Processo nº 0004216-29.2012.4.01.4200
ID: 291355749
Tribunal: TRF1
Órgão: Gab. 12 - DESEMBARGADOR FEDERAL LEÃO ALVES
Classe: APELAçãO CíVEL
Nº Processo: 0004216-29.2012.4.01.4200
Data de Disponibilização:
06/06/2025
Polo Ativo:
Polo Passivo:
Advogados:
LUANA MAGNA AVILA VIEIRA
OAB/RR XXXXXX
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ALBERTO EMANUEL ALBERTIN MALTA
OAB/DF XXXXXX
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JUCELAINE CERBATTO SCHMITT PRYM
OAB/RS XXXXXX
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JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0004216-29.2012.4.01.4200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0004216-29.2012.4.01.4200 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: CONSTRUTORA KASA LTD…
JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0004216-29.2012.4.01.4200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0004216-29.2012.4.01.4200 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: CONSTRUTORA KASA LTDA - ME e outros REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: JUCELAINE CERBATTO SCHMITT PRYM - RS25285-A, ALBERTO EMANUEL ALBERTIN MALTA - DF46056-A e LUANA MAGNA AVILA VIEIRA - RR1377-A POLO PASSIVO:ROGER WILLIAM NASCIMENTO RIBEIRO e outros REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: ALEX DA COSTA MAMED - AM7162-A, JUCELAINE CERBATTO SCHMITT PRYM - RS25285-A, ALBERTO EMANUEL ALBERTIN MALTA - DF46056-A e LUANA MAGNA AVILA VIEIRA - RR1377-A RELATOR(A):LEAO APARECIDO ALVES PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 12 - DESEMBARGADOR FEDERAL LEÃO ALVES Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0004216-29.2012.4.01.4200 RELATÓRIO Desembargador Federal LEÃO ALVES (Relator): O Ministério Público Federal (MPF) ajuizou a presente ação de improbidade administrativa contra Paulo César Justo Quartiero, ex-prefeito do Município de Pacaraima, Roraima, Hilton Brandão Araujo, Roger William Nascimento Ribeiro e Construtora Kasa Ltda. - ME. O autor imputou aos réus a prática das condutas ímprobas consistentes em: (i) em “ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei”; e (ii) “facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei”. Lei 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei 8.429, Lei de Improbidade Administrativa [LIA]), Art. 10, caput, I, na redação original. Id. 275503538. Após regular instrução, o juízo rejeitou o pedido em relação ao réu Roger William Nascimento Ribeiro e o acolheu em relação aos demais réus, nos termos do seguinte dispositivo: Ante o exposto, nos termos do art. 487, I, do CPC, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a presente ação de improbidade administrativa, para rejeitar a pretensão formulada contra ROGER WILLIAM NASCIMENTO RIBEIRO, e condenar os requeridos PAULO CÉSAR JUSTO QUARTIERO, HILTON BRANDÃO ARAÚJO e CONSTRUTORA KASA LTDA. pela prática do ato ímprobo descrito no art. 10, caput, e I, da Lei n°. 8.429/92, da forma a seguir: 1 - PAULO CÉSAR JUSTO QUARTIERO e HILTON BRANDÃO ARAÚJO: a) à perda da função pública, se ainda exercerem; b) à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 06 (seis) anos, a partir do trânsito em julgado (art. 20, da Lei n°. 8.429/92); c) ao pagamento de multa civil, no valor de R$ 121.503,02 (cento e vinte e um mii, quinhentos e três reais e dois centavos) e R$ 60.751,51 (sessenta mil, setecentos e cinquenta e um reais e cinquenta e um centavos), respectivamente, aplicada individualmente; d) à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos, a partir do trânsito em julgado; e) ao ressarcimento ao erário federal do valor de R$ 60.751,51 (sessenta mil, setecentos e cinquenta e um reais e cinquenta e um centavos), de forma solidária com os demais réus, que deve ser corrigido pelo índice utilizado para a cobrança de débitos fazendários (SELIC), que engloba juros e correção. 2- CONSTRUTORA KASA LTDA.: a) ao pagamento de multa civil, no valor de R$ 121.503,02 (cento e vinte e um mil, quinhentos e três reais e dois centavos); b) à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indireta mente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos, a partir do trânsito em julgado; c) ao ressarcimento ao erário federal do valor de R$ 60.751,51 (sessenta mil, setecentos e cinquenta e um reais e cinquenta e um centavos), de forma solidária com os demais réus, que deve ser corrigido pelo índice utilizado para a cobrança de débitos fazendários (SELIC), que engloba juros e correção. Id. 275503545. Insatisfeitos com esse desfecho, os réus, a União e o MPF interpuseram apelações. Ids. 275503554, 275503556, 275503558, 275503560 e 275506016, respectivamente. O MPF e o réu Roger William Nascimento Ribeiro apresentaram contrarrazões. Ids. 275503564 e 275506018, respectivamente. A Procuradoria Regional da República da 1ª Região (PRR1) oficiou pelo não provimento das apelações interpostas pelos réus e pelo provimento das apelações da União e do MPF. Id. 275506021. PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 12 - DESEMBARGADOR FEDERAL LEÃO ALVES APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0004216-29.2012.4.01.4200 VOTO Desembargador Federal LEÃO ALVES (Relator): I A. No tocante à prescrição disciplinada no Art. 37, § 5º, da Constituição da República, o STF decidiu que: 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. (STF, RE 852475, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 08/08/2018, DJe-058 25-03-2019.) Em consequência, a Corte Suprema firmou a seguinte Tese, quanto ao Tema 897 da Repercussão Geral: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.” (STF, RE 852475, supra.) “Segundo a jurisprudência pacífica [do STJ], é plenamente cabível a ação civil pública por improbidade administrativa, para fins exclusivos de ressarcimento ao erário, mesmo nos casos em que se reconhece a prescrição da ação quanto às outras sanções previstas na Lei 8.429/1992.” (STJ, REsp 1304930/AM, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/08/2013, DJe 28/08/2013.) “Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92.” (STJ, REsp 1.899.455/AC, relatora Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, Primeira Seção, julgado em 22/9/2021, DJe de 13/10/2021. Tema Repetitivo 1089.) Esta Corte também tem decidido que, “[r]econhecida a prescrição quanto as sanções por ato de improbidade, a ação deve prosseguir quanto ao pedido de ressarcimento do dano, que não prescreve, a teor da jurisprudência dominante.” (TRF1, AG 0060004-47.2014.4.01.0000, Desembargador Federal NÉVITON GUEDES, QUARTA TURMA, e-DJF1 04/04/2018.) Em consonância com a decisão final do STF, a pretensão ao ressarcimento ao erário é imprescritível. B. Em 26 de outubro de 2021 entrou em vigor a Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021, que modificou substancialmente a LIA. Essas alterações e o impacto delas no julgamento das ações de improbidade administrativa foram examinados pelo STF em recurso extraordinário. Em conclusão, a Corte fixou as seguintes Teses, quanto ao Tema 1199 da repercussão geral: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. (STF, ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, DJe-251 12-12-2022.) Em suma, o STF reconheceu a aplicação aos processos em curso, sem trânsito em julgado, (i) da exigência de dolo específico para todas as condutas tipificadas na LIA; (ii) da revogação da modalidade culposa. O STF somente não reconheceu, expressamente, a aplicação aos processos em curso, do novo regime prescricional. Nesse contexto, é lícito concluir que as demais normas da Lei 14.230, com exceção das que regulam o novo regime prescricional, aplicam-se aos processos em curso. Nessa direção, o STJ tem decidido que, “[e]m relação aos pedidos de aplicação da Lei n. 14.230/2021 em recursos que não ultrapassaram o juízo de admissibilidade, a Segunda Turma do STJ, no julgamento dos EDcl nos EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n. 1.706.946/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, realizado em 22/11/2022, DJe de 19/12/2022, flexibilizou o seu entendimento ao decidir pela possibilidade de retroação da referida Lei a ato ímprobo culposo não transitado em julgado, ainda que não conhecido o recurso, por força do Tema 1.199/STF.” (STJ, PET no AgInt nos EDcl no AREsp 1.877.917/RS, relator Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/5/2023, DJe de 1/6/2023.) Além disso, “[h]á também precedentes d[a] Corte Superior entendendo ser razoável a devolução dos autos à origem, para realizar o devido juízo de adequação/conformidade, quando ultrapassados os pressupostos extrínsecos de admissibilidade, mesmo que o recurso não tenha sido conhecido. A propósito, vide: PET no AREsp n. 2.089.705, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe de 18/4/2023; AREsp n. 2.227.641, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 13/3/2023; AREsp n. 2.227.520, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 10/3/2023; AREsp n. 2.200.846, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 10/3/2023; AgInt no AREsp n. 2.152.903, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 1/3/2023; QO no AREsp n. 1.202.555/DF, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 6/12/2022; EDcl no AgInt no AREsp n. 1.925.259/PI, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 7/10/2022; EDcl no AgInt no REsp n. 1.505.302/RN, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 6/10/2022; EDcl nos EDcl nos EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp 1.732.009/SP, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 3/10/2022; EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n. 1.391.197/RJ, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 29/9/2022; EDcl no AgInt no AREsp n. 1.973.740/SC, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 8/9/2022; AgInt no AREsp n. 2.001.126, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 23/9/2022; AgInt no AREsp n. 2.017.645, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 22/9/2022; AgInt no AR Esp n. 1.704.315, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 22/9/2022; AREsp 1.617.716, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 22 /9/2022.” (STJ, PET no AgInt nos EDcl no AREsp 1.877.917/RS, supra.) No mesmo sentido, o STF decidiu que, “[n]o julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado.” (STF, RE 1452533 AgR, Relator(a): CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, julgado em 08-11-2023, DJe-s/n 21-11-2023.) Assim, por exemplo, “[o] entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado.” (STF, RE 1452533 AgR, supra.) Como bem exposto pelo eminente Ministro ALEXANDRE DE MORAES, “em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente.” (STF, ARE 843989, supra.) Nesse contexto, as inovações previstas na Lei 14.230, salvo em relação ao novo regime prescricional (STF, ARE 843989, supra), podem ser aplicadas aos processos em curso, enquanto não houver trânsito em julgado. Na atual redação, o Art. 11, caput, da LIA, dispõe que “[c]onstitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas”. Em seguida, o legislador descreve nos incisos as condutas que, em conjunção com o caput, caracterizam a prática de ato de improbidade administrativa, por ação ou omissão. Assim sendo, não mais é possível imputar ao réu a prática, isolada, da conduta descrita no Art. 11, caput, da LIA, na redação da Lei 14.230. Nesse sentido, o STJ acolheu embargos de declaração, com efeitos infringentes, acentuando que: “Diante do novo cenário, a condenação com base em genérica violação a princípios administrativos, sem a tipificação das figuras previstas nos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, ou, ainda, quando condenada a parte ré com base nos revogados incisos I e II do mesmo artigo, sem que os fatos tipifiquem uma das novas hipóteses previstas na atual redação do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, remete à abolição da tipicidade da conduta e, assim, à improcedência dos pedidos formulados na inicial.” (STJ, EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp 1.174.735/PE, relator Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 5/3/2024, DJe de 8/3/2024.) Assim, as “[a]lterações da Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/21” são aplicáveis “nas ações sem trânsito em julgado.” (STF, Rcl 68309 MC-Ref, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 24-06-2024, DJe-s/n 21-08-2024.) “As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.” (STF, ARE 1414607 AgR-ED, Relator(a): LUÍS ROBERTO BARROSO (Presidente), Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 07-05-2024, DJe-s/n 02-07-2024; ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2023, DJe-s/n 06-09-2023. Com o mesmo entendimento supra.) Na mesma direção, o STF decidiu, em embargos de declaração, pela “INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO.” (STF, ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2023, DJe-s/n 06-09-2023.) O eminente Ministro GILMAR MENDES esclareceu que: [...] A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. [...] No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. [...] As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. [...] Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. [...] Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. (STF, ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, supra.) No mesmo sentido, o Ministro GILMAR MENDES afirmou, em caso análogo, que [...] a nova legislação alterou prodigiosamente o regramento normativo dos chamados atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública (Lei nº 8.429/1992, art. 11). Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública, com comprovação do dolo específico de obter proveito ou benefício indevido para o agente público ou terceiro (art. 11, caput e § 1º); (ii) tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública (art. 11, parte final do caput e incisos III a XII); e (iii) necessidade de lesividade relevante aos bens jurídicos tutelados para a caracterização do ato de improbidade (art. 11, § 4º). A esse respeito, tenho destacado, em sede doutrinária, que: O caso do art. 11, sobre a violação de princípios da Administração Pública, é simbólico ao se levantar, por exemplo, a possibilidade de algum ato que viole o princípio da legalidade. Essa questão foi abordada pela nova legislação com a retirada do rol exemplificativo do caput, vinculando o processo de subsunção ao enquadramento nas práticas descritas nos incisos do dispositivo. A par desse aspecto, a nova Lei implicou significativa redução do âmbito de incidência dos preceitos proibitivos, sobretudo em virtude da melhor caracterização das condutas, com o emprego de elementos finalísticos qualificadores do ato. Exemplo desse incremento normativo é a nova redação do inciso III do art. 11. Na legislação anterior, constituía ato de improbidade “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo”. Agora, a ação reprovada consiste em “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado”. Como se vê, há inequívoco fechamento do tipo, com a adjetivação aprimorada, de modo que o intérprete obtém na legislação maiores fatores de interpretação e análise da conduta do agente público. Ou seja, não basta que o servidor público quebre o sigilo de determinado fato, mas também que essa conduta resulte em benefício ou coloque em risco a segurança pública. Essa redação qualificada dos tipos dos atos de improbidade ressoa também na melhor definição do elemento subjetivo da conduta. Os parágrafos 1º e 2º do art. 1º da nova Lei de Improbidade afastam a possibilidade de ter-se atos de improbidade culposos e rejeitam que o exame da ação ímproba, sob o ângulo subjetivo, esgote-se na voluntariedade da conduta. (MENDES, Gilmar Ferreira. Supremo Tribunal Federal e Improbidade Administrativa: perspectivas sobre a reforma da Lei 8.429/1992. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CARNEIRO, Rafael de A. Araripe. Nova Lei de Improbidade Administrativa: Inspirações e desafios. Almedina Brasil: São Paulo, 2022. p. 52.) Ou seja, em suma, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 (ofensa a princípios da Administração Pública), após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, há que se demonstrar a prática dolosa de alguma das condutas descritas nos incisos do dispositivo mencionado e que essa conduta seja lesiva ao bem jurídico tutelado, sendo que tal lesão não necessita da comprovação de enriquecimento ilícito ou do dano ao erário. No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, no que tange à “necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa” e à “aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, ou seja, no bojo dos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade. Diga-se que, ainda que tal precedente tenha debatido a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 à luz das alterações referentes ao elemento subjetivo e ao prazo prescricional, nota-se uma importante diretriz fixada no julgamento e do qual a presente decisão não pode se afastar, qual seja, a de que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 apenas não interferem nas decisões condenatórias protegidas sob o manto da coisa julgada. Lado outro, não há qualquer impedimento para que eventuais sentenças cujos recursos contra elas interpostos ainda se encontrem pendentes de julgamento sejam afetadas pelas alterações. Nesse sentido, colho os seguintes precedentes: Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo improvido. (RE 1452533 AgR, Rel. Min. CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, julgado em 08-11-2023) EMENTA: AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À TESE VINCULANTE FIXADA NO JULGAMENTO DO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO 843.989 – TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE EXAURIMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. AUSÊNCIA DE INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ARTIGO 988, § 5º, II, DO CPC. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (Rcl 60429 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 27-11-2023) Tenho, portanto, que a ratio decidendi do ARE 843989 (Tema 1.199) quanto à incidência imediata das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 aos processos em curso conduz à conclusão de que as novas disposições da Lei 8.429/1992 são plenamente aplicáveis ao caso concreto. Ato contínuo, conclui-se que a redação do art. 11, que antes permitia a condenação por ato de improbidade com fundamento unicamente no caput do dispositivo, deve incidir imediatamente neste processo, com a redação atual, que não mais permite a condenação meramente por ofensa aos princípios da Administração Pública, sem restar devidamente demonstrada a prática de alguma das condutas descritas nos seus incisos. Da mesma forma, a condenação com base no art. 11, I, da LIA, que restou revogado pela Lei nº 14.230/2021 deve ser afastada. Observo, por fim, que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput e inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992. Nesse cenário, considerada a aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 ao caso concreto e a abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento no caput do art. 11, bem como na revogação de seu inciso I, da Lei 8.429/1992, constata-se a impossibilidade jurídica de manutenção da condenação ratificada pelo acórdão recorrido, impondo-se a sua reforma. (STF, ARE 1095911/SP, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, julgado em 19/12/2023, DJe-s/n 08/01/2024.) Noutro julgado, em caso envolvendo essa questão, o Ministro GILMAR MENDES acrescentou que: Em suma, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 (ofensa a princípios da Administração Pública), há que se demonstrar a prática dolosa de alguma das condutas descritas nos incisos do dispositivo mencionado e que essa conduta seja lesiva ao bem jurídico tutelado. No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, sob a perspectiva da necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Como se vê, embora tenha sido afirmada a irretroatividade da extinção da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, a Corte estabeleceu exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. No particular, a tese de julgamento restou assim redigida: “A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.” (ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022) Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso nos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade. Ainda que tal precedente tenha debatido a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 à luz das alterações referentes ao elemento subjetivo e ao prazo prescricional, a diretriz fixada no julgamento quanto à incidência imediata das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em que ainda não tenha ocorrido o trânsito em julgado é plenamente aplicável a casos em que não necessariamente esteja em discussão o elemento subjetivo da imputação, haja vista não ter sido essa a única alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021. Acrescente-se a isso a necessidade, que destaquei no voto em que proferi no julgamento do ARE 843.989/PR, de se conferir aos atos de improbidade administrativa tratamento similar àqueles da seara criminal, sobretudo quando em jogo garantias constitucionais. Entendo que diante da proximidade dos regimes jurídicos de combate a atos de improbidade administrativa e de persecução criminal, com sanções de grau similar de gravidade, impõe-se a incidência da garantia da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica. Não é novidade que o cuidado com o patrimônio público ocupou espaço preferencial no projeto constitucional de 1988. A moralidade administrativa foi expressamente alçada ao patamar de princípio da Administração Pública (CF, art. 37), e, dessa norma, floresceram, no próprio texto constitucional, as bases de novo e autônomo sistema de responsabilização cível de agentes públicos e privados cujas condutas atentam contra a probidade. Os contornos constitucionais desse sistema evidenciam o rigor do Constituinte com os atos de improbidade administrativa, no que estabelece que importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível (CF, art. 37, § 4º). Ademais, como reforço na proteção da probidade administrativa, sob o ângulo da higidez do erário, o § 5º do art. 37 da Constituição previu igualmente a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário. O texto constitucional emitiu ao legislador, portanto, diversos comandos para edificação de grave e abrangente regime de responsabilização de agentes responsáveis por condutas ímprobas, fora da seara penal. Este ponto é importante para compreensão da abordagem proposta. É inequívoco que a ação de improbidade administrativa não se desdobra no âmbito penal, bem como que há uma relativa independência entre as esferas, nos termos da parte final do § 4º do art. 37 da Constituição. Trata-se de responsabilidade formada na seara cível, fora do processo penal. Disso não resulta, porém, que a questão esteja definitivamente resolvida, com a solução das controvérsias da ação de improbidade administrativa mediante a mera transposição de conceitos e princípios do direito civil. Isso porque o caráter sancionatório e o severo conjunto de responsabilidades atrelado ao regime de improbidade coloca-o em zona de inequívoca interface entre diferentes regimes de direito público. Nesse sentido, a questão da retroatividade das inovações inseridas pela Lei nº 14.230/2021 relaciona-se profundamente com a natureza das normas de improbidade administrativa, ora agregadas à principiologia do direito penal, ora dele apartadas, com a incidência de regras do direito administrativo sancionador ou, quando menos, do próprio direito civil. Reservadas as devidas vênias, não comungo do entendimento daqueles que posicionam os atos de improbidade administrativa exclusivamente no âmbito do direito civil, negligenciando o seu inequívoco caráter sancionador, bem como a profunda conexão entre o direito sancionador e o direito penal. Conforme fiz ver no julgamento da Rcl 41.557/SP (DJe de 10/03/2021), a relação entre direito penal e direito administrativo sancionador revela um nódulo problemático do sistema penal com o qual a doutrina especializada vem se ocupando desde o início do século XX, quase coincidindo com o desenvolvimento da própria dogmática jurídicopenal moderna. O ponto central de tensão, para além de traçar uma diferenciação formal e material entre o ilícito penal e o ilícito administrativo — algo que foi objeto de preocupação da doutrina desde a publicação de Das Verwaltungsstrafrecht, por Goldschmidt, em 1902 — é a limitação do jus puniendi estatal por meio do reconhecimento (1) da proximidade entre as diferentes esferas normativas e (2) da extensão de garantias individuais tipicamente penais para o espaço do direito administrativo sancionador. Nessa linha, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH) estabelece, a partir do paradigmático caso Oztürk, em 1984, um conceito amplo de direito penal, que reconhece o direito administrativo sancionador como “autêntico subsistema” da ordem jurídico-penal. A partir disso, determinados princípios jurídico-penais se estenderiam para o âmbito do direito administrativo sancionador, que pertenceria ao sistema penal em sentido lato. (OLIVEIRA, Ana Carolina. Direito de Intervenção e Direito Administrativo Sancionador. 2012, p. 128). Acerca disso, afirma a doutrina que: “A unidade do jus puniendi do Estado obriga a transposição de garantias constitucionais e penais para o direito administrativo sancionador. As mínimas garantias devem ser: legalidade, proporcionalidade, presunção de inocência e ne bis in idem.” (OLIVEIRA, Ana Carolina. Direito de Intervenção e Direito Administrativo Sancionador. 2012. p. 241) A assunção desse pressuposto pelo intérprete, principalmente no tocante ao princípio do ne bis in idem, resulta na compreensão, como será observado, que tais princípios devem ser aplicados não somente dentro dos subsistemas mas também e principalmente na relação que se coloca entre os subsistemas. Reforçando a linha de fundamentação aqui construída, a professora e pesquisadora Helena Lobo da Costa, em monografia por meio da qual recebeu o título de Livre Docente pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, destaca que a interpretação no sentido da independência absoluta entre o direito penal e o direito administrativo sancionador revela um equívoco metodológico, que alcança sérios problemas práticos: “Em nossa doutrina e, especialmente, em nossa jurisprudência prevalece ainda o paradigma de ‘independência entre as instâncias’, que além de não apresentar fundamentação científica convincente, gera diversos resultados paradoxais. Além disso, constrói um modelo que pouco se coaduna com a ideia de unidade da ordem jurídica, como um sistema jurídico estruturado e dotado de racionalidade interna. O ordenamento jurídico não pode ser tido como um conjunto desconexo de normas jurídicas, submetidas somente ao princípio da hierarquia. (...) Portanto, a ideia de independência entre as instâncias apresenta diversas inconsistências, não podendo ser abraçada como dogma inquestionável, bem ao contrário.” (LOBO DA COSTA, Helena. Direito Penal Econômico e Direito Administrativo Sancionador. 2013. pp. 119 e 222) Nesse sentido, a doutrina e a jurisprudência dos Tribunais pátrios têm se inclinado pela aplicabilidade dos direitos e garantias constitucionais de cunho marcadamente penal, no que se refere à interpretação de normas jurídicas sucessivas que relevem ou minorem sanções a pessoas físicas e jurídicas (incluindo as de direito público) – direito sancionatório estatal. Ressalto que as sanções prescritas aos atos de improbidade são graves e em grande parte equiparadas àquelas atreladas à prática de crime comum, conforme evidenciado pelo próprio art. 15 da Constituição, que em seu inciso III atribui à condenação criminal transitada em julgado a mesma consequência, no tocante aos direitos políticos, daquela atribuída às condutas ímprobas. Essa penalidade de suspensão dos direitos políticos também está presente no sistema de responsabilidade político-administrativa de agentes políticos, os denominados crimes de responsabilidade. Basta observar que o Presidente da República, se condenado pelo Senado Federal em processo de impeachment, pode ser inabilitado para o exercício de função pública pelo prazo de oito anos (CF, art. 52, parágrafo único). Também os Ministros de Estado, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador-Geral da República estão sujeitos à inabilitação para o exercício de qualquer função pública, em virtude da prática de crime de responsabilidade, por força do art. 2º da Lei 1.079/1950. No que concerne à sanção de perda do cargo ou função pública, novamente os sistemas penal, de improbidade administrativa e de crimes de responsabilidade mostram-se coincidentes. Todos preveem a possibilidade de condenação do imputado a essa drástica penalidade. Tudo isso para pontificar que, a meu ver, não há como cindir de forma absoluta o tratamento conferido aos atos de improbidade administrativa daquele próprio à seara criminal, sobretudo quando em jogo as garantias processuais. A retroatividade da norma penal mais benéfica ao réu consubstancia direito fundamental e, como tal, não comporta interpretação restritiva, na esteira do entendimento consolidado desta Corte. É dizer, se há identidade de substratos fáticos para incidência do direito – do que não se tem dúvida pelo exposto até aqui –, descabe articular com leitura textual limitadora da eficácia normativa de direito fundamental (SCHLINK, Bernhard; PIEROTH, Bodo. Direitos Fundamentais. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2019, pp. 76-77). A bem da verdade, a própria Lei nº 14.230/2021 afirmou o caráter sancionatório da norma, apartando-a definitivamente das ações civis, tanto em relação à principiologia quanto no que concerne à finalidade dos institutos: “Art. 1º (...) § 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. Art. 17-D. A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Diante da incidência do poder punitivo estatal, que se apresenta único, quando considerados o direito penal e os atos de improbidade, em relação às sanções aplicadas e ao próprio conteúdo das condutas, é imperiosa a aplicação dos direitos e garantias fundamentais pertinentes, independentemente de sua natureza penal. Assim dispõe, no campo convencional, o art. 9º do Pacto de San Jose da Costa Rica, cujo âmbito de incidência material recai sobre normas sancionadoras extrapenais em geral, preconizando a retroatividade da norma sancionadora mais benéfica: “Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado.” [...] Nesse diapasão, Rodrigo Bittencourt Mudrovitsch e Guilherme Pupe da Nóbrega advertem que o dispositivo da Convenção Americana, ao replicar o princípio da retroatividade da lei benigna, não o cingiu à norma penal, de modo que, sabido ostentar a referida convenção status supralegal, sua dicção, sozinha, já haveria de se sobrepor à legislação infraconstitucional, particularmente no que concerne à interpretação sobre a extensão dos efeitos de alterações positivas (MUDROVITSCH, Rodrigo Bittencourt; NÓBREGA, Guilherme Pupe da. Lei de improbidade administrativa comentada: de acordo com a reforma pela lei n. 14.230/2021. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2022, p. 24). Assim, considerada a proximidade ontológica dos regimes jurídicos de combate a atos de improbidade administrativa e de persecução criminal, com sanções de grau similar de gravidade, impõe-se, a meu ver, a incidência da garantia da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica. Ressalto que essa diretriz hermenêutica ora proposta tem sido acolhida por esta Suprema Corte. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes: “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido.” (ARE 1.346.594AgR-segundo/SP, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 31.10.2023) “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo improvido.” (RE 1.452.533-AgR/SC, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 21.11.2023) “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982. ALTERAÇÃO PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE 1.457.770-AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, pendente de publicação) (STF, Rcl 64629 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 13-05-2024, DJe-s/n 26-06-2024.) De acordo com o princípio da unidade do injusto (ou critério unitário do injusto), às infrações administrativas devem ser aplicados os critérios do direito penal e do direito processual penal. “A doutrina salienta que não há diferença ontológica ou qualitativa entre o ilícito penal comum, o administrativo, civil ou tributário.” (MISABEL DERZI, Direito Tributário Atual, Forense, 1999, p. 228.) “Inexiste distinção ontológica, mormente no campo da heterotutela, entre infração penal e infração administrativa, logo, comunicam-se à sanção administrativa os critérios do direito penal e do direito processual penal.” (TRF 1ª Região, AMS 1999.01.00.037217-6/MG, Rel. Desembargador Federal JOÃO BATISTA MOREIRA, QUINTA TURMA, DJ de 25/10/2002 P.144.) No mesmo sentido: TRF1, AC 0002391-69.2006.4.01.4100, Juiz Federal LEÃO APARECIDO ALVES (Conv.), QUINTA TURMA, e-DJF1 20/04/2016. Como decidido pelo STF, “[a] Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11) e que provocam prejuízo ao erário (Lei 8.249/1992, art. 10) promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal; e excluindo a modalidade culposa do ato descrito no art. 10. [...] No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. [...] As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 aos arts. 10 e 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.” (STF, ARE 1318242 AgR-EDv, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 07-05-2024, DJe-s/n 13-06-2024.) No mesmo sentido, o STJ tem decidido que: “Na linha de entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal e por este Tribunal Superior, à vista da tese vinculante firmada no julgamento do Tema n. 1.199 da repercussão geral, não sendo possível o eventual reenquadramento típico da conduta ilícita, a atual redação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992 aplica-se aos atos de improbidade administrativa decorrentes da violação aos princípios administrativos praticados na vigência do texto anterior, sem condenação transitada em julgado.” (STJ, EDcl no AgInt no REsp 1.991.321/BA, relatora Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/8/2024, DJe de 22/8/2024.) “A Suprema Corte, [...] pelas suas duas Turmas e pelo Plenário, ampliou a aplicação da referida tese, compreendendo que também as alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 no art. 11 da Lei n. 8.249/1992 aplicar-se-iam aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.” (STJ, AgInt no AREsp 2.197.290/SP, relator Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/4/2024, DJe de 2/5/2024.) Assim sendo, a retroatividade da Lei 14.230, em favor do réu, não está restrita apenas às condutas culposas. A retroatividade também opera em caso de “abolição da tipicidade da conduta”, acarretando a “improcedência dos pedidos formulados na inicial.” (STJ, EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp 1.174.735/PE, supra.) C. Nos termos do § 3º do Art. 16 da LIA, na redação da Lei 14.230, “[o] pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.” Assim sendo, esse dispositivo legal é aplicável ao presente caso. A exigência da presença dos tradicionais requisitos do fumus boni iuris, consistente na “probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução”, e do periculum in mora, identificado no “perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo”, o legislador afastou, expressamente, a possibilidade jurídica do reconhecimento do periculum in mora presumido, afirmado na jurisprudência do STJ à luz da redação original da LIA. (STJ, REsp 1.366.721/BA, relator Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, relator para acórdão Ministro OG FERNANDES, Primeira Seção, julgado em 26/2/2014, DJe de 19/9/2014. Tema Repetitivo 701.) LIA, Art. 16, § 6º. Na realidade, a LIA, na redação dada pela Lei 14.230, aboliu as presunções contra o réu na ação de improbidade administrativa. No Art. 16, § 4º, a LIA determina que “[a] indisponibilidade de bens poderá ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras circunstâncias que recomendem a proteção liminar, não podendo a urgência ser presumida.” No Art. 17-C, I, a LIA dispõe que “[a] sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015”, dentre outros, “indicar de modo preciso os fundamentos que demonstram os elementos a que se referem os arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, que não podem ser presumidos”. No Art. 17, § 19, I, a LIA dispõe que “[n]ão se aplicam na ação de improbidade administrativa”, dentre outros, “a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso de revelia”. Assim sendo, a presunção de veracidade dos atos administrativos é inaplicável à ação de improbidade administrativa quando for prejudicial ao réu. Essa presunção somente é admissível quando for favorável ao réu. Nessa direção, o STJ concluiu, recentemente, que “[a] demonstração do requisito da urgência para a indisponibilidade de bens, prevista no art. 16 da Lei de Improbidade Administrativa (com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021), tem aplicação imediata ao processo em curso dado o caráter processual da medida.” (STJ, AREsp 2.272.508/RN, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, Primeira Turma, por maioria, julgado em 6/2/2024.) (Apud: Informativo STJ 800.) “A nova redação da Lei n. 8.429/1992, dada pela Lei n. 14.230/2021, passou a exigir a demonstração do requisito da urgência, além da plausibilidade do direito invocado, para o deferimento da indisponibilidade de bens em sede de ação de improbidade administrativa. [...] Por possuir natureza de tutela provisória de urgência cautelar, podendo ser revogada ou modificada a qualquer tempo, a decisão de indisponibilidade de bens reveste-se de caráter processual, de modo que, por força do art. 14 do CPC/2015, a norma mencionada deve ter aplicação imediata ao processo em curso.” (STJ, AgInt no AREsp 2.272.508/RN, relator Ministro GURGEL DE FARIA, Primeira Turma, julgado em 6/2/2024, DJe de 21/3/2024.) Na mesma direção, o STF decidiu que “[a]s alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 16, § 3º, da Lei 8.249/1992, aplicam-se aos processos em que houve o deferimento da indisponibilidade de bens na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. [...] Tendo em vista que (i) a indisponibilidade de bens é ato precário passível de revisão se modificados os elementos fáticos e jurídicos que fundamentaram o deferimento da medida; que (ii) no caso houve profunda alteração nos requisitos para a decretação da indisponibilidade, com a exigência da demonstração do perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo; e que (iii) não houve quebra nas regras que garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico, posto que jamais houvera a expectativa legítima na manutenção da indisponibilidade de bens indefinidamente no tempo, conclui-se que o acórdão impugnado não destoa da jurisprudência firmada por esta Corte.” (STF, ARE 1462586 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 07-05-2024, DJe-s/n 23-05-2024.) Nesse contexto, não mais prevalecem, em matéria de improbidade administrativa, o dano presumido ou in re ipsa. Assim sendo, é inadmissível a presunção de dano ou de prejuízo ao erário. Todo dano e todo prejuízo deve ser concretamente provado, mediante prova substancial, idônea e inequívoca. II A. “Em se tratando de improbidade administrativa, é firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que ‘a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10º (STJ, AIA 30/AM, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, CORTE ESPECIAL, DJe de 28/09/2011). Em igual sentido: STJ, REsp 1.420.979/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/10/2014; REsp 1.273.583/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 02/09/2014; AgRg no AREsp 456.655/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 31/03/2014.” (STJ, AgRg no AREsp 494.124/RS, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, Segunda Turma, julgado em 04/05/2017, DJe 09/05/2017.) Essa, também, é a firme orientação desta Corte. Assim, “[p]ara a configuração do ato de improbidade não basta a presença de uma das hipóteses elencadas na Lei 8.429/92, sendo imperiosa a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos arts. 9º e 11 e, ao menos, pela culpa grave, nas hipóteses do art. 10, de sorte que a improbidade administrativa não se caracteriza por meio de responsabilização objetiva dos agentes públicos (MS 16385/DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, 1ª Seção, DJe de 13/06/2012).” (TRF1, AC 00057561320094013200, Desembargadora Federal MONICA SIFUENTES, Terceira Turma, e-DJF1 11/12/2017.) Assim, “[a]s condutas que configuram improbidade administrativa, descritas nos arts. 9º (que importam enriquecimento ilícito); 10 (que causam prejuízos ao erário); e 11 (que atentam contra os princípios da administração pública) da Lei 8.429/92, imprescindem da prova do elemento subjetivo do agente (dolo, má-fé, má-intenção), admitindo-se a modalidade culposa somente nos casos de atos que acarretem lesão ao erário”. (TRF1, AC 0009473-08.2006.4.01.3307/BA, Rel. Desembargador Federal OLINDO MENEZES, Segunda Seção, e-DJF1 p. 410 de 03/11/2014.) Na mesma direção: TRF1, AC 0008899-95.2010.4.01.3904/PA, Rel. Juiz Federal PABLO ZUNIGA DOURADO (Conv.), QUARTA TURMA, e-DJF1 p. 212 de 21/11/2014; AC 0011894-11.2010.4.01.3701/MA, Rel. Desembargador Federal CATÃO ALVES, TERCEIRA TURMA, e-DJF1 p. 97 de 02/08/2013; AC 200637000002325, Rel. Juíza Federal CLEMENCIA MARIA ALMADA LIMA DE ÂNGELO (Conv.), QUARTA TURMA, e-DJF1 30/07/2013. Em suma, “[a] má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador.” (STJ, REsp 1009953/PR, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, Rel. p/ Acórdão Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 11/03/2008, DJe 23/10/2008.) “A responsabilidade do servidor público por ato de improbidade, no caso de dano ao erário (art. 10 da Lei nº 8.429/1992), tem natureza jurídica subjetiva, exigindo, assim, a demonstração de dolo ou de culpa na sua conduta.” (TRF 1ª Região, AC 0000620-95.2006.4.01.3602/MT, Rel. Juiz Federal LEÃO APARECIDO ALVES (Conv.), Terceira Turma, DJ p. 37 de 05/10/2007.) “A responsabilidade no campo da improbidade administrativa é eminentemente subjetiva.” (TRF 1ª Região, AC 0008365-54.2010.4.01.3904/PA, Rel. Desembargador Federal MÁRIO CÉSAR RIBEIRO, Terceira Turma, e-DJF1 p.31 de 20/03/2015.) “O dever de reparar o dano causado à Administração pelo servidor exige a comprovação de o agente público ter agido com dolo ou culpa, por tratar-se de responsabilidade subjetiva. E a recomposição do prejuízo ao Erário deverá ser postulada pelo ente público mediante ação judicial, não decorrendo somente dos princípios da autotutela e da autoexecutoriedade do ato administrativo.” (TRF 1ª Região, AC 0019692-51.2009.4.01.3800/MG, Rel. Juiz Federal HENRIQUE GOUVEIA DA CUNHA (Conv.), Segunda Turma, e-DJF1 p.1916 de 09/05/2014.) Na mesma direção, o STJ concluiu que “é assente a compreensão de que a obrigação de reparar o dano causado à Administração pelo servidor exige a comprovação de o agente público ter agido com dolo ou culpa, por tratar-se de responsabilidade subjetiva. Após essa comprovação, o ressarcimento ao Erário deverá ser buscado pelo ente público mediante ação judicial, não podendo decorrer somente dos princípios da autotutela e autoexecutoriedade.” (STJ, RMS 18.780/RS, Rel. Min. SEBASTIÃO REIS JÚNIOR, SEXTA TURMA, julgado em 12/04/2012, DJe 11/06/2012.) Assim, a responsabilidade pela prática de ato de improbidade administrativa é subjetiva, e, não objetiva. Por outro lado, para a imposição do dever de indenizar, nos casos de responsabilidade objetiva ou subjetiva, é necessária a existência do nexo de causalidade, em relação direta e imediata, entre o dano e a ação ou a omissão do agente. (Código Civil de 1916, Art. 1.060.) O Supremo Tribunal Federal proclamou que, em nosso sistema jurídico, a teoria adotada, quanto ao nexo de causalidade, é a teoria do dano direto e imediato, como resulta do disposto no Art. 1.060 do Código Civil de 1916, e, atualmente, do Art. 403 do Código Civil de 2002. Em seu voto, salientou o eminente Relator: A responsabilidade do Estado, embora objetiva por força do disposto no artigo 107 da Emenda Constitucional n. 1/69 (e, atualmente, no § 6º do artigo 37 da Carta Magna), não dispensa, obviamente, o requisito, também objetivo, do nexo de causalidade entre a ação ou a omissão atribuída a seus agentes e o dano causado a terceiros. [...] Ora, em nosso sistema jurídico, como resulta do disposto no artigo 1.060 do Código Civil, a teoria adotada quanto ao nexo de causalidade é a teoria do dano direto e imediato, também denominada teoria da interrupção do nexo causal. Não obstante aquele dispositivo da codificação civil diga respeito à impropriamente denominada responsabilidade contratual, aplica-se ele também à responsabilidade extracontratual, inclusive a objetiva, até por ser aquela que, sem quaisquer considerações de ordem subjetiva, afasta os inconvenientes das outras duas teorias existentes: a da equivalência das condições e a da causalidade adequada (cfe. WILSON DE MELO DA SILVA, Responsabilidade sem culpa, nºs 78 e 79, os. 128 e segs., Editora Saraiva, São Paulo, 1974). Essa teoria, como bem demonstra AGOSTINHO ALVIM (Da inexecução das obrigações, 5ª ed., nº 226, pág. 370, Editora Saraiva, São Paulo, 1980), só admite o nexo de causalidade quando o dano é efeito necessário de uma causa, o que abarca o dano direto e imediato sempre, e, por vezes, o dano indireto e remoto, quando, para a produção deste, não haja concausa sucessiva. Daí, dizer AGOSTINHO ALVIM (l.c.): “os danos indiretos ou remotos não se excluem, só por isso; em regra, não são indenizáveis, porque deixam de ser efeito necessário, pelo aparecimento de concausas. Suposto não existam estas, aqueles danos são indenizáveis.” (STF, RE 130.764/PR, Relator(a) MOREIRA ALVES, Primeira Turma, julgado em 12/05/1992, DJ 07-08-1992, P. 11782, RTJ 143/270.) Esse acórdão foi objeto de ação rescisória, cujo pedido foi julgado improcedente, vencido apenas o eminente Ministro MARCO AURÉLIO. (STF, AR 1376/PR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Revisor Min. CEZAR PELUSO, julgado em 09/11/2005, Tribunal Pleno, DJ 22-09-2006 P. 28.) No mesmo sentido: STF, RE 172.025/RJ, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, julgado em 08/10/1996, Primeira Turma, DJ 19-12-1996, P. 51791; RE 220.999/PE, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Rel. Acórdão Min. NELSON JOBIM, julgado em 25/04/2000, Segunda Turma, DJ 24-11-2000, P. 10462, RTJ 175/1169; RE 369820/RS, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, julgado em 04/11/2003, Segunda Turma, DJ 27-02-2004 P. 38; STJ, REsp 845.424/DF, Rel. Min. DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19.10.2006, DJ 07.11.2006 p. 267. Em suma, a teoria do dano direto e imediato “só admite o nexo de causalidade quando o dano é efeito necessário de uma causa, o que abarca o dano direto e imediato sempre, e, por vezes, o dano indireto e remoto, quando, para a produção deste, não haja concausa sucessiva.” (STF, RE 130.764/PR, supra.) B. Na atualidade, o Art. 1º, e seus §§ 1º, 2º, 3º, e 4º, da LIA, na redação dada pela Lei 14.230, reforçaram ainda mais as conclusões acima expostas, ao prescreverem o seguinte: § 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. § 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. LIA, Art. 1º, §§ 1º, 2º, 3º, e 4º. Diante da necessidade da “comprovação de ato doloso com fim ilícito” para o reconhecimento da “responsabilidade por ato de improbidade administrativa” (LIA, Art. 1º, § 3º), é necessária a prova da presença do dolo específico na conduta do réu. A condenação do acusado ou da acusada, no processo criminal, demanda a produção, pelo órgão da acusação, de prova “além de qualquer dúvida razoável” quanto à “ocorrência do fato constitutivo do pedido”. (STF, HC 73.338/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Primeira Turma, julgado em 13/08/1996, DJ 19/12/1996, P. 51766; HC 92435/SP, Rel. Min. AYRES BRITTO, Primeira Turma, julgado em 25/03/2008, DJe-197 17-10-2008, respectivamente.) No processo civil, segundo lição de CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO, “[c]onsidera-se cumprido o onus probandi quando a instrução processual houver chegado à demonstração razoável da existência do fato, sem os extremos da exigência de uma certeza absoluta que muito dificilmente se atingirá.” (TRE/GO, Investigação Judicial nº 38174, Acórdão nº 15000/2014 de 02/09/2014, Rel. SEBASTIÃO LUIZ FLEURY, DJ 04/09/2014, pp. 4-5.) Por outro lado, e, considerando que “[a]plicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador” (LIA, Art. 1º, § 4º), a prova necessária à condenação deve ser substancial, clara e convincente, mas, não, em nível acima de dúvida razoável. Prova substancial, como já registrou, com inteira propriedade, a Suprema Corte dos Estados Unidos, é aquela que é mais do que uma mera centelha, e significa prova cuja relevância uma mente razoável pode aceitar como adequada para fundamentar determinada conclusão. “[S]ubstantial evidence is more than a mere scintilla. It means such relevant evidence as a reasonable mind might accept as adequate to support a conclusion.” Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U. S. 474, 477 (1951). III – Da prescrição Como visto anteriormente, as novas orientações trazidas pela Lei 14.230/2021 acerca do regime prescricional não serão aplicadas retroativamente, aplicando-se, portanto, aos atos de improbidade praticados após a publicação da referida lei. No caso dos autos, o réu Paulo Cesar alega que foi afastado do cargo de prefeito em 15 de fevereiro de 2007, tendo sido a ação de improbidade ajuizada em 15 de junho de 2012, quando decorrido mais de 5 (cinco) anos do término do seu mandato. Contudo, além de não ter ficado demonstrado nos autos que o réu Paulo Cesar teve seu mandato cassado, de forma definitiva, em 15.02.2007, como bem pontuou o Juízo, o STJ, em julgamento semelhante ao presente caso, entendeu que “[a] legislatura corresponde a um período, atualmente, em caso de prefeitos, de quatro anos. O fato de o Presidente da Câmara Municipal ter assumido provisoriamente, conforme determinação da Justiça Eleitoral, até que fosse providenciada nova eleição, não descaracterizou a legislatura, esta correspondente ao período de 01 de janeiro de 2005 a 31 dezembro de 2008” (STJ, REsp n. 1.414.757/RN, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 6/10/2015, DJe de 16/10/2015.). Desse modo, considerando que não transcorreu o prazo de cinco anos entre o término do mandato do réu (31.12.2008) e o ajuizamento da presente ação (12.06.2012), não há se falar em prescrição. IV – Preliminar de inépcia da petição inicial O réu Paulo Cesar sustenta a inépcia da petição inicial “por ausência de justa causa para a propositura da ação” em virtude de “os valores recebidos do Convênio Federal n. 106” terem sido “aplicados na ampliação e reforma do prédio da Prefeitura Municipal de Paracaima”. Nos termos em que formulada, essa preliminar diz respeito ao mérito da imputação, e, nele, será oportunamente analisada. V - Apelação dos réus. LIA, Art. 10, caput, I. Ausência da prova do efetivo dano e do dolo específico A. Os réus Paulo Cesar, Hilton Brandão e Construtora Kasa Ltda. pugnam pela reforma da sentença ao argumento, em síntese, de que as provas colacionadas aos autos são insuficientes para comprovar a prática de ato de improbidade causador de dano ao erário. O MPF imputou aos réus a prática de ato de improbidade administrativa baseado na Tomada de Contas Especial instaurada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), na qual foram julgadas irregulares as contas apresentadas pelo réu Paulo César em virtude da “inexecução parcial do objeto (reforma e ampliação da Prefeitura Municipal) do Convênio 106-PCN/2006, bem como inconsistência dos dados e da falta de documentos na prestação de contas”. Id. 275503538. O juízo condenou os réus pela prática das condutas ímprobas descritas na LIA, Art. 10, caput, I, com fundamento na seguinte conclusão: Na situação concreta, o Ministério Público Federal busca a condenação de PAULO CÉSAR JUSTO QUARTIERO, HILTON BRANDÃO ARAÚJO, ROGER WILLIAM NASCIMENTO RIVEIRO e CONSTRUTORA KASA LTDA. pela suposta prática de atos ímprobos consistentes em dano ao erário, pois concorreram para que houvesse pagamento dos valores integrais do convênio n° 106/PCN/2005 à empresa requerida sem que houvesse a devida contraprestação por parte desta, isto é, sem a conclusão da obra, nos termos do Convênio celebrado com o Ministério da Defesa. Cinge-se a questão de mérito à responsabilidade dos demandados pela prática dos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10, I, Lei n°. 8.429/92. [...] Considerando os documentos apresentados durante a instrução processual, verifica-se que parte dos demandados, de forma consciente, ocasionaram dano ao erário, ao descumprir as regras estabelecidas no Convênio 106/PCN/2005, porquanto executaram e alteraram obra em desconformidade com o que fora aprovado pelo Ministério da Defesa, no Plano de Trabalho do referido convênio. Tal irregularidade deu ensejo à abertura do processo de Tomada de Constas Especial 019.818/2008-9 (mídia à fl. 821, V. V) perante o TCU, pelo qual, inicialmente contas do convênio foram julgadas totalmente irregulares. Após o recurso de revisão administrativa interposto pelo réu PAULO CESAR JUSTO QUARTIERO, a corte de contas reformou parcialmente a decisão, nos termos do Acórdão n° 1201/2014, com trecho abaixo transcrito: [...] O fundamento para a revisão parcial da Decisão foi justamente a comprovação de que parcela da obra estava executada de acordo com o projeto inicialmente aprovado junto ao concedente. Destaco o trecho do voto do relator durante o julgamento das contas: 4.Nos termos da deliberação recorrida, restou comprovada a execução de 60,31% das obras. No entanto, a condenação deu-se pela totalidade dos valores repassados ante a falta de documentos que estabelecessem o necessário nexo entre os recursos recebidos pela municipalidade e as despesas realizadas à conta do convênio. 5. Nesta etapa recursal, o ex-prefeito trouxe aos autos documentos que comprovam a realização de gastos da ordem de R$ 70.901,14, consubstanciados nos cheques 850004 (R$ 45.000,00) 850005 (R$ 5.919,47) e 850009 (R$ 19.981,67), acompanhados das devidas notas fiscais, recibos e extrato bancário da conta específica do convênio. 6. O débito não elidido passa a ser então de R$ 77.871,80(R$ 148.772,94 - R$ 70.901,14), a implicar, por conseguinte, a necessária mitigação da multa originalmente aplicada. [...] Com efeito, é inconteste nos autos que o projeto não foi executado conforme o pactuado, uma vez que os próprios requeridos reconheceram a existência de alterações na execução da obra sem a devida autorização do concedente (fl. 104 e 122 do Anexo I). Assim o fizeram ao sustentar que a alteração do projeto, consubstanciada na substituição do auditório por duas salas, não causou dano ao erário, pois o recurso recebimento do Convênio teria sido integralmente utilizado na construção da obra alterada. O segundo e último Laudo de Vistoria realizado pelo Ministério da Defesa (fl. 330 do Anexo II), em 12/03/2007, constatou que houve apenas 60,31% de conclusão da obra, em relação ao projeto inicialmente aprovado. Dessa forma, o montante correspondente a 39,61% do valor total do convênio não foi utilizado de acordo com o que fora aprovado, de modo que a construção das duas salas, em detrimento do auditório, deveria custar, no mínimo, R$ 60.751,51 (sessenta mil, setecentos e cinquenta e um reais e cinquenta e um centavos), para que não fosse caracterizado lesão ao erário. Com efeito, o simples fato de a obra alterada apresentar área construída superior ao projeto original (fls. 458 e 632 e depoimento das testemunhas), por si só, não é suficiente para concluir que foi mais dispendiosa, pois a construção de um auditório pode demandar elementos e detalhes estruturais mais elaborados e custosos, quando comparada com meras salas para a acomodação das secretarias. Logo, não merece prosperar a tese sustentada por PAULO CÉSAR JUSTO QUARTIERO, no sentido de que a obra alterada foi mais dispendiosa do que o recurso recebido via convênio. Não se olvida que nas hipóteses previstas no art. 10, da Lei de Improbidade Administrativa, mister para a sua configuração a prova do efetivo prejuízo ao erário, sob pena de não tipificação do ato impugnado. No caso concreto, referido dano é evidente, eis que a verba foi empregada em finalidade diversa da prevista em convênio, o que ocorrera sem autorização do Ministério da Defesa. Para afastar tal constatação, os requeridos deveriam, de maneira inconteste, demonstrar que o custo de construção das duas salas foi maior ou igual ao custo da construção do auditório suprimido. No entanto, os requeridos não prestaram contas, não juntaram orçamento, nem quaisquer documentos que comprovem, de modo inequívoco, que essa diferença tenha sido, de fato, utilizada para construir a parcela da obra alterada sem autorização. Tais fatos demonstram de forma inequívoca a prática do ato ímprobo previsto no art. 10, I, da Lei n°. 8.429/92 por parte do demandado PAULO CÉSAR JUSTO QUARTIERO, então prefeito do Município de Pacaraima/RR, bem como da empresa contratada CONSTRUTORA KASA LTDA., na qualidade de terceira beneficiada, nos termos do art. 3° do referido diploma legal. [...] Quanto ao réu HILTON BRANDÃO ARAÚJO, este alega a nulidade do Termo de Definitivo Recebimento de Obra (fl. 197 do Anexo I) por ele subscrito, tendo em vista que tal ato administrativo seria de competência de fiscal de obra formalmente designado para tai, e que, no caso, não houve a sua designação formal para exercer a função de fiscal de obra, mas sim de terceira pessoa. No ponto, cumpre assinalar que, independentemente da nomeação formal ou não do requerido como fiscal de obra, a assinatura do Termo Definitivo de Recebimento de Obra é suficiente para demonstrar o dolo em atestar que a obra fora totalmente executada conforme o projeto, concorrendo assim para a ocorrência de lesão ao erário. Eventual irregularidade administrativa não teria o condão de afastar o responsabilidade por esta conduta. [...] No presente caso, a gravidade do ato ímprobo se destaca, sobretudo, pelas condutas dolosas dos requeridos, ao procederem à execução da obra pública objeto do Convênio n° 106/PCN/2015 de forma diversa da inicialmente pactuada, com a implementação de alterações sem a devida e necessária formalização, o que resultou em pagamentos por serviços não realizados no montante de R$ 60.751,51 (sessenta mil, setecentos e cinquenta e um reais e cinquenta e um centavos), conforme apurado no Laudo de Vistoria à fl. 330 do Anexo II. Assim, merece ser parcialmente acolhida por este Juízo a pretensão deduzida pelo MPF, quanto à imputação da prática de ato causador de dano ao erário, tendo em vista o alto grau de reprovabilidade do ato e a comprovação, durante a instrução, da conduta lesiva apontada na inicial. Id. 275503545. Conforme se verifica da leitura da sentença, os réus foram condenados pela prática de ato de improbidade causador de dano ao erário, nos termos do art. 10, caput, I, da LIA, por irregularidades na execução do Convênio 106/2005, celebrado entre o Município de Paracaíma, RR, e o Ministério da Defesa, cujo objeto era a reforma e a ampliação da sede da prefeitura. À luz das provas contidas nos autos vistas em conjunto, constata-se que as alegações dos réus em seus recursos estão em consonância com as provas documentais e testemunhais presentes nos autos, impondo-se a reforma da sentença. B. Como visto acima, “[a]s alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 aos arts. 10 e 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.” (STF, ARE 1318242 AgR-EDv, supra.) Assim, é necessária a prova da presença do dolo específico na conduta do réu, consubstanciada na “comprovação de ato doloso com fim ilícito”. LIA, Art. 1º, § 3º. Na atualidade, a LIA dispõe que, “[n]os termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.” LIA, Art. 11, § 1º. “Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo [LIA, Art. 11] a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.” LIA, Art. 11, § 2º. Assim sendo, também no caso das condutas ímprobas descritas na LIA, Art. 10, “somente haverá improbidade administrativa [...] quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.” LIA, Art. 11, § 1º. C. Consta dos autos que a 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União concluiu, quando do julgamento da Tomada de Contas Especial TC-019.818/2008-9, pela irregularidade das contas apresentadas referentes à execução do convênio ora em análise em razão da inexecução de 39,69% do objeto pactuado, bem como em virtude de inconsistências dos dados (preenchimento incorreto de documentos), da falta de documentos e da não comprovação da aplicação de rendimentos de aplicação financeira. Id. 275503539, pp. 39-97. Embora “as provas produzidas perante os órgãos de controle e as correspondentes decisões dev[am] ser consideradas na formação da convicção do juiz” (LIA, Art. 21, § 2º, é correto afirmar que a conclusão oriunda da Corte de Contas não vincula, por si só, o Poder Judiciário, dada a independência entre as instâncias administrativa e judicial (LIA, Art. 21, II), devendo ser analisada a conduta dolosa do agente. Para a caracterização do ato de improbidade é imprescindível, repita-se, que a atuação do administrador, pressupondo má-fé e desonestidade no trato da coisa pública, destoe nítida e manifestamente dos ditames morais básicos, o que não se confunde com meras falhas administrativas. (TRF1, AC 0000676-84.2017.4.01.3201, Desembargadora Federal MONICA SIFUENTES, TERCEIRA TURMA, PJe 18/04/2022.) Em outras palavras, “nem todo ilícito ou irregularidade constitu[i] ato[] de improbidade.” (TRF1, AC 0000939-60.2011.4.01.3902, Juiz Federal Convocado SAULO JOSÉ CASALI BAHIA, QUARTA TURMA, e-DJF1 16/11/2020.) A má-fé, “comprometedora de princípios éticos ou critérios morais, com abalo às instituições é que deve ser penalizada.” (TRF1, AC 0003901-09.2013.4.01.3701, Desembargador Federal NEY BELLO, TERCEIRA TURMA, PJe 01/07/2020.) Não podemos olvidar que a inexecução parcial do objeto do convênio pode ocorrer por diversos fatores que não necessariamente envolvem má-fé ou desvio de recursos públicos. Na espécie, não vislumbro a existência de prova concreta de que os réus praticaram ato de improbidade causador de dano ao erário. O então prefeito Paulo Cesar encaminhou ofício ao Ministério da Defesa informando que não haveria mais necessidade da construção do auditório, e por tal razão, solicitava “a aprovação da modificação do projeto de reforma e ampliação da sede da prefeitura municipal de Pacaraima” com o intuito de “adequar o espaço anteriormente destinado para o auditório em salas para melhor distribuir com as secretarias e também adequar às instalações sanitárias ao atual número de funcionários da Prefeitura”. Id. 275503526, p. 178. O Ministério da Defesa negou o pedido supracitado “por contrariar o Capítulo III da IN nº 01, de 15 JAN 97”. Id. 275503526, pp. 196-197. Inexistem dúvidas de que o réu Paulo Cesar, na condição de prefeito, alterou o projeto original, substituindo a construção de auditório original por duas salas e banheiros. Contudo, em nenhum momento processual foi juntada ou produzida prova do dolo específico de causar prejuízo ao erário, o que afasta a condenação por ato ímprobo. Após as alterações promovidas pela Lei 14.230, para que uma irregularidade seja reconhecida como ato de improbidade, necessário perquirir outros elementos capazes de confirmar se o agente desejava, de fato, praticar atos atentatórios a Lei de Improbidade, seja na modalidade de enriquecer ilicitamente, seja de lesar o patrimônio público, ou mesmo violar os princípios da Administração. Essas questões não foram adequadamente respondidas na presente ação por meio da apresentação de elementos probatórios contundentes, de modo que a dúvida milita em favor dos demandados. Acrescenta-se que, durante a vistoria realizada pelo ente federal (Ministério da Defesa), foram consideradas apenas os itens originalmente previstos no projeto, sem levar em conta as mudanças implementadas na execução da obra que estavam em desacordo com o projeto inicial. Nesse sentido, consta a seguinte observação no laudo de vistoria: Observação: Foram desconsiderados os itens que divergem do projeto básico, principalmente da planta de arquitetura, uma vez que já havia sido identificada a alteração do objeto. Id. 275503528, p. 131. Em virtude disso, o ente federal considerou que a execução da obra atingiu 60,31%. Nesse percentual não foram incluídos todos os serviços realizados na ampliação e reforma do edifício da prefeitura, tendo a vistoria se restringido à parte executada em consonância com o projeto original, resultando em divergências na medição final. Assim, inexiste prova suficiente de que a diferença em relação ao montante pago à empresa ré Construtora Kasa Ltda., responsável pela reforma, não tenha sido efetivamente empregada na obra. Em outras palavras, o ente federal deveria ter considerado a totalidade da obra executada, e, não, aquela que estava prevista apenas no papel. Como decidido por esta Corte, “[é] imprescindível, para que se configure o dever do agente público de indenizar o patrimônio público, a ocorrência de dano real (aquele comprovado).” (TRF1, AC 0005527-78.2009.4.01.4000, Desembargador Federal OLINDO MENEZES, QUARTA TURMA, e-DJF1 12/02/2021.) Além disso, conforme apontado no laudo técnico juntado aos autos, elaborado pelo perito Cícero José de Miranda Correia nos autos da Ação Cautelar Inominada ajuizada pelo réu Paulo César Justo Quartiero, a reforma foi efetivamente realizada, com a ampliação de 168,26m² do imóvel original, não havendo indícios de obra inacabada. Id. 275503541, pp. 228-236. Cumpre ressaltar, ainda, que as testemunhas inquiridas, incluindo o perito Cícero, que realizou a perícia nos autos da cautelar já mencionada, confirmaram que a obra foi concluída e que cumpriu sua finalidade. Id. 275503524. O engenheiro José Eloy, que realizou uma vistoria em 2012 (Id. ), inquirido em juízo, destacou que as alterações no projeto não foram significativas e que a construção atendeu ao propósito da reforma. Id. 275503524. A testemunha Luiz Ademar, Procurador Geral do Município à época, afirmou que “tomou conhecimento do convênio e que acompanhou a execução do objeto também”. Declarou que a obra em si foi realizada, ressaltando a alteração realizada ao substituir o auditório que constava no projeto inicial por duas salas que passaram a abrigar a secretaria da educação. Acrescentou, ainda, que a verba do convênio foi empregada totalmente na reforma e ampliação da prefeitura, tendo, inclusive, o Município investido mais dinheiro para melhorar o entorno do local, como construção de garagem. Id. 275503524. A testemunha Janete da Silva Pimentel, secretária de educação à época, declarou que “quando assumiu a secretaria não tinham espaço físico para desenvolver o trabalho e com a ampliação da prefeitura a secretaria de educação foi beneficiada com duas salas”. Ressaltou ainda que a obra trouxe benefícios tanto para os servidores da prefeitura quanto para a comunidade. Id. 275503524. Os demais depoimentos testemunhais corroboraram que o prédio foi totalmente reformado durante a gestão do réu Paulo. Ids. 275495551, 275495554, 275495558 e 275495564. Destaca-se, ainda, que não há qualquer prova de que o valor efetivamente gasto na obra tenha sido inferior ao montante conveniado. Pelo contrário, o próprio perito Cícero esclareceu que a modificação realizada resultou, inclusive, em acréscimo de área construída, aumentando o custo da obra. Dessa forma, inexiste elemento concreto que indique desvio de recursos ou dano ao erário. Malgrado o réu Paulo, na condição de prefeito, tenha modificado parte do projeto inicial, os elementos de prova juntados aos autos não demonstram de modo incontestável a ocorrência de prejuízo aos cofres públicos. Isso se torna mais evidente diante da comprovação de que o edifício da prefeitura foi ampliado e reformado, sendo as alterações realizadas com o objetivo de otimizar a utilização do espaço físico, possibilitando a instalação da secretaria de educação e a construção de banheiros adicionais. Inexistem dúvidas de que a alteração do projeto sem a devida autorização pode ser caracterizada como uma irregularidade administrativa, passível de sanções. No entanto, tal fato, isoladamente, não configura improbidade administrativa na modalidade de dano ao erário, uma vez que não há prova de prejuízo financeiro ao poder público nem do dolo caracterizado pela intenção consciente de acarretar prejuízo ao erário. Assim, embora a inexecução do convênio possa demandar a adoção de medidas de responsabilização administrativa, como a instauração de Tomada de Contas Especial para apuração dos fatos e eventual recomposição dos valores repassados, sua caracterização como ato de improbidade dependerá da demonstração concreta do elemento subjetivo (dolo específico) e do efetivo prejuízo ao patrimônio público, o que não ficou evidenciado no caso. Ademais, “nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei”. LIA, Art. 10, §1º. No presente caso, inexiste prova de que a substituição do auditório por mais salas e sanitários implicou perda patrimonial efetiva. Como visto acima, não mais prevalecem, em matéria de improbidade administrativa, o dano presumido ou in re ipsa. Assim sendo, é inadmissível a presunção de dano ou de prejuízo ao erário. Todo dano e todo prejuízo deve ser concretamente provado, mediante prova substancial, idônea e inequívoca. Na realidade, é inquestionável que a construção de mais salas e sanitários para a comodidade dos servidores municipais, em princípio, atende mais ao interesse público do que a mera construção de um auditório, que, como é notório, permanece sem qualquer uso na maior parte do tempo. O ônus de provar a ocorrência de dano ao erário, mediante prova substancial e de forma clara e convincente, é do autor da ação. Embora o réu possa comprovar a ausência de dano em decorrência de sua conduta, ele não está obrigado a fazê-lo, porque o autor é que detém o ônus de provar a ocorrência do dano. CPC, Art. 373, I. No caso em apreço, inexiste demonstração do elemento condicionante da conduta tipificada pela norma dos incisos do art. 10 da Lei n. 8.429/92 consistente no dolo específico de causar lesão ao erário, com perda patrimonial efetiva, por meio da alteração de parte do projeto arquitetônico, porém em benefício do Município. Na espécie, inexistem provas de que os recursos públicos deixaram de ser aplicados na execução da obra. As provas constantes dos autos demonstram que a obra foi concluída e entregue, ainda que com algumas modificações em relação ao projeto original. Assim, inexistem nos autos elementos probatórios idôneos e substanciais à demonstração, de forma clara e convincente, de que a aplicação dos recursos federais deixou de atender à finalidade do convênio ou de que foram desviados em proveito dos réus ou de terceiros. Além disso, inexiste comprovação de que a modificação do projeto original, com a exclusão da construção do auditório, tenha sido realizada com o propósito de obter qualquer vantagem econômica à custa do erário. Assim, as provas contidas nos autos, vistas de forma conjunta, são insuficientes à condenação dos réus pela prática das condutas ímprobas consistentes: (i) em “ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei”; e (ii) “facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei”. LIA, Art. 10, caput, I, respectivamente. Em suma, impõe-se a rejeição do pedido. VI O MPF e a União apelaram visando à reforma da sentença na parte em que julgou rejeitou o pedido em relação ao réu Roger William Nascimento Ribeiro. Considerando que as apelações dos demais réus foram providas para rejeitar o pedido em razão de não ter ficado comprovada a prática de ato de improbidade causador de dano ao erário, tenho por prejudicados os referidos recursos. VII Em consonância com a fundamentação acima: A) voto pelo provimento da apelação interposta pelos réus a fim de rejeitar, in totum, o pedido; B) julgo prejudicadas as apelações da União e do MPF. Não são devidas custas processuais (Lei 9.289, de 4 de julho de 1996, Art. 4º, I) nem honorários advocatícios, diante da ausência de má-fé por parte do autor. LIA, Art. 23-B, § 2º; Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, Art. 18; STJ, REsp 1.530.234/SP, relator Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Primeira Turma, julgado em 6/10/2015, DJe de 15/10/2015; TRF1, AC 0048053-82.2012.4.01.3700, Desembargador Federal OLINDO MENEZES, Quarta Turma, e-DJF1 03/04/2023; “Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985).” (STF, ARE 1327104 AgR-segundo, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 27-06-2022, DJe-131 04-07-2022.) PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 12 - DESEMBARGADOR FEDERAL LEÃO ALVES Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0004216-29.2012.4.01.4200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0004216-29.2012.4.01.4200 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: CONSTRUTORA KASA LTDA - ME e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JUCELAINE CERBATTO SCHMITT PRYM - RS25285-A, ALBERTO EMANUEL ALBERTIN MALTA - DF46056-A e LUANA MAGNA AVILA VIEIRA - RR1377-A POLO PASSIVO:ROGER WILLIAM NASCIMENTO RIBEIRO e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: ALEX DA COSTA MAMED - AM7162-A, JUCELAINE CERBATTO SCHMITT PRYM - RS25285-A, ALBERTO EMANUEL ALBERTIN MALTA - DF46056-A e LUANA MAGNA AVILA VIEIRA - RR1377-A EMENTA: Ação de improbidade administrativa. Condenação dos réus pela prática das condutas ímprobas consistentes: (i) em “ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei”; e (ii) “facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei”. Lei 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei 8.429, Lei de Improbidade Administrativa [LIA]), Art. 10, caput, I, na redação original. Superveniência da Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021. Ausência de comprovação do dolo específico e do dano ao erário. Sentença reformada. 1. (A) Condenação dos réus pela prática das condutas ímprobas descritas na LIA, Art. 10, caput, I, com fundamento na conclusão de que “a gravidade do ato ímprobo se destaca, sobretudo, pelas condutas dolosas dos requeridos, ao procederem à execução da obra pública objeto do Convênio nº 106/PCN/2015 de forma diversa da inicialmente pactuada, com a implementação de alterações sem a devida e necessária formalização, o que resultou em pagamentos por serviços não realizados no montante de R$ 60.751,51”. (B) Improcedência, no caso. (C) “As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 aos arts. 10 e 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.” (STF, ARE 1318242 AgR-EDv.) Assim, é necessária a prova da presença do dolo específico na conduta do réu, consubstanciada na “comprovação de ato doloso com fim ilícito”. LIA, Art. 1º, § 3º. (D) No caso das condutas ímprobas descritas na LIA, Art. 10, “somente haverá improbidade administrativa [...] quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.” LIA, Art. 11, §§ 1º e 2º. (E) Hipótese em que, na execução da reforma e ampliação da sede do município, houve a substituição da construção de um auditório por mais salas e sanitários. Caracterização, segundo o ente federal, de inobservância do “Capítulo III da IN nº 01, de 15 JAN 97”. Inobservância de formalidade regulamentar que não implicou prejuízo ao erário nem desvio de recursos públicos em favor dos réus ou de terceiros. (F) “[N]os casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei”. LIA, Art. 10, §1º. (G) Hipótese em que inexiste prova de que a substituição do auditório por mais salas e sanitários implicou perda patrimonial efetiva. LIA, Art. 10, §1º. (H) Nos termos da Lei 14.230, não mais prevalecem, em matéria de improbidade administrativa, o dano presumido ou in re ipsa. Assim sendo, é inadmissível a presunção de dano ou de prejuízo ao erário. Todo dano e todo prejuízo deve ser concretamente provado, mediante prova substancial, idônea e inequívoca. (I) Na realidade, é inquestionável que a construção de mais salas e sanitários para a comodidade dos servidores municipais, em princípio, atende mais ao interesse público do que a mera construção de um auditório, que, como é notório, permanece sem qualquer uso na maior parte do tempo. (J) Sentença reformada. 2. Apelações dos réus providas. Apelações da União e do MPF prejudicadas. ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Desembargadores Federais da Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por unanimidade, dar provimento às apelações dos réus e julgar prejudicadas as apelações da União e do Ministério Público Federal, nos termos do voto do Relator. Desembargador Federal LEÃO ALVES Relator
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