Processo nº 0001784-76.2008.4.01.4200
ID: 297518066
Tribunal: TRF1
Órgão: Gab. 33 - DESEMBARGADOR FEDERAL RAFAEL PAULO
Classe: APELAçãO CíVEL
Nº Processo: 0001784-76.2008.4.01.4200
Data de Disponibilização:
13/06/2025
Polo Ativo:
Polo Passivo:
Advogados:
LUIZ FERNANDO MENEGAIS
OAB/RR XXXXXX
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JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0001784-76.2008.4.01.4200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0001784-76.2008.4.01.4200 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: NELSON MASSAMI ITIKA…
JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0001784-76.2008.4.01.4200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0001784-76.2008.4.01.4200 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: NELSON MASSAMI ITIKAWA REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: LUIZ FERNANDO MENEGAIS - RR94-A POLO PASSIVO:INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS - IBAMA RELATOR(A):RAFAEL PAULO SOARES PINTO PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 33 - DESEMBARGADOR FEDERAL RAFAEL PAULO Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0001784-76.2008.4.01.4200 R E L A T Ó R I O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL RAFAEL PAULO SOARES PINTO (RELATOR(A)): Trata-se de Apelação interposta por NELSON MASSAMI ITIKAWA contra sentença que julgou improcedente os pedidos formulados em ação ordinária em que se pleiteava a nulidade de auto de infração ambiental lavrado pelo IBAMA, bem como da consequente inscrição do débito em dívida ativa, com a consequente condenação da parte autora ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios sucumbenciais, fixados em R$ 1.000,00 (mil reais), nos termos do art. 20, §4º, do CPC/1973. Em suas razões recursais, sustenta o apelante que detinha licença ambiental válida concedida pela Fundação Estadual do Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia de Roraima — FEMACT, para a prática de rizicultura irrigada no imóvel rural denominado Fazenda Carnaúba. Argumenta que a competência para fiscalizar e autorizar a atividade ambiental em questão seria do órgão estadual, e não do IBAMA. Alega também que o auto de infração é nulo, por ter sido lavrado por servidor técnico sem atribuição legal, além de apontar supostas nulidades no processo administrativo, como a ausência de notificação prévia para vistoria e ofensa ao devido processo legal. Requer, ao final, a reforma da sentença, com a consequente nulidade do auto de infração e inversão do ônus da sucumbência. Por sua vez, em sede de contrarrazões, o IBAMA pugna pelo desprovimento do recurso, argumentando que a autuação decorreu da supressão de mais de seiscentos hectares de vegetação nativa do cerrado (Amazônia Legal), o que exigia, à época dos fatos, autorização prévia do próprio IBAMA, conforme o art. 19 da Lei n. 4.771/65. Sustenta, ainda, a regularidade da atuação do agente autuante, devidamente designado e capacitado, conforme legislação aplicável e portarias internas, e distingue os institutos do licenciamento ambiental e da autorização para supressão vegetal, aduzindo que o apelante não possuía esta última. É o relatório. PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 33 - DESEMBARGADOR FEDERAL RAFAEL PAULO APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0001784-76.2008.4.01.4200 V O T O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL RAFAEL PAULO SOARES PINTO (RELATOR(A)): A controvérsia instaurada exige, em primeiro plano, a interpretação da competência administrativa para fiscalização ambiental e autorização de supressão de vegetação, à luz do arcabouço normativo vigente à época dos fatos. O auto de infração foi lavrado em janeiro de 2005, momento em que ainda se encontrava em vigor a redação conferida pela Lei nº. 7.803/1989 ao art. 19 da Lei nº. 4.771/1965 (Código Florestal anterior), que assim dispunha: “Art. 19. A exploração de florestas e de formações sucessoras, tanto de domínio público como de domínio privado, dependerá de aprovação prévia do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, bem como da adoção de técnicas de condução, exploração, reposição floretal e manejo compatíveis com os variados ecossistemas que a cobertura arbórea forme”. A redação em vigor na data da infração estabelecia de forma inequívoca a competência exclusiva do IBAMA para aprovar a exploração florestal, inclusive em imóveis privados. A modificação do art. 19 somente foi promovida em março de 2006, com a entrada em vigor da Lei nº. 11.284/2006, que passou a prever competência subsidiária do órgão federal em relação a empreendimentos de impacto nacional ou regional. Não há, contudo, qualquer comando expresso de retroatividade da nova norma, o que impede sua aplicação a fatos pretéritos. Aplica-se, nesse ponto, o princípio tempus regit actum, que veda a aplicação retroativa de norma administrativa que altere competências ou regimes de validade de atos. A jurisprudência, de forma pacífica, reconhece que a validade do ato administrativo deve ser aferida à luz do regime jurídico vigente à época de sua prática, sendo irrelevante eventual superveniência legislativa mais benéfica. A propósito, confira-se: “ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AGRAVO RETIDO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. APP. RESERVATÓRIO ARTIFICIAL. RIO GRANDE. OBRIGAÇÕES AMBIENTAIS. DEVER DE PREVENÇÃO E REPARAÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS. LEI 4.771/1965 -CÓDIGO FLORESTAL. COMPETÊNCIA UNIÃO MEDIANTE CONAMA FIXAR LIMITAÇÕES. RESOLUÇÕES CONAMA 04/85 E 302/2002. VALIDADE. DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS NA CONSTITUIÇÃO. COMPETÊNCIA ESTADUAL SUPLEMENTAR. LEI DO ESTADO DE MINAS GERAIS 18.023/2009. ALTERAÇÃO DOS LIMITES PARA DEFINIÇÃO DE APP. SUPERVENIÊNCIA DA LEI 12.651/2012. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. IRRETROATIVIDADE. PROIBIÇÃO DA REGRESSIVIDADE SOCIOAMBIENTAL EM DEFESA DO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE NA EPOCA DE CONSTATAÇÃO DO DANO AMBIENTAL. PRECEDENTES. SÚMULAS TRF. UNIFORMIZAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA. DESPROVIMENTOS DOS RECURSOS. (...) 4. No artigo 24 da Constituição, é conferida à União, aos Estados e ao Distrito Federal a competência para legislar, de forma concorrente, sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição. Os Estados exercerão a competência legislativa para atender a suas peculiaridades, sem que seja contrariado preceito disposto em norma federal já existente. 5. Ao dispor sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, o Congresso Nacional, por meio da Lei 6.938/1981 - com a redação dada pela Lei 8.028/90 -, deferiu competência ao CONAMA para deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida (art. 6°, II). O referido dispositivo, aliás, dispõe ainda que os Estados elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que foram estabelecidos pelo CONAMA (art. 6°, §1°). Desse modo, a competência estadual fica vinculada e limitada às disposições das normas federais, inclusive as resoluções do CONAMA, que são atos administrativos editados com base em lei. 6. É reconhecida a validade da Resolução 302/2002, porquanto o IBAMA está legalmente autorizado para editar normas de proteção das reservas ecológicas, entendidas como as áreas de preservação permanente - APP-, existentes às margens dos lagos formados por hidroelétricas - Precedentes do STJ. 7. No campo ambiental-urbanístico, a jurisprudência, com precedentes do STJ, tem aplicado a norma mais rigorosa vigente à época dos fatos, e não a contemporânea ao julgamento da causa, menos protetora da natureza, o que valida o entendimento de que o direito material aplicável à espécie é o então vigente à época dos fatos. Tempus regit actum. 8. No caso concreto, a prova pericial produzida sobre a constatação do dano não é conclusiva quanto a idade da construção, assim como quanto a data e autoria do desmatamento da vegetação natural que apresentava a área em exame, sendo possível, no entanto, precisar que o imóvel foi edificado anteriormente ao ano de 2002, razão porque as demais normas ambientais que se seguiram ao referido ano são inaplicáveis a causa. 9. "A Resolução CONAMA nº 302/2002, que dispõe sobre os parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente de reservatórios artificiais, somente se aplica aos fatos a ela posteriores" (Súmula nº 57 deste TRF/1). 10. "A Resolução CONAMA nº 04/85, editada em razão do art. 18 da Lei nº 6.938/81, apenas contempla as formações florísticas e áreas de florestas como reserva ecológica, em nada se relacionando às áreas de preservação permanente incluídas no antigo Código Florestal (Lei nº 4.771/65) por ocasião da Medida Provisória nº 2.166-67/2001" (Súmula nº 58 deste TRF/1). 11. Manutenção do resultado de julgamento proferido pelo juízo da primeira instância - que reconhecera a inexistência de irregularidade e intervenção desautorizada em área de preservação permanente promovida pela parte requerida, por meio da edificação impugnada pelo MPF. 12. Agravo retido da parte requerida na ação, conhecido e desprovido. Apelação do autor, conhecida e desprovida” (AC 0004052-36.2008.4.01.3802, DESEMBARGADOR FEDERAL KASSIO NUNES MARQUES, TRF1 - SEXTA TURMA, e-DJF1 23/04/2018 PAG). Nos termos do art. 23, VI e VII, da Constituição Federal, a proteção ao meio ambiente e o combate à poluição, em qualquer de suas formas, bem como a preservação das florestas, da fauna e da flora, inserem-se no âmbito da competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Deste modo, por força do pacto federativo cooperativo, a fiscalização e repressão de infrações ambientais independe de hierarquia entre os entes federativos. Entretanto, não se sustenta juridicamente a alegação de que o IBAMA estaria impedido de atuar por força da existência de licença ambiental estadual no caso. A licença ambiental, embora dotada de presunção de legitimidade, não goza de intangibilidade absoluta, tampouco impede o exercício do poder de polícia por outros entes integrantes do SISNAMA, quando constatada ofensa à legislação federal e eventual omissão do órgão municipal ou estadual competente, como no caso. A atuação do IBAMA, portanto, não configura revisão hierárquica do ato estadual, mas sim exercício autônomo de competência ambiental, fundada em legislação federal específica e no interesse nacional de preservação ambiental. Consoante entendimento jurisprudencial desta Egrégia Corte regional, a competência supletiva do IBAMA permanece hígida quando verificada a omissão ou inadequação do licenciamento estadual, ou quando presentes os requisitos legais de competência originária federal. Neste sentido: “ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS IBAMA. AUTO DE INFRAÇÃO. LEGALIDADE. SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE DE LAGOA NATURAL. RESERVA LEGAL. COMPETÊNCIA PARA LICENCIAMENTO DO ÓRGÃO AMBIENTAL ESTADUAL. CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES. INEXISTÊNCIA. VALIDADE DA AUTUAÇÃO DO IBAMA. COMPETÊNCIA SUPLETIVA. ADEQUAÇÃO DA PENALIDADE DE MULTA APLICADA. EMBARGO DA ÁREA. MANTIDO. 1. Apelação interposta pelo IBAMA em face de sentença que, acolhendo a tese da parte autora, afastou a competência supletiva do órgão ambiental federal no caso concreto, para declarar a nulidade do auto de infração e termo de embargo autuados em desfavor do autor, pelo desmate a corte raso de 4,1561 hectares de vegetação nativa em área de reserva legal, sem autorização prévia do órgão ambiental competente. 2. A Constituição Federal de 1988 prevê que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos, o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, bem como preservar as florestas, a fauna e a flora (art.23, incisos III, VI e VII). 3. A Lei Complementar n.º 140/2011 fixa normas para cooperação entre os entes federados nas ações administrativas de proteção ao meio ambiente, bem como a atuação supletiva para fins de fiscalização ambiental. Precedente do STJ. 4. Não se confunde atividade de licenciamento com a atividade de fiscalização, pois o IBAMA possui poder polícia para agir em proteção ao meio ambiente, independentemente de qual órgão ambiental é competente para emissão de licença ou autorização. 5. Na hipótese dos autos, onde parece insuficiente a atuação fiscalizatória pelo ente ambiental regional, é que se faz recomendável e legítima a intervenção do IBAMA, de forma supletiva e em espírito de cooperação, para garantir adequada fiscalização das atividades potencialmente causadora de danos ambientais, prestando concretude aos princípios da prevenção e precaução em matéria ambiental. 6. "Um dos princípios fundamentais do funcionamento do sistema legal de tutela do meio ambiente é o da atuação supletiva do órgão federal, seja em matéria de licenciamento seja em matéria de controle e fiscalização das atividades ou empreendimentos potencialmente poluidores ou degradantes do meio ambiente. No exercício da cooperação administrativa, portanto, cabe atuação suplementar ainda que não conflitiva da União com a dos órgãos estadual e municipal. As potenciais omissões e falhas no exercício da atividade fiscalizatória do poder de polícia ambiental por parte dos órgãos que integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) não são irrelevantes e devem ser levadas em consideração para constituição da regra de competência fiscalizatória" (STF, ADI 4757, rel. Min. Rosa Weber, DJE 17.3.2023). 7. "Para a aplicação da pena de multa prevista no art. 72, II, da Lei 9.605/98, não há necessidade de que antes seja aplicada a advertência, inexistindo determinação legal nesse sentido. Ademais, é incabível a aplicação prévia de advertência quando constatada conduta punida com multa superior a R$ 1.000,00, nos termos do art. 5º, §, 1º, do Decreto 6.514/08" (AC 0030950-21.2014.4.01.3400, Des. Federal JOÃO BATISTA MOREIRA, Sexta Turma, PJe 22.3.2022). 8. A aplicação do embargo de área ou de atividade tem por objetivo realizar a concretização do princípio da prevenção ou precaução, tendo em vista a necessidade de evitar que novos danos ocorram, bem como possibilite a recuperação da área embargada. Sabe-se que o embargo da área ou a suspensão das atividades são medidas que geram, ainda, efeitos pedagógicos, não apenas dirigidos ao infrator, mas à comunidade local. Essa função da medida administrativa conversa com o princípio da reafirmação da importância da função estratégica da atividade agropecuária e do papel das florestas e demais formas de vegetação nativa na sustentabilidade, no crescimento econômico e na melhoria da qualidade de vida da população (art. 1º-A, parágrafo único, II, da Lei n. 12.651/2012). 9. A aplicação do termo de embargo no caso dos autos, portanto, se mostra adequada e necessária, devendo ser mantido em vista da legalidade do ato, da primazia na proteção e recuperação do meio ambiente e do compromisso soberano do Brasil com a preservação das suas florestas e demais formas de vegetação nativa. 10. Apelação do IBAMA provida. Sentença reformada” (AC 0001982-89.2017.4.01.4300, DESEMBARGADORA FEDERAL ANA CAROLINA ALVES ARAUJO ROMAN, TRF1 - DÉCIMA-SEGUNDA TURMA, PJe 17/09/2024 PAG.). Embora inaplicáveis ao caso as disposições da Lei Complementar nº. 140/2011, que entrou em vigor posteriormente à autuação em espeque, valiosas são as lições do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº. 4757, em que impugnadas normas da LC referida, que acolheu em parte a pretensão para conferir interpretação conforme à Constituição Federal ao § 3º do art. 17 da LC nº. 140/2011, esclarecendo que a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão originalmente competente para o licenciamento ou autorização ambiental não exclui a atuação supletiva de outro ente federado, desde que comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória. No caso dos autos, não houve a simultaneidade de autos de infração ambiental lavrados por entes federativos distintos, de modo que, na omissão do órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, a atuação supletiva da União, ente federativo constitucionalmente competente para proteger o meio ambiente e preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, VI e VII, da CF/88), não se revela ilegal, uma vez que, nos termos do entendimento firmando no âmbito da ADI 4757 pelo STF, “mostra-se irrazoável e insuficiente regra que estabeleça competência estática do órgão licenciador para a lavratura final do auto de infração.” A corroborar a compreensão, convém transcrever o entendimento conferido pelo Supremo Tribunal Federal, guardião da Constituição, especialmente nos itens 7 a 9 e 11, acerca da repartição de competências constitucionais relacionadas à tutela do meio ambiente: CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. FEDERALISMO COOPERATIVO. COMPETÊNCIA COMUM EM MATÉRIA AMBIENTAL. PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 23 CF. LEI COMPLEMENTAR Nº 140/2011. FEDERALISMO ECOLÓGICO. DESENHO INSTITUCIONAL DA REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS FUNDADO NA COOPERAÇÃO. RECONHECIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE. DEVERES FUNDAMENTAIS DE PROTEÇÃO COMO PARÂMETRO NORMATIVO DE CONTROLE DE VALIDADE (ARTS. 23, PARÁGRAFO ÚNICO, 225, CAPUT, § 1º). RACIONALIDADE NO QUADRO ORGANIZATIVO DAS COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS. EFICIÊNCIA E COORDENAÇÃO DO AGIR ADMINISTRATIVO. VALORES CONSTITUCIONAIS. PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL DE LICENCIAMENTO E ATIVIDADES FISCALIZATÓRIAS. EXISTÊNCIA E CAPACIDADE INSTITUCIONAL DOS ÓRGÃOS AMBIENTAIS COMO REQUISITO DA REGRA GERAL DE COMPETÊNCIA INSTITUÍDA NA LEI COMPLEMENTAR. ATUAÇÃO SUPLETIVA E SUBSIDIÁRIA. TUTELA EFETIVA E ADEQUADA DO MEIO AMBIENTE. LIMITES DA COGNIÇÃO JURISDICIONAL NO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO FEDERAL ATRIBUÍDA AO § 4º DO ART. 14 E AO 3º DO ART. 17. PROCEDÊNCIA PARCIAL. 1. A Lei Complementar nº 140/2011 disciplina a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora, em resposta ao dever de legislar prescrito no art. 23, III, VI e VI, da Constituição Federal. No marco da Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei nº 6.938/1981, e da forma federalista de organização do Estado constitucional e ecológico, a Lei Complementar nº 140/2011 foi a responsável pelo desenho institucional cooperativo de atribuição das competências executivas ambientais aos entes federados. 2. Legitimidade ativa da Associação Nacional dos Servidores de Carreira de Especialista em Meio Ambiente e Pecma (ASIBAMA). Inegável a representatividade nacional da associação requerente, assim como a observância do requisito da pertinência temática para discutir questões versando alteração estrutural do sistema normativo de proteção do meio ambiente, conforme descrito no art. 3º, VI, do Estatuto Social juntado ao processo, quando do ajuizamento da presente ação. Reconhecimento da legitimidade da associação autora na ADI 4.029 (caso Instituto Chico Mendes). 3. O Supremo Tribunal Federal, acerca do alcance normativo do parágrafo único do art. 65 do texto constitucional, definiu interpretação jurídica no sentido de que o retorno à Casa iniciadora apenas deve ocorrer quando a Casa revisora, em seu processo deliberativo, aprovar modificação substancial do conteúdo do projeto de lei. Afastado, no caso, o vício de inconstitucionalidade formal do § 3º do art. 17. 4. Da interpretação do art. 225 da Constituição Federal, fundamento normativo do Estado de Direito e governança ambiental, infere-se estrutura jurídica complexa decomposta em duas direções normativas. A primeira voltada ao reconhecimento do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, em uma perspectiva intergeracional. A segunda relacionada aos deveres de proteção e responsabilidades atribuídos aos poderes constituídos, aos atores públicos e à sociedade civil em conjunto. A preservação da ordem constitucional vigente de proteção do meio ambiente, densificada nos seus deveres fundamentais de proteção, impõe-se, pois, como limite substantivo ao agir legislativo e administrativo. O que significa dizer que tanto a Política Nacional do Meio Ambiente, em todas as suas dimensões, quanto o sistema organizacional e administrativo responsável pela sua implementação, a exemplo do Sistema Nacional do Meio Ambiente, dos Conselhos Nacionais, Estaduais e Municipais, devem traduzir os vetores normativos do constitucionalismo ecológico e do federalismo cooperativo. 5. A Lei Complementar nº 140/2011, em face da intricada teia normativa ambiental, aí incluídos os correlatos deveres fundamentais de tutela, logrou equacionar o sistema descentralizado de competências administrativas em matéria ambiental com os vetores da uniformidade decisória e da racionalidade, valendo-se para tanto da cooperação como superestrutura do diálogo interfederativo. Cumpre assinalar que referida legislação não trata sobre os deveres de tutela ambiental de forma genérica e ampla, como disciplina o art. 225, §1º, IV, tampouco regulamenta o agir legislativo, marcado pela repartição concorrente de competências, inclusive no tocante à normatização do licenciamento em si. 6. O modelo federativo ecológico em matéria de competência comum material delineado pela Lei Complementar nº 140/2011 revela quadro normativo altamente especializado e complexo, na medida em que se relaciona com teia institucional multipolar, como o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), e com outras legislações ambientais, como a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981) e a Lei de Infrações penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente (Lei nº 9.605/1998). O diálogo das fontes revela-se nesse quadro como principal método interpretativo. 7. Na repartição da competência comum ( 23, III, VI e VII CF), não cabe ao legislador formular disciplina normativa que exclua o exercício administrativo de qualquer dos entes federados, mas sim que organize a cooperação federativa, assegurando a racionalidade e a efetividade nos encargos constitucionais de proteção dos valores e direitos fundamentais.Ademais, os arranjos institucionais derivados do federalismo cooperativo facilita a realização dos valores caros ao projeto constitucional brasileiro, como a democracia participativa, a proteção dos direitos fundamentais e a desconcentração vertical de poderes, como fórmula responsiva aos controles social e institucional. Precedentes. 8. O nível de ação do agir político-administrativo nos domínios das competências partilhadas, próprio do modelo do federalismo cooperativo, deve ser medido pelo princípio da subsidiariedade. Ou seja, na conformação dos arranjos cooperativos, a ação do ente social ou político maior no menor, justifica-se quando comprovada a incapacidade institucional desse e demonstrada a eficácia protetiva daquele. Todavia, a subsidiariedade apenas apresentará resultados satisfatórios caso haja forte coesão entre as ações dos entes federados. Coesão que é exigida tanto na dimensão da alocação das competências quanto na dimensão do controle e fiscalização das capacidades institucionais dos órgãos responsáveis pela política pública. 9. A Lei Complementar nº 140/2011 tal como desenhada estabelece fórmulas capazes de assegurar a permanente cooperação entre os órgãos administrativos ambientais, a partir da articulação entre as dimensões estáticas e dinâmicas das competências comuns atribuídas aos entes federados. Desse modo, respeitada a moldura constitucional quanto às bases do pacto federativo em competência comum administrativa e quanto aos deveres de proteção adequada e suficiente do meio ambiente, salvo as prescrições dos arts. 14, § 4º, e 17, § 3º, que não passam no teste de validade constitucional. 10. No § 4º do art. 14, o legislador foi insuficiente em sua regulamentação frente aos deveres de tutela, uma vez que não disciplinou qualquer consequência para a hipótese da omissão ou mora imotivada e desproporcional do órgão ambiental diante de pedido de renovação de licença ambiental. Até mesmo porque para a hipótese de omissão do agir administrativo no processo de licenciamento, o legislador ofereceu, como afirmado acima, resposta adequada consistente na atuação supletiva de outro ente federado, prevista no art. 15. Desse modo, mesmo resultado normativo deve incidir para a omissão ou mora imotivada e desproporcional do órgão ambiental diante de pedido de renovação de licença ambiental, disciplinado no referido § 4º do art. 14. 11. Um dos princípios fundamentais do funcionamento do sistema legal de tutela do meio ambiente é o da atuação supletiva do órgão federal, seja em matéria de licenciamento seja em matéria de controle e fiscalização das atividades ou empreendimentos potencialmente poluidores ou degradantes do meio ambiente. No exercício da cooperação administrativa, portanto, cabe atuação suplementar – ainda que não conflitiva – da União com a dos órgãos estadual e municipal. As potenciais omissões e falhas no exercício da atividade fiscalizatória do poder de polícia ambiental por parte dos órgãos que integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) não são irrelevantes e devem ser levadas em consideração para constituição da regra de competência fiscalizatória. Diante das características concretas que qualificam a maioria dos danos e ilícitos ambientais de impactos significativos, mostra-se irrazoável e insuficiente regra que estabeleça competência estática do órgão licenciador para a lavratura final do auto de infração. O critério da prevalência de auto de infração do órgão licenciador prescrito no § 3º do art. 17 não oferece resposta aos deveres fundamentais de proteção, nas situações de omissão ou falha da atuação daquele órgão na atividade fiscalizatória e sancionatória, por insuficiência ou inadequação da medida adotada para prevenir ou reparar situação de ilícito ou dano ambiental. 12. O juízo de constitucionalidade não autoriza afirmação no sentido de que a escolha legislativa é a melhor, por apresentar os melhores resultados em termos de gestão, eficiência e efetividade ambiental, mas que está nos limites da moldura constitucional da conformação decisória. Daí porque se exige dos poderes com funções precípuas legislativas e normativas o permanente ajuste da legislação às particularidades e aos conflitos sociais. 13. A título de obter dictum faço apelo ao legislador para a implementação de estudo regulatório retrospectivo acerca da Lei Complementar nº 140/2011, em diálogo com todos os órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente, como método de vigilância legislativa e posterior avaliação para possíveis rearranjos institucionais. Sempre direcionado ao compromisso com a normatividade constitucional ambiental e federativa. Ademais, faço também o apelo ao legislador para o adimplemento constitucional de legislar sobre a proteção e uso da Floresta Amazônia (art. 225, § 4º), região que carece de efetiva e especial regulamentação, em particular das atividades fiscalizadoras, frente às características dos crimes e ilícitos ambientais na região da Amazônia Legal. 14. Improcedência dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade dos arts. 4º, V e VI, 7º, XIII, XIV, “h”, XV e parágrafo único, 8º, XIII e XIV, 9º, XIII e XIV, 14 § 3º, 15, 17, caput e §§ 2º, 20 e 21, Lei Complementar nº 140/2011 e, por arrastamento, da integralidade da legislação. 15. Procedência parcial da ação direta para conferir interpretação conforme à Constituição Federal: (i) ao § 4º do art. 14 da Lei Complementar nº 140/2011 para estabelecer que a omissão ou mora administrativa imotivada e desproporcional na manifestação definitiva sobre os pedidos de renovação de licenças ambientais instaura a competência supletiva dos demais entes federados nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, como previsto no art. 15 e (ii) ao § 3º do art. 17 da Lei Complementar nº 140/2011, esclarecendo que a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão originalmente competente para o licenciamento ou autorização ambiental não exclui a atuação supletiva de outro ente federado, desde que comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória. (ADI 4757, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 13-12-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 16-03-2023 PUBLIC 17-03-2023) Assim, diante da interpretação conferida no âmbito da ADI 4757 pelo STF e em face da omissão no dever fiscalizatório do ente federativo estadual que, embora diante de fatos que se caracterizassem como violação à legislação ambiental, se omitiu, afigura-se legítima a atuação supletiva da União para fins de lavrar o auto de infração ambiental questionado e de cominar a respectiva sanção administrativa correspondente. Compreender em sentido divergente e obstar a atuação de fiscalização ambiental do ente federal, diante de flagrante omissão fiscalizatória dos demais entes federativos, seria negar eficácia à competência constitucional comum conferida aos entes federativos para a proteção do meio ambiente pelo art. 23 da Constituição Federal, esvaziando-se os instrumentos de tutela do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Outro aspecto central reside na diferenciação jurídica entre licença ambiental de operação e autorização de supressão vegetal. A Resolução CONAMA nº. 237/1997, ao dispor sobre o licenciamento ambiental, define esse procedimento como o conjunto de atos administrativos destinados a autorizar a localização, instalação e operação de empreendimentos com potencial de causar impacto ambiental. A autorização para supressão de vegetação, por sua vez, constitui ato administrativo distinto, regido à época pelo art. 19 da Lei nº. 4.771/65, e pressupõe avaliação técnica específica sobre a cobertura vegetal, dominialidade, reserva legal e áreas de preservação permanente. Logo, a licença para atividade agrícola (rizicultura irrigada) emitida pela Fundação Estadual do Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia de Roraima – FEMACT/RR não substitui, nem implica autorização para desmatamento, que, à luz do art. 19 da Lei 4.771/65, somente poderia ser concedida pelo IBAMA à época dos fatos. O desmatamento de mais de seiscentos hectares de cerrado, como no caso concreto, constitui significativa alteração do uso do solo e, por isso mesmo, pressupunha autorização autônoma da autoridade federal ambiental. A ausência desse ato torna materialmente legítima a atuação fiscalizatória e sancionatória do IBAMA, nos termos do poder de polícia ambiental. No tocante à alegada incompetência dos servidores que lavraram o auto, também não assiste razão ao apelante. A Lei nº. 9.605/98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, conferiu aos técnicos do IBAMA poderes fiscalizatórios, dos quais decorre a competência administrativa para atuação por infração ambiental, exigindo-se tão somente a prévia designação de tais autoridades para as atividades de fiscalização. Este é o teor do §1º do art. 70 da Lei nº. 9.605/98: Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. § 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha. As alterações posteriores promovidas pela Lei nº. 11.516/2007, no art. 6º da Lei nº. 10.410/2002, não instituíram nova atribuição antes não prevista, ao contrário, reafirmaram a competência fiscalizatória antes já atribuída pela Lei nº. 9.605/1998, através do §1º do art. 70, aos servidores de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, de modo a tornar indubitável a competência de tais agentes para a lavratura de autos de infração ambiental. No caso, o auto de infração foi subscrito por servidores do IBAMA, formal e expressamente designados para o exercício da atividade fiscalizatória, nos termos da Portaria nº. 1.273/98-P, de 13/10/98, publicada no Boletim de serviço n°. 11/98, de 06/11/1998 (fls. 160/162 - ID 63784035), em que consta a designação específica e nominal dos técnicos responsáveis pela lavratura do auto de infração impugnado, restando atendido o pressuposto de validade para o exercício da atividade fiscalizatória pelos servidores em referência, nos termos do art. 70, § 1º da Lei nº. 9.605/1998. No mesmo sentido, confira-se: “POLÍCIA ADMINISTRATIVA. IBAMA. AUTO DE INFRAÇÃO. LAVRATURA POR TÉCNICO ADMINISTRATIVO DA ENTIDADE ESPECIALMENTE DESIGNADO MEDIANTE PORTARIA. VÍCIO DE INCOMPETÊNCIA. INEXISTÊNCIA/SUPERAÇÃO. 1. Nos termos do art. 70, § 1º, da Lei n. 9.60598, "são autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha". 2. A competência é, essencialmente, da entidade, que a especifica em atribuições de seus servidores. Seria extremado apego ao modelo burocrático de administração - que contrasta com as atuais concepções de administração sistêmica ou gerencial - a exigência de especificação de atribuições dos agentes públicos em lei "stricto sensu". 3. Não é ilegítimo auto de infração lavrado por servidor inegavelmente pertencente aos quadros do IBAMA (entidade competente), especificamente designado por meio de portaria para a atividade de fiscalização. Sem tal permissão, a entidade estaria desprovida da flexibilidade necessária para superar as carências constantes ou momentâneas de servidores para o exercício de suas complexas atribuições. 4. Não se vislumbra qualquer prejuízo para o autuado, que em momento algum teve dúvida de que se tratava, o autuante, de servidor daquela entidade dedicada à preservação do meio ambiente. Não bastasse isso, não se vê óbice, no caso, à delegação de atribuições, sem contar que o procedimento administrativo não se esgota no auto de infração, de modo que, ainda que houvesse algum defeito inicial, este estaria sanado pelos atos posteriores, que confirmaram o auto de infração. 5. Na jurisprudência do STJ, "a Lei n. 9.605/1998 confere a todos os funcionários dos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA o poder para lavrar autos de infração e para instaurar processos administrativos, desde que designados para as atividades de fiscalização, o que, para a hipótese, ocorreu com a Portaria n. 1.273/1998. (REsp 1.057.292/PR, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Turma, julgado em 17.6.2008, DJe 18.8.2008)" (AgRg no REsp 1260376/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 21/09/2011). 6. Provimento à apelação” (AC 0003788-63.2006.4.01.4101, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO BATISTA MOREIRA, TRF1 - QUINTA TURMA, e-DJF1 30/07/2015 PAG 1036.). Superada a controvérsia pertinente à atribuição fiscalizatória conferida aos técnicos ambientais e comprovada a prévia designação da autoridade administrativa conforme exige a norma que confere a competência administrativa, não há nulidade a ser declarada no auto de infração e no respectivo processo administrativo impugnado. Por outro lado, a documentação constante nos autos revela que o processo administrativo em questão observou o devido processo legal administrativo. O apelante foi regularmente notificado da autuação, compareceu aos autos e teve acesso a todos os elementos do processo, que foi objeto de análise expressa pelas autoridades competentes, com emissão de decisões motivadas e subsequente intimação, tendo sido contemplado, inclusive, em seu requerimento de dilatação de prazo para apresentação de documentos (fls. 57/60, 63/65, fls. 68/90 - ID 63784035). Diante disso, inexiste qualquer mácula que comprometa a validade do processo administrativo ambiental, tendo sido resguardadas as garantias do contraditório e da ampla defesa, conforme dispõe o § 4º do art. 70 da Lei nº. 9.605/1998. Insta observar que o direito de defesa não exige a notificação prévia do autuado, como condição à lavratura do auto, considerada a própria situação de flagrância em que constatado o ilícito, pois a autuação representa o início do procedimento, e não a sua conclusão. Eventuais discordâncias quanto ao mérito da autuação deveriam ser deduzidas no curso do procedimento, como de fato foram, e apreciadas pela autoridade administrativa, o que afasta qualquer alegação de cerceamento ou surpresa. Quanto aos elementos essenciais à validade do ato administrativo questionado, não vislumbro qualquer vício. A motivação constante do ato administrativo impugnado contém a exposição dos pressupostos de fato e de direito que fundamentaram a lavratura do auto de infração, com expressa descrição dos dispositivos legais violados, nos quais se prevê expressamente a penalidade aplicada no caso concreto, bem como da conduta que se subsume à norma jurídica fundamento para a sanção administrativa, de modo que, diante de tais circunstâncias, não há vício ou ilegalidade no auto de infração ambiental impugnado. Posto isso, nego provimento à Apelação interposta. Descabe a fixação dos honorários recursais estabelecidos pelo art. 85, § 11, do NCPC, na esteira do Enunciado Administrativo nº. 7/STJ, segundo o qual somente são cabíveis nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18/03/2016, o que não se verifica nos autos. É o voto. Des(a). Federal RAFAEL PAULO SOARES PINTO Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 33 - DESEMBARGADOR FEDERAL RAFAEL PAULO Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0001784-76.2008.4.01.4200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0001784-76.2008.4.01.4200 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: NELSON MASSAMI ITIKAWA REPRESENTANTES POLO ATIVO: LUIZ FERNANDO MENEGAIS - RR94-A POLO PASSIVO:INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS - IBAMA E M E N T A DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO NATIVA SEM AUTORIZAÇÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA SUPLETIVA DO IBAMA. LEGALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ATO LAVRADO POR AUTORIDADE COMPETENTE. RECURSO DESPROVIDO. 1. Apelação interposta contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação ordinária que visava à declaração de nulidade de auto de infração ambiental lavrado pelo IBAMA e da consequente inscrição do débito em dívida ativa, com a consequente condenação da parte autora ao pagamento de custas e honorários advocatícios, fixados em R$ 1.000,00 (mil reais). O apelante alega possuir licença estadual válida para a prática de rizicultura e sustenta que a competência fiscalizatória seria do órgão estadual. Aponta nulidades no auto de infração e no processo administrativo, incluindo ausência de notificação prévia para vistoria e ausência de competência do servidor autuante. 2. À época dos fatos, o art. 19 da Lei nº 4.771/1965 atribuía competência exclusiva ao IBAMA para autorizar a exploração de formações florestais, inclusive em imóveis privados. A alteração promovida pela Lei nº 11.284/2006, que atribuiu competência subsidiária ao órgão federal, é posterior ao fato gerador da infração e não possui efeito retroativo, conforme o princípio tempus regit actum. Precedentes. 3. A licença estadual para rizicultura não substitui nem confere autorização para supressão de vegetação nativa, sendo esta última condicionada à prévia autorização do órgão ambiental federal. A atuação do IBAMA não configurou revisão hierárquica do ato estadual, mas sim exercício legítimo da competência fiscalizatória federal, à luz da omissão do ente estadual e da legislação vigente. O entendimento do STF na ADI 4757 confirma a legalidade da atuação supletiva do IBAMA em casos de omissão ou insuficiência do órgão originalmente licenciador. 4. A alegação de que o auto foi lavrado por servidor sem atribuição legal não prospera. Os autos demonstram que os técnicos responsáveis estavam formalmente designados para a atividade de fiscalização, conforme previsto no § 1º do art. 70 da Lei nº 9.605/1998 e Portaria da autarquia ambiental. 5. O processo administrativo observou o contraditório e a ampla defesa. Houve regular notificação, manifestação do autuado, análise técnica e decisões administrativas fundamentadas. 6. A lavratura do auto de infração, considerada a própria situação de flagrância em que constatado o ilícito, não exige notificação prévia do autuado. Esta marca o início do processo administrativo sancionador ambiental, e não a sua conclusão, assegurando ao interessado o direito de defesa durante a tramitação, devidamente resguardado no caso. 7. A descrição do fato infracional, a tipificação legal e a penalidade aplicada encontram-se devidamente motivadas no auto de infração, não se verificando vício ou nulidade formal ou material. 8. Por fim, a teor do art. 59, § 4º, da Lei 12.651/2012 – Novo Código Florestal, esclareça-se que a novel legislação ambiental não anistiou ou extinguiu ilícitos administrativos praticados antes de sua vigência, muito menos as autuações e sanções já aplicadas sob a vigência da legislação anterior (cf.: STJ, REsp n. 1.770.374/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 3/10/2019, DJe de 15/9/2020.). 9. Recurso desprovido. Sem honorários recursais, na esteira do Enunciado Administrativo nº. 7/STJ. A C Ó R D à O Decide a Décima Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por unanimidade, negar provimento à Apelação interposta, nos termos do voto do relator. Brasília, Desembargador(a) Federal RAFAEL PAULO SOARES PINTO Relator(a)
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