao conteúdo econômico da pretensão deduzida na peça inicial, como bem equaciona o art. 292, §3º, CPC/15: "O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor , caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes." 2.5. Valor da causa - preço do imóvel: Em casos como o presente, o valor da causa - enquanto conteúdo econômico da pretensão do autor - deve corresponder à importância de mercado do imóvel em questão, na medida em que esse é a expressão financeira do que ele busca em Juízo. Não raro, há algumas dificuldades no que toca à atribuição de conteúdo econômico para determinados objetos, na exata medida em que as coisas não possuem valores ínsitos ou ontológicos . A precificação depende, por óbvio, de uma conhecida distinção entre valor de uso e valor de troca . Por vezes, algo pode ser muito apreciado pelo proprietário, mas sem correspondente apelo econômico junto ao mercado. Alguém pode guardar um conjunto de fotos ou estátuas, atribuindo-lhes expressivo valor por lhe recordar momentos da infância ou entes queridos; mas, dificilmente conseguiria comercializá-las no mercado pelo montante almejado. Por outro lado, o preço depende sempre de inúmeras variáveis, com destaque para a conhecida lei da oferta e da procura. Quanto maior a demanda e maior a escassez, maior o preço. Havendo excesso de oferta, ao contrário, o preço é reduzido. Daí que a atribuição de conteúdo econômico para bens depende sempre do exame do contexto de mercado, diante da interação entre compradores e vendedores - depende, enfim, das expectativas sociais envolvidas . No âmbito das demandas judiciais ou das licitações, ademais, há questões burocráticas que acabam por condicionar a precificação, seja por força de uma limitação do mercado, seja por conta das peculiaridades com que as negociações se dão (arrematação, adjudicação, leilão). Atente-se para a lição de Kiyoshi Harada, relacionada a bens imóveis - mas que, com as pertinentes adequações, pode servir como parâmetro também para a indenização dos prejuízos decorrentes da subtração de bens móveis: "Vários são os métodos de avaliação. Na avaliação de terrenos loteados, normalmente, o método empregado é o comparativo, levando-se em conta os três fatores básicos: a área, a profundidade e a testada. .Basicamente, consiste na pesquisa de valores de preços com menos de dois anos em relação à data de avaliação, referentes a imóveis da mesma região geoeconômica, da idêntica zona e uso e ocupação de solo e do mesmo setor fiscal. Preço proveniente de oferta deverá sofrer redução de 10% para atender à natural elasticidade do mercado, ao passo que os preços a prazo devem ser transformados em preços à vista, mediante descontos com o auxílio da tabela Price. A somatória dos diferentes preços levantados e sua divisão pelo número de elementos pesquisados resultarão em um valor médio. Descartam-se os elementos que se situarem 30% abaixo ou acima dessa média. Extrair-se-á nova média com os elementos remanescentes, resultando na chamada média aritmética saneada, ou seja, o valor unitário médio que servirá de paradigma para a avaliação. Na avaliação de glebas loteáveis, quando o emprego direto do método comparativo fica inviabilizado, por ausência de paradigmas, a avaliação é feita através do chamado método involutivo. Consiste na projeção de um loteamento imaginário com a divisão da área em quadras e em lotes-padrão, com exclusão das áreas destinadas a espaços livres, institucionais e áreas verdes. Levam-se em conta inúmeros fatores como despesas do loteamento, abarcando a implantação de infraestrutura, propaganda e corretagem, bem como o tempo de duração para o esgotamento das vendas, a valorização dos lotes no decorrer de vendas etc . Enfim, é um método cuja avaliação é baseada em projeções que podem ocorrer ou não concretamente. Ultimamente, esse método vem ganhando elasticidade, comportando a avaliação em separado da chamada 'faixa frontal do loteamento', situada de frente para as vias públicas existentes, que seria diretamente desmembrável, destacando-se do miolo do loteamento imaginário." (HARADA, Kiyoshi. Desapropriação. 10. ed. São Paulo: Atlas. p. 135-136). Quando se cuide de pedido de indenização, por exemplo, deve-se atentar para o valor de mercado dos bens perdidos ou destruídos, conforme art. 1.431 do Código Civil: CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA ISENTA DE ERROS IN PROCEDENDO. FURTO DE JOIAS ACAUTELADAS À RÉ, POR FORÇA DE CONTRATO DE PENHOR. RESPONSABILIDADE INDENIZATÓRIA. VALOR REAL DAS JOIAS. LAUDO PERICIAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Não é nula a sentença que julga a demanda a salvo de erros in procedendo. 2. Responde a Caixa Econômica Federal - CEF pelos danos causados a cliente cujas joias, dadas como garantia em contrato de empréstimo e penhor, foram furtadas ao tempo em que estavam em poder da mutuante. 3. Firmou-se a jurisprudência no sentido de que a indenização, em casos que tais, deve ser feita de acordo com o valor real das joias e não pelo quantum ajustado contratualmente . 4. Na impossibilidade de realizar-se avaliação direta das joias, revela-se razoável e seguro o critério de estimativa do perito, que, apresentando-se como cliente interessado em celebrar contrato de penhor de joias, aferiu a desproporção entre a avaliação feita pela Caixa Econômica Federal - CEF e o valor real dos bens. 5. Apelação desprovida. (TRF-3 - Ap: 00220953820004036100 SP, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL NELTON DOS SANTOS, Data de Julgamento: 10/11/2009, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: e-DJF3 Judicial 1 DATA:19/07/2012) CIVIL. PENHOR. joias . ASSALTO À AGÊNCIA BANCÁRIA. PERDA DO BEM. RESOLUÇÃO DO CONTRATO. RESSARCIMENTO DO PROPRIETÁRIO DO BEM. PAGAMENTO DO CREDOR. COMPENSAÇÃO. POSSIBILIDADE. EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO. ART. 1.092 DO CÓDIGO CIVIL/1916 E ART. 476, DO CÓDIGO CIVIL/2002. - O perecimento por completo da coisa empenhada não induz à extinção da obrigação principal, pois o penhor é apenas acessório desta, perdurando, por conseguinte, a obrigação do devedor, embora com caráter pessoal e não mais real. - Segundo o disposto no inciso IV do art. 774, do Código Civil/1916, o credor pignoratício é obrigado, como depositário, a ressarcir ao dono a perda ou deterioração, de que for culpado. - Havendo furto ou roubo do bem empenhado, o contrato de penhor fica resolvido, devolvendo-se ao devedor o valor do bem empenhado, cabendo ao credor pignoratício o recebimento do valor do mútuo, com a possibilidade de compensação entre ambos, de acordo com o art. 775, do Código Civil/1916. - Na hipótese de roubo ou furto de joias que se encontravam depositadas em agência bancária, por força de contrato de penhor, o credor pignoratício, vale dizer, o banco, deve pagar ao proprietário das joias subtraídas a quantia equivalente ao valor de mercado das mesmas, descontando-se os valores dos mútuos referentes ao contrato de penhor . Trata-se de aplicação, por via reflexa, do art. 1.092 do Código Civil/1916 (art. 476, do Código Civil atual). Recurso especial não conhecido. (STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA Classe: RESP - RECURSO ESPECIAL - 730925 Processo: 200500366722 UF: RJ Órgão Julgador: TERCEIRA TURMA REL. NANCY ANDRIGHI DJ DATA:15/05/2006 PÁGINA:207). No presente momento, mantenho, por ora, o valor atribuído à demanda, sem prejuízo de nova análise de tal questão por época da prolação da sentença, contanto que as partes apresentem nos autos elementos de convicção densos sobre o preço do imóvel em causa, junto ao mercado. Caso se evidencie uma efetiva dificuldade de apurar a importância financeira do bem, isso há de ser tomado em conta por época do arbitramento doe eventuais honorários sucumbenciais, se devidos - art. 85, §8, CPC/15. Assim, ao menos por ora, não há maior necessidade de uma delimitação precisa sobre a precificação do bem. Registro que, mesmo que o valor da causa ficasse aquém de 60 salários mínimos - definidos no decreto nº 11.864, de 27 de dezembro de 2023 -, a demanda não poderia tramitar sob o rito dos Juizados, dado versar sobre imóvel público, dando ensejo à aplicação da vedação do art. 3, §1, II, lei n. 10.259/2001. ACOLHO, por ora, o valor atribuído pelos autores à demanda, ressalvando nova análise do tema por época da prolação da sentença. Quanto ao mais, retomo o exame que promovi no evento 3 . 2.6. Eventual prescrição da pretensão dos requerentes: A pretensão deduzida na peça inicial submete-se à prescrição quinquenal, prevista no art. 1º, do decreto 20.910, de 1932 . Note-se, contudo, que na espécie debate-se pretensão prospectiva, já que os requerentes insurgem-se contra a ausência de ultimação de processo administrativo demarcatório de imóveis, a cargo do INCRA. Tanto por isso, considerando que - a vingar a narrativa promovida na peça inicial - a pretensão é renovada enquanto persistir a alegada mora administrativa, não se operou a prescrição no caso vertente. De resto, tal questão não chegou a ser suscitada pelo requerido. Atente-se para a lógica do seguinte julgado: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. NÃO OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. INEXISTÊNCIA DE NEGATIVA DO DIREITO PELA ADMINISTRAÇÃO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. PRESTAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. SÚMULA 568/STJ. No caso dos autos, não se discute violação do fundo de direito, mas sim o não pagamento de valores decorrentes de obrigação de trato sucessivo. Isso porque a servidora, ao não ser beneficiada com a progressão funcional garantida na legislação municipal, vê caracterizada uma omissão da Administração, renovada mês a mês, uma vez que não houve nenhum ato concreto negando o direito, mas uma inadimplência em relação jurídica de trato sucessivo . Logo, somente as parcelas vencidas há mais de 5 anos da propositura da ação devem ser consideradas prescritas nos termos da Súmula 85 do STJ. Agravo interno improvido. (STJ - AgInt no AREsp: 875628 MG 2016/0054585-5, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/08/2016) Assim, a pretensão da requerente não foi atingida pela prescrição . 2.7. Considerações gerais sobre a antecipação de tutela: Como sabido, a cláusula do devido processo envolve alguma aporia. Por um lado, o processo há de ser adequado: deve assegurar defesa, contraditório, ampla produção probatória. E isso consome tempo. Todavia, o processo também deve ser eficiente, ele deve assegurar ao titular de um direito uma situação jurídica idêntica àquela que ele teria caso o devedor houvesse satisfeito sua obrigação na época e forma devidas. A demora pode contribuir para um debate mais qualificado entre as partes; todavia, também leva ao grande risco de ineficácia da prestação jurisdicional, caso o demandante tenha realmente razão em seus argumentos. Daí a relevância do prudente emprego da tutela de urgência, prevista no art. 300 e ss. do novo CPC. Desde que a narrativa do demandante seja verossímil, seus argumentos sejam fundados e a intervenção imediata do Poder Judiciário seja necessária - i.e., desde que haja fumus boni iuris e periculum in mora - a antecipação da tutela deverá ser deferida. Sem dúvida, porém, que o tema exige cautela, eis que tampouco soa compatível com o devido processo a conversão da antecipação em um expediente rotineiro, o que violentaria a cláusula do art. 5º, LIV e LV, CF. Ademais, o provimento de urgência não pode ser deferido quando ensejar prejuízos irreversíveis ao demandado (art. 300, §3º, CPC). Daí o relevo da lição de Araken de Assis, como segue: "A tutela de urgência e a tutela de evidência gravitam em torno de dois princípios fundamentais: (a) o princípio da necessidade; e (b) o princípio da menor ingerência. 1.405.1. Princípio da necessidade - Segundo o art. 301, in fine, a par do arresto, sequestro, arrolamento de bens, e protesto contra a alienação de bens, o órgão judiciário poderá determinar qualquer outra medida idônea para asseguração do direito. Essa abertura aplica-se às medidas de urgência satisfativas (art. 303, caput): a composição do conflito entre os direitos fundamentais somente se mostrará legítima quando houver conflito real, hipótese em quase patenteia a necessidade de o juiz alterar o esquema ordinário de equilíbrio das partes perante o fator temporal do processo. A necessidade de o juiz conceder medida de urgência apura-se através da comparação dos interesses contrastantes dos litigantes. Dessa necessidade resulta a medida adequada à asseguração ou à satisfação antecipada em benefício do interesse mais provável de acolhimento em detrimento do interesse menos provável. 1.405.2. Princípio do menor gravame - O princípio do menor gravame ou da adequação é intrínseco à necessidade. É preciso que a medida de urgência seja congruente e proporcional aos seus fins, respectivamente a asseguração ou a realização antecipada do suposto direito do autor. Por esse motivo, a medida de urgência cautelar prefere à medida de urgência satisfativa, sempre que adequada para evitar o perigo de dano iminente e irreparável, e, na órbita das medidas de urgência satisfativas, o órgão judiciário se cingirá ao estritamente necessário para a mesma finalidade." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro. volume II. Tomo II. Parge Geral: institutos fundamentais. São Paulo: RT, 2015, p. 370-371). Cuidando-se, ademais, de pedido em desfavor da Fazenda Pública, a lei 8.437/1992 veda a antecipação de tutela que implique compensação de créditos tributários ou previdenciários (art. 1º, §5º). A lei do mandado de segurança veda a concessão de liminares com o fim de se promover a entrega de mercadorias, a reclassificação de servidores públicos e o aumento ou extensão de vantagens de qualquer natureza (art. 7º, §2º, lei 12.016). Registre-se que o STF já se manifestou sobre a constitucionalidade de algumas dessas limitações (lei 9.494), conforme se infere da conhecida ADC 04-6/DF, rel. Min. Sydnei Sanches (DJU de 21.05.1999), com os temperamentos reconhecidos no informativo 248, STF. No âmbito do Direito Administrativo militar, há restrições ao emprego do writ , por exemplo, diante do que preconiza o art. 51, §3º, lei n. 6.880/1980, ao exigir o exaurimento da via administrativa. Por outro lado, como sabido, o juízo não pode antecipar a eficácia meramente declaratória de uma cogitada sentença de procedência. Afinal de contas, a contingência é inerente aos provimentos liminares; de modo que a certeza apenas advém do trânsito em julgado (aliás, em muitos casos, sequer depois disso, dadas as recentes discussões sobre a relativização da res iudicata ). "É impossível a antecipação da eficácia meramente declaratória, ou mesmo conferir antecipadamente ao autor o bem certeza jurídica, o qual somente é capaz de lhe ser atribuído pela sentença declaratória. A cognição inerente ao juízo antecipatório é por sua natureza complemente inidônea para atribuir ao autor a declaração - ou a certeza jurídica por ele objetivada." (MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipação da tutela . 7. ed. SP: Malheiros. p. 55). 2.8. Bilateralidade de audiência: No caso em análise, assegurou-se manifestação ao requerido a respeito dos pedidos deduzidos na peça inicial pelo requerente, o que atendeu ao art. 5, LIV e LV, Constituição/88 e art. 7, parte final, CPC/15. 2.9. Considerações iniciais sobre a titulação de domínio: No seu art. 189, a Constituição Republicana de 1988 estipula que "Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei ." D'outro tanto, o art. 18, §3º da lei n. 8.629/1993, com a redação veiculada pelas leis n. 13.001/2014 e 13.465/2017, preconizou o seguinte: Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967. § 1 o Os títulos de domínio e a CDRU são inegociáveis pelo prazo de dez anos, contado da data de celebração do contrato de concessão de uso ou de outro instrumento equivalente, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o Regulamento disporá sobre as condições e a forma de outorga dos títulos de domínio e da CDRU aos beneficiários dos projetos de assentamento do Programa Nacional de Reforma Agrária. § 5 o O valor da alienação, na hipótese de outorga de título de domínio, considerará o tamanho da área e será estabelecido entre 10% (dez por cento) e 50% (cinquenta por cento) do valor mínimo da pauta de valores da terra nua para fins de titulação e regularização fundiária elaborada pelo Incra, com base nos valores de imóveis avaliados para a reforma agrária, conforme regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar n o 93, de 4 de fevereiro de 1998, e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo . § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo . § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores. § 13. Os títulos de domínio, a concessão de uso ou a CDRU a que se refere o caput deste artigo serão conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, obrigatoriamente, nos casos de casamento ou união estável. § 14. Para fins de interpretação, a outorga coletiva a que se refere o § 3 o deste artigo não permite a titulação, provisória ou definitiva, a pessoa jurídica. § 15. Os títulos emitidos sob a vigência de norma anterior poderão ter seus valores reenquadrados, de acordo com o previsto no § 5 o deste artigo, mediante requerimento do interessado, observados os termos estabelecidos em regulamento e vedada a restituição de valores já pagos que eventualmente excedam o valor devido após o reenquadramento. Publicada em 17 de dezembro de 2018, a Instrução Normativa INCRA n. 97 tratou dos procedimentos de emissão da titulação provisória e definitiva dos títulos, merecendo destaque o que segue: Art. 1º Estabelecer, no âmbito do Incra, os critérios e procedimentos para: I - emissão de instrumentos de titulação provisória e de titulação definitiva em terras de propriedade ou posse do Incra ou da União afetadas a Projetos de Assentamento - PA sob gestão do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra; II - condições de pagamento e de liberação de cláusulas resolutivas dos contratos firmados ou dos títulos expedidos pelo Incra; III - critérios e procedimentos para supervisão e regularização ocupacionais nos Projetos de Assentamento de Reforma Agrária. Parágrafo único. Ao proceder a supervisão ocupacional dos lotes de reforma agrária, o Incra verificará as condições de permanência do beneficiário da Reforma Agrária na parcela ou no lote, bem como verificará se o ocupante não autorizado previamente pelo Incra preenche requisitos para ter a sua ocupação regularizada perante a autarquia. No art. 2º, XI, da aludida IN 97, o título de domínio foi definido como sendo o " instrumento com força de escritura pública, que transfere de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade da parcela ou lote da Reforma Agrária ao beneficiário, inegociável pelo prazo de dez anos ." Quanto à titulação, o INCRA estipulou o seguinte, na referida In 97: Art. 3º Realizada a seleção dos beneficiários para o Projeto de Assentamento da Reforma Agrária, que será efetuada conforme normativo específico, após a homologação da família na relação de beneficiários (RB), a família assentada receberá o instrumento de titulação aplicável à área destinada para exploração familiar. Art. 4º A distribuição de imóveis rurais em Projetos de Assentamento federais será formalizada: I - em caráter provisório, mediante Contrato de Concessão de Uso - CCU gratuito; e II - em caráter definitivo, por meio de: a) Concessão de Direito Real de Uso - CDRU gratuita; ou b) Título de Domínio -TD oneroso ou gratuito. Art. 5º A titulação, provisória ou definitiva, ocorrerá de acordo com a organização socioeconômica e espacial do Projeto de Assentamento, e poderá ser operada nas seguintes modalidades : I - individual, com área demarcada; II - individual, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, com ou sem área previamente demarcada; III - coletiva, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, sem área individual demarcada. § 1º A titulação definitiva por meio da CDRU individual ou coletiva, ou por meio de TD na modalidade coletiva, somente será concedida ao beneficiário que a requerer, por manifestação formal, e desde que a soma do total de requerimentos atinja, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) dos interessados de um mesmo projeto de assentamento. § 2º Além do percentual mínimo indicado no parágrafo anterior, a solicitação de titulação por meio de CDRU individual ou coletiva ou por meio de TD na modalidade coletiva deverá estar em Ata de Assembleia deliberativa dos beneficiários do projeto de assentamento, constando expressamente quais os interessados pleitearam o instrumento de titulação. § 3º Poderá ser conferido mais de um instrumento titulatório provisório ou definitivo, que poderá ter como objeto área contínua ou descontínua, parcelas ou partes de parcelas dentro do mesmo Projeto de Assentamento, ou fração ideal de áreas coletivas. Art. 6º O contrato de concessão de uso - CCU, a Concessão de Direito Real de Uso - CDRU e o Título de Domínio - TD poderão ser conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, vedada a titulação em nome de pessoa jurídica. § 1º O CCU é o instrumento celebrado entre o Incra e o beneficiário imediatamente após a homologação da família no processo de seleção, é inegociável e autoriza, de forma provisória, segundo suas cláusulas, o uso e a exploração do imóvel e o acesso às demais políticas do PNRA. § 2º O TD e a CDRU são títulos definitivos, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, contados da data de celebração de CCU ou outro instrumento equivalente, sendo regidos pelas cláusulas resolutivas constantes em seu verso, as quais dispõem sobre os direitos e obrigações das partes envolvidas. § 3º A emissão de TD ou de CDRU, por si só, não consolida o Projeto de Assentamento, tampouco paralisa ou impede a continuidade da aplicação de políticas públicas voltadas ao público da Reforma Agrária. Art. 7º Dissolvida a sociedade conjugal, se não for possível o fracionamento do lote, a mulher terá preferência para permanecer no imóvel e assumir os direitos e as obrigações decorrentes do CCU, da CDRU ou do TD que ainda esteja pendente de cumprimento de cláusulas resolutivas, exceto na hipótese de o homem permanecer com a guarda dos filhos menores ou incapazes. Art. 8º Não será permitido o fracionamento de lotes da Reforma Agrária abaixo da fração mínima de parcelamento, exceto: I - se o lote estiver em área considerada urbana ou de expansão urbana; II - se o lote estiver inserido em agrovilas ou em área pararural; III - se o lote ou parte dele for destinado a instalações para fins de utilidade pública e prestação de serviços de natureza social ou econômica. Art. 9º Nos casos de constatação de permuta entre parcelas de um mesmo projeto de assentamento ou de assentamentos distintos, desde que não tenha havido nenhuma outra infringência do instrumento ou das normas previstas na presente Instrução Normativa, o Incra poderá promover a regularização da situação dos assentados, com atualização dos registros no SIPRA e juntada da documentação respectiva nos processos individuais dos beneficiários. Art. 10. A transferência definitiva dos lotes, por meio de CDRU ou de TD, somente será efetuada posteriormente: I - ao registro da área em nome do Incra ou da União; II - à realização dos serviços de medição e demarcação dos lotes individuais, ou definição da fração ideal nos casos de área coletiva; III - ao georreferenciamento e certificação do perímetro do Projeto de Assentamento; III - à inscrição no Cadastro Ambiental Rural - CAR da área do Projeto de Assentamento; IV - ao cumprimento das cláusulas contratuais do CCU pelo assentado; e V- à atualização cadastral do assentado. Art. 11. O assentado ficará obrigado a promover a atualização cadastral da unidade familiar a cada 2 (dois) anos, contados da celebração do CCU, da CDRU ou do TD. § 1º A atualização cadastral também poderá ser realizada de ofício pelo Incra mediante o cruzamento de bancos de dados oficiais e por meio de chamamento convocando os beneficiários para participação ativa. § 2º A não atualização dos dados na forma prevista nesse artigo acarretará o bloqueio da condição de assentado no sistema do Incra. § 3º O beneficiário bloqueado não poderá receber qualquer benefício do PNRA até que seja sanada sua atualização cadastral. § 4º A atualização cadastral prevista neste artigo deverá ocorrer prioritariamente por meio eletrônico, sendo os dados submetidos a homologação pelo Incra. Art. 12. Constatado erro sanável em CCU, CDRU ou TD já expedido ou registrado, a Superintendência Regional do Incra providenciará aditamento dos mesmos, por meio de termo aditivo, na forma do Anexo VI. Art. 13. Na hipótese de alteração da composição da unidade familiar por inclusão de novo integrante cônjuge ou companheiro de beneficiário já homologado, não será necessária nova verificação dos requisitos de elegibilidade. § 1º Caso o novo integrante cônjuge ou companheiro não possua os critérios de elegibilidade, o mesmo não poderá acessar os programas e políticas do PNRA. § 2º Em sendo solicitado pelo beneficiário, o novo integrante familiar poderá ser inserido nos cadastros do Incra, devendo-se anexar a documentação comprobatória do estado civil, documento de identificação civil com foto e fé pública em todo o território nacional e o Cadastro de Pessoa Física - CPF. § 3º A inclusão descrita no caput poderá ser processada por qualquer servidor com acesso ao SIPRA. § 4º No caso de casamento ou união estável de beneficiários já contemplados com CCU, a titulação definitiva ocorrerá com a emissão de um único título para cada cônjuge ou companheiro, correspondente ao lote de origem de cada consorte. Atente-se ainda para os arts. 24 a 26 da IN 97: Art. 24. O Título de Domínio - TD é o instrumento, com força de escritura pública, que transfere, de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade do imóvel da Reforma Agrária ao beneficiário e é inegociável durante o período de dez anos, contado da data de celebração do CCU ou outro instrumento equivalente. Art. 25. Decorrido o prazo de 10 (dez) anos e cumpridas as condições resolutivas, a propriedade objeto do TD é negociável por ato inter vivos, sendo vedada a incorporação da área titulada a outro imóvel rural cuja área final ultrapasse 04 (quatro) módulos fiscais. Art. 26. O TD é transferível, antes do prazo de dez anos ou durante a vigência de cláusulas resolutivas, por sucessão legítima ou testamentária. § 1º Na hipótese de haver mais de um herdeiro interessado, a transferência do TD se dará mediante inventário judicial ou extrajudicial. § 2º Na hipótese de sucessão legítima ou testamentária da propriedade objeto de TD ainda pendente de cumprimento das cláusulas resolutivas, os herdeiros assumirão as obrigações constantes do instrumento titulatório. § 3º Eventual renúncia da herança deve constar expressamente de instrumento público ou termo judicial. Note-se que "A titulação dos ocupantes aparece no conceito de regularização fundiária e em três de seus objetivos primordiais (arts. 9º e 10, I, II e III , da Lei nº 13.465/17). Na nova legislação, as formas de titulação dos ocupantes foram ampliadas, organizadas e fortalecidas com a criação de novos instrumentos, como a legitimação fundiária. Note-se que muitas formas de titulação foram mencionadas expressamente no art. 15 da Lei 13.465/2017 e, também, no art. 8º do Decreto 9.310/2018. Outras, encontram-se em diferentes dispositivos legais, motivo pelo qual se infere que o rol da lei é meramente exemplificativo. Promover a regularização fundiária sem realizar a titulação dos ocupantes frustra todo o esforço de aprimoramento do núcleo urbano informal. Depois de oferecer ao núcleo as condições mínimas de habitabilidade, há que se garantir o direito à moradia formal e o direito à propriedade dos ocupantes, que esperaram décadas pela realização do sonho da casa própria. É preciso que se diga que algumas formas de titulação – como a legitimação fundiária e de posse – somente podem ser aplicadas para imóveis oriundos de um núcleo regularizado, seja na Lei 11.977/2009 , seja na Lei 13.465/2017 . Com efeito, essas espécies de titulação foram criadas especialmente para momentos de crise, utilizando-se de conceitos mais flexíveis e abrangentes, com vistas a permitir a formalização de “situações de fato” já existentes há muito tempo. Observa-se que, alguns instrumentos trazidos pela legislação garantem o direito à propriedade e, outros, somente o reconhecimento da posse. Porém, reconhecer apenas o direito à posse é tratar essa população como cidadãos de segunda classe, sem acesso ao mercado imobiliário formalizado. Como esclarece Bruno Becker: A disseminação de títulos dominiais pode permitir, ainda, a criação de um salutar suporte financeiro para a população agraciada com o benefício do domínio, como ocorre nos países mais desenvolvidos, que possuem linhas de crédito atrativas, escudadas em garantias hipotecárias, que muito podem contribuir para a melhoria da condição de vida da população, conferindo perspectiva de progresso e ascensão a uma camada populacional até então excluída e despreparada para a evolução social." (PEDROSO, Alberto. Regularização fundiária urbana e seus mecanismos de titulação dos ocupantes: lei nº 13.465/2017 e decreto nº 9.310/2018. Vol. V. 2022. São Paulo: RT. 2022. capítulo 25). Menciono ainda o seguinte julgado: DIREITO CONSTITUCIONAL (AGRÁRIO) E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANUTENÇÃO DE POSSE. REFORMA AGRÁRIA. INCRA. PROJETO DE ASSENTAMENTO "BELA VISTA DO CHIBARRO”. CONCESSÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE CONTRATO DE ASSENTAMENTO. CUMPRIMENTO DAS CLÁUSULAS RESOLUTIVAS NO PRAZO DECENAL. CULTIVO DE CANA-DE-AÇÚCAR NO ASSENTAMENTO NÃO VIOLA OS PRINCÍPIOS DA REFORMA AGRÁRIA. A QUITAÇÃO DE DÉBITOS E RESPECTIVA INDENIZAÇÃO. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A questão que se coloca nos autos da presente apelação diz respeito à pretensão do autor à outorga de título definitivo de domínio do Lote 46, Gleba 01, localizado no Assentamento Bela Vista do Chibarro, o qual integra Programa Nacional de Reforma Agrária, ali assentado desde 26/10/1989. 2. A Reforma Agrária tem previsão constitucional, com objetivo de propiciar a distribuição de terras pelo Governo Federal para fins de promoção da justiça social e aumento da produtividade agrícola. Da clara dicção do art. 189 da Constituição Federal percebe-se que o lapso de 10 (dez) anos é estabelecido como condição temporal da indisponibilidade do bem . 3. O apelante é assentado do lote desde 26 de outubro de 1989, o que demonstra, de forma inequívoca, que não está mais sujeito as condições resolutivas da propriedade a que se referem os artigos 189 da CF/88 e 21 da Lei n. 8.629/1993, ante o decurso de lapso superior a 10 (dez) anos. De acordo com referida legislação, poderá o INCRA anto outorgar o domínio ao parceleiro quando de seu assentamento ou conceder-lhe o uso da gleba, assegurando a ele o direito de adquirir posteriormente o domínio, uma vez preenchidas as condições previstas no § 1º do artigo 18 . 4. O INCRA alega diversas condicionantes que já foram superadas por esta Corte, quando do julgamento de casos análogos. 5. A interpretação trazida pelo INCRA não se presta a desconstituir o direito do impetrante ao afastamento das condições resolutivas, uma vez que a jurisprudência desta Egrégia Corte Regional consolidou-se no sentido de que o lapso de 10 (dez) anos se inicia do fato jurídico que ocorrer primeiro - o contrato de concessão de uso ou a emissão do título de domínio. 6. Também não restou demonstrado nos autos que o apelante tenha arrendado sua parcela à usina de álcool, quer pelo fato de que a exploração do lote em regime de monocultura não é expressamente vedada, seja na lei, seja no regulamento, ou no contrato, mesmo para o agricultor assentado na Reforma Agrária. 7. A prova colhida nos autos demonstrou, ainda, o autor cumpre com os demais requisitos, consistente na obrigação de fixar residência na parcela que lhe foi atribuída e na exploração da terra direta e pessoal pelo assentado e seus familiares, de acordo com as finalidades da reforma agrária. 8. Desse modo, por todos os ângulos analisados, não se vislumbra qualquer violação às cláusulas resolutivas do contrato de assentamento por parte do beneficiário, ora apelante, dispostas na cláusula quarta. 9. No tocante à alegação feita pelo INCRA de não poder ser feita a transferência do domínio definitivo por falta desmembramento da matrícula do imóvel, essa Corte já firmou entendimento no sentido de que tanto a medição, como a demarcação da parcela consistem em obrigações meramente formais, inadimplidas pela própria autarquia federal fundiária. Não se admite à autarquia fundiária se beneficiar se sua própria desídia à concessão do referido título, uma vez que tais medidas deveriam ter sido por ela efetivadas. 10. Aplica-se à espécie, o princípio do tempus regit actum, no que diz respeito à indenização devida pelo assentado, para a outorga do domínio. Considerando que o apelante e sua esposa são beneficiários do Projeto de Assentamento Bela Vista do Chibarro desde maio de 1989, ainda que o contrato de assentamento tenha sido formalizado somente em outubro de 1996, aplica-se à hipótese a regulamentação então vigente, consistente no artigo 18 da Lei n. 8.629/1993, antes das alterações introduzidas pela MP 2.183-56/2001 e do Decreto n. 59.428/1966. 11. Ainda assim se verifica a inegável obrigação de ressarcimento ao INCRA à aquisição do título definitivo de domínio do lote, seja por existir previsão contratual nesse sentido (vide cláusula terceira do contrato de assentamento), ou por determinação legal, conforme se depreende da leitura do artigo 67 do Decreto 59.428/1966. 12. Não subsiste a alegação do Apelante no sentido de que a necessidade de pagamento para aquisição da propriedade tem fundamento somente na Lei de 1993, posterior à sua posse, até porque, a Constituição Federal não admite a gratuidade na forma de alienação do bem público, sendo inviável, inclusive, a usucapião de imóveis públicos (art. 191, parágrafo único da CF). 13. Acerca do valor da indenização a ser paga pelo beneficiário ao INCRA, esta Eg. Turma, por unanimidade e em diversas oportunidades, exarou entendimento no sentido de que deverá ser apurado em fase de liquidação, em conformidade com os termos da Lei nº 8.629/93, da Instrução Normativa nº 69/2011 e do Decreto nº 8.738/2016, com base no valor mínimo estabelecido em Planilha de Preços Referenciais referente à localização do imóvel, elaborada pelo INCRA, em vigor quando da expedição do Título de Domíni e, remanescendo divergência entre as partes em relação ao valor do imóvel rural, poderá o beneficiário, ora apelante, impugná-lo na via administrativa e judicial, em ação própria. 14. Recurso de apelação a que se dá parcial provimento para determinar ao INCRA a outorga do título de domínio definitivo do lote 46 do Assentamento Bela Vista do Chibarro ao apelante José Gregório, mediante pagamento de indenização a ser efetuado pela beneficiária, em valor a ser estabelecido na esfera administrativa, nos termos da fundamentação. (TRF-3 - ApCiv: 00003964720084036120 SP, Relator: Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, Data de Julgamento: 01/12/2020, 1ª Turma, Data de Publicação: e - DJF3 Judicial 1 DATA: 10/12/2020) 2.10. Postulado orçamentário: Como dizia Lobo Torres, " O orçamento tem três funções precípuas: a política, a econômica e a reguladora . Devem elas ser examinadas em suas conotações com o Direito e a Constituição, eis que o corte entre os aspectos normativos e os aspectos políticos e econômicos implica posição nitidamente positivista e formalista. Neumark indica 4 funções para o orçamento: político-financeira (racionalidade na gestão orçamentária), política (equilíbrio entre grupos políticos), de controle financeiro (do Executivo) e econômica (racionalidade da política econômica). Musgrave aponta 3 objetivos da política orçamentária: assegurar ajustamentos na alocação de recursos; conseguir ajustamerntos na distribuição da renda e riqueza e garantir a estabilização econômica; e acrescenta que a preferência pelo tamanho do orçamento é problema de política e de processo legislativo." (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. Volume V. O orçamento na Constituição. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Renovar. 2000). A ideia de orçamento implica a noção de planejamento e previsão. Na espécie, para além das questões atinentes à democratização da elaboração do orçamento; do princípio da justiça orçamentária e da tutela do mínimo existencial, merece destaque o princípio da legalidade orçamentária: " O princípio da legalidade orçamentária se afirma no início do Estado de Direito, amalgando-se à ideia de liberdade. Legalidade é princípio de limitação do poder do Estado e, ao mesmo tempo, de direcionamento das atividades administrativas. Há, com a criação do Estado de Direito, a bifurcação entre a legalidade tributária e a orçamentária. Antes o orçamento servia para a criação e a renovação da autorização anual para a cobrança de tributos. No liberalismo tanto o tributo quanto o orçamento devem ser aprovados por diferentes leis formais e o orçamento não cria o tributo, senã que apenas prevê sua cobrança . A legalidade orçamentária não se confunde, tampouco, com a administrativa. O orçamento autoriza a despesa pública, que se realiza de acordo com as leis administrativas. O princípio da legalidade perdeu muito do seu rigor com o positivismo do início do século, que o desvinculou da legitimidade democrática, e lhe esvaziou o conteúdo com a teoria da reflè de droit (Rechtsatz), bem como com a ideologia do Estado de Bem-estar social, que privilegiou as ações administrativas. Mas, hoje, a lei recupera sua força simbólica e o princípio da legalidade volta a constituir um dos pilares da segurança jurídica, salvo para os pós-modernistas, que defendem a auto-segurança e a deslegalizaão. O princípio da legalidade se expressa através de 3 subprincípios: o da superlegalidade, o da reserva de lei e o do primado de lei." (TORRES, R. Lobo. Obra citada. p. 245). Ao que releva, o princípio da reserva de lei implica que apenas a lei formal stricto senso pode aprovar os orçamentos e os créditos especiais e suplementares. Tem por objetivo a segurança dos direitos fundamentais e garantir o controle político da Administração Pública. Nos termos do art. 167, §1º, CF/1988: " Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade ." Logo, não é cabível nenhuma despesa sem prévia dotação orçamentária (art. 165, §5º, CF e art. 60, lei n. 4.380/1964). Caso o orçamento não seja votado a tempo, já se cogitou da prorrogação da lei orçamentária anterior (solução dispensada pelo art. 72, 'd', da Constituição de 1937 e pelo art. 66 da Constituição de 1967 com a emenda de 1969). Pode-se também empregar o mandado de injunção, para solução de questões mais imediatas, diante da demora legislativa, um tema que restou discutido, por exemplo, no âmbito do MI 232-I/STF. Convém enfatizar, pois, que cabe ao Congresso Nacional a aprovação da lei do orçamento anual, com a afetação de recursos para o cumprimento das incumbências públicas . Em princípio, aludida atribuição não pode ser assumida pelo Poder Judiciário, dada a ausência de legitimação representativa para tanto. Isso não impede, por óbvio, a inclusão de despesas no orçamento, por meio da requisição de pagamento de precatórios e RPVs, na forma do art. 100, CF/88. Por sinal, até mesmo quando se cuida de reservas prospectivas, para realização de obras, há precedentes reputando cabível a condenação do Estado - por meio de algum dos entes federativos - a incluir determinadas despesas na lei orçamentária anual: "(...) 4 - Manutenção da conclusão do juízo de origem que condenou os réus à realização de obras e serviços necessários à restauração dos trechos das rodovias indicadas a fls. 536/538, bem como a instalação dos postos de pesagem, em conformidade com as diretrizes definidas pelo Plano Diretor de Pesagem de Veículos em Rodovias Federais (fls. 540/574), com prazo de conclusão em vinte e quatro meses; determinar à União que inclua no orçamento dos exercícios financeiros seguintes montantes necessários à realização das obras e instalação dos equipamentos ." (Ap 0005094-66.2002.4.01.3500, DESEMBARGADOR FEDERAL HILTON QUEIROZ, TRF1, 31/01/2018.) Atente-se ainda para o seguinte julgado, do STJ: "CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CADEIA PÚBLICA. SUPERLOTAÇÃO. CONDIÇÕES PRECÁRIAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA OBRIGAR O ESTADO A ADOTAR PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E APRESENTAR PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA REFORMAR OU CONSTRUIR NOVA UNIDADE PRISIONAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DE NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (ARTS. 4º, 6º E 60 DA LEI 4.320/64). CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM CASOS EXCEPCIONAIS. POSSIBILIDADE. CASO CONCRETO CUJA MOLDURA FÁTICA EVIDENCIA OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DO RESPEITO À INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL DOS PRESOS E AOS PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DO MÍNIMO EXISTENCIAL, CONTRA O QUAL NÃO SE PODE OPOR A RESERVA DO POSSÍVEL. 1. Na origem, a Defensoria Pública e o Ministério Público do Estado do Mato Grosso ajuizaram Ação Civil Pública visando obrigar o Estado a adotar providências administrativas e apresentar previsão orçamentária para reformar a cadeia pública de Mirassol D'Oeste ou construir nova unidade, entre outras medidas pleiteadas, em atenção à situação de risco a que estavam expostas as pessoas encarceradas no local. Destaca-se, entre as inúmeras irregularidades estruturais e sanitárias, a gravidade do fato de - conforme relatado - as visitas íntimas serem realizadas dentro das próprias celas e em grupos. 2. A moldura fática delineada pelo Tribunal de origem - e intangível no âmbito do Recurso Especial por óbice da Súmula 7/STJ - evidencia clara situação de violação à garantia constitucional de respeito da integridade física e moral do preso e aos princípios da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial. 3. Nessas circunstâncias - em que o exercício de pretensa discricionariedade administrativa acarreta, pelo não desenvolvimento e implementação de determinadas políticas públicas, seriíssima vulneração a direitos e garantias fundamentais assegurados pela Constituição - a intervenção do Poder Judiciário se justifica como forma de pôr em prática, concreta e eficazmente, os valores que o constituinte elegeu como "supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos fundada na harmonia social", como apregoa o preâmbulo da nossa Carta Republicana . 4. O entendimento trilhado pela Corte de origem não destoou dos precedentes do STF - RE 795749 AgR, Relator: Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Julgado em 29/04/2014, Processo Eletrônico DJe-095 Divulg 19-05-2014 Public 20-05-2014, ARE 639.337-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.9.2011 - e do STJ, conforme AgRg no REsp 1107511/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 06/12/2013. Aplicação da Súmula 83/STJ. 5. Com efeito, na hipótese sub examine, está em jogo a garantia de respeito à integridade física e moral dos presos, cuja tutela, como direito fundamental, possui assento direto no art. 5º, XLIX, da Constituição Republicana. 6. Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega o princípio da separação dos poderes e a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. 7. A concretização dos direitos individuais fundamentais não pode ficar condicionada à boa vontade do Administrador, sendo de suma importância que o Judiciário atue, nesses casos, como órgão controlador da atividade administrativa. Trata-se de inadmissível equívoco defender que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantir os direitos fundamentais, possa ser utilizado como óbice à realização desses mesmos direitos fundamentais. 8. Tratando-se de direito essencial, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública vital nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva de incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal, como na hipótese dos autos. 9. In casu, o pedido formulado na Ação Civil Pública é para, exatamente, obrigar o Estado a "adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa" . 10. Como se vê, o pleito para a adoção de medida material de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64. 11. Recurso Especial não provido. ..EMEN:Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justiça: "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques (Presidente), Assusete Magalhães e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Og Fernandes. (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Extrai-se, da fundamentação do acórdão, o seguinte: "Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. Recorrentemente, tem-se visto a invocação da teoria da reserva do possível como escudo para o Estado se escusar do cumprimento de suas obrigações prioritárias. Não deixo de reconhecer que as limitações orçamentárias são, realmente, entrave para a efetivação dos direitos sociais. No entanto, é preciso ter em mente que o princípio da reserva do possível não pode ser utilizado de forma indiscriminada, sobretudo quando estiver em jogo direitos associados à própria vida e à integridade física. Não se podem importar preceitos do direito comparado sem atentar para o Estado brasileiro. Na Alemanha, p. ex., onde o tema da reserva do possível se coloca de maneira proeminente, os cidadãos já dispõem do mínimo de prestações materiais capazes de assegurar existência digna. Situação completamente diversa é a que se observa nos países pobres ou em desenvolvimento, como é o caso do Brasil. Aqui, ainda não foram asseguradas, à maioria dos cidadãos, condições básicas para uma vida digna. Neste caso, qualquer pleito que vise a fomentar existência minimamente decente não pode ser encarado como sem-razão, pois garantir a dignidade humana é um dos objetivos principais do Estado brasileiro. É por isso que o princípio da reserva do possível não pode, mecanicamente, ser oposto ao princípio do mínimo existencial . Desse modo, somente depois de atingido esse mínimo existencial é que se poderá pensar, relativamente aos recursos remanescentes, em quais outros projetos se deve investir. Claro, se não se pode cumprir tudo o que assegurado pela Constituição, deve-se, ao menos, garantir aos cidadãos esse piso basilar de direitos essenciais à vida, entre os quais, sem a menor dúvida, há de se incluir padrão mínimo de dignidade às pessoas encarceradas em estabelecimentos prisionais. Por esse motivo, inexistindo comprovação objetiva e cabal da incapacidade econômico-financeira do Estado, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário determine a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político. No caso concreto, é exatamente esse o pedido formulado na Ação Civil Pública, conforme se vê à fl. 28 dos autos : 'adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa.' Como claramente se observa, o pleito para a adoção de medidas materiais de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64." (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Assim, segundo a jurisprudência do STJ, é cabível - em situações excepcionais - que o Poder Judiciário determine ao Poder Legislativo a inclusão de uma dada despesa na lei de orçamento anual, questão que possui, como relatei, alguns aspectos melindrosos. Quando se cuida de eventual condenação da Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa, isso implica a imposição de que despesas determinadas sejam registradas na lei orçamentária anual, por força do art. 100, CF e art. 67 da lei n. 4.320, de 1964. De modo semelhante, quanto o Poder Judiciário condena a União Federal ou autarquias federais ao cumprimento de obrigação de fazer, em princípio, é incumbência de tais entes adotarem as medidas pertinentes à afetação de recursos para adimplemento das obrigações ou efetivação dos devedores respectivos. Aludido debate não se coloca, porém, quando se cuida de entidades submetidas ao regime de direito privado, como é o caso, no geral, das empresas públicas, conforme art. 173, §2, Constituição/88. A tanto converge a análise da prof. Odete Medauer, quando sustenta: “O controle jurisdicional não incide sobre um programa governamental num setor determinado, nem sobre diretrizes gerais em certa matéria. A manifestação judicial se realiza, de regra, sobre atuações ou omissões específicas, pontuais. Assim, por exemplo, faltaria competência ao Judiciário para apreciar a diretriz política de prever, na peça orçamentária, mais recursos para obras públicas do que para o atendimento hospitalar da população carente; ou a diretriz de prever mais recursos para um avião presidencial do que para o fornecimento de remédios contra a Aids; ou a diretriz de reduzir impostos em determinado setor produtivo, para fomentá-lo, e aumentar em outros setores. No caso de percentuais de alocação de recursos, previstos na Constituição ou demais normas, cabe sim ao Poder Judiciário apreciar seu cumprimento, inclusive no tocante à inclusão, nestes percentuais, de itens impróprios. Mesmo neste último caso, não se trataria exatamente de uma política pública, mas de cumprimento de uma regra impositiva de previsão e alocação de recursos em certa matéria (educação, saúde etc.) ou da interpretação de itens que comporiam recursos para a educação, por exemplo ” (MEDAUAR, Odete. Políticas públicas ambientais: estudos em homenagem ao Professor Michel Prieur. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2009. p. 222-223). 2.11. Reserva do possível: ANOTO, com cognição contingente, que não raro se invoca o postulado da "reserva do possível" como o fim de se justificar o descumprimento de determinadas imposições constitucionais ou legais . Sem dúvida que, diante de uma efetiva situação de impossibilidade, não há como se cominar sanções porventura previstas na norma. Em termos mais abstratos, os legisladores não podem obrigar alguém a se locomover mais rápido do que a luz, a ocupar mais de um espaço ao mesmo tempo ou a vencer a lei da inércia. Tampouco pode obrigar uma mulher a parir em 5 meses, no exemplo de Hans Welzel. Uma legislação que impusesse tais obrigações não seria apenas ineficaz, pois seria a rigor verdadeiro nonsense. Sabe-se também que, no âmago do Direito Civil, há a previsão dos motivos de força maior, como justificadores do inadimplemento de certas obrigações, conforme art. 393, parágrafo único, CC/02: "O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir." Cuida-se de medida que se aproxima da reserva do possível. Convém ter em conta, porém, o seguinte julgado: "(...) De qualquer sorte, incumbe ao Poder Executivo prestar um serviço público adequado e administrar o orçamento de modo eficiente e responsável, a fim de atender, a contento, a demanda, sem criar empecilhos injustificados à liberdade das pessoas de sair do país . Pela precisão e pertinência com a temática, transcrevo as palavras de Ingo Wolfgang Sarlet e Mariana Filchtiner Figueiredo (Reserva do possível, mínimo existencial e direito à saúde: algumas aproximações. In: Ingo Wolfgang Sarlet e Luciano Benetti Timm (Organizadores). Direitos Fundamentais: orçamento e "reserva do possível". Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. pág. 34): Com efeito, o que se verifica, em muitos casos, é uma inversão hierárquica tanto em termos jurídico-normativos quanto em termos axiológicos, quando se pretende bloquear qualquer possibilidade de intervenção neste plano, a ponto de se privilegiar a legislação orçamentária em detrimento de imposições e prioridades constitucionais e, o que é mais grave, prioridades em matéria de efetividade de direitos fundamentais . Tudo está a demonstrar, portanto e como bem recorda Eros Grau, que a assim designada reserva do possível "não pode ser reduzida a limite posto pelo orçamento, até porque, se fosse assim, um direito social sob 'reserva de cofres cheios' equivaleria, na prática - como diz José Joaquim Gomes Canotilho - a nenhuma vinculação jurídica". Importa, portanto, que se tenha sempre em mente, que quem "governa" - pelo menos num Estado Democrático (e sempre constitucional) de Direito - é a Constituição, de tal sorte que aos poderes constituídos impõe-se o dever de fidelidade às opções do Constituinte, pelo menos no que diz com seus elementos essenciais, que sempre serão limites (entre excesso e insuficiência!) da liberdade de conformação do legislador e da discricionariedade (sempre vinculada) do administrador e dos órgãos jurisdicionais. Saliente-se que o requerente solicitou a emissão de passaporte na sua modalidade comum, porquanto em situação de normalidade, haveria tempo hábil para a emissão do documento. Por essa razão, não se afigura razoável argumentar que, não ter sido requerida a expedição de passaporte de "emergência" na via administrativa, não haveria ato coator, até porque é sabido que tal pedido, se formulado, não seria acolhido naquela esfera, dada as hipóteses restritivas em que é admitido pela autoridade. Tampouco se justifica o seu não-atendimento no tempo e modo previamente acertado previamente, por falha da Administração, apesar de ter cumprido os requisitos legais para a obtenção do documento. Quanto ao tipo de passaporte a ser emitido (comum com urgência ou de emergência), é irrelevante o fato de não estarem preenchidos os pressupostos elencados no art. 13 do Decreto n.º 1.983/1996 e no art. 43 da Instrução Normativa n.º 003/2008-DG/DPF, porque o que enseja a determinação judicial de imediato fornecimento do documento pela Polícia Federal é a ilegalidade do cerceamento à liberdade que se impõe ao requerente, em decorrência da paralisação de serviço público essencial (e agora a demora para a sua regularização). Conclusivamente, os princípios da eficiência e da continuidade do serviço público, aliados à natureza contraprestacional da taxa paga pelo requerente e à fundamentalidade do direito afetado, injustificadamente, pela omissão da Administração, constituem fundamentos relevantes para o acolhimento do pleito liminar . Ante o exposto, defiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo à apelação, para determinar à autoridade requerida que inicie imediatamente os procedimentos necessários à emissão do passaporte de urgência ao requerente, de modo a garantir a entrega do documento até o dia 04/08/2017. Para o cumprimento da liminar, a requerida deverá informar diretamente ao requerente sobre as providências que ainda lhe incumbe (comparecimento no Departamento da Polícia, pagamento de eventuais taxas extras ou complementares àquela já adimplida, disponibilizando a respectiva GRU, apresentação de outros documentos etc.). Intimem-se, sendo a autoridade requerida por mandado em regime de plantão, para ciência e cumprimento da decisão. (TRF4 5038580-69.2017.404.0000, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 25/07/2017) Com efeito, conquanto se saiba que há situações em que o Estado simplesmente não dispõe de estrutura e recursos para efetivar direitos fundamentais ( ad impossibilia nemo tenetur ) - ninguém pode ser obrigado a fazer o impossível - isso deve ser demonstrado rigorosamente. Não se pode invocar a tal "reserva do possível" como mantra retórico para simplesmente não se cumprir o que obrigam a Constituição e demais leis. Afinal de contas, " A teoria da reserva do possível não tem aplicação sem prova de que os recursos orçamentários e financeiros sejam insuficientes para o adimplemento de obrigações do ente público ou demonstração do impacto que as despesas podem trazer para as finanças públicas . Caso em que a União Federal tem obrigação legal de conservar e restaurar o bem tanto na condição de proprietária quanto por força da regra do art. 19, parágrafo 1º, do Decreto nº 25/37." (AC - Apelação Civel - 571134 0000411-22.2011.4.05.8200, Desembargador Federal Frederico Dantas, TRF5 - Terceira Turma, - Data::28/09/2017 - Página::108.) Ademais, " É descabida e incoerente a invocação também pelo IPHAN do princípio da reserva do possível para se escusar de restaurar o bem imóvel objeto dos autos se já dispunha de verba especialmente destinada a este fim ." (Apelação 25445 0005277-46.2011.4.05.8500, Desembargador Federal Fernando Braga, TRF5 - Terceira Turma, DJE - Data::23/08/2017 - Página::60.) Atente-se ainda para a seguinte deliberação do STF: "AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE URBANA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de realização de obras de infraestrutura de mobilidade urbana, demandaria o exame da legislação infraconstitucional local (Lei Municipal 2.022/1959, Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre e Lei Estadual 12.371/2005) o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, em face da vedação contida na Súmula 280 do STF. 2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da reserva do possível, visto que não cabe sua invocação quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem ." (STF - ARE: 1269451 RS 0219865-07.2016.8.21.0001, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 15/09/2021, Segunda Turma, Data de Publicação: 23/09/2021) Constou no aludido voto: "Assim, reserva do possível não pode servir de argumento para escusar o Estado de cumprir os comandos constitucionais, sobretudo aqueles expressamente nomeados e caracterizados como direitos fundamentais. Eventual objeção orçamentária deveria ser acompanhada de prova expressa, documental, que justifique adequadamente e demonstre a impossibilidade financeira do Estado, bem como porque as escolhas políticas deixam de atender demanda tão fundamental. Em outras palavras, a invocação da reserva do possível não pode consistir em mera alegação que isenta, por si só, o Estado de suas obrigações. Somente justo motivo, objetivamente aferido, tem tal valia.” 2.12. Quanto ao ônus da prova: Ademais, ao que releva, a inversão do ônus da prova está prevista no art. 373, §1º, CPC, sendo projeção da lógica do art. 6º, VIII, CDC, com mitigação da máxima actor incumbit probatio et rei in excipiendo fit auctor, com uma distribuição dinâmica das cargas probatórias, ope iudicis . Como notório, há casos de inversão legal direta do ônus da prova, a exemplo do que ocorre com o art. 1.965, Código Civil, ao dispor que "Ao herdeiro instituído, ou àquele a quem aproveite a deserdação, incumbe provar a veracidade da causa alegada pelo testador"; há hipóteses de inversão legal indireta, fundada em presunções legais relativas, a exemplo da previsão do art. 322, CC ( " Quando o pagamento for em quotas periódicas, a quitação da última estabelece, até prova em contrário, a presunção de estarem solvidas as anteriore s." ) O processualista Araken de Assis promove uma avaliação crítica da ampliação das hipóteses de inversão do ônus da prova, promovida com o CPC/2015: "À base da regra do art. 373, I e II, incrementada pela decisão do art. 357, III, situa-se a previsibilidade do julgamento. A distribuição do ônus das partes institui regra de conduta para as partes e, no caso de instrução infrutífera, regra de julgamento para o juiz. Uma das partes, independentemente da sua vontade e contribuição para o resultado, assumirá o risco do insucesso probatório (retro, 1.338). Essa previsibilidade decorre da rigidez da distribuição dos riscos da instrução. Ao ensejo, assinalou-se: a distribuição proporcional e invariável do ônus da prova é um postulado da segurança jurídica, sustentado pelos práticos e defendido pelos partidários das teorias divergentes. Examinando-se com maior atenção a sistemática legal da distribuição, verifica-se que a decantada rigidez é mais aparente que genuína. O poder de iniciativa oficial interfere, quiçá decisivamente, em tal seara, diminuindo o risco da parte onerada. E o princípio da livre apreciação (art. 371) contrabalança a prova fraca. Por fim, os temperamentos oriundos de regras especiais (retro, 1.339.2) funcionam como elementos de equilíbrio e isonomia. O processo civil social sugeriu outro critério mais abrangente: a atribuição do ônus da prova ope judicis, conforme o caso, independentemente da posição processual ocupada pela parte, e visando à facilitação da prova. Para essa finalidade, atribuiu-se o ônus casuisticamente à parte que (aparentemente) dispõe de maiores recursos, informações e proximidade com a fonte da prova. À tal orientação, que não é recente – a distribuição do ônus entre autor e réu inspirava-se, no direito comum, em razões de equidade –, a doutrina argentina contemporânea chamou de distribuição dinâmica do ônus da prova. Existem outras denominações em uso. Não se exige esforço inaudito para identificar a fonte inspiradora da proposta de derrogação da distribuição stática. É a mesma que defende o superlativo aumento dos poderes do órgão judiciário, transformado no führer do processo, e deposita irrestrita confiança no homem e na mulher investidos na função judicante, na respectiva inteligência, prudência, tempo disponível para delicadas ponderações e flexibilidade em desincumbir-se da magna tarefa de guardião dos direitos fundamentais. A adesão à tese autoritária descansa em dado psicológico. O fascínio, a irrefreável atração pela novidade, haja ou não maior merecimento, a busca de soluções para a numerosidade dos feitos, assumiram papel decisivo na rápida e irrefletida adesão à teoria dinâmica. As justificativas apresentadas são esquivas ou vazias, mera retórica – a “facilitação” do acesso à Justiça Pública é uma delas. A teoria da distribuição dinâmica baseia-se em premissa claramente irreal: o juiz e a juíza brasileira, encarregados de processar e julgar milhares de processos, não têm vagares e os instrumentos necessários à ponderação dos interesses em jogo. Não é por outra razão que só se dão conta da conveniência da mudança das regras do ônus na oportunidade do julgamento. Em realidade, a distribuição dinâmica constitui um enorme perigo ao processo garantista. Apressadamente demais, salvo engano, rejeitou-se a quebra da parcialidade em favor dos vulneráveis, invariavelmente beneficiados dessa maneira. Não é outro motivo da inexistência de critérios legais e da sua irrelevância. Esquece-se o melhor princípio: O arbítrio do juiz em liberdade total e não condicionado a determinados parâmetros legais que balizem a sua atuação não é um bom princípio. O objetivo dessa extravagante “técnica” de julgamento é transparente, embora raramente enunciado. Favorece uma das partes que, segundo o critério fixo e prévio, não lograria êxito, por razões nem sempre – permita-se a metáfora – próprias do ofício de fazer justiça. Notou-se o problema, paradoxalmente, no processo trabalhista: pretendendo o autor horas extras, incumbe-lhe, segundo o art. 818 da CLT o ônus de provar a jornada excedente. Ora, a atribuição do ônus ao réu de provar a jornada de trabalho significaria, na prática, descarregar os riscos da demanda unicamente sobre o réu: ou ele contesta, assumindo o ônus; ou não contesta, e suporta os efeitos da falta de controvérsia, ensejando o acolhimento do pedido. O resultado é eloquente e desnuda, ao nosso ver, a inconstitucionalidade da regra . Inovando o processo civil, o art. 379, caput, introduziu importante limite aos deveres das partes – comparecer em juízo e responder ao que for perguntado; colaborar com a inspeção judicial, incluindo a inspectio corporis; praticar o ato que lhe for ordenado –, porque, em qualquer hipótese, há de ser preservado “o direito de não produzir prova contra si própria”. Ora, a distribuição dinâmica do ônus da prova implica, na prática, justamente o que art. 379, caput, proíbe terminantemente. Se o veto de self incrimination descansa em bases constitucionais, o art. 373, § 1.º, é inconstitucional. Essas considerações, e o risco latente de transformar o réu em vilão, a priori, e que já suporta riscos financeiros desiguais quando litiga com autor beneficiário da gratuidade, na melhor das hipóteses recomendam aplicação estrita da doutrina da carga dinâmica, segundo pressupostos legais previamente delimitados. Tarefa particularmente difícil, pois a técnica legislativa só pode consagrar conceitos juridicamente indeterminados e, para esse efeito, trocar “peculiaridades do fato a ser provado” por “excessiva onerosidade” é, apesar da boa intenção, trocar seis por meia dúzia. E, de qualquer modo, convém explicitar tanto o fundamento, quanto a finalidade da doutrina, a fim de evitar um dos maiores males do discurso jurídico, que é a ocultação das premissas ideológicas . A objeção de fundo à distribuição dinâmica radica em outro aspecto. Existem fatos difíceis de provar, porque – eis o ponto – as fontes de prova e os meios de prova ostentam limites naturais. Ora, atribuir o ônus à contraparte não elimina a dificuldade, porque intrínseca à alegação de fato. A atribuição do ônus à parte contrária da originariamente agravada aumentaria a injustiça da decisão em desacordo com os valores constitucionais. A única solução consiste em fundar a decisão em juízo de verossimilhança. Assim, se A alega que contraiu infecção no hospital B, onde esteve internado, embora não seja possível apurar cientificamente a origem da bactéria (há as que se produzem unicamente no ambiante hospitalar) não cabe atribuir ao réu B a prova que o autor A, porque supostamente encontrar-se-ia em melhores condições de provar a inexistência de fatores de contaminação no estabelecimento. Não é a regra geral da distribuição do ônus da prova a causa da injustiça, mas sua alteração. Na vigência do CPC de 1973, buscou-se arrimo no poder de instrução oficial para sustentar a admissibilidade da distribuição casuística, ope iudicis, do ônus da prova. O STJ, no procedimento monitório, admitiu semelhante regime, repartição do ônus da prova subjetivo nas “peculiaridades do caso concreto”, dando-lhe o nome que lhe é próprio: distribuição dinâmica. De lege lata, somente o art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, autorizava, expressis verbis, a distribuição ope judicis do ônus da prova no direito . A construção de uma possibilidade mais geral de distribuição do ônus da prova, ope judicis, assenta em outras bases. O art. 373, § 1.º, prevê semelhante medida em três hipóteses: (a) impossibilidade de a parte desincumbir-se do ônus da prova nos termos do art. 373, I e II; (b) excessiva dificuldade em cumprir o encargo nesses termos; (c) maior facilidade em obter prova do fato contrário. Em qualquer hipótese, acrescenta o art. 373, § 2.º, a distribuição, ope judicis, não pode tornar o encargo da parte onerada impossível ou excessivamente difícil . A iniciativa oficial em matéria de prova nada tem a ver com o risco final suportado pela parte onerada e cristalizado na falta ou insuficiência de prova. A atuação do juiz só atenua o risco desse resultado frustrante, mas não o pré-exclui em termos categóricos e definitivos, pois não é a iniciativa que preside o resultado da prova, mas a limitação do conhecimento humano. O fundamento mais plausível para justificar a distribuição ope judicis no sistema processual é o sistemático. Ao vedar a distribuição convencional do ônus da prova (retro, 1.339.3.2) em casos que se criem dificuldades ao exercício da pretensão ou da defesa, o art. 373, § 1.º, institui requisito mais geral. Existindo motivo concreto, prévio e perfeitamente delimitado no processo – e, não, a automática inversão em proveito do vulnerável, do cliente bancário, do trabalhador, e assim por diante –, perante o qual a aplicação da distribuição estática do art. 373, I e II, atribuiria prova de produção difícil ou impossível a uma das partes (probatio diabolica), mas a contraparte se encontraria posição mais vantajosa, cabe a distribuição ope judicis no direito brasileiro. Por exemplo: na ação em que o paciente A alega que os prepostos do nosocômio B, desatendendo às prescrições do médico C, ministraram-lhe o fármaco errado ou na dose proibida, provocando gravíssimo dano, o réu dispõe de acesso fácil aos meios de prova – ao prontuário hospitalar, no qual a equipe de enfermagem lançou os dados, e às testemunhas que, afinal, cometeram ou não o erro fatal na medicação. Em contrapartida, ao paciente A é impossível ou excessivamente difícil conhecer o prontuário e identificar as testemunhas. Essa é uma hipótese que não atrai a incidência da reserva do art. 373, § 2.º. Somente nessas condições estritas – motivo concreto, prévio e delimitado – revela-se aceitável a distribuição ope judicis do ônus da prova perante os direitos fundamentais processuais que, operando no processo, conformam a atividade processual das partes e do órgão judiciário. Não pode se adotada como regra, mas como exceção, interpretada restritivamente. Assim, a distribuição “dinâmica” atua subsidiariamente. A distribuição dinâmica do ônus da prova ocorre em outros ordenamentos. O art. 217.6 da Ley de Enjuiciamiento Civil espanhola institui dois meios para corrigir a inadequação formal do critério geral (onus probandi incumbit qui ei dicit): (a) a disponibilidade da prova (v.g., na investigação de paternidade, o suposto pai tem condições de esclarecer o fato biológico, através de exame de DNA); e (b) a facilidade probatória (v.g., a empresa encontra-se melhor situada para arrolar as testemunhas de eventos que ocorreram em suas dependências que o visitante ocasional). E, no direito norte-americano, o juiz alocará o ônus da prova segundo numerosas e complicadas regras . Essa teoria tem cunho autoritário, porque concentra poderes no órgão judiciário, e, desse modo, traz consigo alto risco de subjetivismo . Duas objeções principais, relevando o risco de prevaricação e o dever de fidelidade do juiz ao direito, opõem-se à doutrina: (a) o já mencionado risco de subjetividade e, ademais, de relatividade: o que é fácil para certo juiz pode não o ser para outro; e (b) a violação positiva ao direito fundamental processual do contraditório. Contra o risco de subjetividade, inexiste remédio; para a violação do contraditório, a medida cabível é a exigência de que haja motivo concreto, prévio e delimitado para a distribuição ope judicis. A distribuição do ônus da prova na decisão de saneamento e de organização do processo (art. 357, III) contrabalança os riscos, norteando a atividade das partes na instrução das causas. Seja como for, as objeções evidenciam que, entre nós, inexiste ainda densidade do direito fundamental à prova. O contraditório argumentantivo (dizer e contradizer) não mais satisfaz. As repercussões positivas ou negativas da repartição casuística podem ser aquilatadas e medidas nas relações de consumo. Em tal matriz, considerando o disposto no art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, passa-se à análise do tema, sublinhando que não se limita a tais espécies de litígio, em tese, a distribuição dinâmica." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo II: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 203-209) Por conta de tais objeções, a inversão do ônus probatório prevista no art. 373, §1º, CPC, não pode ser aplicada sem maiores comedimentos. Exige-se a presença de uma situação de efetiva dificuldade da parte cumprir o encargo decorrente do art. 373, I e II, ou uma manifesta maior facilidade de obtenção da prova, com a alteração do ônus. Em qualquer caso, deve-se assegurar às partes cumprir os encargos probatórios pertinentes e a medida não pode implicar hipóteses de verdadeira probatio diabolica, carreando à parte um ônus de impossível ou de excessivamente custosa demonstração (art. 373, §2º, CPC). NA ESPÉCIE, não há lastro para a cogitada inversão do ônus probatório . Em que pese haja assimetria entre o autor e a autarquia, dotada de significativo poder burocrático, não há maior dificuldade para que o demandante comprove a alegada veracidade da narrativa dos fatos, promovida na peça inicial. Por conta disso, REPUTO incabível a inversão do ônus da prova na espécie, devendo-se aplicar a regra do art. 373, I e II, CPC/15. 2.13. Elementos de convicção: No caso em exame, a parte demandante apresentou, no movimento 1 procuração, declaração de hipossuficiência econômica, documentos de identificação pessoal, certidão de casamento, cópia do instrumento de contrato avençado, em 06/10/2020, com o INCRA, cópias de registros de matrículas do imóvel e demonstrativo de situação de informações declaradas junto ao CAR - cadastro ambiental rural. Já o INCRA anexou cópia de autos de processo administrativo versando sobre o tema - código 70.602. Esses são os elementos de convicção veiculados nos autos . 2.14. Valoração dos meios de prova: Em princípio, o INCRA não chegou a impugnar a narrativa dos fatos, promovida pela parte autora. A autarquia sustentou, porém, que dos aludidos fatos não eclodiriam as consequências aventadas na peça inicial. O demandado tem alegado, em casos como o presente, haver escassez de recursos orçamentários e de efetivo próprio para realização do necessário georreferenciamento dos projetos de assentamento. Em primeiro exame, conquanto não seja insensível às dificuldades encontradas pela Administração na adoção de políticas públicas de regularização de assentamentos, aparentemente não haveria como acolher a tese de que a postergação dos direitos se justificaria pela adoção de prioridades de governo e reserva do possível, em detrimento de direito assegurado à autora . Segundo se infere do instrumento de contrato, apresentado com o INCRA as obrigações inerentes ao regime de assentamento, ficando o Incra comprometido a promover a medição e marcação do imóvel, a implantação da infraestrutura física básica correspondente ao sistema viário, expedir o documento de titulação sob condições resolutivas ao beneficiário e conceder o Crédito para Alimentação, Fomento e Habitação. No processo em exame, em análise prima facie , não parece terem sido apontadas outras restrições à titulação pretendida, sendo que eventual constatação de infração a cláusula resolutiva deve ser aferida in loco ou mediante apresentação de documentos, vídeos, fotos pertinentes. A autarquia sustentou, isso sim, haver deficiências estruturais e materiais para ultimação do processo de titulação. Aparentemente, a invocação da reserva do possível - conquanto possa ser aceita em situação excepcionais - não pode servir de simples escudo retórico e argumentativo para se descumprir imposições legais . Atente-se para o entendimento consolidado do TRF4 a respeito do tema. ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento não justificam o procedimento do INCRA de deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais, não sendo lícito atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado . (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). ADMINISTRATIVO. IMÓVEL. REFORMA AGRÁRIA. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. REQUISITOS DEMONSTRADOS. 1. Os autores não podem ser prejudicados pela inércia da autarquia ré, pois eles cumpriram os requisitos necessários para a expedição do título de domínio . 2. Manutenção da sentença. (TRF4 5004843-02.2014.4.04.7010, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 20/07/2018) ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. IMÓVEL. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. VERBA HONORÁRIA. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. 1. A alegação do INCRA de que é impossível a emissão de título de propriedade em razão da ausência de preço é totalmente descabida, haja vista ser o próprio instituto, como integrante da Administração Pública, a parte que apresentará o preço a cobrar dos autores. 2. Sendo recíproca a sucumbência, cabível a compensação da verba honorária, nos termos do art. 21 do CPC de 1973. (TRF4 5004771-15.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 27/04/2018) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais . (TRF4, AC 5004708-87.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 10/11/2016) Atente-se para o voto proferida pela Desembargadora Vivian Josete Pantaleão Caminha, ao julgar a apelação nº 5002805-29.2014.404.7103/RS : "(...) Efetivamente, conforme bem sinalado pelo Juízo a quo, resta evidenciada a ilegalidade da suspensão do pedido administrativo de titulação definitiva formulado pelos autores, em decorrência da superveniência da Lei nº 13.001/04. Isso porque se verifica que referido pedido, bem como, supostamente, o preenchimento dos requisitos necessários à titulação, ocorreram antes mesmo do advento da nova lei, bem como em virtude de tal legislação superveniente não ter modificado os requisitos anteriormente previstos para a titulação definitiva dos imóveis, do que decorre a possibilidade de empregar o arcabouço jurídico e regulamentação infralegal já existentes e que esmiúçam e estabelecem todos os passos e diretrizes a serem adotadas para o exame do pedido. No mesmo sentido foi a manifestação do representante do Ministério Público Federal atuante na condição de custos legis, Dr. Paulo Gilberto Cogo Leivas, cujos fundamentos, por sua relevância, igualmente integro ao presente decisum: 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 Das alegações de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita As preliminares de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita devem ser afastadas. Como bem destacado pelo Juízo a quo , não há vedação no ordenamento jurídico à concessão de provimento jurisdicional que determine ao INCRA retomar o curso do expediente destinado a examinar a possibilidade de conferir titulação definitiva a assentados em programas de reforma agrária. Também "em caso de acolhimento do pedido dos autores não estará havendo invasão do espaço de atuação discricionária do Poder Executivo, tampouco substituição do administrador pelo juiz quanto à escolha de como e onde agir ou aplicar os recursos, mas tão somente impondo o cumprimento de obrigação jurídica que já restou atribuída por lei ao INCRA ". Tampouco ausente interesse processual da Defensoria Pública da União em valer-se da ação civil pública para a hipótese dos autos, considerando que - como já analisado na sentença - a presente ação não objetiva compelir o Poder Executivo a editar normas tampouco a suprir omissão relativa à ausência de norma regulamentadora. 2.2 Da titulação definitiva das terras de assentamento A Lei nº 13.001/2004 alterou dispositivos da Lei nº 8.629/93, que disciplina disposições relativas à reforma agrária, nos seguintes termos: Art. 10. A Lei n o 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 , passa a vigorar com as seguintes alterações: “ Art. 17. ................................................................... § 1 o ........................................................................... § 2 o Para a consolidação dos projetos de que trata o inciso V do caput , fica o Poder Executivo autorizado a conceder créditos de instalação aos assentados, nos termos do regulamento. § 3 o Poderá ser contratada instituição financeira federal para a operacionalização da concessão referida no inciso V do caput , dispensada a licitação. § 4 o As despesas relativas à concessão de crédito de que trata o inciso V do caput adequar-se-ão às disponibilidades orçamentárias e financeiras do órgão responsável pela execução do referido programa. § 5 o O regulamento a que se refere o § 2 o estabelecerá prazos, carências, termos, condições, rebates para liquidação e procedimentos simplificados para o cumprimento do disposto neste artigo.” (NR) “ Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967 . § 1 o Os títulos de domínios e a CDRU serão inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o É facultado ao beneficiário do programa de reforma agrária, individual ou coletivamente, optar pela CDRU, que lhe será outorgada na forma do regulamento. § 5 o O valor da alienação, na hipótese do beneficiário optar pelo título de domínio, será definido com base no valor mínimo estabelecido em planilha referencial de preços, sobre o qual poderão incidir redutores, rebates ou bônus de adimplência, estabelecidos em regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998 , e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo. § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo. § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores.” (NR) “ Art. 18-A. Os lotes a serem distribuídos pelo Programa Nacional de Reforma Agrária não poderão ter área superior a 2 (dois) módulos fiscais ou inferior à fração mínima de parcelamento. § 1 o Fica autorizado o Incra, nos assentamentos com data de criação anterior ao período de 10 anos contados retroativamente a partir de 27 de dezembro de 2013, a conferir a CDRU ou título de domínio relativos às áreas em que ocorreram desmembramentos ou remembramentos após a concessão de uso, desde que observados os seguintes requisitos: I - observância dos limites de área estabelecidos no caput , por beneficiário; II - o beneficiário não possua outro imóvel a qualquer título; III - o beneficiário preencha os requisitos exigidos no art. 3 o da Lei n o 11.326, de 24 de julho de 2006 ; e IV - o desmembramento ou remembramento seja anterior a 27 de dezembro de 2013. § 2 o O beneficiário titulado nos termos do § 1 o não fará jus aos créditos de instalação de que trata o art. 17 desta Lei.” “ Art. 19. O título de domínio, a concessão de uso e a CDRU serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial: ..................................................................................” (NR) “ Art. 21. Nos instrumentos que conferem o título de domínio, concessão de uso ou CDRU, os beneficiários da reforma agrária assumirão, obrigatoriamente, o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou por meio de seu núcleo familiar, mesmo que por intermédio de cooperativas, e o de não ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos.” (NR) “ Art. 22. Constará, obrigatoriamente, dos instrumentos translativos de domínio, de concessão de uso ou de CDRU, cláusula resolutória que preveja a rescisão do contrato e o retorno do imóvel ao órgão alienante ou concedente, no caso de descumprimento de quaisquer das obrigações assumidas pelo adquirente ou concessionário. § 1 o Após transcorrido o prazo de inegociabilidade de 10 (dez) anos, o imóvel objeto de título translativo de domínio somente poderá ser alienado se a nova área titulada não vier a integrar imóvel rural com área superior a 2 (dois) módulos fiscais. § 2 o Ainda que feita pelos sucessores do titulado, a alienação de imóvel rural em desacordo com o § 1 o é nula de pleno direito, devendo a área retornar ao domínio do Incra, não podendo os serviços notariais lavrar escrituras dessas áreas, nem ser tais atos registrados nos Registros de Imóveis, sob pena de responsabilidade administrativa, civil e criminal de seus titulares ou prepostos.” (NR) “ Art. 24. As ações de reforma agrária devem ser compatíveis com as ações da política agrícola, das políticas sociais e das constantes no Plano Plurianual da União.” (NR) O INCRA alegou que a declaração de consolidação do assentamento somente poderia ser efetivada após a regulamentação da Lei 13.001/2014, o que ainda não ocorrera e, por essa razão, os atos de emissão de títulos de domínio estariam suspensos em face de ausência de permissão legal, uma vez que os instrumentos legislativos necessitariam de regulamentação. Contudo, contrariamente ao alegado pelo INCRA, nem todos os atos legislativos necessitam de regulamentação ou exigem a atuação administrativa para a sua execução. Dessa forma, embora as leis possam ser objeto de regulamento, nem todas reclamam complementação, ou seja, o regulamento não seria condição de sua aplicação, cuja edição é facultada ao Executivo. Primeiramente, portanto, destaca-se que a ausência de regulamentação não pode invalidar o comando legal naquilo que seja passível de aplicação. Por outro lado, mesmo em relação a dispositivos legais que sejam considerados não auto-executáveis, a inércia do executivo na produção de normas regulamentares pode ser antijurídica. Conforme Clève, "a eficácia (execução) da lei pode ficar condicionada à edição do regulamento, desde que seja fixado prazo para a ação normativa do Executivo (o princípio da divisão de poderes não admite deixar-se ao inteiro arbítrio do Executivo a suspensão ou adiamento da execução da lei)" Dessa forma, a omissão na produção do regulamento, sempre que possível, não deve inviabilizar a aplicação da norma sujeita à regulamentação, pois o descumprimento da Constituição ou da lei pelo titular da função regulamentar não pode onerar o Estado ou o cidadão: Sérgio Ferraz, Regulamento , citado, p. 116, afirma que a omissão na edição de regulamentos de execução não impede a eficácia da lei que condicionou sua aplicação à produção da norma regulamentar em determinado prazo, pois caso contrário se estaria permitindo que o regulamento de execução se sobreponha à lei, situação na qual entraria em pleno vigor no prazo estabelecido (o mesmo ocorrendo com a lei que não previu prazo para a expedição de regulamento, de modo que tanto num caso como no outro, a norma legal deve ter aplicação per si ). (...) A omissão do ente regulamentar subordinado não pode impor dano ao ente normatizador subordinante, motivo pelo qual cabe dar cumprimento à lei, como se o ato regulamentar não fosse necessário. No caso dos autos, como bem destacado na sentença, "a ausência de regulamentação da matéria por mais de um ano, com a consequente paralisação completa dos expedientes administrativos relacionados à titulação definitiva de terras em assentamento, viola o princípio da eficiência". Em relação às alterações promovidas pela Lei nº 13.001/2004 a dispositivos da Lei nº 8.629/93, o Ministério Público Federal assim como o Juízo a quo (eventos 33 e 63 - 74 do processo originário) concluíram que a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo, apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Também relevante ressaltar que foi editado o Decreto nº 8.256/2014, que regulamenta o inciso V do art. 17 da Lei 8.629/93 incluído pela Lei 13.001/2014, que dispõe sobre os créditos de instalação no programa de reforma agrária ("V - a consolidação dos projetos de assentamento integrantes dos programas de reforma agrária dar-se-á com a concessão de créditos de instalação e a conclusão dos investimentos, bem como com a outorga do instrumento definitivo de titulação"). No que se refere aos valores de alienação e condições de pagamento dos imóveis - se for o caso, pois há hipóteses de gratuidade - a serem transferidos por título de domínio, sobre os quais o art. 18 da Lei 8.629/93 remete à norma regulamentadora, cabe a aplicação de regulamento anterior, Instrução Normativa do INCRA nº 30/2006, que estabelece critérios e procedimentos para a transferência de domínio por meio da emissão de instrumentos de titulação em terras de patrimônio do INCRA ou da União e apuração de valores de imoveis rurais a serem alienados. Com efeito, permanecem eficazes os dispositivos de norma regulamentadora anterior que forem compatíveis com as alterações da lei regulamentada, conforme o seguinte entendimento doutrinário: Contudo, se a revogação se fizer por lei superveniente que também reclame regulamentação, parece-nos perfeitamente possível falar em aproveitamento total ou parcial do antigo regulamento pela nova legislação, nos mesmos moldes em que se fala em recepção constitucional. (...) A lógica da recepção como meio abreviado de produção normativa pode ser aplicada também para regulamentos amparados em lei, caso essas venham a ser modificadas, situação na qual devem ser mantidos os válidos regulamentos produzidos pela autoridade então competente. Tratando do assunto, Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, citado, p. 176, admite a continuidade da vigência de decreto quando a lei regulamentada revogada é substituída por outra, 'desde que a nova lei contenha a mesma matéria regulamentada'. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princípios Gerais de Direito Administrativo, citado, p. 364, destaca que se a lei foi revogada, suspende-se as eficácia do regulamento e se houver apenas modificação da lei, permanecem eficazes os dispositivos que lhe forem compatíveis. Ademais, no caso dos autos deve ser considerado que a regulamentação anterior é aplicável mesmo porque os assentados receberam o imóvel mediante contratos de concessão de uso durante a vigência da disposição legal alterada. O Ministério Público Federal já havia se manifestado nesse sentido ao exarar parecer no 1º grau, ao qual me reporto (evento 33 do processo originário): Com efeito, a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo. Apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Assim, a regulamentação anterior é aplicável, até porque os assentados receberam o imóvel durante a vigência da disposição legal já revogada. Como se vê, a alteração da lei de regência e a ausência de novo regulamento a ela correspondente não justificam que o INCRA deixe de dar prosseguimento à titulação definitiva em casos como o presente. Não há, portanto, o óbice apontado pelo INCRA. Dessa forma, não há justificativa para o INCRA se opor ao prosseguimento de expediente que verse sobre a titulação de imóveis aos beneficiários do Projeto de Assentamento Imbaá, em Uruguaiana/RS, mediante adoção de medidas para a verificação do cumprimento dos requisitos legais. Em reforço ao posicionamento adotado, os precedentes desta Corte: ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004708-87.2014.404.7010, 3ª TURMA, Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 10/11/2016) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. COMPENSAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justifica que o INCRA deixe de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente à imóvel rural situado em assentamento agrário. - Não se pode atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado, devendo o INCRA expedir a titulação definitiva, independente da fixação do valor. Ressalta-se que, após a efetiva regulamentação, poderá o INCRA, em seu interesse, exigir o pagamento dos valores necessários à aquisição do imóvel. - Constatada a sucumbência recíproca, possível a compensação dos honorários advocatícios, nos termos do artigo 21 do Código de Processo Civil . (TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5004700-13.2014.404.7010, 3ª TURMA, Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 13/04/2016) Nesse diapasão, verifica-se que a decisão proferida pelo Juízo a quo não merece qualquer reproche, devendo ser mantida, em todos os seus termos. Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes." (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). Referida intelecção deve ser privilegiada pelo presente juízo, diante da lógica dos arts. 489, §1º, VI e 927, CPC, alvo dos lúcidos comentários de Araken de Assis, como transcrevo abaixo: "Por mais de uma razão só em sentido amplíssimo mostra-se possível conceber o julgamento segundo a legalidade, conseguintemente, a obediência do juiz à lei. O juiz não deve contas unicamente à sua consciência e aos pendores do siso de justiça próprio. Não julga porque quer, nem recebeu investidura nesse sentido. O Estado outorgou-lhe esse poder, consoante o modelo constitucional, exigindo-lhe modesta contrapartida: obediência ao ordenamento jurídico, principalmente à lei, ou seja, ao direito vigente no Estado, na sua inteireza, especialmente quanto às fontes formais do Poder Legislativo. E impõe essa exigência por razão básica, mas fundamental: a conduta prescrita aos particulares e aos agentes públicos e conhecida prévia e abstratamente nas normas legais, e o próprio juiz, o mais importante órgão estatal, não se furta desses comandos . O problema da legitimidade democrática da criação judicial não pode ser resolvidos pelos controles internos da magistratura, porque esses são exercidos por outros juízes. Em matéria de previsibilidade dos pronunciamentos judiciais, e, portanto, de segurança e de certeza, que constituem o cimento imprescindível à ordem jurídica justa, a súmula vinculante significou notável avanço, agora acompanhado dos precedentes no julgamento dos casos repetitivos (art. 928, I e II). E, perante a súmula vinculante e o precedente, a obediência à lei (ou antes, à consciência da pessoa investida na função juridicamente) não serve de pretexto hábil ao seu descumprimento . À primeira vista,as operações intelectuais do órgão judiciário, perante o verbete, não se distinguiriam das feitas para aplicar o direito objetivo. Embora a aplicação da súmula vinculante e do precedente não seja mecânica e automática, pois a adequação da tese jurídica à questão de fato depende de interpretação, ensejando pronunciamento alternativo, tal questão não toca o ponto. E, com efeito, se a tese jurídica consagrada na súmula e no precedente rege a espécie litigiosa, todavia, ao órgão judiciário faltará a liberdade de aplicá-la, ou não. É imperativo que a aplique ao objeto litigioso. Ficará impedido de rejeitá-la, oferecendo sua própria interpretação da questão constitucional. E deixando de aplicá-la, estritamente, ensejará a reclamação prevista no art. 103, §3º, CF e no art. 988, NCPC. O acolhimento da reclamação implicará nulidade do provimento contrário à súmula. Desaparece, correlatamente, a independência do juiz. Essa situação de modo algum equivale à submissão do juiz ao ordenamento jurídico subentendida no art. 8º. O juiz é livre para negar aplicação à lei e para interpretá-la a seu modo, adotando entendimento minoritário ou vencido, o que nunca ocorrerá perante uma súmula vinculante ao precedente. Em suma, a liberdade de interpretação fica restrita à adequação da tese jurídica ao material de fato (art. 489, §1º, VI) e desaparece a liberdade de aplicação ." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I. Parte geral. Institutos Fundamentais. Sâo Paulo: RT, 2015, p. 926-927) 2.15. Situação em exame: No caso em apreço, portanto, reputo verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e diviso densidade na argumentação esgrimida pelo autor. Sequer vislumbro, porém, uma situação de urgência a justificar eventual deferimento de tutela nessa quadra, impondo-se que o tema seja apreciado em sentença, depois de se facultar dilação probatória. Diante do procedimento legalmente previsto para a demarcação, é salutar que a medida seja promovida com maior grau de segurança jurídica, impondo-se tal análise com a cognição exaustiva dos elementos de prova amealhados nos autos. INDEFIRO, portanto, o pedido de antecipação de tutela, postergando nova análise do tema para o momento da prolação da sentença. 2.16. Questões jurídicas relevantes: Equacionei acima, com cognição não exaustiva, para os fins do art. 357, CPC, os vetores jurídicos pertinentes à solução da presente causa. Assim, a questão diz respeito ao alegado direito do autor à titulação do imóvel em questão, com entrega da documentação definitiva do bem em seu nome. 2.17. Diligências probatórias: Em regra, o Poder Judiciário deve facultar a ambas as partes, observados os prazos de lei, a realização da mais ampla dilação probatória, desde que conexa o pedido e causa de pedir deduzidos nos autos. Isso não significa, porém, que todo e qualquer pedido, lançado pelos contendores, deva ser automaticamente deferido. Ao contrário, as diligências destinadas a esclarecer fatos totalmente impertinentes com o thema decidendum não hão de ser realizadas, sob pena de converter o processo em um verdadeiro trabalho de Sísifo. Como sabido, frusta probatur quod probantum non relevat. Importa dizer: não se defere a realização de diligências destinadas a demonstrar fatos insuscetíveis de influenciar o resultado da demanda. Esse é, por exemplo, o conteúdo do art. 470, parágrafo único, CPC/15. Reporto-me também ao art. 38, §2º, da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo: "Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias." Outro não é o conteúdo do art. 370, parágrafo único, CPC. 2.18. Juntada de documentos: As partes tiveram oportunidade de anexar documentos na fase do art. 320, CPC - ou seja, com a peça inicial, com o autor - e prazo da contestação no que tocou ao requerido (art. 434, CPC/15). Ademais, os contendores não requereram a produção de novas provas e não verifico a presença de lastro jurídico para determinar dilação probatória, de ofício, diante da regra do art. 141, CPC. III. EM CONCLUSÃO 3.1. REPORTO-ME ao despacho de evento 3, no que diz respeito aos pressupostos processuais e condições para válido exercício do direito de ação. 3.2. EQUACIONEI as balizas concernentes à definição do valor da causa, postergando a conclusão do exame para o momento da prolação da sentença, como registrei acima. 3.3. REPUTO que a parte autora atua com interesse processual, bem como que a pretensão não foi atingida pela prescrição, na forma do art. 1 do decreto 20.910/32. 3.4. AVALIO como verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e como densos os argumentos jurídicos esgrimidos pelos requerentes. Não diviso, porém, uma situação de perigo de dano a exigir a intervenção judicial imediata. 3.5. INDEFIRO, pois, o pedido de antecipação de tutela. 3.6. PROMOVI acima o saneamento da demanda, na forma do art. 357, CPC/15. 3.7. DECLARO incabível a inversão do ônus da prova, na situação em exame, de modo que a avaliação dos meios demonstrativos deverá ser promovida tomando-se em conta o art. 373, I e II, CPC/15. 3.8. INTIMEM-SE as partes para, querendo, manifestarem-se a respeito do presente saneamento - art. 373, §1, CPC. Prazo de 05 dias úteis, quanto ao autor, e prazo de 10 dias úteis, quanto à parte requerida - conforme arts. 183, 219, 224, CPC, art. 5 da lei n. 11.419/2006. 3.9. INTIME-SE o MPF a respeito da presente demanda, para os fins previstos no art. 178, III, CPC. Prazo de 30 dias úteis - art. 180, CPC. 3.10. Caso não sejam formulados pleitos, nem apresentados documentos, VOLTEM-ME conclusos para prolação de sentença. Caso tenham sido apresentados documentos, sendo novos documentos, INTIME-SE a contraparte para, querendo, manifestar-se a respeito, na forma do art. 5, LIV e LV, Constituição e arte. 7, parte final, CPC/15.

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Processo nº 5000832-71.2025.4.04.7000

ID: 337639777

Tribunal: TRF4 Órgão: 11ª Vara Federal de Curitiba Classe: PROCEDIMENTO COMUM CíVEL Nº Processo: 5000832-71.2025.4.04.7000

Data de Disponibilização: 29/07/2025

Polo Ativo:

APARECIDO FELISBERTO BATISTA MARIDALVA APARECIDA CANDIDO MELO

Polo Passivo:

DESPACHO/DECISÃO

Advogados:

ANA PAULA BRITO RODRIGUES

OAB/PR XXXXXX Desbloquear

PROCEDIMENTO COMUM Nº 5000832-71.2025.4.04.7000/PR AUTOR : APARECIDO FELISBERTO BATISTA ADVOGADO(A) : ANA PAULA BRITO RODRIGUES (OAB PR053059) AUTOR : MARIDALVA APARECIDA CANDIDO MELO ADVOGADO(A) : … PROCEDIMENTO COMUM Nº 5000832-71.2025.4.04.7000/PR AUTOR : APARECIDO FELISBERTO BATISTA ADVOGADO(A) : ANA PAULA BRITO RODRIGUES (OAB PR053059) AUTOR : MARIDALVA APARECIDA CANDIDO MELO ADVOGADO(A) : ANA PAULA BRITO RODRIGUES (OAB PR053059) DESPACHO/DECISÃO I - RELATÓRIO Em 11 de janeiro de 2025, APARECIDO FELISBERTO BATISTA deflagrou a presente demanda, sob rito comum, em face do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA, pretendendo a condenação do requerido a promover os atos necessários à demarcação do imóvel em que assentado o autor e a lhe outorgar o título de domínio pertinente. O autor sustentou ser beneficiário de programa de reforma agrária, encontrando-se assentado desde o ano de 2005 no projeto de assentamento Nossa Senhora Aparecida no Município de Mariluz/PR. Disse ter cumprido todos os requisitos contratuais para obtenção da titulação definitiva. Alegou que o INCRA estaria inadimplindo seu compromisso, quanto à individualização dos lotes e entrega do título de domínio ao autor, o que lhe causaria transtornos de toda ordem, tais como impossibilidade de contratar financiamento para safra, aquisição de maquinários de forma parcelada, entre outros. Ele postulou a assistência judiciária gratuita e a antecipação de tutela. Detalhou seus demais pedidos, juntou documentos e atribuiu à causa o valor de R$ 1.668.744,00. Deferi o processamento da peça inicial e indeferi o pedido de antecipação de tutela, conforme evento 4, determinando ao autor que promovesse emenda de modo a incluir seu cônjuge no polo passivo. O MPF manifestou ciência a respeito da demandada - evento 7. A parte autora promoveu emenda no movimento 13, em que postulou a inclusão de MARIDALVA APARECIDA CANDIDO MELO no polo ativo, instruindo o feito com procuração, declaração de hipossuficiência econômica e documentos pessoais da autora. O INCRA apresentou sua contestação no movimento 17, sustentando que faltaria interesse de agir aos autores, na medida em que o processo de titulação já contaria com georreferenciamento e estaria sendo preparado para submissão do SIGEF e aprovação da fiscalização. Ademais, ele impugnou o valor atribuído à causa. "O INCRA cobra do beneficiário 10% do preço médio Pauta de Valores de Terra Nua para fins de titulação de assentamentos e regularização fundiária, valor em vigor para o período de 1º de abril de 2024 a 31 de março de 2025. Hoje o montante cobrado por hectare na região de Mariluz é de R$ 737,00 (setecentos e trinta e sete reais). No Sipra há informação da área do lote ser de 16,6874 hectares (porém, cumpre salientar que a área exata será confirmada somente após o georreferenciamento). Assim sendo, o valor correto da causa seria de R$ 12.298,61". Argumentou ainda que, a fim de atender a política agrária, estabeleceria critérios objetivos para definição de quais assentamentos deveriam ser priorizados para as atividades de titulação, o que não se trataria de procedimento simples. Segundo o INCRA, " o primeiro critério para a titulação é a aptidão a ser titulado, como não poderia deixar de ser. Posteriormente, dentre os assentamentos aptos à titulação, o INCRA prioriza os projetos mais antigos (ordem cronológica). No caso dos autos, o PA "Nossa Senhora Aparecida " , pelas razões expostas na manifestação técnica elaborada pelo INCRA/PR, não se encontra apto à titulação ". Discorreu sobre o procedimento previsto para a titulação, enfatizando haver discricionariedade administrativa no estabelecimento da ordem de prioridades na promoção do loteamento/titulação, bem como reportou-se a dificuldades administrativas para realização dos procedimentos. Seguiu-se réplica no movimento 20, em que os autores se manifestaram sobre as objeções processuais e reiteraram os argumentos esgrimidos na peça inicial. Os autos vieram conclusos. II - FUNDAMENTAÇÃO: 2.1. Pressupostos processuais e condições da ação: No movimento 4, apreciei os pressupostos processuais e as condições para válida deflagração da demanda. Acolho a emenda à inicial promovida no evento 13 e retomo alguns vetores que equacionei no referido despacho de prelibação da petição inicial. 2.2. Interesse processual - considerações gerais: Por conta do monopólio do uso válido da força - expressão de Max Weber -, exceção feita aos casos de legítima defesa, estado de necessidade, desforço incontinenti etc., as partes não podem resolver seus conflitos mediante o emprego da força (art. 345, Código Penal). Logo, sempre que as controvérsias não sejam solucionadas com base no consenso, na prevalência do melhor argumento, os sujeitos devem deduzir suas pretensões perante o Estado, na espera de que haja aplicação isenta, racional e célere da lei ( law enforcement ). Por imposição constitucional, o Poder Judiciário está obrigado a apreciar a alegação de que haja lesão ou ameaça de lesão a direito (art. 5º, XXXV, CF/88), mecanismo indispensável para que haja efetivo império da lei , ao invés da prevalência dos poderes hegemônicos de ocasião. A prestação jurisdicional não se destina, todavia, a emitir meros pareceres ou cartas de intenções. O ingresso em juízo deve estar fundado, tanto por isso, em uma situação de efetiva necessidade, de modo que a pretensão - caso venha a ser acolhida - se traduza em uma utilidade para o demandante. O meio processual eleito deve ser adequado para tanto. Daí que os processualistas tratem do interesse processual em uma troika : a necessidade, a utilidade e a adequação do meio processual escolhido pela parte. Em acréscimo, o interesse processual deve persistir no curso da demanda, nos termos do art. 17 e art. 85, §10, CPC/15. Ora, "Mediante a força declaratória, a aspiração do autor consiste na extirpação da incerteza . Deseja tornar indiscutível, no presente e no futuro, graças à autoridade da coisa julgada, a existência ou a inexistência de relação jurídica, a autenticidade ou a falsidade de documento. É o que dispõe, fortemente inspirado no direito germânico e reproduzindo a regra anterior, o art. 19 do CPC/15. Também comporta declaração a exegese de cláusula contratual (Súmula do STJ, n.º 181), ou seja, o modo de ser de uma relação jurídica. Na ação declarativa, ignora-se outra eficácia relevante que a de coisa julgada material. Neste sentido, a pretensão à declaração representa fonte autônoma de um bem valiosíssimo na vida social: a certeza . O autor que só pleiteia declaração ao juiz, e obtém êxito, dar-se-á por satisfeito, e cabalmente, desde o curso em julgado da sentença. Então apropria-se do que pedira ao órgão judicial – certeza –, carecendo a regra jurídica emitida de qualquer atividade complementar em juízo. Focalizando o ponto com preciosa exatidão, diz-se que a sentença declaratória é instrumento autossuficiente de tutela jurisdicional, pois assegura, de maneira plena e completa, a efetividade da situação jurídica substancial deduzida em juízo." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro: volume I. Parte geral: fundamentos e distribuição de conflitos. São Paulo: RT. 2015. p. 675). Ainda segundo Araken de Assis, "O provimento declaratório tem nítido caráter prescritivo. A parte adquire o direito incontestável de comportar-se em consonância ao comando sentencial, e, principalmente, não é dado àqueles que se vincularam à declaração impedi-la. A finalidade da ação declaratória da inteligência e do alcance de cláusula contratual é a de prescrever aos parceiros do negócio, sucessivamente, determinada pauta de conduta, independentemente de execução alguma, de que não se cogita e de que não se pode cogitar ." (ASSIS, Araken de. Obra citada. p. 676). Acrescento "que a certeza implicará a vinculação futura das partes. O provimento exibirá caráter prescritivo para o futuro. O ato judicial legitima a prática (ou a abstenção) de atos jurídicos ao abrigo e em conformidade com o conteúdo da sentença . Em geral, a antevisão desse problema provoca o nascimento do interesse. Por assim dizer, o provimento declarativo tem os pés no passado, mas olhar no futuro. É preciso aceitar com reservas, portanto, o julgado da 4.ª Turma do STJ, que assentou: Não é detentor de interesse processual justificador da pretensão declarativa quem não está exposto à possibilidade de dano imediato e concreto. Ora, imediato é o interesse, pois o dano, em sentido amplíssimo, pode ser futuro. Por exemplo, não cabe declarar a inteligência da cláusula contratual em tese; o autor necessitará expor a dificuldade na interpretação da cláusula, os reflexos que este ou aquele entendimento provocará no programa contratual." ( Obra citado. p. 661). 2.3. Interesse processual - caso em exame: Em primeiro exame - aferição de ofício, conforme art. 485, §3, CPC -, o autores atenderam aludidos requisitos. Eventual acolhimento da sua pretensão lhes será útil; a medida revela-se necessária para a otimização do processo administrativo de titulação; por fim, o processo em causa é adequado ao fim visado. Logo, o art. 17, CPC, restou satisfeito, de modo que a objeção suscitada pela autarquia não prospera. Não há maiores sinais de que a pretensão dos requerentes seria satisfeita a contento no âmbito administrativo. Ademais, o exaurimento do debate, no âmbito administrativo, não é condição para a deflagração de demandas como a presente, em juízo. Os requerentes insurgem-se justamente em razão da demora no procedimento de titulação, de modo que não se pode condicionar a deflagração desse processo ao aguardo da solução da causa no âmbito extrajudicial. 2.4. Valor atribuído à causa: Como sabido, a toda causa deve ser atribuído algum valor econômico, por força do art. 291, CPC/2015 - projeção do art. 258, CPC/73 -, pois se cuida da base de cálculo da taxa judiciária. Referido valor pode influenciar, em muitos casos, a determinação da competência das unidades judiciais ou o procedimento aplicável, também surtindo reflexos sobre a definição de encargos sucumbenciais. Trata-se, tanto por isso, de requisito para que a petição inicial seja válida - art. 319, CPC. Como explicita Araken de Assis, "às vezes, na oportunidade da respectiva fixação (infra, 1.290), o conteúdo econômico real e imediato da pretensão mostra-se inestimável, ou seja, não pode ser quantificado precisamente. Tal circunstância não constitui motivo bastante para eliminar o ônus atribuído ao autor nos arts. 319, V, e 292, caput. É apenas causa de estimação voluntária do autor, pois o art. 291 dispõe expressamente que a toda causa será atribuído valor certo. Nada obstante, a indicação aproximar-se-á, tanto quanto possível, do conteúdo econômico mediato da pretensão. Não há incompatibilidade daquelas regras com a do art. 85, § 8.º. aludindo a causas de valor inestimável. Entende-se por tal as causas desprovidas de conteúdo econômico imediato, como é o caso da ação declaratória, e, por esse motivo, sujeitas à estimação do autor." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 1695) Convém atentar, tanto por isso, para o art. 292, CPC/15: Art. 292. O valor da causa constará da petição inicial ou da reconvenção e será: I - na ação de cobrança de dívida, a soma monetariamente corrigida do principal, dos juros de mora vencidos e de outras penalidades, se houver, até a data de propositura da ação; II - na ação que tiver por objeto a existência, a validade, o cumprimento, a modificação, a resolução, a resilição ou a rescisão de ato jurídico, o valor do ato ou o de sua parte controvertida; III - na ação de alimentos, a soma de 12 (doze) prestações mensais pedidas pelo autor; IV - na ação de divisão, de demarcação e de reivindicação, o valor de avaliação da área ou do bem objeto do pedido; V - na ação indenizatória, inclusive a fundada em dano moral, o valor pretendido; VI - na ação em que há cumulação de pedidos, a quantia correspondente à soma dos valores de todos eles; VII - na ação em que os pedidos são alternativos, o de maior valor; VIII - na ação em que houver pedido subsidiário, o valor do pedido principal. § 1º Quando se pedirem prestações vencidas e vincendas, considerar-se-á o valor de umas e outras. § 2º O valor das prestações vincendas será igual a uma prestação anual, se a obrigação for por tempo indeterminado ou por tempo superior a 1 (um) ano, e, se por tempo inferior, será igual à soma das prestações. § 3º O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor, caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes. Atente-se novamente para a análise de Araken de Assis: "É exemplificativa a enumeração dos acessórios. Os juros compensatórios, por exemplo, dificilmente se quadram na figura de penalidade. A correção monetária integra o valor originário do crédito e, nesse aspecto, sua menção no art. 292, corrige o direito anterior. Ressalva feita aos juros moratórios e à correção monetária, verbas implicitamente incluídas no pedido respeitante ao principal (art. 322, § 1.º), e, nada obstante, integrantes do valor da causa, quaisquer outras verbas devem ser objeto de pedido. É o caso, expressis verbis, da cláusula penal moratória ou compensatória e dos juros compensatórios. Omisso que seja o pedido, a respeito da cláusula penal (v.g., o autor quer evitar a controvérsia em torno da interpretação do contrato), tampouco conta-se o respectivo valor. Por óbvio, deixando o autor de pedir os juros moratórios, explicitamente, dificilmente realizará seu cômputo no valor da causa, ensejando a intervenção do órgão judiciário. E os juros vencidos posteriormente ao ajuizamento, automaticamente incluídos na condenação (art. 323), não entram na estimativa da causa. O custo financeiro do processo (despesas processuais e honorários advocatícios), suportado pelo réu no caso de êxito do autor, não precisa ser computado para apurar o valor da causa. Tais verbas têm caráter eventual e decorrem da lei. Em face do caráter imperativo do art. 292, I, mostra-se irrelevante a estimativa lançada pelo autor na petição inicial em desacordo com a regra. Prevalecerá o valor da importância reclamada no pedido. O art. 292, I, aplica-se, por analogia, à pretensão a executar fundada em título judicial ou extrajudicial (infra, 1.292.2.2). O valor da causa é o total do crédito: o principal corrigido, os juros e os demais consectários legais ou contratuais, conforme, aliás, dispõe o art. 6.º, § 4.º, da Lei 6.830/1980. Esse valor constará na planilha aludida no art. 798, I, b, e parágrafo único . Também se poderia cogitar do enquadramento da pretensão a executar no art. 292, II, por que pretensão visando ao cumprimento do negócio jurídico, eventualmente consubstanciado em documento dotado de força executiva. O resultado final é idêntico, mas o art. 292, I, avantaja-se ao inciso precedente em ponto decisivo, ao impor um critério simples, direto e analítico ao valor da causa." (ARAKEN, Assis. Obra citada. p. 1698 e ss.) Ora, não se pode perder de vista que o valor atribuído à causa deve corresponder, tanto quanto possível, ao conteúdo econômico da pretensão deduzida na peça inicial, como bem equaciona o art. 292, §3º, CPC/15: "O juiz corrigirá, de ofício e por arbitramento, o valor da causa quando verificar que não corresponde ao conteúdo patrimonial em discussão ou ao proveito econômico perseguido pelo autor , caso em que se procederá ao recolhimento das custas correspondentes." 2.5. Valor da causa - preço do imóvel: Em casos como o presente, o valor da causa - enquanto conteúdo econômico da pretensão do autor - deve corresponder à importância de mercado do imóvel em questão, na medida em que esse é a expressão financeira do que ele busca em Juízo. Não raro, há algumas dificuldades no que toca à atribuição de conteúdo econômico para determinados objetos, na exata medida em que as coisas não possuem valores ínsitos ou ontológicos . A precificação depende, por óbvio, de uma conhecida distinção entre valor de uso e valor de troca . Por vezes, algo pode ser muito apreciado pelo proprietário, mas sem correspondente apelo econômico junto ao mercado. Alguém pode guardar um conjunto de fotos ou estátuas, atribuindo-lhes expressivo valor por lhe recordar momentos da infância ou entes queridos; mas, dificilmente conseguiria comercializá-las no mercado pelo montante almejado. Por outro lado, o preço depende sempre de inúmeras variáveis, com destaque para a conhecida lei da oferta e da procura. Quanto maior a demanda e maior a escassez, maior o preço. Havendo excesso de oferta, ao contrário, o preço é reduzido. Daí que a atribuição de conteúdo econômico para bens depende sempre do exame do contexto de mercado, diante da interação entre compradores e vendedores - depende, enfim, das expectativas sociais envolvidas . No âmbito das demandas judiciais ou das licitações, ademais, há questões burocráticas que acabam por condicionar a precificação, seja por força de uma limitação do mercado, seja por conta das peculiaridades com que as negociações se dão (arrematação, adjudicação, leilão). Atente-se para a lição de Kiyoshi Harada, relacionada a bens imóveis - mas que, com as pertinentes adequações, pode servir como parâmetro também para a indenização dos prejuízos decorrentes da subtração de bens móveis: "Vários são os métodos de avaliação. Na avaliação de terrenos loteados, normalmente, o método empregado é o comparativo, levando-se em conta os três fatores básicos: a área, a profundidade e a testada. .Basicamente, consiste na pesquisa de valores de preços com menos de dois anos em relação à data de avaliação, referentes a imóveis da mesma região geoeconômica, da idêntica zona e uso e ocupação de solo e do mesmo setor fiscal. Preço proveniente de oferta deverá sofrer redução de 10% para atender à natural elasticidade do mercado, ao passo que os preços a prazo devem ser transformados em preços à vista, mediante descontos com o auxílio da tabela Price. A somatória dos diferentes preços levantados e sua divisão pelo número de elementos pesquisados resultarão em um valor médio. Descartam-se os elementos que se situarem 30% abaixo ou acima dessa média. Extrair-se-á nova média com os elementos remanescentes, resultando na chamada média aritmética saneada, ou seja, o valor unitário médio que servirá de paradigma para a avaliação. Na avaliação de glebas loteáveis, quando o emprego direto do método comparativo fica inviabilizado, por ausência de paradigmas, a avaliação é feita através do chamado método involutivo. Consiste na projeção de um loteamento imaginário com a divisão da área em quadras e em lotes-padrão, com exclusão das áreas destinadas a espaços livres, institucionais e áreas verdes. Levam-se em conta inúmeros fatores como despesas do loteamento, abarcando a implantação de infraestrutura, propaganda e corretagem, bem como o tempo de duração para o esgotamento das vendas, a valorização dos lotes no decorrer de vendas etc . Enfim, é um método cuja avaliação é baseada em projeções que podem ocorrer ou não concretamente. Ultimamente, esse método vem ganhando elasticidade, comportando a avaliação em separado da chamada 'faixa frontal do loteamento', situada de frente para as vias públicas existentes, que seria diretamente desmembrável, destacando-se do miolo do loteamento imaginário." (HARADA, Kiyoshi. Desapropriação. 10. ed. São Paulo: Atlas. p. 135-136). Quando se cuide de pedido de indenização, por exemplo, deve-se atentar para o valor de mercado dos bens perdidos ou destruídos, conforme art. 1.431 do Código Civil: CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA ISENTA DE ERRORES IN PROCEDENDO. FURTO DE JOIAS ACAUTELADAS À RÉ, POR FORÇA DE CONTRATO DE PENHOR. RESPONSABILIDADE INDENIZATÓRIA. VALOR REAL DAS JOIAS. LAUDO PERICIAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Não é nula a sentença que julga a demanda a salvo de errores in procedendo. 2. Responde a Caixa Econômica Federal - CEF pelos danos causados a cliente cujas joias, dadas como garantia em contrato de empréstimo e penhor, foram furtadas ao tempo em que estavam em poder da mutuante. 3. Firmou-se a jurisprudência no sentido de que a indenização, em casos que tais, deve ser feita de acordo com o valor real das joias e não pelo quantum ajustado contratualmente . 4. Na impossibilidade de realizar-se avaliação direta das joias, revela-se razoável e seguro o critério de estimativa do perito, que, apresentando-se como cliente interessado em celebrar contrato de penhor de joias, aferiu a desproporção entre a avaliação feita pela Caixa Econômica Federal - CEF e o valor real dos bens. 5. Apelação desprovida. (TRF-3 - Ap: 00220953820004036100 SP, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL NELTON DOS SANTOS, Data de Julgamento: 10/11/2009, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: e-DJF3 Judicial 1 DATA:19/07/2012) CIVIL. PENHOR. joias . ASSALTO À AGÊNCIA BANCÁRIA. PERDA DO BEM. RESOLUÇÃO DO CONTRATO. RESSARCIMENTO DO PROPRIETÁRIO DO BEM. PAGAMENTO DO CREDOR. COMPENSAÇÃO. POSSIBILIDADE. EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO. ART. 1.092 DO CÓDIGO CIVIL/1916 E ART. 476, DO CÓDIGO CIVIL/2002. - O perecimento por completo da coisa empenhada não induz à extinção da obrigação principal, pois o penhor é apenas acessório desta, perdurando, por conseguinte, a obrigação do devedor, embora com caráter pessoal e não mais real. - Segundo o disposto no inciso IV do art. 774, do Código Civil/1916, o credor pignoratício é obrigado, como depositário, a ressarcir ao dono a perda ou deterioração, de que for culpado. - Havendo furto ou roubo do bem empenhado, o contrato de penhor fica resolvido, devolvendo-se ao devedor o valor do bem empenhado, cabendo ao credor pignoratício o recebimento do valor do mútuo, com a possibilidade de compensação entre ambos, de acordo com o art. 775, do Código Civil/1916. - Na hipótese de roubo ou furto de joias que se encontravam depositadas em agência bancária, por força de contrato de penhor, o credor pignoratício, vale dizer, o banco, deve pagar ao proprietário das joias subtraídas a quantia equivalente ao valor de mercado das mesmas, descontando-se os valores dos mútuos referentes ao contrato de penhor . Trata-se de aplicação, por via reflexa, do art. 1.092 do Código Civil/1916 (art. 476, do Código Civil atual). Recurso especial não conhecido. (STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA Classe: RESP - RECURSO ESPECIAL - 730925 Processo: 200500366722 UF: RJ Órgão Julgador: TERCEIRA TURMA REL. NANCY ANDRIGHI DJ DATA:15/05/2006 PÁGINA:207). No presente momento, mantenho, por ora, o valor atribuído à demanda, sem prejuízo de nova análise de tal questão por época da prolação da sentença, contanto que as partes apresentem nos autos elementos de convicção densos sobre o preço do imóvel em causa, junto ao mercado. Caso se evidencie uma efetiva dificuldade de apurar a importância financeira do bem, isso há de ser tomado em conta por época do arbitramento doe eventuais honorários sucumbenciais, se devidos - art. 85, §8, CPC/15. Assim, ao menos por ora, não há maior necessidade de uma delimitação precisa sobre a precificação do bem. Registro que, mesmo que o valor da causa ficasse aquém de 60 salários mínimos - definidos no decreto nº 11.864, de 27 de dezembro de 2023 -, a demanda não poderia tramitar sob o rito dos Juizados, dado versar sobre imóvel público, dando ensejo à aplicação da vedação do art. 3, §1, II, lei n. 10.259/2001. ACOLHO, por ora, o valor atribuído pelos autores à demanda, ressalvando nova análise do tema por época da prolação da sentença. Quanto ao mais, retomo o exame que promovi no evento 4 . 2.6. Eventual prescrição da pretensão dos requerentes: A pretensão deduzida na peça inicial submete-se à prescrição quinquenal, prevista no art. 1º, do decreto 20.910, de 1932 . Note-se, contudo, que na espécie debate-se pretensão prospectiva, já que os requerentes insurgem-se contra a ausência de ultimação de processo administrativo demarcatório de imóveis, a cargo do INCRA. Tanto por isso, considerando que - a vingar a narrativa promovida na peça inicial - a pretensão é renovada enquanto persistir a alegada mora administrativa, não se operou a prescrição no caso vertente. De resto, tal questão não chegou a ser suscitada pelo requerido. Atente-se para a lógica do seguinte julgado: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. NÃO OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. INEXISTÊNCIA DE NEGATIVA DO DIREITO PELA ADMINISTRAÇÃO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. PRESTAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. SÚMULA 568/STJ. No caso dos autos, não se discute violação do fundo de direito, mas sim o não pagamento de valores decorrentes de obrigação de trato sucessivo. Isso porque a servidora, ao não ser beneficiada com a progressão funcional garantida na legislação municipal, vê caracterizada uma omissão da Administração, renovada mês a mês, uma vez que não houve nenhum ato concreto negando o direito, mas uma inadimplência em relação jurídica de trato sucessivo . Logo, somente as parcelas vencidas há mais de 5 anos da propositura da ação devem ser consideradas prescritas nos termos da Súmula 85 do STJ. Agravo interno improvido. (STJ - AgInt no AREsp: 875628 MG 2016/0054585-5, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/08/2016) Assim, a pretensão da parte requerente não foi atingida pela prescrição . 2.7. Considerações gerais sobre a antecipação de tutela: Como sabido, a cláusula do devido processo envolve alguma aporia. Por um lado, o processo há de ser adequado: deve assegurar defesa, contraditório, ampla produção probatória. E isso consome tempo. Todavia, o processo também deve ser eficiente, ele deve assegurar ao titular de um direito uma situação jurídica idêntica àquela que ele teria caso o devedor houvesse satisfeito sua obrigação na época e forma devidas. A demora pode contribuir para um debate mais qualificado entre as partes; todavia, também leva ao grande risco de ineficácia da prestação jurisdicional, caso o demandante tenha realmente razão em seus argumentos. Daí a relevância do prudente emprego da tutela de urgência, prevista no art. 300 e ss. do novo CPC. Desde que a narrativa do demandante seja verossímil, seus argumentos sejam fundados e a intervenção imediata do Poder Judiciário seja necessária - i.e., desde que haja fumus boni iuris e periculum in mora - a antecipação da tutela deverá ser deferida. Sem dúvida, porém, que o tema exige cautela, eis que tampouco soa compatível com o devido processo a conversão da antecipação em um expediente rotineiro, o que violentaria a cláusula do art. 5º, LIV e LV, CF. Ademais, o provimento de urgência não pode ser deferido quando ensejar prejuízos irreversíveis ao demandado (art. 300, §3º, CPC). Daí o relevo da lição de Araken de Assis, como segue: "A tutela de urgência e a tutela de evidência gravitam em torno de dois princípios fundamentais: (a) o princípio da necessidade; e (b) o princípio da menor ingerência. - Princípio da necessidade - Segundo o art. 301, in fine, a par do arresto, sequestro, arrolamento de bens, e protesto contra a alienação de bens, o órgão judiciário poderá determinar qualquer outra medida idônea para asseguração do direito. Essa abertura aplica-se às medidas de urgência satisfativas (art. 303, caput): a composição do conflito entre os direitos fundamentais somente se mostrará legítima quando houver conflito real, hipótese em quase patenteia a necessidade de o juiz alterar o esquema ordinário de equilíbrio das partes perante o fator temporal do processo. A necessidade de o juiz conceder medida de urgência apura-se através da comparação dos interesses contrastantes dos litigantes. Dessa necessidade resulta a medida adequada à asseguração ou à satisfação antecipada em benefício do interesse mais provável de acolhimento em detrimento do interesse menos provável. - Princípio do menor gravame - O princípio do menor gravame ou da adequação é intrínseco à necessidade. É preciso que a medida de urgência seja congruente e proporcional aos seus fins, respectivamente a asseguração ou a realização antecipada do suposto direito do autor. Por esse motivo, a medida de urgência cautelar prefere à medida de urgência satisfativa, sempre que adequada para evitar o perigo de dano iminente e irreparável, e, na órbita das medidas de urgência satisfativas, o órgão judiciário se cingirá ao estritamente necessário para a mesma finalidade." (ASSIS, Araken de. Processo civil brasileiro. volume II. Tomo II. Parge Geral: institutos fundamentais. São Paulo: RT, 2015, p. 370-371). Quando se cuide , ademais, de pedido em desfavor da Fazenda Pública, a lei 8.437/1992 veda a antecipação de tutela que implique compensação de créditos tributários ou previdenciários (art. 1º, §5º). A lei do mandado de segurança veda a concessão de liminares com o fim de se promover a entrega de mercadorias, a reclassificação de servidores públicos e o aumento ou extensão de vantagens de qualquer natureza (art. 7º, §2º, lei 12.016). Registre-se que o STF já se manifestou sobre a constitucionalidade de algumas dessas limitações (lei 9.494), conforme se infere da conhecida ADC 04-6/DF, rel. Min. Sydnei Sanches (DJU de 21.05.1999), com os temperamentos reconhecidos no informativo 248, STF. No âmbito do Direito Administrativo militar, há restrições ao emprego do writ , por exemplo, diante do que preconiza o art. 51, §3º, lei n. 6.880/1980, ao exigir o exaurimento da via administrativa. Por outro lado, como sabido, o juízo não pode antecipar a eficácia meramente declaratória de uma cogitada sentença de procedência. Afinal de contas, a contingência é inerente aos provimentos liminares; de modo que a certeza apenas advém do trânsito em julgado (aliás, em muitos casos, sequer depois disso, dadas as recentes discussões sobre a relativização da res iudicata ): " É impossível a antecipação da eficácia meramente declaratória, ou mesmo conferir antecipadamente ao autor o bem certeza jurídica, o qual somente é capaz de lhe ser atribuído pela sentença declaratória . A cognição inerente ao juízo antecipatório é por sua natureza complemente inidônea para atribuir ao autor a declaração - ou a certeza jurídica por ele objetivada." (MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipação da tutela . 7. ed. SP: Malheiros. p. 55) 2.8. Contraditório: No caso em análise, assegurou-se manifestação ao requerido a respeito dos pedidos deduzidos na peça inicial pelos requerentes, o que atendeu ao art. 5, LIV e LV, Constituição/88 e art. 7, parte final, CPC/15. 2.9. Considerações iniciais sobre a titulação de domínio: COM COGNIÇÃO PRECÁRIA, anoto que, no seu art. 189, a Constituição estipula que "Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei ." D'outro tanto, o art. 18, §3º da lei n. 8.629/1993, com a redação veiculada pelas leis n. 13.001/2014 e 13.465/2017, preconizou o seguinte: Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967. § 1 o Os títulos de domínio e a CDRU são inegociáveis pelo prazo de dez anos, contado da data de celebração do contrato de concessão de uso ou de outro instrumento equivalente, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o Regulamento disporá sobre as condições e a forma de outorga dos títulos de domínio e da CDRU aos beneficiários dos projetos de assentamento do Programa Nacional de Reforma Agrária. § 5 o O valor da alienação, na hipótese de outorga de título de domínio, considerará o tamanho da área e será estabelecido entre 10% (dez por cento) e 50% (cinquenta por cento) do valor mínimo da pauta de valores da terra nua para fins de titulação e regularização fundiária elaborada pelo Incra, com base nos valores de imóveis avaliados para a reforma agrária, conforme regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar n o 93, de 4 de fevereiro de 1998, e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo . § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo . § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores. § 13. Os títulos de domínio, a concessão de uso ou a CDRU a que se refere o caput deste artigo serão conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, obrigatoriamente, nos casos de casamento ou união estável. § 14. Para fins de interpretação, a outorga coletiva a que se refere o § 3 o deste artigo não permite a titulação, provisória ou definitiva, a pessoa jurídica. § 15. Os títulos emitidos sob a vigência de norma anterior poderão ter seus valores reenquadrados, de acordo com o previsto no § 5 o deste artigo, mediante requerimento do interessado, observados os termos estabelecidos em regulamento e vedada a restituição de valores já pagos que eventualmente excedam o valor devido após o reenquadramento. Publicada em 17 de dezembro de 2018, a Instrução Normativa INCRA n. 97 tratou dos procedimentos de emissão da titulação provisória e definitiva dos títulos, merecendo destaque o que segue: Art. 1º Estabelecer, no âmbito do Incra, os critérios e procedimentos para: I - emissão de instrumentos de titulação provisória e de titulação definitiva em terras de propriedade ou posse do Incra ou da União afetadas a Projetos de Assentamento - PA sob gestão do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra; II - condições de pagamento e de liberação de cláusulas resolutivas dos contratos firmados ou dos títulos expedidos pelo Incra; III - critérios e procedimentos para supervisão e regularização ocupacionais nos Projetos de Assentamento de Reforma Agrária. Parágrafo único. Ao proceder a supervisão ocupacional dos lotes de reforma agrária, o Incra verificará as condições de permanência do beneficiário da Reforma Agrária na parcela ou no lote, bem como verificará se o ocupante não autorizado previamente pelo Incra preenche requisitos para ter a sua ocupação regularizada perante a autarquia. No art. 2º, XI, da aludida IN 97, o título de domínio foi definido como sendo o " instrumento com força de escritura pública, que transfere de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade da parcela ou lote da Reforma Agrária ao beneficiário, inegociável pelo prazo de dez anos ." Quanto à titulação, o INCRA estipulou o seguinte, na referida Instrução Normativa 97: Art. 3º Realizada a seleção dos beneficiários para o Projeto de Assentamento da Reforma Agrária, que será efetuada conforme normativo específico, após a homologação da família na relação de beneficiários (RB), a família assentada receberá o instrumento de titulação aplicável à área destinada para exploração familiar. Art. 4º A distribuição de imóveis rurais em Projetos de Assentamento federais será formalizada: I - em caráter provisório, mediante Contrato de Concessão de Uso - CCU gratuito; e II - em caráter definitivo, por meio de: a) Concessão de Direito Real de Uso - CDRU gratuita; ou b) Título de Domínio -TD oneroso ou gratuito. Art. 5º A titulação, provisória ou definitiva, ocorrerá de acordo com a organização socioeconômica e espacial do Projeto de Assentamento, e poderá ser operada nas seguintes modalidades : I - individual, com área demarcada; II - individual, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, com ou sem área previamente demarcada; III - coletiva, com indicação de fração ideal sobre área coletiva, sem área individual demarcada. § 1º A titulação definitiva por meio da CDRU individual ou coletiva, ou por meio de TD na modalidade coletiva, somente será concedida ao beneficiário que a requerer, por manifestação formal, e desde que a soma do total de requerimentos atinja, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) dos interessados de um mesmo projeto de assentamento. § 2º Além do percentual mínimo indicado no parágrafo anterior, a solicitação de titulação por meio de CDRU individual ou coletiva ou por meio de TD na modalidade coletiva deverá estar em Ata de Assembleia deliberativa dos beneficiários do projeto de assentamento, constando expressamente quais os interessados pleitearam o instrumento de titulação. § 3º Poderá ser conferido mais de um instrumento titulatório provisório ou definitivo, que poderá ter como objeto área contínua ou descontínua, parcelas ou partes de parcelas dentro do mesmo Projeto de Assentamento, ou fração ideal de áreas coletivas. Art. 6º O contrato de concessão de uso - CCU, a Concessão de Direito Real de Uso - CDRU e o Título de Domínio - TD poderão ser conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, vedada a titulação em nome de pessoa jurídica. § 1º O CCU é o instrumento celebrado entre o Incra e o beneficiário imediatamente após a homologação da família no processo de seleção, é inegociável e autoriza, de forma provisória, segundo suas cláusulas, o uso e a exploração do imóvel e o acesso às demais políticas do PNRA. § 2º O TD e a CDRU são títulos definitivos, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, contados da data de celebração de CCU ou outro instrumento equivalente, sendo regidos pelas cláusulas resolutivas constantes em seu verso, as quais dispõem sobre os direitos e obrigações das partes envolvidas. § 3º A emissão de TD ou de CDRU, por si só, não consolida o Projeto de Assentamento, tampouco paralisa ou impede a continuidade da aplicação de políticas públicas voltadas ao público da Reforma Agrária. Art. 7º Dissolvida a sociedade conjugal, se não for possível o fracionamento do lote, a mulher terá preferência para permanecer no imóvel e assumir os direitos e as obrigações decorrentes do CCU, da CDRU ou do TD que ainda esteja pendente de cumprimento de cláusulas resolutivas, exceto na hipótese de o homem permanecer com a guarda dos filhos menores ou incapazes. Art. 8º Não será permitido o fracionamento de lotes da Reforma Agrária abaixo da fração mínima de parcelamento, exceto: I - se o lote estiver em área considerada urbana ou de expansão urbana; II - se o lote estiver inserido em agrovilas ou em área pararural; III - se o lote ou parte dele for destinado a instalações para fins de utilidade pública e prestação de serviços de natureza social ou econômica. Art. 9º Nos casos de constatação de permuta entre parcelas de um mesmo projeto de assentamento ou de assentamentos distintos, desde que não tenha havido nenhuma outra infringência do instrumento ou das normas previstas na presente Instrução Normativa, o Incra poderá promover a regularização da situação dos assentados, com atualização dos registros no SIPRA e juntada da documentação respectiva nos processos individuais dos beneficiários. Art. 10. A transferência definitiva dos lotes, por meio de CDRU ou de TD, somente será efetuada posteriormente: I - ao registro da área em nome do Incra ou da União; II - à realização dos serviços de medição e demarcação dos lotes individuais, ou definição da fração ideal nos casos de área coletiva; III - ao georreferenciamento e certificação do perímetro do Projeto de Assentamento; III - à inscrição no Cadastro Ambiental Rural - CAR da área do Projeto de Assentamento; IV - ao cumprimento das cláusulas contratuais do CCU pelo assentado; e V- à atualização cadastral do assentado. Art. 11. O assentado ficará obrigado a promover a atualização cadastral da unidade familiar a cada 2 (dois) anos, contados da celebração do CCU, da CDRU ou do TD. § 1º A atualização cadastral também poderá ser realizada de ofício pelo Incra mediante o cruzamento de bancos de dados oficiais e por meio de chamamento convocando os beneficiários para participação ativa. § 2º A não atualização dos dados na forma prevista nesse artigo acarretará o bloqueio da condição de assentado no sistema do Incra. § 3º O beneficiário bloqueado não poderá receber qualquer benefício do PNRA até que seja sanada sua atualização cadastral. § 4º A atualização cadastral prevista neste artigo deverá ocorrer prioritariamente por meio eletrônico, sendo os dados submetidos a homologação pelo Incra. Art. 12. Constatado erro sanável em CCU, CDRU ou TD já expedido ou registrado, a Superintendência Regional do Incra providenciará aditamento dos mesmos, por meio de termo aditivo, na forma do Anexo VI. Art. 13. Na hipótese de alteração da composição da unidade familiar por inclusão de novo integrante cônjuge ou companheiro de beneficiário já homologado, não será necessária nova verificação dos requisitos de elegibilidade. § 1º Caso o novo integrante cônjuge ou companheiro não possua os critérios de elegibilidade, o mesmo não poderá acessar os programas e políticas do PNRA. § 2º Em sendo solicitado pelo beneficiário, o novo integrante familiar poderá ser inserido nos cadastros do Incra, devendo-se anexar a documentação comprobatória do estado civil, documento de identificação civil com foto e fé pública em todo o território nacional e o Cadastro de Pessoa Física - CPF. § 3º A inclusão descrita no caput poderá ser processada por qualquer servidor com acesso ao SIPRA. § 4º No caso de casamento ou união estável de beneficiários já contemplados com CCU, a titulação definitiva ocorrerá com a emissão de um único título para cada cônjuge ou companheiro, correspondente ao lote de origem de cada consorte. Atente-se ainda para os arts. 24 a 26 da IN 97: Art. 24. O Título de Domínio - TD é o instrumento, com força de escritura pública, que transfere, de forma onerosa ou gratuita e em caráter definitivo, a propriedade do imóvel da Reforma Agrária ao beneficiário e é inegociável durante o período de dez anos, contado da data de celebração do CCU ou outro instrumento equivalente. Art. 25. Decorrido o prazo de 10 (dez) anos e cumpridas as condições resolutivas, a propriedade objeto do TD é negociável por ato inter vivos, sendo vedada a incorporação da área titulada a outro imóvel rural cuja área final ultrapasse 04 (quatro) módulos fiscais. Art. 26. O TD é transferível, antes do prazo de dez anos ou durante a vigência de cláusulas resolutivas, por sucessão legítima ou testamentária. § 1º Na hipótese de haver mais de um herdeiro interessado, a transferência do TD se dará mediante inventário judicial ou extrajudicial. § 2º Na hipótese de sucessão legítima ou testamentária da propriedade objeto de TD ainda pendente de cumprimento das cláusulas resolutivas, os herdeiros assumirão as obrigações constantes do instrumento titulatório. § 3º Eventual renúncia da herança deve constar expressamente de instrumento público ou termo judicial. Note-se que "A titulação dos ocupantes aparece no conceito de regularização fundiária e em três de seus objetivos primordiais (arts. 9º e 10, I, II e III , da Lei nº 13.465/17). Na nova legislação, as formas de titulação dos ocupantes foram ampliadas, organizadas e fortalecidas com a criação de novos instrumentos, como a legitimação fundiária. Note-se que muitas formas de titulação foram mencionadas expressamente no art. 15 da Lei 13.465/2017 e, também, no art. 8º do Decreto 9.310/2018. Outras, encontram-se em diferentes dispositivos legais, motivo pelo qual se infere que o rol da lei é meramente exemplificativo. Promover a regularização fundiária sem realizar a titulação dos ocupantes frustra todo o esforço de aprimoramento do núcleo urbano informal. Depois de oferecer ao núcleo as condições mínimas de habitabilidade, há que se garantir o direito à moradia formal e o direito à propriedade dos ocupantes, que esperaram décadas pela realização do sonho da casa própria. É preciso que se diga que algumas formas de titulação – como a legitimação fundiária e de posse – somente podem ser aplicadas para imóveis oriundos de um núcleo regularizado, seja na Lei 11.977/2009 , seja na Lei 13.465/2017 . Com efeito, essas espécies de titulação foram criadas especialmente para momentos de crise, utilizando-se de conceitos mais flexíveis e abrangentes, com vistas a permitir a formalização de “situações de fato” já existentes há muito tempo. Observa-se que, alguns instrumentos trazidos pela legislação garantem o direito à propriedade e, outros, somente o reconhecimento da posse. Porém, reconhecer apenas o direito à posse é tratar essa população como cidadãos de segunda classe, sem acesso ao mercado imobiliário formalizado. Como esclarece Bruno Becker: A disseminação de títulos dominiais pode permitir, ainda, a criação de um salutar suporte financeiro para a população agraciada com o benefício do domínio, como ocorre nos países mais desenvolvidos, que possuem linhas de crédito atrativas, escudadas em garantias hipotecárias, que muito podem contribuir para a melhoria da condição de vida da população, conferindo perspectiva de progresso e ascensão a uma camada populacional até então excluída e despreparada para a evolução social." (PEDROSO, Alberto. Regularização fundiária urbana e seus mecanismos de titulação dos ocupantes: lei nº 13.465/2017 e decreto nº 9.310/2018. Vol. V. 2022. São Paulo: RT. 2022. capítulo 25). Menciono ainda o seguinte julgado: DIREITO CONSTITUCIONAL (AGRÁRIO) E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANUTENÇÃO DE POSSE. REFORMA AGRÁRIA. INCRA. PROJETO DE ASSENTAMENTO "BELA VISTA DO CHIBARRO”. CONCESSÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE CONTRATO DE ASSENTAMENTO. CUMPRIMENTO DAS CLÁUSULAS RESOLUTIVAS NO PRAZO DECENAL. CULTIVO DE CANA-DE-AÇÚCAR NO ASSENTAMENTO NÃO VIOLA OS PRINCÍPIOS DA REFORMA AGRÁRIA. A QUITAÇÃO DE DÉBITOS E RESPECTIVA INDENIZAÇÃO. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A questão que se coloca nos autos da presente apelação diz respeito à pretensão do autor à outorga de título definitivo de domínio do Lote 46, Gleba 01, localizado no Assentamento Bela Vista do Chibarro, o qual integra Programa Nacional de Reforma Agrária, ali assentado desde 26/10/1989. 2. A Reforma Agrária tem previsão constitucional, com objetivo de propiciar a distribuição de terras pelo Governo Federal para fins de promoção da justiça social e aumento da produtividade agrícola. Da clara dicção do art. 189 da Constituição Federal percebe-se que o lapso de 10 (dez) anos é estabelecido como condição temporal da indisponibilidade do bem . 3. O apelante é assentado do lote desde 26 de outubro de 1989, o que demonstra, de forma inequívoca, que não está mais sujeito as condições resolutivas da propriedade a que se referem os artigos 189 da CF/88 e 21 da Lei n. 8.629/1993, ante o decurso de lapso superior a 10 (dez) anos. De acordo com referida legislação, poderá o INCRA anto outorgar o domínio ao parceleiro quando de seu assentamento ou conceder-lhe o uso da gleba, assegurando a ele o direito de adquirir posteriormente o domínio, uma vez preenchidas as condições previstas no § 1º do artigo 18 . 4. O INCRA alega diversas condicionantes que já foram superadas por esta Corte, quando do julgamento de casos análogos. 5. A interpretação trazida pelo INCRA não se presta a desconstituir o direito do impetrante ao afastamento das condições resolutivas, uma vez que a jurisprudência desta Egrégia Corte Regional consolidou-se no sentido de que o lapso de 10 (dez) anos se inicia do fato jurídico que ocorrer primeiro - o contrato de concessão de uso ou a emissão do título de domínio. 6. Também não restou demonstrado nos autos que o apelante tenha arrendado sua parcela à usina de álcool, quer pelo fato de que a exploração do lote em regime de monocultura não é expressamente vedada, seja na lei, seja no regulamento, ou no contrato, mesmo para o agricultor assentado na Reforma Agrária. 7. A prova colhida nos autos demonstrou, ainda, o autor cumpre com os demais requisitos, consistente na obrigação de fixar residência na parcela que lhe foi atribuída e na exploração da terra direta e pessoal pelo assentado e seus familiares, de acordo com as finalidades da reforma agrária. 8. Desse modo, por todos os ângulos analisados, não se vislumbra qualquer violação às cláusulas resolutivas do contrato de assentamento por parte do beneficiário, ora apelante, dispostas na cláusula quarta. 9. No tocante à alegação feita pelo INCRA de não poder ser feita a transferência do domínio definitivo por falta desmembramento da matrícula do imóvel, essa Corte já firmou entendimento no sentido de que tanto a medição, como a demarcação da parcela consistem em obrigações meramente formais, inadimplidas pela própria autarquia federal fundiária. Não se admite à autarquia fundiária se beneficiar se sua própria desídia à concessão do referido título, uma vez que tais medidas deveriam ter sido por ela efetivadas. 10. Aplica-se à espécie, o princípio do tempus regit actum, no que diz respeito à indenização devida pelo assentado, para a outorga do domínio. Considerando que o apelante e sua esposa são beneficiários do Projeto de Assentamento Bela Vista do Chibarro desde maio de 1989, ainda que o contrato de assentamento tenha sido formalizado somente em outubro de 1996, aplica-se à hipótese a regulamentação então vigente, consistente no artigo 18 da Lei n. 8.629/1993, antes das alterações introduzidas pela MP 2.183-56/2001 e do Decreto n. 59.428/1966. 11. Ainda assim se verifica a inegável obrigação de ressarcimento ao INCRA à aquisição do título definitivo de domínio do lote, seja por existir previsão contratual nesse sentido (vide cláusula terceira do contrato de assentamento), ou por determinação legal, conforme se depreende da leitura do artigo 67 do Decreto 59.428/1966. 12. Não subsiste a alegação do Apelante no sentido de que a necessidade de pagamento para aquisição da propriedade tem fundamento somente na Lei de 1993, posterior à sua posse, até porque, a Constituição Federal não admite a gratuidade na forma de alienação do bem público, sendo inviável, inclusive, a usucapião de imóveis públicos (art. 191, parágrafo único da CF). 13. Acerca do valor da indenização a ser paga pelo beneficiário ao INCRA, esta Eg. Turma, por unanimidade e em diversas oportunidades, exarou entendimento no sentido de que deverá ser apurado em fase de liquidação, em conformidade com os termos da Lei nº 8.629/93, da Instrução Normativa nº 69/2011 e do Decreto nº 8.738/2016, com base no valor mínimo estabelecido em Planilha de Preços Referenciais referente à localização do imóvel, elaborada pelo INCRA, em vigor quando da expedição do Título de Domíni e, remanescendo divergência entre as partes em relação ao valor do imóvel rural, poderá o beneficiário, ora apelante, impugná-lo na via administrativa e judicial, em ação própria. 14. Recurso de apelação a que se dá parcial provimento para determinar ao INCRA a outorga do título de domínio definitivo do lote 46 do Assentamento Bela Vista do Chibarro ao apelante José Gregório, mediante pagamento de indenização a ser efetuado pela beneficiária, em valor a ser estabelecido na esfera administrativa, nos termos da fundamentação. (TRF-3 - ApCiv: 00003964720084036120 SP, Relator: Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, Data de Julgamento: 01/12/2020, 1ª Turma, Data de Publicação: e - DJF3 Judicial 1 DATA: 10/12/2020) 2.10. Postulado orçamentário: Como dizia Lobo Torres, " O orçamento tem três funções precípuas: a política, a econômica e a reguladora . Devem elas ser examinadas em suas conotações com o Direito e a Constituição, eis que o corte entre os aspectos normativos e os aspectos políticos e econômicos implica posição nitidamente positivista e formalista. Neumark indica 4 funções para o orçamento: político-financeira (racionalidade na gestão orçamentária), política (equilíbrio entre grupos políticos), de controle financeiro (do Executivo) e econômica (racionalidade da política econômica). Musgrave aponta 3 objetivos da política orçamentária: assegurar ajustamentos na alocação de recursos; conseguir ajustamentos na distribuição da renda e riqueza e garantir a estabilização econômica; e acrescenta que a preferência pelo tamanho do orçamento é problema de política e de processo legislativo." (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. Volume V. O orçamento na Constituição. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Renovar. 2000). A ideia de orçamento implica a noção de planejamento e previsão. Na espécie, para além das questões atinentes à democratização da elaboração do orçamento; do princípio da justiça orçamentária e da tutela do mínimo existencial, merece destaque o princípio da legalidade orçamentária: " O princípio da legalidade orçamentária se afirma no início do Estado de Direito, amalgando-se à ideia de liberdade. Legalidade é princípio de limitação do poder do Estado e, ao mesmo tempo, de direcionamento das atividades administrativas. Há, com a criação do Estado de Direito, a bifurcação entre a legalidade tributária e a orçamentária. Antes o orçamento servia para a criação e a renovação da autorização anual para a cobrança de tributos. No liberalismo tanto o tributo quanto o orçamento devem ser aprovados por diferentes leis formais e o orçamento não cria o tributo, senã que apenas prevê sua cobrança . A legalidade orçamentária não se confunde, tampouco, com a administrativa. O orçamento autoriza a despesa pública, que se realiza de acordo com as leis administrativas. O princípio da legalidade perdeu muito do seu rigor com o positivismo do início do século, que o desvinculou da legitimidade democrática, e lhe esvaziou o conteúdo com a teoria da reflè de droit (Rechtsatz), bem como com a ideologia do Estado de Bem-estar social, que privilegiou as ações administrativas. Mas, hoje, a lei recupera sua força simbólica e o princípio da legalidade volta a constituir um dos pilares da segurança jurídica, salvo para os pós-modernistas, que defendem a auto-segurança e a deslegalizaão. O princípio da legalidade se expressa através de 3 subprincípios: o da superlegalidade, o da reserva de lei e o do primado de lei." (TORRES, R. Lobo. Obra citada. p. 245). Ao que releva, o princípio da reserva de lei implica que apenas a lei formal stricto senso pode aprovar os orçamentos e os créditos especiais e suplementares. Tem por objetivo a segurança dos direitos fundamentais e garantir o controle político da Administração Pública. Nos termos do art. 167, §1º, CF/1988: " Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade ." Logo, não é cabível nenhuma despesa sem prévia dotação orçamentária (art. 165, §5º, CF e art. 60, lei n. 4.380/1964). Caso o orçamento não seja votado a tempo, já se cogitou da prorrogação da lei orçamentária anterior (solução dispensada pelo art. 72, 'd', da Constituição de 1937 e pelo art. 66 da Constituição de 1967 com a emenda de 1969). Pode-se também empregar o mandado de injunção, para solução de questões mais imediatas, diante da demora legislativa, um tema que restou discutido, por exemplo, no âmbito do MI 232-I/STF. Convém enfatizar, pois, que cabe ao Congresso Nacional a aprovação da lei do orçamento anual, com a afetação de recursos para o cumprimento das incumbências públicas . Em princípio, aludida atribuição não pode ser assumida pelo Poder Judiciário, dada a ausência de legitimação representativa para tanto. Isso não impede, por óbvio, a inclusão de despesas no orçamento, por meio da requisição de pagamento de precatórios e RPVs, na forma do art. 100, CF/88. Por sinal, até mesmo quando se cuida de reservas prospectivas, para realização de obras, há precedentes reputando cabível a condenação do Estado - por meio de algum dos entes federativos - a incluir determinadas despesas na lei orçamentária anual: "(...) 4 - Manutenção da conclusão do juízo de origem que condenou os réus à realização de obras e serviços necessários à restauração dos trechos das rodovias indicadas a fls. 536/538, bem como a instalação dos postos de pesagem, em conformidade com as diretrizes definidas pelo Plano Diretor de Pesagem de Veículos em Rodovias Federais (fls. 540/574), com prazo de conclusão em vinte e quatro meses; determinar à União que inclua no orçamento dos exercícios financeiros seguintes montantes necessários à realização das obras e instalação dos equipamentos ." (Ap 0005094-66.2002.4.01.3500, DESEMBARGADOR FEDERAL HILTON QUEIROZ, TRF1, 31/01/2018.) Atente-se ainda para o seguinte julgado, do STJ: "CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CADEIA PÚBLICA. SUPERLOTAÇÃO. CONDIÇÕES PRECÁRIAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA OBRIGAR O ESTADO A ADOTAR PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E APRESENTAR PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA REFORMAR OU CONSTRUIR NOVA UNIDADE PRISIONAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DE NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (ARTS. 4º, 6º E 60 DA LEI 4.320/64). CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM CASOS EXCEPCIONAIS. POSSIBILIDADE. CASO CONCRETO CUJA MOLDURA FÁTICA EVIDENCIA OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DO RESPEITO À INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL DOS PRESOS E AOS PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DO MÍNIMO EXISTENCIAL, CONTRA O QUAL NÃO SE PODE OPOR A RESERVA DO POSSÍVEL. 1. Na origem, a Defensoria Pública e o Ministério Público do Estado do Mato Grosso ajuizaram Ação Civil Pública visando obrigar o Estado a adotar providências administrativas e apresentar previsão orçamentária para reformar a cadeia pública de Mirassol D'Oeste ou construir nova unidade, entre outras medidas pleiteadas, em atenção à situação de risco a que estavam expostas as pessoas encarceradas no local. Destaca-se, entre as inúmeras irregularidades estruturais e sanitárias, a gravidade do fato de - conforme relatado - as visitas íntimas serem realizadas dentro das próprias celas e em grupos. 2. A moldura fática delineada pelo Tribunal de origem - e intangível no âmbito do Recurso Especial por óbice da Súmula 7/STJ - evidencia clara situação de violação à garantia constitucional de respeito da integridade física e moral do preso e aos princípios da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial. 3. Nessas circunstâncias - em que o exercício de pretensa discricionariedade administrativa acarreta, pelo não desenvolvimento e implementação de determinadas políticas públicas, seriíssima vulneração a direitos e garantias fundamentais assegurados pela Constituição - a intervenção do Poder Judiciário se justifica como forma de pôr em prática, concreta e eficazmente, os valores que o constituinte elegeu como "supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos fundada na harmonia social", como apregoa o preâmbulo da nossa Carta Republicana . 4. O entendimento trilhado pela Corte de origem não destoou dos precedentes do STF - RE 795749 AgR, Relator: Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Julgado em 29/04/2014, Processo Eletrônico DJe-095 Divulg 19-05-2014 Public 20-05-2014, ARE 639.337-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.9.2011 - e do STJ, conforme AgRg no REsp 1107511/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 06/12/2013. Aplicação da Súmula 83/STJ. 5. Com efeito, na hipótese sub examine, está em jogo a garantia de respeito à integridade física e moral dos presos, cuja tutela, como direito fundamental, possui assento direto no art. 5º, XLIX, da Constituição Republicana. 6. Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega o princípio da separação dos poderes e a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. 7. A concretização dos direitos individuais fundamentais não pode ficar condicionada à boa vontade do Administrador, sendo de suma importância que o Judiciário atue, nesses casos, como órgão controlador da atividade administrativa. Trata-se de inadmissível equívoco defender que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantir os direitos fundamentais, possa ser utilizado como óbice à realização desses mesmos direitos fundamentais. 8. Tratando-se de direito essencial, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública vital nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva de incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal, como na hipótese dos autos. 9. In casu, o pedido formulado na Ação Civil Pública é para, exatamente, obrigar o Estado a "adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa" . 10. Como se vê, o pleito para a adoção de medida material de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64. 11. Recurso Especial não provido. ..EMEN:Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justiça: "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques (Presidente), Assusete Magalhães e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Og Fernandes. (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Extrai-se, da fundamentação do acórdão, o seguinte: "Contra a efetivação dessa garantia constitucional, o Estado de Mato Grosso alega a impossibilidade de realizar a obra pública pretendida sem prévia e correspondente dotação orçamentária, sob pena de violação dos arts. 4º, 6º e 40 da Lei 4.320/1964. Recorrentemente, tem-se visto a invocação da teoria da reserva do possível como escudo para o Estado se escusar do cumprimento de suas obrigações prioritárias. Não deixo de reconhecer que as limitações orçamentárias são, realmente, entrave para a efetivação dos direitos sociais. No entanto, é preciso ter em mente que o princípio da reserva do possível não pode ser utilizado de forma indiscriminada, sobretudo quando estiver em jogo direitos associados à própria vida e à integridade física. Não se podem importar preceitos do direito comparado sem atentar para o Estado brasileiro. Na Alemanha, p. ex., onde o tema da reserva do possível se coloca de maneira proeminente, os cidadãos já dispõem do mínimo de prestações materiais capazes de assegurar existência digna. Situação completamente diversa é a que se observa nos países pobres ou em desenvolvimento, como é o caso do Brasil. Aqui, ainda não foram asseguradas, à maioria dos cidadãos, condições básicas para uma vida digna. Neste caso, qualquer pleito que vise a fomentar existência minimamente decente não pode ser encarado como sem-razão, pois garantir a dignidade humana é um dos objetivos principais do Estado brasileiro. É por isso que o princípio da reserva do possível não pode, mecanicamente, ser oposto ao princípio do mínimo existencial . Desse modo, somente depois de atingido esse mínimo existencial é que se poderá pensar, relativamente aos recursos remanescentes, em quais outros projetos se deve investir. Claro, se não se pode cumprir tudo o que assegurado pela Constituição, deve-se, ao menos, garantir aos cidadãos esse piso basilar de direitos essenciais à vida, entre os quais, sem a menor dúvida, há de se incluir padrão mínimo de dignidade às pessoas encarceradas em estabelecimentos prisionais. Por esse motivo, inexistindo comprovação objetiva e cabal da incapacidade econômico-financeira do Estado, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário determine a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político. No caso concreto, é exatamente esse o pedido formulado na Ação Civil Pública, conforme se vê à fl. 28 dos autos : 'adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária e realizar ampla reforma física e estrutural no prédio que abriga a cadeia pública de Mirassol D'Oeste/MT, ou construir nova unidade, de modo a atender a todas as condições legais previstas na Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais), bem como a solucionar os problemas indicados pelas equipes de inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros Militar e CREA na documentação que instrui os presentes autos, sob pena de cominação de multa.' Como claramente se observa, o pleito para a adoção de medidas materiais de reforma ou construção não desconsiderou a necessidade de previsão orçamentária dessas obras, de modo que não há falar em ofensa aos arts. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64." (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1389952 2013.01.92671-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:07/11/2016 ..DTPB:.) Assim, segundo a jurisprudência do STJ, é cabível - em situações excepcionais - que o Poder Judiciário determine ao Poder Legislativo a inclusão de uma dada despesa na lei de orçamento anual, questão que possui, como relatei, alguns aspectos melindrosos. Quando se cuida de eventual condenação da Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa, isso implica a imposição de que despesas determinadas sejam registradas na lei orçamentária anual, por força do art. 100, CF e art. 67 da lei n. 4.320, de 1964. De modo semelhante, quanto o Poder Judiciário condena a União Federal ou autarquias federais ao cumprimento de obrigação de fazer, em princípio, é incumbência de tais entes adotarem as medidas pertinentes à afetação de recursos para adimplemento das obrigações ou efetivação dos devedores respectivos. Aludido debate não se coloca, porém, quando se cuida de entidades submetidas ao regime de direito privado, como é o caso, no geral, das empresas públicas, conforme art. 173, §2, Constituição/88. A tanto converge a análise da prof. Odete Medauer, quando sustenta: “O controle jurisdicional não incide sobre um programa governamental num setor determinado, nem sobre diretrizes gerais em certa matéria. A manifestação judicial se realiza, de regra, sobre atuações ou omissões específicas, pontuais. Assim, por exemplo, faltaria competência ao Judiciário para apreciar a diretriz política de prever, na peça orçamentária, mais recursos para obras públicas do que para o atendimento hospitalar da população carente; ou a diretriz de prever mais recursos para um avião presidencial do que para o fornecimento de remédios contra a Aids; ou a diretriz de reduzir impostos em determinado setor produtivo, para fomentá-lo, e aumentar em outros setores. No caso de percentuais de alocação de recursos, previstos na Constituição ou demais normas, cabe sim ao Poder Judiciário apreciar seu cumprimento, inclusive no tocante à inclusão, nestes percentuais, de itens impróprios. Mesmo neste último caso, não se trataria exatamente de uma política pública, mas de cumprimento de uma regra impositiva de previsão e alocação de recursos em certa matéria (educação, saúde etc.) ou da interpretação de itens que comporiam recursos para a educação, por exemplo ” (MEDAUAR, Odete. Políticas públicas ambientais: estudos em homenagem ao Professor Michel Prieur. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2009. p. 222-223). 2.11. Reserva do possível: ANOTO, com cognição contingente, que não raro se invoca o postulado da "reserva do possível" como o fim de se justificar o descumprimento de determinadas imposições constitucionais ou legais . Sem dúvida que, diante de uma efetiva situação de impossibilidade, não há como se cominar sanções porventura previstas na norma. Em termos mais abstratos, os legisladores não podem obrigar alguém a se locomover mais rápido do que a luz, a ocupar mais de um espaço ao mesmo tempo ou a vencer a lei da inércia. Tampouco pode obrigar uma mulher a parir em 5 meses, no exemplo de Hans Welzel. Uma legislação que impusesse tais obrigações não seria apenas ineficaz, pois seria a rigor verdadeiro nonsense. Sabe-se também que, no âmago do Direito Civil, há a previsão dos motivos de força maior, como justificadores do inadimplemento de certas obrigações, conforme art. 393, parágrafo único, CC/02: "O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir." Cuida-se de medida que se aproxima da reserva do possível. Convém ter em conta, porém, o seguinte julgado: "(...) De qualquer sorte, incumbe ao Poder Executivo prestar um serviço público adequado e administrar o orçamento de modo eficiente e responsável, a fim de atender, a contento, a demanda, sem criar empecilhos injustificados à liberdade das pessoas de sair do país . Pela precisão e pertinência com a temática, transcrevo as palavras de Ingo Wolfgang Sarlet e Mariana Filchtiner Figueiredo (Reserva do possível, mínimo existencial e direito à saúde: algumas aproximações. In: Ingo Wolfgang Sarlet e Luciano Benetti Timm (Organizadores). Direitos Fundamentais: orçamento e "reserva do possível". Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. pág. 34): Com efeito, o que se verifica, em muitos casos, é uma inversão hierárquica tanto em termos jurídico-normativos quanto em termos axiológicos, quando se pretende bloquear qualquer possibilidade de intervenção neste plano, a ponto de se privilegiar a legislação orçamentária em detrimento de imposições e prioridades constitucionais e, o que é mais grave, prioridades em matéria de efetividade de direitos fundamentais . Tudo está a demonstrar, portanto e como bem recorda Eros Grau, que a assim designada reserva do possível "não pode ser reduzida a limite posto pelo orçamento, até porque, se fosse assim, um direito social sob 'reserva de cofres cheios' equivaleria, na prática - como diz José Joaquim Gomes Canotilho - a nenhuma vinculação jurídica". Importa, portanto, que se tenha sempre em mente, que quem "governa" - pelo menos num Estado Democrático (e sempre constitucional) de Direito - é a Constituição, de tal sorte que aos poderes constituídos impõe-se o dever de fidelidade às opções do Constituinte, pelo menos no que diz com seus elementos essenciais, que sempre serão limites (entre excesso e insuficiência!) da liberdade de conformação do legislador e da discricionariedade (sempre vinculada) do administrador e dos órgãos jurisdicionais. Saliente-se que o requerente solicitou a emissão de passaporte na sua modalidade comum, porquanto em situação de normalidade, haveria tempo hábil para a emissão do documento. Por essa razão, não se afigura razoável argumentar que, não ter sido requerida a expedição de passaporte de "emergência" na via administrativa, não haveria ato coator, até porque é sabido que tal pedido, se formulado, não seria acolhido naquela esfera, dada as hipóteses restritivas em que é admitido pela autoridade. Tampouco se justifica o seu não-atendimento no tempo e modo previamente acertado previamente, por falha da Administração, apesar de ter cumprido os requisitos legais para a obtenção do documento. Quanto ao tipo de passaporte a ser emitido (comum com urgência ou de emergência), é irrelevante o fato de não estarem preenchidos os pressupostos elencados no art. 13 do Decreto n.º 1.983/1996 e no art. 43 da Instrução Normativa n.º 003/2008-DG/DPF, porque o que enseja a determinação judicial de imediato fornecimento do documento pela Polícia Federal é a ilegalidade do cerceamento à liberdade que se impõe ao requerente, em decorrência da paralisação de serviço público essencial (e agora a demora para a sua regularização). Conclusivamente, os princípios da eficiência e da continuidade do serviço público, aliados à natureza contraprestacional da taxa paga pelo requerente e à fundamentalidade do direito afetado, injustificadamente, pela omissão da Administração, constituem fundamentos relevantes para o acolhimento do pleito liminar . Ante o exposto, defiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo à apelação, para determinar à autoridade requerida que inicie imediatamente os procedimentos necessários à emissão do passaporte de urgência ao requerente, de modo a garantir a entrega do documento até o dia 04/08/2017. Para o cumprimento da liminar, a requerida deverá informar diretamente ao requerente sobre as providências que ainda lhe incumbe (comparecimento no Departamento da Polícia, pagamento de eventuais taxas extras ou complementares àquela já adimplida, disponibilizando a respectiva GRU, apresentação de outros documentos etc.). Intimem-se, sendo a autoridade requerida por mandado em regime de plantão, para ciência e cumprimento da decisão. (TRF4 5038580-69.2017.404.0000, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 25/07/2017) Com efeito, conquanto se saiba que há situações em que o Estado simplesmente não dispõe de estrutura e recursos para efetivar direitos fundamentais ( ad impossibilia nemo tenetur ) - ninguém pode ser obrigado a fazer o impossível - isso deve ser demonstrado rigorosamente. Não se pode invocar a tal "reserva do possível" como mantra retórico para simplesmente não se cumprir o que obrigam a Constituição e demais leis. Afinal de contas, " A teoria da reserva do possível não tem aplicação sem prova de que os recursos orçamentários e financeiros sejam insuficientes para o adimplemento de obrigações do ente público ou demonstração do impacto que as despesas podem trazer para as finanças públicas . Caso em que a União Federal tem obrigação legal de conservar e restaurar o bem tanto na condição de proprietária quanto por força da regra do art. 19, parágrafo 1º, do Decreto nº 25/37." (AC - Apelação Civel - 571134 0000411-22.2011.4.05.8200, Desembargador Federal Frederico Dantas, TRF5 - Terceira Turma, - Data::28/09/2017 - Página::108.) Ademais, " É descabida e incoerente a invocação também pelo IPHAN do princípio da reserva do possível para se escusar de restaurar o bem imóvel objeto dos autos se já dispunha de verba especialmente destinada a este fim ." (Apelação 25445 0005277-46.2011.4.05.8500, Desembargador Federal Fernando Braga, TRF5 - Terceira Turma, DJE - Data::23/08/2017 - Página::60.) Atente-se ainda para a seguinte deliberação do STF: "AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE URBANA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de realização de obras de infraestrutura de mobilidade urbana, demandaria o exame da legislação infraconstitucional local (Lei Municipal 2.022/1959, Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre e Lei Estadual 12.371/2005) o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, em face da vedação contida na Súmula 280 do STF. 2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da reserva do possível, visto que não cabe sua invocação quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem ." (STF - ARE: 1269451 RS 0219865-07.2016.8.21.0001, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 15/09/2021, Segunda Turma, Data de Publicação: 23/09/2021) Constou no aludido voto: "Assim, reserva do possível não pode servir de argumento para escusar o Estado de cumprir os comandos constitucionais, sobretudo aqueles expressamente nomeados e caracterizados como direitos fundamentais. Eventual objeção orçamentária deveria ser acompanhada de prova expressa, documental, que justifique adequadamente e demonstre a impossibilidade financeira do Estado, bem como porque as escolhas políticas deixam de atender demanda tão fundamental. Em outras palavras, a invocação da reserva do possível não pode consistir em mera alegação que isenta, por si só, o Estado de suas obrigações. Somente justo motivo, objetivamente aferido, tem tal valia.” 2.12. Quanto ao ônus da prova: Ademais, ao que releva, a inversão do ônus da prova está prevista no art. 373, §1º, CPC, sendo projeção da lógica do art. 6º, VIII, CDC, com mitigação da máxima actor incumbit probatio et rei in excipiendo fit auctor, com uma distribuição dinâmica das cargas probatórias, ope iudicis . Como notório, há casos de inversão legal direta do ônus da prova, a exemplo do que ocorre com o art. 1.965, Código Civil, ao dispor que "Ao herdeiro instituído, ou àquele a quem aproveite a deserdação, incumbe provar a veracidade da causa alegada pelo testador"; há hipóteses de inversão legal indireta, fundada em presunções legais relativas, a exemplo da previsão do art. 322, CC ( " Quando o pagamento for em quotas periódicas, a quitação da última estabelece, até prova em contrário, a presunção de estarem solvidas as anteriore s." ) O processualista Araken de Assis promove uma avaliação crítica da ampliação das hipóteses de inversão do ônus da prova, promovida com o CPC/2015: "À base da regra do art. 373, I e II, incrementada pela decisão do art. 357, III, situa-se a previsibilidade do julgamento. A distribuição do ônus das partes institui regra de conduta para as partes e, no caso de instrução infrutífera, regra de julgamento para o juiz. Uma das partes, independentemente da sua vontade e contribuição para o resultado, assumirá o risco do insucesso probatório (retro, 1.338). Essa previsibilidade decorre da rigidez da distribuição dos riscos da instrução. Ao ensejo, assinalou-se: a distribuição proporcional e invariável do ônus da prova é um postulado da segurança jurídica, sustentado pelos práticos e defendido pelos partidários das teorias divergentes. Examinando-se com maior atenção a sistemática legal da distribuição, verifica-se que a decantada rigidez é mais aparente que genuína. O poder de iniciativa oficial interfere, quiçá decisivamente, em tal seara, diminuindo o risco da parte onerada. E o princípio da livre apreciação (art. 371) contrabalança a prova fraca. Por fim, os temperamentos oriundos de regras especiais (retro, 1.339.2) funcionam como elementos de equilíbrio e isonomia. O processo civil social sugeriu outro critério mais abrangente: a atribuição do ônus da prova ope judicis, conforme o caso, independentemente da posição processual ocupada pela parte, e visando à facilitação da prova. Para essa finalidade, atribuiu-se o ônus casuisticamente à parte que (aparentemente) dispõe de maiores recursos, informações e proximidade com a fonte da prova. À tal orientação, que não é recente – a distribuição do ônus entre autor e réu inspirava-se, no direito comum, em razões de equidade –, a doutrina argentina contemporânea chamou de distribuição dinâmica do ônus da prova. Existem outras denominações em uso. Não se exige esforço inaudito para identificar a fonte inspiradora da proposta de derrogação da distribuição stática. É a mesma que defende o superlativo aumento dos poderes do órgão judiciário, transformado no führer do processo, e deposita irrestrita confiança no homem e na mulher investidos na função judicante, na respectiva inteligência, prudência, tempo disponível para delicadas ponderações e flexibilidade em desincumbir-se da magna tarefa de guardião dos direitos fundamentais. A adesão à tese autoritária descansa em dado psicológico. O fascínio, a irrefreável atração pela novidade, haja ou não maior merecimento, a busca de soluções para a numerosidade dos feitos, assumiram papel decisivo na rápida e irrefletida adesão à teoria dinâmica. As justificativas apresentadas são esquivas ou vazias, mera retórica – a “facilitação” do acesso à Justiça Pública é uma delas. A teoria da distribuição dinâmica baseia-se em premissa claramente irreal: o juiz e a juíza brasileira, encarregados de processar e julgar milhares de processos, não têm vagares e os instrumentos necessários à ponderação dos interesses em jogo. Não é por outra razão que só se dão conta da conveniência da mudança das regras do ônus na oportunidade do julgamento. Em realidade, a distribuição dinâmica constitui um enorme perigo ao processo garantista. Apressadamente demais, salvo engano, rejeitou-se a quebra da parcialidade em favor dos vulneráveis, invariavelmente beneficiados dessa maneira. Não é outro motivo da inexistência de critérios legais e da sua irrelevância. Esquece-se o melhor princípio: O arbítrio do juiz em liberdade total e não condicionado a determinados parâmetros legais que balizem a sua atuação não é um bom princípio. O objetivo dessa extravagante “técnica” de julgamento é transparente, embora raramente enunciado. Favorece uma das partes que, segundo o critério fixo e prévio, não lograria êxito, por razões nem sempre – permita-se a metáfora – próprias do ofício de fazer justiça. Notou-se o problema, paradoxalmente, no processo trabalhista: pretendendo o autor horas extras, incumbe-lhe, segundo o art. 818 da CLT o ônus de provar a jornada excedente. Ora, a atribuição do ônus ao réu de provar a jornada de trabalho significaria, na prática, descarregar os riscos da demanda unicamente sobre o réu: ou ele contesta, assumindo o ônus; ou não contesta, e suporta os efeitos da falta de controvérsia, ensejando o acolhimento do pedido. O resultado é eloquente e desnuda, ao nosso ver, a inconstitucionalidade da regra . Inovando o processo civil, o art. 379, caput, introduziu importante limite aos deveres das partes – comparecer em juízo e responder ao que for perguntado; colaborar com a inspeção judicial, incluindo a inspectio corporis; praticar o ato que lhe for ordenado –, porque, em qualquer hipótese, há de ser preservado “o direito de não produzir prova contra si própria”. Ora, a distribuição dinâmica do ônus da prova implica, na prática, justamente o que art. 379, caput, proíbe terminantemente. Se o veto de self incrimination descansa em bases constitucionais, o art. 373, § 1.º, é inconstitucional. Essas considerações, e o risco latente de transformar o réu em vilão, a priori, e que já suporta riscos financeiros desiguais quando litiga com autor beneficiário da gratuidade, na melhor das hipóteses recomendam aplicação estrita da doutrina da carga dinâmica, segundo pressupostos legais previamente delimitados. Tarefa particularmente difícil, pois a técnica legislativa só pode consagrar conceitos juridicamente indeterminados e, para esse efeito, trocar “peculiaridades do fato a ser provado” por “excessiva onerosidade” é, apesar da boa intenção, trocar seis por meia dúzia. E, de qualquer modo, convém explicitar tanto o fundamento, quanto a finalidade da doutrina, a fim de evitar um dos maiores males do discurso jurídico, que é a ocultação das premissas ideológicas . A objeção de fundo à distribuição dinâmica radica em outro aspecto. Existem fatos difíceis de provar, porque – eis o ponto – as fontes de prova e os meios de prova ostentam limites naturais. Ora, atribuir o ônus à contraparte não elimina a dificuldade, porque intrínseca à alegação de fato. A atribuição do ônus à parte contrária da originariamente agravada aumentaria a injustiça da decisão em desacordo com os valores constitucionais. A única solução consiste em fundar a decisão em juízo de verossimilhança. Assim, se A alega que contraiu infecção no hospital B, onde esteve internado, embora não seja possível apurar cientificamente a origem da bactéria (há as que se produzem unicamente no ambiante hospitalar) não cabe atribuir ao réu B a prova que o autor A, porque supostamente encontrar-se-ia em melhores condições de provar a inexistência de fatores de contaminação no estabelecimento. Não é a regra geral da distribuição do ônus da prova a causa da injustiça, mas sua alteração. Na vigência do CPC de 1973, buscou-se arrimo no poder de instrução oficial para sustentar a admissibilidade da distribuição casuística, ope iudicis, do ônus da prova. O STJ, no procedimento monitório, admitiu semelhante regime, repartição do ônus da prova subjetivo nas “peculiaridades do caso concreto”, dando-lhe o nome que lhe é próprio: distribuição dinâmica. De lege lata, somente o art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, autorizava, expressis verbis, a distribuição ope judicis do ônus da prova no direito . A construção de uma possibilidade mais geral de distribuição do ônus da prova, ope judicis, assenta em outras bases. O art. 373, § 1.º, prevê semelhante medida em três hipóteses: (a) impossibilidade de a parte desincumbir-se do ônus da prova nos termos do art. 373, I e II; (b) excessiva dificuldade em cumprir o encargo nesses termos; (c) maior facilidade em obter prova do fato contrário. Em qualquer hipótese, acrescenta o art. 373, § 2.º, a distribuição, ope judicis, não pode tornar o encargo da parte onerada impossível ou excessivamente difícil . A iniciativa oficial em matéria de prova nada tem a ver com o risco final suportado pela parte onerada e cristalizado na falta ou insuficiência de prova. A atuação do juiz só atenua o risco desse resultado frustrante, mas não o pré-exclui em termos categóricos e definitivos, pois não é a iniciativa que preside o resultado da prova, mas a limitação do conhecimento humano. O fundamento mais plausível para justificar a distribuição ope judicis no sistema processual é o sistemático. Ao vedar a distribuição convencional do ônus da prova (retro, 1.339.3.2) em casos que se criem dificuldades ao exercício da pretensão ou da defesa, o art. 373, § 1.º, institui requisito mais geral. Existindo motivo concreto, prévio e perfeitamente delimitado no processo – e, não, a automática inversão em proveito do vulnerável, do cliente bancário, do trabalhador, e assim por diante –, perante o qual a aplicação da distribuição estática do art. 373, I e II, atribuiria prova de produção difícil ou impossível a uma das partes (probatio diabolica), mas a contraparte se encontraria posição mais vantajosa, cabe a distribuição ope judicis no direito brasileiro. Por exemplo: na ação em que o paciente A alega que os prepostos do nosocômio B, desatendendo às prescrições do médico C, ministraram-lhe o fármaco errado ou na dose proibida, provocando gravíssimo dano, o réu dispõe de acesso fácil aos meios de prova – ao prontuário hospitalar, no qual a equipe de enfermagem lançou os dados, e às testemunhas que, afinal, cometeram ou não o erro fatal na medicação. Em contrapartida, ao paciente A é impossível ou excessivamente difícil conhecer o prontuário e identificar as testemunhas. Essa é uma hipótese que não atrai a incidência da reserva do art. 373, § 2.º. Somente nessas condições estritas – motivo concreto, prévio e delimitado – revela-se aceitável a distribuição ope judicis do ônus da prova perante os direitos fundamentais processuais que, operando no processo, conformam a atividade processual das partes e do órgão judiciário. Não pode se adotada como regra, mas como exceção, interpretada restritivamente. Assim, a distribuição “dinâmica” atua subsidiariamente. A distribuição dinâmica do ônus da prova ocorre em outros ordenamentos. O art. 217.6 da Ley de Enjuiciamiento Civil espanhola institui dois meios para corrigir a inadequação formal do critério geral (onus probandi incumbit qui ei dicit): (a) a disponibilidade da prova (v.g., na investigação de paternidade, o suposto pai tem condições de esclarecer o fato biológico, através de exame de DNA); e (b) a facilidade probatória (v.g., a empresa encontra-se melhor situada para arrolar as testemunhas de eventos que ocorreram em suas dependências que o visitante ocasional). E, no direito norte-americano, o juiz alocará o ônus da prova segundo numerosas e complicadas regras . Essa teoria tem cunho autoritário, porque concentra poderes no órgão judiciário, e, desse modo, traz consigo alto risco de subjetivismo . Duas objeções principais, relevando o risco de prevaricação e o dever de fidelidade do juiz ao direito, opõem-se à doutrina: (a) o já mencionado risco de subjetividade e, ademais, de relatividade: o que é fácil para certo juiz pode não o ser para outro; e (b) a violação positiva ao direito fundamental processual do contraditório. Contra o risco de subjetividade, inexiste remédio; para a violação do contraditório, a medida cabível é a exigência de que haja motivo concreto, prévio e delimitado para a distribuição ope judicis. A distribuição do ônus da prova na decisão de saneamento e de organização do processo (art. 357, III) contrabalança os riscos, norteando a atividade das partes na instrução das causas. Seja como for, as objeções evidenciam que, entre nós, inexiste ainda densidade do direito fundamental à prova. O contraditório argumentantivo (dizer e contradizer) não mais satisfaz. As repercussões positivas ou negativas da repartição casuística podem ser aquilatadas e medidas nas relações de consumo. Em tal matriz, considerando o disposto no art. 6.º, VIII, da Lei 8.078/1990, passa-se à análise do tema, sublinhando que não se limita a tais espécies de litígio, em tese, a distribuição dinâmica." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo II: Institutos fundamentais. SP: RT. 2015. p. 203-209) Por conta de tais objeções, a inversão do ônus probatório prevista no art. 373, §1º, CPC, não pode ser aplicada sem maiores comedimentos. Exige-se a presença de uma situação de efetiva dificuldade da parte cumprir o encargo decorrente do art. 373, I e II, ou uma manifesta maior facilidade de obtenção da prova, com a alteração do ônus. Em qualquer caso, deve-se assegurar às partes cumprir os encargos probatórios pertinentes e a medida não pode implicar hipóteses de verdadeira probatio diabolica, carreando à parte um ônus de impossível ou de excessivamente custosa demonstração (art. 373, §2º, CPC). NA ESPÉCIE, não há lastro para a cogitada inversão do ônus probatório . Em que pese haja assimetria entre os autores e a autarquia, dotada de significativo poder burocrático, não há maior dificuldade para que os demandantes comprovem a alegada veracidade da narrativa dos fatos, promovida na peça inicial. Por conta disso, REPUTO incabível a inversão do ônus da prova na espécie, devendo-se aplicar a regra do art. 373, I e II, CPC/15. 2.13. Elementos de convicção: No caso em exame, a parte demandante apresentou, no movimento 1 e no movimento 13 instrumentos de procurações, declarações de hipossuficiência econômica, documentos pessoais, comprovante de endereço, certidão de casamento, contratos firmados com o INCRA, registro no Cadastro Único e notas fiscais de produtor rural. O INCRA não chegou a instruir a contestação com documentos. Esses são os elementos de convicção veiculados nos autos . 2.14. Valoração dos meios de prova: Em princípio, o INCRA não chegou a impugnar a narrativa dos fatos, promovida pela parte autora. A autarquia sustentou, porém, que não haveria interesse de agir, na medida em que já estariam sendo adotadas medidas para a titulação futura e que dos aludidos fatos não eclodiriam as consequências aventadas na peça inicial. O demandado tem alegado, em casos como o presente, haver escassez de recursos orçamentários e de efetivo próprio para realização do necessário georreferenciamento dos projetos de assentamento. Em primeiro exame, conquanto não seja insensível às dificuldades encontradas pela Administração na adoção de políticas públicas de regularização de assentamentos, aparentemente não haveria como acolher a tese de que a postergação dos direitos se justificaria pela adoção de prioridades de governo e reserva do possível, em detrimento de direito assegurado à autora . Segundo se infere do instrumento de contrato, apresentado com a inicial, coube ao INCRA as obrigações inerentes ao regime de assentamento, ficando o Incra comprometido a promover a medição e marcação do imóvel, a implantação da infraestrutura física básica correspondente ao sistema viário, expedir o documento de titulação sob condições resolutivas ao beneficiário e conceder o Crédito para Alimentação, Fomento e Habitação. No processo em exame, em análise prima facie , não parece terem sido apontadas outras restrições à titulação pretendida, sendo que eventual constatação de infração a cláusula resolutiva deve ser aferida in loco ou mediante apresentação de documentos, vídeos, fotos pertinentes. A autarquia sustentou, isso sim, haver deficiências estruturais e materiais para ultimação do processo de titulação. Aparentemente, a invocação da reserva do possível - conquanto possa ser aceita em situação excepcionais - não pode servir de simples escudo retórico e argumentativo para se descumprir imposições legais . Atente-se para o entendimento consolidado do TRF4 a respeito do tema. ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento não justificam o procedimento do INCRA de deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais, não sendo lícito atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado . (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). ADMINISTRATIVO. IMÓVEL. REFORMA AGRÁRIA. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. REQUISITOS DEMONSTRADOS. 1. Os autores não podem ser prejudicados pela inércia da autarquia ré, pois eles cumpriram os requisitos necessários para a expedição do título de domínio . 2. Manutenção da sentença. (TRF4 5004843-02.2014.4.04.7010, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 20/07/2018) ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. IMÓVEL. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO. VERBA HONORÁRIA. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. 1. A alegação do INCRA de que é impossível a emissão de título de propriedade em razão da ausência de preço é totalmente descabida, haja vista ser o próprio instituto, como integrante da Administração Pública, a parte que apresentará o preço a cobrar dos autores. 2. Sendo recíproca a sucumbência, cabível a compensação da verba honorária, nos termos do art. 21 do CPC de 1973. (TRF4 5004771-15.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 27/04/2018) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais . (TRF4, AC 5004708-87.2014.4.04.7010, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 10/11/2016) Atente-se para o voto proferida pela Desembargadora Vivian Josete Pantaleão Caminha, ao julgar a apelação nº 5002805-29.2014.404.7103/RS : "(...) Efetivamente, conforme bem sinalado pelo Juízo a quo, resta evidenciada a ilegalidade da suspensão do pedido administrativo de titulação definitiva formulado pelos autores, em decorrência da superveniência da Lei nº 13.001/04. Isso porque se verifica que referido pedido, bem como, supostamente, o preenchimento dos requisitos necessários à titulação, ocorreram antes mesmo do advento da nova lei, bem como em virtude de tal legislação superveniente não ter modificado os requisitos anteriormente previstos para a titulação definitiva dos imóveis, do que decorre a possibilidade de empregar o arcabouço jurídico e regulamentação infralegal já existentes e que esmiúçam e estabelecem todos os passos e diretrizes a serem adotadas para o exame do pedido. No mesmo sentido foi a manifestação do representante do Ministério Público Federal atuante na condição de custos legis, Dr. Paulo Gilberto Cogo Leivas, cujos fundamentos, por sua relevância, igualmente integro ao presente decisum: 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 Das alegações de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita As preliminares de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via eleita devem ser afastadas. Como bem destacado pelo Juízo a quo , não há vedação no ordenamento jurídico à concessão de provimento jurisdicional que determine ao INCRA retomar o curso do expediente destinado a examinar a possibilidade de conferir titulação definitiva a assentados em programas de reforma agrária. Também "em caso de acolhimento do pedido dos autores não estará havendo invasão do espaço de atuação discricionária do Poder Executivo, tampouco substituição do administrador pelo juiz quanto à escolha de como e onde agir ou aplicar os recursos, mas tão somente impondo o cumprimento de obrigação jurídica que já restou atribuída por lei ao INCRA ". Tampouco ausente interesse processual da Defensoria Pública da União em valer-se da ação civil pública para a hipótese dos autos, considerando que - como já analisado na sentença - a presente ação não objetiva compelir o Poder Executivo a editar normas tampouco a suprir omissão relativa à ausência de norma regulamentadora. 2.2 Da titulação definitiva das terras de assentamento A Lei nº 13.001/2004 alterou dispositivos da Lei nº 8.629/93, que disciplina disposições relativas à reforma agrária, nos seguintes termos: Art. 10. A Lei n o 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 , passa a vigorar com as seguintes alterações: “ Art. 17. ................................................................... § 1 o ........................................................................... § 2 o Para a consolidação dos projetos de que trata o inciso V do caput , fica o Poder Executivo autorizado a conceder créditos de instalação aos assentados, nos termos do regulamento. § 3 o Poderá ser contratada instituição financeira federal para a operacionalização da concessão referida no inciso V do caput , dispensada a licitação. § 4 o As despesas relativas à concessão de crédito de que trata o inciso V do caput adequar-se-ão às disponibilidades orçamentárias e financeiras do órgão responsável pela execução do referido programa. § 5 o O regulamento a que se refere o § 2 o estabelecerá prazos, carências, termos, condições, rebates para liquidação e procedimentos simplificados para o cumprimento do disposto neste artigo.” (NR) “ Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7 o do Decreto-Lei n o 271, de 28 de fevereiro de 1967 . § 1 o Os títulos de domínios e a CDRU serão inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos, observado o disposto nesta Lei. § 2 o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. § 3 o O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 4 o É facultado ao beneficiário do programa de reforma agrária, individual ou coletivamente, optar pela CDRU, que lhe será outorgada na forma do regulamento. § 5 o O valor da alienação, na hipótese do beneficiário optar pelo título de domínio, será definido com base no valor mínimo estabelecido em planilha referencial de preços, sobre o qual poderão incidir redutores, rebates ou bônus de adimplência, estabelecidos em regulamento. § 6 o As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998 , e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram. § 7 o A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita. § 8 o São considerados não reembolsáveis: I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo; II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e III - aos serviços de medição e demarcação topográficos. § 9 o O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. § 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo. § 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo. § 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores.” (NR) “ Art. 18-A. Os lotes a serem distribuídos pelo Programa Nacional de Reforma Agrária não poderão ter área superior a 2 (dois) módulos fiscais ou inferior à fração mínima de parcelamento. § 1 o Fica autorizado o Incra, nos assentamentos com data de criação anterior ao período de 10 anos contados retroativamente a partir de 27 de dezembro de 2013, a conferir a CDRU ou título de domínio relativos às áreas em que ocorreram desmembramentos ou remembramentos após a concessão de uso, desde que observados os seguintes requisitos: I - observância dos limites de área estabelecidos no caput , por beneficiário; II - o beneficiário não possua outro imóvel a qualquer título; III - o beneficiário preencha os requisitos exigidos no art. 3 o da Lei n o 11.326, de 24 de julho de 2006 ; e IV - o desmembramento ou remembramento seja anterior a 27 de dezembro de 2013. § 2 o O beneficiário titulado nos termos do § 1 o não fará jus aos créditos de instalação de que trata o art. 17 desta Lei.” “ Art. 19. O título de domínio, a concessão de uso e a CDRU serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial: ..................................................................................” (NR) “ Art. 21. Nos instrumentos que conferem o título de domínio, concessão de uso ou CDRU, os beneficiários da reforma agrária assumirão, obrigatoriamente, o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou por meio de seu núcleo familiar, mesmo que por intermédio de cooperativas, e o de não ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos.” (NR) “ Art. 22. Constará, obrigatoriamente, dos instrumentos translativos de domínio, de concessão de uso ou de CDRU, cláusula resolutória que preveja a rescisão do contrato e o retorno do imóvel ao órgão alienante ou concedente, no caso de descumprimento de quaisquer das obrigações assumidas pelo adquirente ou concessionário. § 1 o Após transcorrido o prazo de inegociabilidade de 10 (dez) anos, o imóvel objeto de título translativo de domínio somente poderá ser alienado se a nova área titulada não vier a integrar imóvel rural com área superior a 2 (dois) módulos fiscais. § 2 o Ainda que feita pelos sucessores do titulado, a alienação de imóvel rural em desacordo com o § 1 o é nula de pleno direito, devendo a área retornar ao domínio do Incra, não podendo os serviços notariais lavrar escrituras dessas áreas, nem ser tais atos registrados nos Registros de Imóveis, sob pena de responsabilidade administrativa, civil e criminal de seus titulares ou prepostos.” (NR) “ Art. 24. As ações de reforma agrária devem ser compatíveis com as ações da política agrícola, das políticas sociais e das constantes no Plano Plurianual da União.” (NR) O INCRA alegou que a declaração de consolidação do assentamento somente poderia ser efetivada após a regulamentação da Lei 13.001/2014, o que ainda não ocorrera e, por essa razão, os atos de emissão de títulos de domínio estariam suspensos em face de ausência de permissão legal, uma vez que os instrumentos legislativos necessitariam de regulamentação. Contudo, contrariamente ao alegado pelo INCRA, nem todos os atos legislativos necessitam de regulamentação ou exigem a atuação administrativa para a sua execução. Dessa forma, embora as leis possam ser objeto de regulamento, nem todas reclamam complementação, ou seja, o regulamento não seria condição de sua aplicação, cuja edição é facultada ao Executivo. Primeiramente, portanto, destaca-se que a ausência de regulamentação não pode invalidar o comando legal naquilo que seja passível de aplicação. Por outro lado, mesmo em relação a dispositivos legais que sejam considerados não auto-executáveis, a inércia do executivo na produção de normas regulamentares pode ser antijurídica. Conforme Clève, "a eficácia (execução) da lei pode ficar condicionada à edição do regulamento, desde que seja fixado prazo para a ação normativa do Executivo (o princípio da divisão de poderes não admite deixar-se ao inteiro arbítrio do Executivo a suspensão ou adiamento da execução da lei)" Dessa forma, a omissão na produção do regulamento, sempre que possível, não deve inviabilizar a aplicação da norma sujeita à regulamentação, pois o descumprimento da Constituição ou da lei pelo titular da função regulamentar não pode onerar o Estado ou o cidadão: Sérgio Ferraz, Regulamento , citado, p. 116, afirma que a omissão na edição de regulamentos de execução não impede a eficácia da lei que condicionou sua aplicação à produção da norma regulamentar em determinado prazo, pois caso contrário se estaria permitindo que o regulamento de execução se sobreponha à lei, situação na qual entraria em pleno vigor no prazo estabelecido (o mesmo ocorrendo com a lei que não previu prazo para a expedição de regulamento, de modo que tanto num caso como no outro, a norma legal deve ter aplicação per si ). (...) A omissão do ente regulamentar subordinado não pode impor dano ao ente normatizador subordinante, motivo pelo qual cabe dar cumprimento à lei, como se o ato regulamentar não fosse necessário. No caso dos autos, como bem destacado na sentença, "a ausência de regulamentação da matéria por mais de um ano, com a consequente paralisação completa dos expedientes administrativos relacionados à titulação definitiva de terras em assentamento, viola o princípio da eficiência". Em relação às alterações promovidas pela Lei nº 13.001/2004 a dispositivos da Lei nº 8.629/93, o Ministério Público Federal assim como o Juízo a quo (eventos 33 e 63 - 74 do processo originário) concluíram que a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo, apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Também relevante ressaltar que foi editado o Decreto nº 8.256/2014, que regulamenta o inciso V do art. 17 da Lei 8.629/93 incluído pela Lei 13.001/2014, que dispõe sobre os créditos de instalação no programa de reforma agrária ("V - a consolidação dos projetos de assentamento integrantes dos programas de reforma agrária dar-se-á com a concessão de créditos de instalação e a conclusão dos investimentos, bem como com a outorga do instrumento definitivo de titulação"). No que se refere aos valores de alienação e condições de pagamento dos imóveis - se for o caso, pois há hipóteses de gratuidade - a serem transferidos por título de domínio, sobre os quais o art. 18 da Lei 8.629/93 remete à norma regulamentadora, cabe a aplicação de regulamento anterior, Instrução Normativa do INCRA nº 30/2006, que estabelece critérios e procedimentos para a transferência de domínio por meio da emissão de instrumentos de titulação em terras de patrimônio do INCRA ou da União e apuração de valores de imoveis rurais a serem alienados. Com efeito, permanecem eficazes os dispositivos de norma regulamentadora anterior que forem compatíveis com as alterações da lei regulamentada, conforme o seguinte entendimento doutrinário: Contudo, se a revogação se fizer por lei superveniente que também reclame regulamentação, parece-nos perfeitamente possível falar em aproveitamento total ou parcial do antigo regulamento pela nova legislação, nos mesmos moldes em que se fala em recepção constitucional. (...) A lógica da recepção como meio abreviado de produção normativa pode ser aplicada também para regulamentos amparados em lei, caso essas venham a ser modificadas, situação na qual devem ser mantidos os válidos regulamentos produzidos pela autoridade então competente. Tratando do assunto, Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, citado, p. 176, admite a continuidade da vigência de decreto quando a lei regulamentada revogada é substituída por outra, 'desde que a nova lei contenha a mesma matéria regulamentada'. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princípios Gerais de Direito Administrativo, citado, p. 364, destaca que se a lei foi revogada, suspende-se as eficácia do regulamento e se houver apenas modificação da lei, permanecem eficazes os dispositivos que lhe forem compatíveis. Ademais, no caso dos autos deve ser considerado que a regulamentação anterior é aplicável mesmo porque os assentados receberam o imóvel mediante contratos de concessão de uso durante a vigência da disposição legal alterada. O Ministério Público Federal já havia se manifestado nesse sentido ao exarar parecer no 1º grau, ao qual me reporto (evento 33 do processo originário): Com efeito, a redação originária da Lei nº 8.629/93 trazia os mesmos requisitos hoje exigidos quanto à outorga do título de domínio definitivo. Apenas não previa a possibilidade do imóvel rural ser distribuído por concessão de direito real de uso – CDRU. Assim, a regulamentação anterior é aplicável, até porque os assentados receberam o imóvel durante a vigência da disposição legal já revogada. Como se vê, a alteração da lei de regência e a ausência de novo regulamento a ela correspondente não justificam que o INCRA deixe de dar prosseguimento à titulação definitiva em casos como o presente. Não há, portanto, o óbice apontado pelo INCRA. Dessa forma, não há justificativa para o INCRA se opor ao prosseguimento de expediente que verse sobre a titulação de imóveis aos beneficiários do Projeto de Assentamento Imbaá, em Uruguaiana/RS, mediante adoção de medidas para a verificação do cumprimento dos requisitos legais. Em reforço ao posicionamento adotado, os precedentes desta Corte: ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justificam o procedimento do INCRA em deixar de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente a imóvel rural situado em assentamento agrário, quando preenchidos os requisitos legais. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004708-87.2014.404.7010, 3ª TURMA, Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 10/11/2016) ADMINISTRATIVO. ASSENTAMENTO AGRÁRIO. TITULAÇÃO DEFINITIVA. LEI Nº 13.001/2004. REGULAMENTAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. COMPENSAÇÃO. - As alterações efetuadas por lei nova e a ausência de regulamento, não justifica que o INCRA deixe de dar prosseguimento a pedido de titulação de domínio, referente à imóvel rural situado em assentamento agrário. - Não se pode atribuir à parte autora a responsabilização, bem com eventuais prejuízos diante da inércia do Estado, devendo o INCRA expedir a titulação definitiva, independente da fixação do valor. Ressalta-se que, após a efetiva regulamentação, poderá o INCRA, em seu interesse, exigir o pagamento dos valores necessários à aquisição do imóvel. - Constatada a sucumbência recíproca, possível a compensação dos honorários advocatícios, nos termos do artigo 21 do Código de Processo Civil . (TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5004700-13.2014.404.7010, 3ª TURMA, Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 13/04/2016) Nesse diapasão, verifica-se que a decisão proferida pelo Juízo a quo não merece qualquer reproche, devendo ser mantida, em todos os seus termos. Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes." (TRF4 5002805-29.2014.4.04.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 29/11/2018). Referida intelecção deve ser privilegiada pelo presente juízo, diante da lógica dos arts. 489, §1º, VI e 927, CPC, alvo dos lúcidos comentários de Araken de Assis, como transcrevo abaixo: "Por mais de uma razão só em sentido amplíssimo mostra-se possível conceber o julgamento segundo a legalidade, conseguintemente, a obediência do juiz à lei. O juiz não deve contas unicamente à sua consciência e aos pendores do siso de justiça próprio. Não julga porque quer, nem recebeu investidura nesse sentido. O Estado outorgou-lhe esse poder, consoante o modelo constitucional, exigindo-lhe modesta contrapartida: obediência ao ordenamento jurídico, principalmente à lei, ou seja, ao direito vigente no Estado, na sua inteireza, especialmente quanto às fontes formais do Poder Legislativo. E impõe essa exigência por razão básica, mas fundamental: a conduta prescrita aos particulares e aos agentes públicos e conhecida prévia e abstratamente nas normas legais, e o próprio juiz, o mais importante órgão estatal, não se furta desses comandos . O problema da legitimidade democrática da criação judicial não pode ser resolvidos pelos controles internos da magistratura, porque esses são exercidos por outros juízes. Em matéria de previsibilidade dos pronunciamentos judiciais, e, portanto, de segurança e de certeza, que constituem o cimento imprescindível à ordem jurídica justa, a súmula vinculante significou notável avanço, agora acompanhado dos precedentes no julgamento dos casos repetitivos (art. 928, I e II). E, perante a súmula vinculante e o precedente, a obediência à lei (ou antes, à consciência da pessoa investida na função juridicamente) não serve de pretexto hábil ao seu descumprimento . À primeira vista,as operações intelectuais do órgão judiciário, perante o verbete, não se distinguiriam das feitas para aplicar o direito objetivo. Embora a aplicação da súmula vinculante e do precedente não seja mecânica e automática, pois a adequação da tese jurídica à questão de fato depende de interpretação, ensejando pronunciamento alternativo, tal questão não toca o ponto. E, com efeito, se a tese jurídica consagrada na súmula e no precedente rege a espécie litigiosa, todavia, ao órgão judiciário faltará a liberdade de aplicá-la, ou não. É imperativo que a aplique ao objeto litigioso. Ficará impedido de rejeitá-la, oferecendo sua própria interpretação da questão constitucional. E deixando de aplicá-la, estritamente, ensejará a reclamação prevista no art. 103, §3º, CF e no art. 988, NCPC. O acolhimento da reclamação implicará nulidade do provimento contrário à súmula. Desaparece, correlatamente, a independência do juiz. Essa situação de modo algum equivale à submissão do juiz ao ordenamento jurídico subentendida no art. 8º. O juiz é livre para negar aplicação à lei e para interpretá-la a seu modo, adotando entendimento minoritário ou vencido, o que nunca ocorrerá perante uma súmula vinculante ao precedente. Em suma, a liberdade de interpretação fica restrita à adequação da tese jurídica ao material de fato (art. 489, §1º, VI) e desaparece a liberdade de aplicação ." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume II - Tomo I. Parte geral. Institutos Fundamentais. Sâo Paulo: RT, 2015, p. 926-927) 2.15. Situação em exame: No caso em apreço, portanto, reputo verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e diviso densidade na argumentação esgrimida pelos autores. Sequer vislumbro, porém, uma situação de urgência a justificar eventual deferimento de tutela nessa quadra, impondo-se que o tema seja apreciado em sentença, depois de se facultar dilação probatória. Diante do procedimento legalmente previsto para a demarcação, é salutar que a medida seja promovida com maior grau de segurança jurídica, impondo-se tal análise com a cognição exaustiva dos elementos de prova amealhados nos autos. INDEFIRO, portanto, o pedido de antecipação de tutela, postergando nova análise do tema para o momento da prolação da sentença. 2.16. Questões jurídicas relevantes: Equacionei acima, com cognição não exaustiva, para os fins do art. 357, CPC, os vetores jurídicos pertinentes à solução da presente causa. Assim, a questão diz respeito ao alegado direito dos autores à titulação do imóvel em questão, com entrega da documentação definitiva do bem em seu nome. 2.17. Diligências probatórias: Em regra, o Poder Judiciário deve facultar a ambas as partes, observados os prazos de lei, a realização da mais ampla dilação probatória, desde que conexa o pedido e causa de pedir deduzidos nos autos. Isso não significa, porém, que todo e qualquer pedido, lançado pelos contendores, deva ser automaticamente deferido. Ao contrário, as diligências destinadas a esclarecer fatos totalmente impertinentes com o thema decidendum não hão de ser realizadas, sob pena de converter o processo em um verdadeiro trabalho de Sísifo. Como sabido, frusta probatur quod probantum non relevat. Importa dizer: não se defere a realização de diligências destinadas a demonstrar fatos insuscetíveis de influenciar o resultado da demanda. Esse é, por exemplo, o conteúdo do art. 470, parágrafo único, CPC/15. Reporto-me também ao art. 38, §2º, da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo: "Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias." Outro não é o conteúdo do art. 370, parágrafo único, CPC. 2.18. Juntada de documentos: As partes tiveram oportunidade de anexar documentos na fase do art. 320, CPC - ou seja, com a peça inicial, com os autores - e prazo da contestação no que tocou ao requerido (art. 434, CPC/15). Os contendores podem complementar aludida documentação, no que toca ao preço de mercado do imóvel, dada a impugnação ao valor da causa. De outro norte, a titulação definitiva dependerá do preenchimento de obrigações previstas no art. 15 do Decreto n. 9.311/2018, pelos beneficiários, quais sejam: Decreto n.º 9.311, de 2018 Art. 15. As condições de permanência do beneficiário no PNRA constarão do Contrato de Concessão de Uso - CCU, do Contrato de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU e do Título de Domínio - TD e incluem as seguintes obrigações da unidade familiar: I - explorar o imóvel direta e pessoalmente, por meio de sua unidade familiar, exceto se verificada situação que enseje justa causa ou motivo de força maior reconhecido pelo Incra, admitidas a intermediação de cooperativas, a participação de terceiros, onerosa ou gratuita, e a celebração do contrato de integração de que trata a Lei nº 13.288, de 16 de maio de 2016 ; II - não ceder, a qualquer título, a posse ou a propriedade da parcela recebida, ainda que provisória e parcialmente, para uso ou exploração por terceiros; III - observar a legislação ambiental , em especial quanto à manutenção e à preservação das áreas de reserva legal e de preservação permanente ; IV - observar as diretrizes técnicas, econômicas e sociais definidas pelo Incra para projeto de assentamento; V - firmar o instrumento de titulação definitiva, conforme disciplinado pelo Incra; e VI - cumprir demais obrigações e compromissos previstos no instrumento contratual. Assim, deve-se aferir no momento próprio se os demandantes preencheram tais condições para perfectibilização da titulação, em caso de procedência da pretensão. Não raro, em demandas com a presente, tem-se discutido a necessidade de comprovação do pagamento do valor do crédito alimentação, fomento e habitação, que teriam sido recebidos a título de empréstimo, requisito prévio para o requerimento de expedição do título de domínio da propriedade em que assentados. Faço esse registro a fim de que o tema seja discutido no curso da demanda . 2.19. Inquirição de testemunhas: Em princípio, a causa não demanda a inquirição de testemunhas, eis que - no essencial - não há maior controvérsia a respeito da narrativa dos fatos havidos. D'outro tanto, tais elementos devem ser comprovados, no essencial, mediante a apresentação de documentos. De todo modo, faculto manifestação às partes a respeito do tema. 2.20. Eventual diligência pericial: De modo semelhante, em princípio a causa não demanda a realização de exame técnico, por um expert, na medida em que as questões debatidas nesse processo não exigem o exame do estado da arte de algum setor da Ciência. Não parece haver discussão a respeito da dimensão do imóvel causa, sendo desnecessária uma avaliação por agrimensor. Faculto, de todo modo, manifestação às partes a respeito disso. 2.21. Tomada do depoimento pessoal: Ora, como é sabido, o pedido de inquirição da contraparte se destina à eventual obtenção de confissão sobre a narrativa dos fatos havidos. Afinal de contas, a parte não é inquirida como testemunha, não presta declarações advertidas das penas cominadas ao perjúrio (art. 342, CPC). Convém atentar para os arts. 385 e 386, CPC/15: Art. 385. Cabe à parte requerer o depoimento pessoal da outra parte, a fim de que esta seja interrogada na audiência de instrução e julgamento, sem prejuízo do poder do juiz de ordená-lo de ofício . §1 Se a parte, pessoalmente intimada para prestar depoimento pessoal e advertida da pena de confesso , não comparecer ou, comparecendo, se recusar a depor, o juiz aplicar-lhe-á a pena. §2 É vedado a quem ainda não depôs assistir ao interrogatório da outra parte. §3 O depoimento pessoal da parte que residir em comarca, seção ou subseção judiciária diversa daquela onde tramita o processo poderá ser colhido por meio de videoconferência ou outro recurso tecnológico de transmissão de sons e imagens em tempo real, o que poderá ocorrer, inclusive, durante a realização da audiência de instrução e julgamento. Art. 386. Quando a parte, sem motivo justificado, deixar de responder ao que lhe for perguntado ou empregar evasivas, o juiz, apreciando as demais circunstâncias e os elementos de prova, declarará, na sentença, se houve recusa de depor. Logo, a coleta do depoimento pessoal se destina à eventual obtenção da confissão da contraparte. E isso mitiga a aplicação do instituto, quando em causa entidades de Direito Público, por força da indisponibilidade do interesse público primário. Com efeito, registre-se que, quanto a entidades de regime jurídico, sequer o decurso in albis do prazo para contestação enseja os efeitos inerentes à revelia, conforme se infere do art. 344, II, CPC/15). Não desconheço a análise pontualmente distinta de Araken de Assis, quem afirma "Não ser diferente o regime das pessoas jurídicas de direito público. Já se sustentou que semelhante depoimento traduziria providência juridicamente inadmissível, porque a indisponibilidade do objeto litigioso torna ineficaz a confissão dos órgãos das pessoas jurídicas de direito público. Na perspectiva aqui adotada, não se pode tomar os efeitos como causa. O depoimento pessoal serve a outros propósitos e, precipuamente, à formação da convicção do juiz. E, nesse sentido, as declarações desses órgãos são tão boas ou más como as de qualquer outra pessoa." (ASSIS, Araken. Processo civil brasileiro. Volume III. Parte especial. São Paulo: RT. 2015. p. 515). No caso em exame, diante da delimitação da pretensão dos demandantes, reputo que a tomada do depoimento pessoal não se justifica. III - DISPOSITIVO 3.1. REPORTO-ME ao despacho de evento 4, no que diz respeito aos pressupostos processuais e condições para válido exercício do direito de ação. 3.2. EQUACIONEI as balizas concernentes à definição do valor da causa, postergando a conclusão do exame para o momento da prolação da sentença, como registrei acima. 3.3. REPUTO que a parte autora atua com interesse processual, bem como que a pretensão não foi atingida pela prescrição, na forma do art. 1 do decreto 20.910/32. 3.4. AVALIO como verossímil a narrativa dos fatos, promovida na peça inicial e como densos os argumentos jurídicos esgrimidos pelos requerentes. Não diviso, porém, uma situação de perigo de dano a exigir a intervenção judicial imediata. 3.5. INDEFIRO, pois, o pedido de antecipação de tutela. 3.6. PROMOVI acima o saneamento da demanda, na forma do art. 357, CPC/15. 3.7. DECLARO incabível a inversão do ônus da prova, na situação em exame, de modo que a avaliação dos meios demonstrativos deverá ser promovida tomando-se em conta o art. 373, I e II, CPC/15. 3.8. INTIMEM-SE as partes assim como o MPF para, querendo, manifestarem-se a respeito do presente saneamento - art. 373, §1, CPC. Prazo de 05 dias úteis, quanto aos autores, e prazo de 10 dias úteis, quanto à parte requerida e MPF - conforme arts. 183, 219, 224, CPC, art. 5 da lei n. 11.419/2006. 3.9. INTIMEM-SE os autores para que, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contados da intimação, apresentem demonstrativo do pagamento ao INCRA das prestações do valor do crédito de instalação modalidade material de construção, alimentação, fomento e habitação, que foram recebidos a título de empréstimo, ou indiquem eventual impossibilidade de o fazer, apresentando justificativas para tanto. 3.10. Caso não sejam formulados pleitos, nem apresentados documentos, VOLTEM-ME conclusos para prolação de sentença. Caso tenham sido apresentados documentos, sendo novos documentos, INTIME-SE a contraparte para, querendo, manifestar-se a respeito, na forma do art. 5, LIV e LV, Constituição e arte. 7, parte final, CPC/15.

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