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Processo nº 1004326-46.2018.4.01.3700

ID: 297647525

Tribunal: TRF1 Órgão: 5ª Vara Federal Cível da SJMA Classe: AçãO CIVIL PúBLICA CíVEL Nº Processo: 1004326-46.2018.4.01.3700

Data de Disponibilização: 13/06/2025

Polo Ativo:

Polo Passivo:

EMPRESA BRASILEIRA DE SERVICOS HOSPITALARES - EBSERH

Sentença Tipo A

Advogados:

MARCIO MOREIRA LEAL

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PAULA CECILIA RODRIGUES DE SOUZA

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BRUNA LETICIA TEIXEIRA IBIAPINA

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ALESSANDRO MARIUS OLIVEIRA MARTINS

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PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Maranhão 5ª Vara Federal Cível da SJMA Processo n. 1004326-46.2018.4.01.3700 AÇÃO CIVIL PÚBLICA Polo ativo: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL Polo passiv… PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Maranhão 5ª Vara Federal Cível da SJMA Processo n. 1004326-46.2018.4.01.3700 AÇÃO CIVIL PÚBLICA Polo ativo: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL Polo passivo: UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO E OUTRO SENTENÇA TIPO “A” I. RELATÓRIO Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em desfavor da UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO (UFMA) e da EMPRESA BRASILEIRA DE SERVIÇOS HOSPITALARES (EBSERH), com pedido de tutela de urgência para que sejam adotadas as seguintes providências: 1) determinar a suspensão da Portaria n. 148, de 3 maio de 2017, da Superintendência da EBSERH (e outros atos normativos internos voltados à liberação de registro de ponto eletrônico, ainda que em substituição da referida norma), a qual estabelece critérios referentes ao cumprimento de jornada de trabalho nos serviços que especifica, com dispensa de ponto eletrônico de profissionais médicos; 2) determinar o efetivo controle de jornada por meio de ponto eletrônico biométrico dos profissionais médicos do HUUFMA, Unidade Presidente Dutra, em caráter imediato, por meio dos equipamentos já disponíveis, observados os termos do Decreto 1.867/1996 e da Portaria n. 587, de 20 de maio de 2015, do Ministério da Saúde; e 3) informar, por meio de fácil acesso, nos locais de realização de atendimento aos usuários, e de forma atualizada, os profissionais médicos escalados e os horários em que devem estar presentes para exercício de suas atividades no HUUFMA, Unidade Presidente Dutra. Ao final, o autor requer provimento judicial que: a) declare a ilegalidade da Portaria n. 148, de 3 de maio de 2017, da Superintendência da EBSERH (e outros atos normativos internos voltados à liberação de registro de ponto eletrônico, ainda que em substituição da referida norma), a qual estabelece critérios referentes ao cumprimento de jornada de trabalho nos serviços que especifica, com dispensa de ponto eletrônico de profissionais médicos; b) condene a UFMA e a EBSERH em obrigação de não fazer, consistente em absterem-se de dispensar do registro de ponto eletrônico os profissionais médicos do HUUFMA, Unidade Presidente Dutra, fora das hipóteses previstas no Decreto 1.867/1996 e na Portaria n. 587, de 20 de maio de 2015, do Ministério da Saúde; c) condene a UFMA e a EBSERH em obrigação de fazer, consistente em proceder ao efetivo controle de jornada por meio de ponto eletrônico biométrico dos profissionais médicos do HUUFMA, Unidade Presidente Dutra, nos termos do Decreto 1.867/1996 e da Portaria n. 587, de 20 de maio de 2015, do Ministério da Saúde, devendo adotar regularmente medidas eficientes de controle interno para evitar burlas ao sistema implantado; d) adote medidas de controle social do serviço e frequência dos profissionais médicos do HUUFMA, Unidade Presidente Dutra, por meio da disponibilização, na internet e no próprio estabelecimento de saúde, em local visível à população, de quadro aviso contendo informações claras e atualizadas mensalmente sobre o horário de atendimento e nome dos profissionais por ele responsáveis. Pugna o autor, ainda, pela fixação de multa diária, em valor estipulado por este juízo e que desestimule a desobediência da ordem judicial, por atraso no cumprimento e/ou descumprimento das obrigações impostas em virtude da sentença, sem prejuízo de outras medidas coercitivas aptas a resguardar o efetivo cumprimento da decisão. A petição inicial informa que a atuação do MPF teve início com base em representação formulada por usuário do SUS, segundo o qual, em 14 de novembro de 2017, dirigiu-se à Unidade Presidente Dutra do HUUFMA para consulta cardiológica previamente agendada. No entanto, o atendimento não ocorreu, sob a justificativa de que o médico responsável possuía outros compromissos. Tal episódio levou à instauração do Procedimento Preparatório n. 1.19.000.002421/2017-02, no âmbito da Procuradoria da República no Maranhão, que culminou com a requisição de informações ao HUUFMA sobre o efetivo controle de jornada dos profissionais da Cardiologia. A documentação enviada pelo hospital, conforme narra o MPF, evidenciou uma situação generalizada de ausência ou inefetividade do controle de jornada de trabalho dos médicos, especialmente dos vinculados ao Setor de Cardiologia. Foi verificado que parte dos profissionais não possuía qualquer registro de ponto; outros utilizavam folhas manuais com marcações homogêneas (por exemplo, entradas às 8h00 e saídas às 12h00 em todos os dias úteis), sem qualquer verificação objetiva da presença física, o chamado “ponto britânico”. Ainda segundo a inicial, tais registros, mesmo irregulares ou incompletos, eram frequentemente homologados pela chefia imediata sem crítica ou verificação, sendo, em seguida, aceitos pela Direção de Gestão de Pessoas e pelo Gabinete da Superintendência. Sob esse enfoque, o autor aduz que a Portaria n. 148/2017, objeto central da controvérsia, foi editada pela Superintendência do HUUFMA para liberar do registro biométrico os profissionais médicos de determinadas especialidades (Cardiologia, Nefrologia, Transplante, Cirurgia Cardiovascular, entre outras), alegadamente em virtude da complexidade das funções e da escassez de profissionais. O MPF sustenta que tal norma contraria frontalmente o Decreto n. 1.867/1996, que exige o controle eletrônico de frequência de todos os servidores públicos federais, e a Portaria MS nº 587/2015, que reforça a obrigatoriedade do ponto biométrico nas unidades do SUS. A argumentação jurídica da petição inicial ancora-se principalmente nos arts. 6º, 196 e 197 da Constituição da República, que asseguram o direito à saúde e a obrigatoriedade da sua prestação de forma contínua, eficiente e controlada. Destaca também o art. 27, IV, da Lei 8.080/1990, que prevê a valorização dos profissionais dedicados exclusivamente ao SUS, e o art. 3º do Decreto 7.186/2010, sobre jornada e sobreaviso. Ademais, o MPF argumenta que, ao eximir médicos de controlarem sua frequência de forma regular, compromete-se a confiabilidade do serviço público, o que constitui grave violação ao interesse coletivo. No despacho de id. 8958964, foi determinada a intimação das rés para manifestação no prazo de 72 horas. Em seguida, tanto a EBSERH quanto a UFMA apresentaram manifestações preliminares. A EBSERH alegou a excepcionalidade da Portaria n. 148/2017 e sustentou a necessidade da medida para manter o atendimento à população. A UFMA, por sua vez, sustentou sua ilegitimidade passiva, afirmando que toda a gestão do HUUFMA havia sido transferida à EBSERH por contrato celebrado em 2013. No despacho de id. 38311969, foi determinada a intimação do MPF para se manifestar sobre a preliminar de ilegitimidade passiva, antes da apreciação do pedido de urgência. Regularmente intimado, o Parquet deixou transcorrer em branco o prazo assinado. Por meio da decisão de id. 101854383, o pedido liminar foi indeferido, em razão da possibilidade de comprometimento da continuidade do serviço médico especializado. A decisão determinou ainda que a EBSERH esclarecesse se a Portaria n. 148/2017 ainda estava em vigor e se os médicos estavam sujeitos ao controle biométrico. O MPF, em 29/04/2021, apresentou pedido de reconsideração da decisão, informando que interpôs recurso de agravo de instrumento. A EBSERH, por sua vez, ofereceu contestação, informando que a Portaria n. 148/2017 havia sido revogada pela Portaria-SEI n. 078/2020 e que os médicos estavam novamente submetidos ao controle biométrico. Requereu a improcedência da pretensão autoral. A UFMA também apresentou contestação, reiterando sua ilegitimidade passiva e alegando perda superveniente de interesse processual quanto aos pedidos relativos ao ponto biométrico. Em réplica, o MPF impugnou as alegações das rés, reafirmando os pedidos formulados na inicial e requerendo o julgamento de procedência. Afirmou que persistem dúvidas quanto à efetividade do controle de frequência e rechaçou a tese de ilegitimidade da UFMA. No despacho de id. 1361134270, este juízo indeferiu o pedido de reconsideração e determinou a conclusão dos autos para julgamento, diante da inexistência de requerimentos probatórios. Cientificado desse despacho, o autor ratificou sua réplica às contestações. Na sequência, os autos foram conclusos para julgamento. É o que há de relevante a relatar. Fundamento e decido. II. FUNDAMENTAÇÃO Inicialmente, cumpre examinar as questões preliminares suscitadas pelas rés. A Universidade Federal do Maranhão sustenta sua ilegitimidade passiva, sob o argumento de que a gestão do Hospital Universitário da UFMA (HUUFMA) foi integralmente transferida à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares, nos termos da Lei 12.550/2011 e do contrato de gestão firmado entre ambas em 2013. Alega, portanto, que não mais detém competência administrativa sobre a unidade hospitalar, não podendo responder pelos atos nela praticados. Tal alegação, contudo, não merece prosperar. Embora a administração operacional da unidade esteja atualmente sob a responsabilidade da EBSERH, é fato incontroverso que a UFMA permanece como titular jurídica do hospital universitário, inclusive exercendo prerrogativas institucionais relevantes, como a indicação da superintendência e a definição de diretrizes de ensino, pesquisa e extensão, além de ser destinatária de verbas orçamentárias vinculadas ao hospital. A legitimidade passiva, sobretudo em ações coletivas, deve ser aferida sob a perspectiva da pertinência subjetiva da parte com a relação jurídica discutida nos autos. E a UFMA, como instituição responsável pela estrutura universitária à qual o hospital está vinculado, possui, sim, vínculo suficiente com os atos questionados na petição inicial. Rejeita-se, pois, a preliminar de ilegitimidade passiva. No que diz respeito à suposta perda superveniente do objeto da lide, diante da revogação da Portaria n. 148/2017 pela Portaria-SEI n. 078/2020, observo que, de fato, a norma impugnada, que havia dispensado médicos de determinadas especialidades do controle eletrônico de ponto, foi formalmente revogada no curso da presente demanda, sendo substituída por novo ato normativo que restabeleceu, ao menos formalmente, o controle biométrico para todos os profissionais médicos da unidade hospitalar. Todavia, a revogação superveniente do ato administrativo conduz à extinção do processo sem julgamento de mérito apenas quanto ao pleito de declaração de ilegalidade da Portaria n. 148/2017. Isso porque, quanto aos demais pedidos – especialmente os relativos à imposição de obrigações de fazer e de não fazer, com efeitos prospectivos –, o interesse processual permanece plenamente caracterizado. Trata-se de tutela de natureza inibitória, voltada a prevenir a repetição da conduta impugnada, bem como garantir a efetividade das normas de controle da jornada dos profissionais de saúde no serviço público. Além disso, cumpre ressaltar que a EBSERH, ao apresentar contestação e manifestação complementar após a revogação da Portaria n. 148/2017, não acostou aos autos documentos ou elementos objetivos que comprovem, com segurança e precisão, a plena e efetiva implementação do sistema biométrico de controle de jornada em relação às especialidades antes dispensadas. As informações trazidas pela ré limitam-se a alegações genéricas sobre o restabelecimento do controle biométrico e a instituição de uma corregedoria interna no âmbito do HUUFMA, sem demonstrar o uso diário, abrangente e efetivamente fiscalizado do sistema de ponto. Tampouco foram apresentados dados auditáveis, relatórios de uso do sistema ou indicadores que evidenciassem a superação prática da situação irregular anteriormente verificada. Nesse contexto, permanece adequada e necessária a intervenção jurisdicional postulada, não apenas para reconhecer a ilegalidade pretérita, mas também para assegurar que a Administração se mantenha em conformidade com os preceitos normativos que regulam o controle da jornada no serviço público federal. Ainda no âmbito das preliminares, merece igualmente ser rejeitada a pretensão da EBSERH de ver reconhecida a extensão, em seu favor, das prerrogativas processuais atribuídas à Fazenda Pública. Embora a referida empresa pública exerça atividade voltada à prestação de serviço público essencial — a assistência hospitalar no âmbito do SUS —, sua personalidade jurídica permanece de direito privado, não havendo qualquer norma legal que autorize, de forma expressa, o deferimento automático do regime processual diferenciado previsto para a União, suas autarquias e fundações públicas. O sistema jurídico brasileiro consagra o princípio da legalidade estrita quando se trata de prerrogativas processuais especiais, sendo inadmissível sua aplicação por analogia, sobretudo quando isso implicaria relativizar princípios como o da isonomia processual e do devido processo legal. Assim, não se admite que empresas públicas, ainda que voltadas à execução de políticas públicas, sejam equiparadas às entidades da Fazenda Pública para fins de isenção de custas, prazos em dobro ou regime especial de execução, salvo expressa previsão legislativa, o que não ocorre no caso da EBSERH. A interpretação extensiva de tais prerrogativas, além de carecer de amparo normativo, comprometeria a coerência e segurança do regime jurídico das pessoas jurídicas de direito privado que atuam sob a lógica da descentralização administrativa. No tocante ao mérito da demanda, a controvérsia central diz respeito à possibilidade de a gestão hospitalar, sob justificativas administrativas, excepcionar o cumprimento das normas legais que impõem o controle eletrônico de frequência por meio de ponto biométrico. O Decreto 1.867/1996 é categórico ao estabelecer que “o registro de assiduidade e pontualidade dos servidores públicos federais da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional será realizado mediante controle eletrônico de ponto”. As únicas exceções admitidas quanto ao controle de frequência referem-se a cargos de natureza especial, funções de confiança ou casos previstos em lei – como, por exemplo, os professores integrantes da Carreira de Magistério Superior de que trata a Lei 12.772/2012 –, o que não contempla, de forma alguma, as hipóteses genéricas invocadas pela Portaria n. 148/2017 da EBSERH, como a escassez de profissionais ou a essencialidade dos serviços. De forma complementar, a Portaria MS n. 587/2015 reforça a obrigatoriedade do controle biométrico no âmbito do Sistema Único de Saúde, inclusive para as entidades hospitalares geridas por empresas públicas que prestem serviços de forma descentralizada, como é o caso da EBSERH. Ambos os atos normativos federais supracitados têm por objetivo assegurar a transparência, a rastreabilidade e a eficácia na fiscalização da jornada de trabalho dos profissionais, sobretudo em áreas sensíveis como a saúde pública. A dispensa do ponto biométrico, tal como promovida pela Portaria n. 148/2017, violou frontalmente tais normativos, revelando-se incompatível com o princípio da legalidade, consagrado no artigo 37, caput, da Constituição da República. A Administração Pública está estritamente vinculada à lei. A conveniência administrativa, ainda que motivada por razões operacionais ou logísticas, não autoriza a superação de comandos legais cogentes, sob pena de se fragilizar o regime jurídico que confere legitimidade à atuação estatal. Demais disso, a experiência concreta demonstrou que os mecanismos alternativos de controle utilizados durante o período de vigência da Portaria n. 148/2017 – como relatórios manuais e planilhas de produção – não asseguraram o cumprimento da jornada. Pelo contrário, os autos revelam registros manuais reiteradamente padronizados (“ponto britânico”) e episódios documentados de ausência de atendimento médico, com evidente prejuízo ao usuário do SUS (Procedimento Preparatório n. 1.19.000.002421/2017-02). Trata-se de evidência clara da ineficiência dos mecanismos substitutivos adotados e da necessidade imperiosa de cumprimento estrito da legislação vigente. A alegação de que a escolha do modelo de controle de jornada insere-se no âmbito da discricionariedade administrativa não se sustenta. O poder discricionário da Administração está circunscrito ao espaço deixado pelo legislador. Quando há norma expressa que impõe o controle eletrônico, inexiste margem para substituição ou flexibilização da obrigação, sob pena de usurpação da função normativa e violação do dever de legalidade. O Judiciário, ao impor o cumprimento da lei, não interfere na gestão administrativa, mas apenas assegura a observância do ordenamento jurídico, em estrita consonância com a separação dos Poderes. Quanto ao pedido de publicidade das escalas médicas, embora a pretensão do Ministério Público Federal guarde afinidade com os princípios constitucionais da publicidade e da transparência (art. 37, caput, da CRFB), sua imposição, tal como formulada, esbarra em obstáculos operacionais relevantes. As atividades médicas, especialmente em unidades hospitalares de alta complexidade, são marcadas por alterações frequentes e imprevisíveis nas escalas de plantão, decorrentes de intercorrências clínicas, urgências e necessidade de remanejamentos. Assim, a imposição judicial de divulgação pública e atualizada dessas escalas, com identificação dos profissionais e horários, além de difícil execução, pode ensejar desinformação da população usuária e comprometer a própria organização do serviço. Dessa forma, considera-se que a implementação do controle biométrico, associada aos mecanismos internos de fiscalização e aos canais formais de transparência previstos na legislação, já constitui medida adequada à proteção do interesse público. Por tais razões, o pedido relacionado à divulgação das escalas médicas deve ser julgado improcedente. Esse o quadro, impende reconhecer a ilegalidade da Portaria n. 148/2017 – embora sua revogação torne prejudicada a declaração formal de sua nulidade –, impondo-se a condenação das rés à abstenção de novas dispensas do controle biométrico fora das hipóteses legais e à manutenção do sistema de controle eletrônico de frequência mediante mediante identificação biométrica, com efetiva fiscalização e adoção de medidas de integridade. Por outro lado, fica afastada a pretensão de divulgação obrigatória das escalas de atendimento. III. DISPOSITIVO Ante o exposto, julgo extinto sem resolução de mérito o pleito autoral no que se refere ao pedido de declaração formal de ilegalidade da Portaria HUUFMA n. 148/2017, já revogada pela Superintendência do Hospital Universitário da Universidade Federal do Maranhão (art. 485, VI, do CPC), e, no mais, acolho parcialmente os pedidos formulados na ação civil pública (art. 487, I, do CPC), para o fim de: (1) condenar a UFMA e a EBSERH, solidariamente, à obrigação de não fazer, consistente em absterem-se de dispensar, fora das hipóteses expressamente previstas em lei ou regulamento federal, o controle eletrônico biométrico de frequência dos profissionais médicos lotados no HUUFMA; e (2) condenar a UFMA e a EBSERH, solidariamente, à obrigação de fazer, consistente em (2.1) manter de forma contínua, abrangente e eficaz o controle eletrônico de jornada, por meio de sistema biométrico, em relação a todos os profissionais médicos do HUUFMA, inclusive os anteriormente dispensados; e (2.2.) adotar medidas administrativas internas destinadas à integridade, à fiscalização e à efetividade do controle implantado, com documentação auditável, especialmente no que concerne aos setores anteriormente afetados pela dispensa irregular. A efetiva implantação e manutenção do sistema eletrônico biométrico de controle da frequência dos profissionais médicos do Hospital Universitário – excluídas as dispensas e liberações legais – deverá ser comprovada nos autos pelas rés no prazo de 60 (sessenta) dias. Considera-se como termo inicial para cumprimento dessa providência a data da última intimação desta sentença, dentre as realizadas à UFMA e à EBSERH. Fixo multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para cada ré, em caso de descumprimento de qualquer das obrigações impostas nos itens “1” e “2” acima, sem prejuízo da adoção de outras medidas coercitivas previstas no ordenamento jurídico (art. 536, § 1º, do CPC). Julgo improcedente o pleito formulado no item “d” do capítulo dos pedidos da petição inicial (art. 487, I, do CPC), relativo à obrigação de divulgar publicamente, nos locais de atendimento e por meio eletrônico, as escalas médicas atualizadas dos profissionais em atividade no HUUFMA, por se mostrar medida desproporcional, de difícil execução e inadequada ao regime de funcionamento de unidade hospitalar de alta complexidade. Sem condenação em despesas processuais e honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei 7.347/1985. Referido entendimento é aplicado tanto para o autor quanto para as rés, em observância ao princípio da simetria, conforme jurisprudência assentada pelo Superior Tribunal de Justiça (v.g.: AgInt no REsp n. 1.356.433/RS, relator Ministro João Otávio de Noronha, Quarta Turma, julgado em 11/11/2024, DJe de 13/11/2024; e AgInt no REsp n. 2.015.184/PR, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 16/9/2024, DJe de 18/9/2024). Não há duplo grau de jurisdição obrigatório. Providências de impulso processual A publicação e o registro da presente sentença são automáticos no sistema do processo judicial eletrônico. A secretaria de vara deverá adotar, então, as seguintes providências: a) comunicar a prolação de sentença ao Desembargador Federal Relator do Agravo de Instrumento n. 1014377-56.2021.4.01.0000; b) intimadas as partes, aguardar o prazo legal para recurso de apelação, que é de 15 (quinze) dias, contados em dobro quando se tratar de recurso interposto pela Fazenda Pública, pela Defensoria Pública da União ou pelo Ministério Público Federal; c) em caso de apelação, intimar a parte recorrida para apresentar suas contrarrazões no prazo de 15 (quinze) dias – observada a dobra de prazo a que fazem jus a Fazenda Pública, a DPU e o MPF –, certificar acerca dos requisitos de admissibilidade recursal – utilizando, para tanto, o modelo constante do anexo da Resolução Presi/TRF1 n. 5679096 – e remeter os autos ao TRF1 para julgamento do recurso; d) na hipótese de serem opostos embargos de declaração, intimar o(a)(s) embargado(a)(s) para, querendo, se manifestar(em) no prazo de 5 (cinco) dias, que deve ser contado em dobro caso a parte embargada seja a Fazenda Pública, pessoa assistida pela DPU ou o MPF; e) com o trânsito em julgado, arquivar os autos. 5ª Vara Federal da SJMA (Documento assinado e datado digitalmente)

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