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Processo nº 0008396-63.2012.4.01.3400

ID: 306884751

Tribunal: TRF1 Órgão: Gab. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Classe: APELAçãO CíVEL Nº Processo: 0008396-63.2012.4.01.3400

Data de Disponibilização: 25/06/2025

Polo Ativo:

ACECO TI S.A. PAULO ROBERTO DE ALBUQUERQUE GARCIA COELHO PAULO SANDOVAL JUNIOR WAGNER DE BARROS CAMPOS

Polo Passivo:

Acórdão

Advogados:

CARLOS DAVID ALBUQUERQUE BRAGA

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EDISON ELIAS DE FREITAS

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LUIZ ANTONIO FERREIRA BEZERRIL BELTRAO

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ALAN LAUREANO DE ARAUJO

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ALEX PUIGUE SANTOS FONTINELE

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CESINIO DE CARVALHO PAIVA NETO

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JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0008396-63.2012.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 0008396-63.2012.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: WAGNER DE BARROS CAM… JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0008396-63.2012.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 0008396-63.2012.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: WAGNER DE BARROS CAMPOS e outros REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: CESINIO DE CARVALHO PAIVA NETO - RJ74122-A, ALEX PUIGUE SANTOS FONTINELE - DF59390-A, ALAN LAUREANO DE ARAUJO - DF14212-A, LUIZ ANTONIO FERREIRA BEZERRIL BELTRAO - DF19773-A, EDISON ELIAS DE FREITAS - SP246675-A e CARLOS DAVID ALBUQUERQUE BRAGA - SP132306-A POLO PASSIVO:Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros RELATOR(A):MARCOS AUGUSTO DE SOUSA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0008396-63.2012.4.01.3400 RELATÓRIO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Trata-se de recursos de apelação interpostos por ACECO TI LTDA., PAULO SANDOVAL JÚNIOR, PAULO ROBERTO ALBUQUERQUE GARCIA COELHO e WAGNER DE BARROS CAMPOS, contra sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal que julgou procedente o pedido deduzido pelo MPF, para reconhecer a prática de atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 10, VIII, e 11, I, ambos da Lei 8.429/1992, declarando a nulidade do Contrato 72/2005, celebrado entre a ré ACECO TI LTDA. e a FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE - FUNASA, bem como para condenar os réus nas sanções previstas no art. 12, II, da citada Lei. Os réus também foram condenados ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa. A ré ACECO TI LTDA. alega, primeiramente, nulidade da sentença por cerceamento de defesa, uma vez que foi indeferida a produção de prova complementar ao laudo pericial da FUNASA, julgando procedente o pedido apenas com base nas provas apresentadas pelo autor. Sustenta, ainda, que a sentença também padece de nulidade por ausência de fundamentação quanto à conduta específica da empresa. Afirma que era a única empresa detentora da certificação exigida na ABNT e que o laudo técnico constante dos autos não evidencia nenhuma irregularidade a ela imputável. Ao final, defende a inexistência de dolo ou culpa grave que configure improbidade administrativa, bem assim a regular execução do contrato e a inexistência de dano ao erário. Pleiteia a exclusão das penalidades de ressarcimento integral e de proibição de contratar com o Poder Público (fls. 3.011/3.049). O réu PAULO SANDOVAL JÚNIOR, por sua vez, sustenta que não houve respeito ao contraditório, tendo em vista que a defesa não teve os seus argumentos e provas analisados pelo Juízo de origem, que se fundou exclusivamente nas conclusões da Sindicância Administrativa 25100.015636/2007-33, da FUNASA, e no Relatório de Auditoria 175660, da CGU. Argui a nulidade da sentença por ausência de fundamentação. Assevera a legalidade da contratação; a presença dos requisitos objetivos da inexigibilidade da licitação e a ausência de prejuízos ao erário, face a execução do objeto contratual e compatibilidade dos preços propostos com os praticados no mercado. Aponta, ainda, a ausência de dolo ou culpa grave para configurar o suposto ato de improbidade (fls. 3.112/3.163). Também o réu PAULO ROBERTO DE ALBUQUERQUE-GARCIA COELHO interpõe recurso de apelação, sustentando a legalidade da contratação por inexigibilidade de licitação, bem como a ausência de comprovação de sua atuação direta nos fatos imputados. Aduz a ausência de dolo ou má-fé para configurar o suposto ato de improbidade administrativa. Requer a reforma da sentença para que julgado improcedente o pedido (3.182/3.190). O réu WAGNER DE BARROS CAMPOS, em seu recurso de apelação, afirma que não há imputação de responsabilidade ao apelante, tendo tramitado o processo sem um único despacho seu. Afirma que a acusação se embasa em ato de convalidação que ocorreu muito tempo depois de a empresa ter sido contratada, de os serviços terem sido executados e os pagamentos efetuados. Afirma que não há prova de dolo ou má-fé do apelante (fls. 3.191/3.206). Com contrarrazões da FUNASA e do MPF . O MPF opina pelo não provimento dos recursos de apelação. É o relatório. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0008396-63.2012.4.01.3400 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: A ação civil pública foi ajuizada pelo MPF em face dos réus ACECO TI LTDA., MARCUS VINÍCIUS PIO DA SILVA, PAULO ROBERTO DE ALBUQUERQUE GARCIA COELHO, PAULO SANDOVAL JÚNIOR e WAGNER DE BARROS CAMPOS, em razão da contratação irregular, sem licitação, da pessoa jurídica ACECO TI LTDA., bem como da execução irregular do Contrato 72/2005, firmado com a Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, cujo objeto é a instalação de uma sala-cofre com o objetivo de proteção de equipamentos e preservação de bancos de dados de informática, causando lesão aos cofres públicos, no montante aproximado de R$ 2.612.800,00 (dois milhões, seiscentos e doze mil e oitocentos reais). Na sentença, com base no relatório da auditoria realizada pela Controladoria-Geral da União, o magistrado a quo concluiu que o procedimento fora arquitetado para direcionar a contratação da empresa ACECO, causando efetiva lesão ao erário, julgando procedente o pedido deduzido na inicial. Nulidade da sentença por cerceamento de defesa Os apelantes ACECO TI LTDA. e PAULO SANDOVAL JÚNIOR alegam a nulidade da sentença por cerceamento de defesa decorrente do indeferimento das provas requeridas e também por ausência de fundamentação. Nos termos do art. 370 do CPC, ao magistrado é facultado o indeferimento da produção de provas que julgar inúteis ou protelatórias. A despeito dos argumentos trazidos pelos recorrentes, a sentença não padece de nulidade, dado que os princípios do livre convencimento do juiz e da livre apreciação das provas permitem ao órgão julgador examinar e valorar livremente as provas constantes dos autos e, assim, formar a sua convicção. Ademais disso, o só fato de o magistrado ter indeferido as provas requeridas pelos réus sob o fundamento de que os elementos constantes dos autos já eram suficientes para formar o seu convencimento não significa que o julgamento será em favor do requerente da prova indeferida. Ante tais considerações, conclui-se que não há cerceamento de defesa quando a sentença, ainda que de forma sucinta, está devidamente fundamentada, pois cabe ao julgador avaliar, conforme já dito, a necessidade de produção de provas, para o fim de formar o seu convencimento. Não bastasse isso, não restou comprovado o prejuízo aos apelantes, de modo que não há nulidade a ser declarada. Devem ser rejeitadas, portanto, as preliminares. Mérito Analisando a questão, verifico que a presente ação foi proposta ainda sob a redação original da Lei 8.429/1992, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, podendo esta ser aplicada às hipóteses anteriores à sua vigência, em circunstâncias específicas, respeitadas as balizas estabelecidas pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1.199). O STF, no mencionado julgamento, fixou, dentre outras, as seguintes teses após exame da Lei 14.230/2021: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (...). Extrai-se do entendimento fixado pelo STF, primeiramente, que a nova lei exige que o elemento subjetivo “dolo” seja demonstrado nos tipos legais descritos nos arts. 9º, 10 e 11. Segundo, que a lei nova revogou a ação de improbidade na modalidade culposa trazida no antigo artigo 10 (dano ao erário - único que até então admitia a condenação também por culpa), em caráter irretroativo. No entanto, essa revogação não alcançará ações, iniciadas sob a égide da Lei 8.429/1992, que tiverem transitado em julgado. Cabe destacar, por oportuno, que o STF nada dispôs sobre a questão alusiva à revogação de alguns tipos da anterior Lei 8.429/1992, nem quanto às alterações introduzidas pela nova lei em certos tipos legais, até porque não era objeto do RE 843.989/PR. Não obstante, pode-se inferir, numa interpretação lógico-sistemática, ser possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da CF, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações ainda em curso, a exemplo do quanto admitido para aquelas originadas por atos de improbidade culposos. O STJ, por sua vez, entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. Destaque-se, ainda, que o artigo 1º, § 4º, da nova lei expressamente estabelece a aplicação ao sistema da improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, os quais incidem retroativamente em benefício da parte ré. Os apelantes foram condenados pela prática do ato de improbidade previsto no art. 10, VIII, da LIA, que antes das alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (…) VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente (...). Com a redação dada pela nova lei, o dispositivo ficou assim redigido: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (…) VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; (...). No caso, as imputações decorrem da declaração de inexigibilidade de licitação, para instalação e implantação de sala-cofre em ambiente físico da FUNASA, e do indevido direcionamento do contrato para a pessoa jurídica ACECO TI LTDA., fatos que teriam acarretado prejuízo aos cofres púbicos no montante de R$ 2.612.800,00 (dois milhões, seiscentos e doze mil e oitocentos reais) - valor inicialmente despendido para a execução do Contrato 72/2005. Ao julgar procedente o pedido deduzido pelo MPF, o magistrado a quo embasou-se no Relatório de Auditoria 175660, realizada pela CGU, que identificou, de forma resumida, inúmeras impropriedades no contrato em comento, entre as quais, o fato de a inexigibilidade de licitação ter sido declarada pelo mesmo agente que, posteriormente, contrariando o artigo 26 da Lei 8.666/1993, a teria ratificado; a ausência de argumentos consistentes a evidenciar a necessidade de projeto de custo tão elevado; a ausência no Projeto Base de orçamento detalhado dos materiais e serviços a serem contratados, impossibilitando a verificação da correta execução da obra. Considerou ainda na sentença que o Plenário do TCU, no Acórdão 1338/2006, afirmou que existiam outras empresas no mercado capazes de fornecer os equipamentos com padrões de segurança similar. Observo, porém, que a contratação da pessoa jurídica ACECO TI LTDA., por inexigibilidade de licitação, na forma prevista no art. 25, I, da Lei 8.666/1993, ao contrário de caracterizar ato de improbidade administrativa, pela suposta violação ao art. 10, VIII, da LIA, deveu-se ao fato de ser a ré a única empresa apta para a prestação do serviço de implantação de ambiente de sala-cofre, que contava com a certificação pela Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT. Inclusive, consta do Contrato 20/2009, elaborado pela própria Fundação Nacional de Saúde, que cuida de contratação de perícia técnica a fim de arbitrar o pagamento dos serviços adicionais ao Contrato 72/2005 (fls. 173/), que "Para garantir a qualidade do produto a ser adquirido, identificou-se na legislação em vigor, quais as observações existentes a respeito de testes de qualidade e adequação de produtos, constatou-se que, os requisitos mínimos de qualidade, resistência e segurança deviam ser certificados pela ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas. Face a esta exigência consultou-se o site da ABNT (www.abbt.org.br) e, constatou-se que a única empresa que possui a referida certificação é a ACECO TI, nessa categoria de produto (...)". Nesse contexto, não há que se falar em direcionamento da licitação para a contratação da ré ACECO TI LTDA., mas, ao contrário, sendo a única empresa com as qualificações necessárias para a execução do objeto do contrato, resta justificada a inexigibilidade da licitação em razão de inexistir outro fornecedor do serviço objeto do contrato. Cabe destacar, outrossim, que, no item 5.18 do citado documento, intitulado "Vistoria das instalações externas e internas da Sala-Cofre, das áreas adjacentes e em andares inferiores e superiores, com vistas a verificar a perfeita execução e funcionamento das instalações e partes construtivas" consta o seguinte: A vistoria realizada nos serviços executados pela empresa ACECO TI, foi executada pelos responsáveis técnicos da CTAGEO, e constatou-se a perfeita execução e funcionamento das instalações e partes construtivas. Em anexo (DOC. 1) apresentamos fotografias elucidativas de todo o complexo Sala-Cofre e seus respectivos acessórios. Do item 5.19, que cuida da "Verificação dos materiais e da qualidade dos serviços executados, à luz dos projetos de detalhes construtivos fornecidos pelos fabricantes, dos projetos de instalações fornecidos pela empresa contratada para a execução da Sala-Cofre, das especificações técnicas, do edital de licitação e do contrato relativo a obra", colhe-se: A qualidade dos materiais e dos serviços executados estão de acordo com os projetos e respectivas propostas oferecidas pela empresa ACECO TI para a execução da Sala-Cofre, bem como obedeceram as especificações técnicas do Projeto Básico de Ambiente de Alta Disponibilidade para Sistemas Críticos elaborados e propostos pela Coordenadoria de Informática - Cgmsi da FUNASA. E, ainda, do item 5.20, que traz a "Análise da execução conforme exigências das normas técnicas da ABNT", consta que "A execução dos serviços está de acordo com as exigências das normas técnicas da ABNT referidas no subitem Normas para execução e elaboração de projetos do item 5.1. deste Laudo Pericial, bem como as Normas ANSI/EIA/TIA também citadas neste subitem, inclusive certificado pela ABNT de acordo com as recomendações técnicas da NBR 15.247, cuja comprovação está em placa específica do órgão certificador acreditado no ambiente da Sala-Cofre". Nesse contexto, ainda que tenha havido inúmeras irregularidades formais no procedimento de inexigibilidade de licitação e na própria execução do contrato, tendo sido prestado o serviço contratado, não se pode reconhecer a lesão aos cofres públicos e, ademais disso, não restou comprovado o intuito dos agentes em lesar o erário. Esta Corte Regional já decidiu que para configurar o ato de improbidade que causa dano ao erário a dispensa indevida de licitação deve acarretar perda patrimonial efetiva, não havendo mais que se falar em dano presumido. Precedentes: AC 0011852-47.2014.4.01.3304 e AC 0027450-02.2009.4.01.3600. Portanto, não há nos autos elementos que apontem para a ocorrência efetiva de dano, já que não restou comprovada a existência de superfaturamento ou sobrepreço nos valores contratados, tampouco que os serviços e bens não tenham sido efetivamente prestados ou que tais recursos tenham sido utilizados ou desviados para fins particulares, diversos dos públicos. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, já que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). Porém o parquet não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta. O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. A propósito: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6. Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados. (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024.) Assim como a jurisprudência desta Corte. Confira-se: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 10, CAPUT, E ART. 11, VI, AMBOS DA LIA. NÃO COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO DE OCULTAR IRREGULARIDADES. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. (...) 4. A Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ao Erário e a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa. 5. O dano in re ipsa não mais serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da LIA, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. (...) 7. Não há prova de que os recursos federais repassados pelo FNDE foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio do citado ex-prefeito ou de terceiro, também não há prova que demonstre a existência de irregularidades na utilização dos recursos federais repassados ao Ente Municipal. 8. O réu/apelado foi condenado tão somente porque deixou de prestar contas ao FNDE, não havendo prova de que ele teria deixado de prestar contas para ocultar irregularidades. Assim, não é o caso de sua condenação pela prática de ato ímprobo descrito no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992. 9. Posicionamento do STF, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023). 10. Recurso de apelação não provido. (AC 1001217-78.2018.4.01.3100, TRF1, Décima Turma, Rel. Des. Fed. Solange Salgado da Silva, PJe 24/05/2024.) Desse modo, a despeito das irregularidades formais identificadas nestes autos, não há nos autos sequer indícios que apontem para a ocorrência efetiva de dano. Ademais, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. A jurisprudência também é firme no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. A propósito: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 11, INCISOS II E IV. REVOGAÇÃO EXPRESSA DO ART. 11, II. DOLO ESPECÍFICO NÃO CONFIGURADO. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. (...) 4. A tese autoral se baseia na hipótese em "não se saber se o convênio foi realmente implementado a contento", e que "o réu/apelado não teria disponibilizado ao sucessor, documentos essenciais para a prestação de contas dos recursos repassados pelo FNDE (id. nº 302869045, p. 3)". 5. No caso concreto, (i) ainda que o réu/apelado tenha deixado de praticar indevidamente ato de ofício, ao reter (ou não disponibilizar ao sucessor) documentos essenciais para a prestação de contas dos recursos repassados pelo FNDE no âmbito do Programa Territórios da Cidadania - TD, a conduta a ele imputada, prevista no art. 11, inciso II, da Lei 8.429/1992, foi revogada, ou seja, o ato de "retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício" deixou de ser considerado ato ímprobo após a vigência da Lei 14.230/2021, (ii) não houve demonstração na inicial (id. 302869043), bem como na Notícia de Fato - NF 1.19.000.002490/2017-16 (id. 302869045), do elemento subjetivo (dolo) do acusado em negar publicidade aos atos oficiais, o que afasta a hipótese da prática de ato ímprobo. O art. 17-C, VII, §1º, da Lei 8.429/1992 consigna que "a simples a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade". 6. Recurso de apelação não provido. (AC 1003925-81.2017.4.01.3700, TRF1, Décima Turma, Desa. Fed. Solange Salgado da Silva, Pje 08/01/2024.) Sendo assim, não comprovada a existência de dano, tampouco o dolo específico dos apelados na prática das condutas, não cabe a condenação pela prática de ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA. Os apelados também foram condenados pela prática do ato previsto no art. 11, I, da LIA. Ocorre que inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. Precedentes do TRF 1ª Região: AC 0011428-36.2009.4.01.3900, AC 0004242-33.2016.4.01.3312 e EDAC 0003493-86.2016.4.01.4000. Cabe asseverar que os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração pública somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. Nesse contexto, esta Corte, em casos de condenação pelo art. 11, caput e seus incisos revogados, tem assim se posicionado: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS. ART. 11, CAPUT. REVOGAÇÃO. CONDUTA INEXISTENTE. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021. As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP). Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular. Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa — notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas. A opção legislativa de revogar alguns preceitos da lei de improbidade administrativa é válida, pois decorre de previsão constitucional contida no art. 37, § 4º, o qual preceitua que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Desde a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal. Os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados. A referida norma se aplica ao caso concreto, visto que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa. Desde a vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta imputada aos requeridos deixou de ser típica (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992). Agravo de instrumento a que se nega provimento. (AG 1033687-14.2022.4.01.0000, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Maria do Carmo Cardoso, PJe 14/06/2023.) Dessa forma, deve ser afastada a condenação com base no art. 11, I, da LIA, em razão das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021. Assim, sendo manifestamente inexistentes os atos de improbidade administrativa imputados aos réus, deve ser reformada a sentença. Ante o exposto, rejeito as preliminares e dou parcial provimento às apelações para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido. É o voto. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0008396-63.2012.4.01.3400 APELANTE: PAULO SANDOVAL JUNIOR, ACECO TI S.A., WAGNER DE BARROS CAMPOS, PAULO ROBERTO DE ALBUQUERQUE GARCIA COELHO Advogados do(a) APELANTE: CARLOS DAVID ALBUQUERQUE BRAGA - SP132306-A, EDISON ELIAS DE FREITAS - SP246675-A Advogados do(a) APELANTE: ALAN LAUREANO DE ARAUJO - DF14212-A, LUIZ ANTONIO FERREIRA BEZERRIL BELTRAO - DF19773-A Advogado do(a) APELANTE: CESINIO DE CARVALHO PAIVA NETO - RJ74122-A Advogado do(a) APELANTE: ALEX PUIGUE SANTOS FONTINELE - DF59390-A APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA), FUNDACAO NACIONAL DE SAUDE EMENTA ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AVALIAÇÃO DA NECESSIDADE DE PRODUÇÃO DE OUTRAS PROVAS PELO JUIZ. ALEGAÇÕES DE CERCEAMENTO DE DEFESA E DE OFENSA AO CONTRADITÓRIO NÃO CARACTERIZADOS. PRELIMINARES DE NULIDADE REJEITADAS. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/1992 PELA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. STF, ARE 843.989/PR. TEMA 1.199. ART. 10, VIII, DA LEI 8.429/1992. ALEGAÇÃO DE DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. DANO AO ERÁRIO E DOLO ESPECÍFICO NÃO COMPROVADOS. ART. 11, I, DA LIA. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO ISOLADA. REVOGAÇÃO. SENTENÇA REFORMADA. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. APELAÇÕES PARCIALMENTE PROVIDAS. 1. Não há cerceamento de defesa quando a sentença, ainda que de forma sucinta, está devidamente fundamentada, pois cabe ao julgador avaliar a necessidade de produção de provas, para o fim de formar o seu convencimento. 2. O STF, no julgamento do RE 843.989/PR (Tema 1.199), por unanimidade, fixou tese no sentido de que: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10, 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente (...)”. 3. Pode-se inferir, numa interpretação lógico-sistemática, ser possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da CF, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações de improbidade administrativa ainda em curso. 4. Ademais, o STJ entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. 5. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, já que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. 6. A despeito das irregularidades formais detectadas no procedimento de inexigibilidade de licitação e na própria execução do contrato, a execução do serviço contratado não autoriza o reconhecimento da lesão aos cofres públicos, não tendo sido comprovado, também, o intuito dos agentes em lesar o erário, o que impede a condenação com base na prática de ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA. 7. A contratação da pessoa jurídica, no caso, por inexigibilidade de licitação, na forma prevista no art. 25, I, da Lei 8.666/1993, ao contrário de caracterizar ato de improbidade administrativa, pela suposta violação ao art. 10, VIII, da LIA, deveu-se ao fato de ser a ré a única empresa apta para a prestação do serviço de implantação de ambiente de sala-cofre, que contava com a certificação pela Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT. 8. A improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. 9. Inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. 10. Ademais, houve a revogação do art. 11, II, da LIA, tornando atípica a conduta imputada. 11. Os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o ingresso da Lei 14.230/2021 ao mundo jurídico, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. Assim, deve ser afastada a condenação com fundamento no art. 11, caput, da LIA e rejeitado o pedido de condenação com base no inciso II do mesmo artigo. 12. Preliminares rejeitadas. Apelações parcialmente providas. ACÓRDÃO Decide a Turma, por unanimidade, rejeitar as preliminares e dar parcial provimento às apelações. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - 10/06/2025 (data do julgamento). Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator

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Processo nº 0008396-63.2012.4.01.3400

ID: 306884758

Tribunal: TRF1 Órgão: Gab. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Classe: APELAçãO CíVEL Nº Processo: 0008396-63.2012.4.01.3400

Data de Disponibilização: 25/06/2025

Polo Ativo:

ACECO TI S.A. PAULO ROBERTO DE ALBUQUERQUE GARCIA COELHO PAULO SANDOVAL JUNIOR WAGNER DE BARROS CAMPOS

Polo Passivo:

Acórdão

Advogados:

CARLOS DAVID ALBUQUERQUE BRAGA

OAB/SP XXXXXX Desbloquear

EDISON ELIAS DE FREITAS

OAB/SP XXXXXX Desbloquear

LUIZ ANTONIO FERREIRA BEZERRIL BELTRAO

OAB/DF XXXXXX Desbloquear

ALAN LAUREANO DE ARAUJO

OAB/DF XXXXXX Desbloquear

ALEX PUIGUE SANTOS FONTINELE

OAB/DF XXXXXX Desbloquear

CESINIO DE CARVALHO PAIVA NETO

OAB/RJ XXXXXX Desbloquear

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0008396-63.2012.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 0008396-63.2012.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: WAGNER DE BARROS CAM… JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0008396-63.2012.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 0008396-63.2012.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: WAGNER DE BARROS CAMPOS e outros REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: CESINIO DE CARVALHO PAIVA NETO - RJ74122-A, ALEX PUIGUE SANTOS FONTINELE - DF59390-A, ALAN LAUREANO DE ARAUJO - DF14212-A, LUIZ ANTONIO FERREIRA BEZERRIL BELTRAO - DF19773-A, EDISON ELIAS DE FREITAS - SP246675-A e CARLOS DAVID ALBUQUERQUE BRAGA - SP132306-A POLO PASSIVO:Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros RELATOR(A):MARCOS AUGUSTO DE SOUSA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0008396-63.2012.4.01.3400 RELATÓRIO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Trata-se de recursos de apelação interpostos por ACECO TI LTDA., PAULO SANDOVAL JÚNIOR, PAULO ROBERTO ALBUQUERQUE GARCIA COELHO e WAGNER DE BARROS CAMPOS, contra sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal que julgou procedente o pedido deduzido pelo MPF, para reconhecer a prática de atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 10, VIII, e 11, I, ambos da Lei 8.429/1992, declarando a nulidade do Contrato 72/2005, celebrado entre a ré ACECO TI LTDA. e a FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE - FUNASA, bem como para condenar os réus nas sanções previstas no art. 12, II, da citada Lei. Os réus também foram condenados ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa. A ré ACECO TI LTDA. alega, primeiramente, nulidade da sentença por cerceamento de defesa, uma vez que foi indeferida a produção de prova complementar ao laudo pericial da FUNASA, julgando procedente o pedido apenas com base nas provas apresentadas pelo autor. Sustenta, ainda, que a sentença também padece de nulidade por ausência de fundamentação quanto à conduta específica da empresa. Afirma que era a única empresa detentora da certificação exigida na ABNT e que o laudo técnico constante dos autos não evidencia nenhuma irregularidade a ela imputável. Ao final, defende a inexistência de dolo ou culpa grave que configure improbidade administrativa, bem assim a regular execução do contrato e a inexistência de dano ao erário. Pleiteia a exclusão das penalidades de ressarcimento integral e de proibição de contratar com o Poder Público (fls. 3.011/3.049). O réu PAULO SANDOVAL JÚNIOR, por sua vez, sustenta que não houve respeito ao contraditório, tendo em vista que a defesa não teve os seus argumentos e provas analisados pelo Juízo de origem, que se fundou exclusivamente nas conclusões da Sindicância Administrativa 25100.015636/2007-33, da FUNASA, e no Relatório de Auditoria 175660, da CGU. Argui a nulidade da sentença por ausência de fundamentação. Assevera a legalidade da contratação; a presença dos requisitos objetivos da inexigibilidade da licitação e a ausência de prejuízos ao erário, face a execução do objeto contratual e compatibilidade dos preços propostos com os praticados no mercado. Aponta, ainda, a ausência de dolo ou culpa grave para configurar o suposto ato de improbidade (fls. 3.112/3.163). Também o réu PAULO ROBERTO DE ALBUQUERQUE-GARCIA COELHO interpõe recurso de apelação, sustentando a legalidade da contratação por inexigibilidade de licitação, bem como a ausência de comprovação de sua atuação direta nos fatos imputados. Aduz a ausência de dolo ou má-fé para configurar o suposto ato de improbidade administrativa. Requer a reforma da sentença para que julgado improcedente o pedido (3.182/3.190). O réu WAGNER DE BARROS CAMPOS, em seu recurso de apelação, afirma que não há imputação de responsabilidade ao apelante, tendo tramitado o processo sem um único despacho seu. Afirma que a acusação se embasa em ato de convalidação que ocorreu muito tempo depois de a empresa ter sido contratada, de os serviços terem sido executados e os pagamentos efetuados. Afirma que não há prova de dolo ou má-fé do apelante (fls. 3.191/3.206). Com contrarrazões da FUNASA e do MPF . O MPF opina pelo não provimento dos recursos de apelação. É o relatório. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0008396-63.2012.4.01.3400 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: A ação civil pública foi ajuizada pelo MPF em face dos réus ACECO TI LTDA., MARCUS VINÍCIUS PIO DA SILVA, PAULO ROBERTO DE ALBUQUERQUE GARCIA COELHO, PAULO SANDOVAL JÚNIOR e WAGNER DE BARROS CAMPOS, em razão da contratação irregular, sem licitação, da pessoa jurídica ACECO TI LTDA., bem como da execução irregular do Contrato 72/2005, firmado com a Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, cujo objeto é a instalação de uma sala-cofre com o objetivo de proteção de equipamentos e preservação de bancos de dados de informática, causando lesão aos cofres públicos, no montante aproximado de R$ 2.612.800,00 (dois milhões, seiscentos e doze mil e oitocentos reais). Na sentença, com base no relatório da auditoria realizada pela Controladoria-Geral da União, o magistrado a quo concluiu que o procedimento fora arquitetado para direcionar a contratação da empresa ACECO, causando efetiva lesão ao erário, julgando procedente o pedido deduzido na inicial. Nulidade da sentença por cerceamento de defesa Os apelantes ACECO TI LTDA. e PAULO SANDOVAL JÚNIOR alegam a nulidade da sentença por cerceamento de defesa decorrente do indeferimento das provas requeridas e também por ausência de fundamentação. Nos termos do art. 370 do CPC, ao magistrado é facultado o indeferimento da produção de provas que julgar inúteis ou protelatórias. A despeito dos argumentos trazidos pelos recorrentes, a sentença não padece de nulidade, dado que os princípios do livre convencimento do juiz e da livre apreciação das provas permitem ao órgão julgador examinar e valorar livremente as provas constantes dos autos e, assim, formar a sua convicção. Ademais disso, o só fato de o magistrado ter indeferido as provas requeridas pelos réus sob o fundamento de que os elementos constantes dos autos já eram suficientes para formar o seu convencimento não significa que o julgamento será em favor do requerente da prova indeferida. Ante tais considerações, conclui-se que não há cerceamento de defesa quando a sentença, ainda que de forma sucinta, está devidamente fundamentada, pois cabe ao julgador avaliar, conforme já dito, a necessidade de produção de provas, para o fim de formar o seu convencimento. Não bastasse isso, não restou comprovado o prejuízo aos apelantes, de modo que não há nulidade a ser declarada. Devem ser rejeitadas, portanto, as preliminares. Mérito Analisando a questão, verifico que a presente ação foi proposta ainda sob a redação original da Lei 8.429/1992, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, podendo esta ser aplicada às hipóteses anteriores à sua vigência, em circunstâncias específicas, respeitadas as balizas estabelecidas pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1.199). O STF, no mencionado julgamento, fixou, dentre outras, as seguintes teses após exame da Lei 14.230/2021: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (...). Extrai-se do entendimento fixado pelo STF, primeiramente, que a nova lei exige que o elemento subjetivo “dolo” seja demonstrado nos tipos legais descritos nos arts. 9º, 10 e 11. Segundo, que a lei nova revogou a ação de improbidade na modalidade culposa trazida no antigo artigo 10 (dano ao erário - único que até então admitia a condenação também por culpa), em caráter irretroativo. No entanto, essa revogação não alcançará ações, iniciadas sob a égide da Lei 8.429/1992, que tiverem transitado em julgado. Cabe destacar, por oportuno, que o STF nada dispôs sobre a questão alusiva à revogação de alguns tipos da anterior Lei 8.429/1992, nem quanto às alterações introduzidas pela nova lei em certos tipos legais, até porque não era objeto do RE 843.989/PR. Não obstante, pode-se inferir, numa interpretação lógico-sistemática, ser possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da CF, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações ainda em curso, a exemplo do quanto admitido para aquelas originadas por atos de improbidade culposos. O STJ, por sua vez, entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. Destaque-se, ainda, que o artigo 1º, § 4º, da nova lei expressamente estabelece a aplicação ao sistema da improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, os quais incidem retroativamente em benefício da parte ré. Os apelantes foram condenados pela prática do ato de improbidade previsto no art. 10, VIII, da LIA, que antes das alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (…) VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente (...). Com a redação dada pela nova lei, o dispositivo ficou assim redigido: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (…) VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; (...). No caso, as imputações decorrem da declaração de inexigibilidade de licitação, para instalação e implantação de sala-cofre em ambiente físico da FUNASA, e do indevido direcionamento do contrato para a pessoa jurídica ACECO TI LTDA., fatos que teriam acarretado prejuízo aos cofres púbicos no montante de R$ 2.612.800,00 (dois milhões, seiscentos e doze mil e oitocentos reais) - valor inicialmente despendido para a execução do Contrato 72/2005. Ao julgar procedente o pedido deduzido pelo MPF, o magistrado a quo embasou-se no Relatório de Auditoria 175660, realizada pela CGU, que identificou, de forma resumida, inúmeras impropriedades no contrato em comento, entre as quais, o fato de a inexigibilidade de licitação ter sido declarada pelo mesmo agente que, posteriormente, contrariando o artigo 26 da Lei 8.666/1993, a teria ratificado; a ausência de argumentos consistentes a evidenciar a necessidade de projeto de custo tão elevado; a ausência no Projeto Base de orçamento detalhado dos materiais e serviços a serem contratados, impossibilitando a verificação da correta execução da obra. Considerou ainda na sentença que o Plenário do TCU, no Acórdão 1338/2006, afirmou que existiam outras empresas no mercado capazes de fornecer os equipamentos com padrões de segurança similar. Observo, porém, que a contratação da pessoa jurídica ACECO TI LTDA., por inexigibilidade de licitação, na forma prevista no art. 25, I, da Lei 8.666/1993, ao contrário de caracterizar ato de improbidade administrativa, pela suposta violação ao art. 10, VIII, da LIA, deveu-se ao fato de ser a ré a única empresa apta para a prestação do serviço de implantação de ambiente de sala-cofre, que contava com a certificação pela Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT. Inclusive, consta do Contrato 20/2009, elaborado pela própria Fundação Nacional de Saúde, que cuida de contratação de perícia técnica a fim de arbitrar o pagamento dos serviços adicionais ao Contrato 72/2005 (fls. 173/), que "Para garantir a qualidade do produto a ser adquirido, identificou-se na legislação em vigor, quais as observações existentes a respeito de testes de qualidade e adequação de produtos, constatou-se que, os requisitos mínimos de qualidade, resistência e segurança deviam ser certificados pela ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas. Face a esta exigência consultou-se o site da ABNT (www.abbt.org.br) e, constatou-se que a única empresa que possui a referida certificação é a ACECO TI, nessa categoria de produto (...)". Nesse contexto, não há que se falar em direcionamento da licitação para a contratação da ré ACECO TI LTDA., mas, ao contrário, sendo a única empresa com as qualificações necessárias para a execução do objeto do contrato, resta justificada a inexigibilidade da licitação em razão de inexistir outro fornecedor do serviço objeto do contrato. Cabe destacar, outrossim, que, no item 5.18 do citado documento, intitulado "Vistoria das instalações externas e internas da Sala-Cofre, das áreas adjacentes e em andares inferiores e superiores, com vistas a verificar a perfeita execução e funcionamento das instalações e partes construtivas" consta o seguinte: A vistoria realizada nos serviços executados pela empresa ACECO TI, foi executada pelos responsáveis técnicos da CTAGEO, e constatou-se a perfeita execução e funcionamento das instalações e partes construtivas. Em anexo (DOC. 1) apresentamos fotografias elucidativas de todo o complexo Sala-Cofre e seus respectivos acessórios. Do item 5.19, que cuida da "Verificação dos materiais e da qualidade dos serviços executados, à luz dos projetos de detalhes construtivos fornecidos pelos fabricantes, dos projetos de instalações fornecidos pela empresa contratada para a execução da Sala-Cofre, das especificações técnicas, do edital de licitação e do contrato relativo a obra", colhe-se: A qualidade dos materiais e dos serviços executados estão de acordo com os projetos e respectivas propostas oferecidas pela empresa ACECO TI para a execução da Sala-Cofre, bem como obedeceram as especificações técnicas do Projeto Básico de Ambiente de Alta Disponibilidade para Sistemas Críticos elaborados e propostos pela Coordenadoria de Informática - Cgmsi da FUNASA. E, ainda, do item 5.20, que traz a "Análise da execução conforme exigências das normas técnicas da ABNT", consta que "A execução dos serviços está de acordo com as exigências das normas técnicas da ABNT referidas no subitem Normas para execução e elaboração de projetos do item 5.1. deste Laudo Pericial, bem como as Normas ANSI/EIA/TIA também citadas neste subitem, inclusive certificado pela ABNT de acordo com as recomendações técnicas da NBR 15.247, cuja comprovação está em placa específica do órgão certificador acreditado no ambiente da Sala-Cofre". Nesse contexto, ainda que tenha havido inúmeras irregularidades formais no procedimento de inexigibilidade de licitação e na própria execução do contrato, tendo sido prestado o serviço contratado, não se pode reconhecer a lesão aos cofres públicos e, ademais disso, não restou comprovado o intuito dos agentes em lesar o erário. Esta Corte Regional já decidiu que para configurar o ato de improbidade que causa dano ao erário a dispensa indevida de licitação deve acarretar perda patrimonial efetiva, não havendo mais que se falar em dano presumido. Precedentes: AC 0011852-47.2014.4.01.3304 e AC 0027450-02.2009.4.01.3600. Portanto, não há nos autos elementos que apontem para a ocorrência efetiva de dano, já que não restou comprovada a existência de superfaturamento ou sobrepreço nos valores contratados, tampouco que os serviços e bens não tenham sido efetivamente prestados ou que tais recursos tenham sido utilizados ou desviados para fins particulares, diversos dos públicos. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, já que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). Porém o parquet não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta. O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. A propósito: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6. Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados. (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024.) Assim como a jurisprudência desta Corte. Confira-se: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 10, CAPUT, E ART. 11, VI, AMBOS DA LIA. NÃO COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO DE OCULTAR IRREGULARIDADES. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. (...) 4. A Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ao Erário e a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa. 5. O dano in re ipsa não mais serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da LIA, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. (...) 7. Não há prova de que os recursos federais repassados pelo FNDE foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio do citado ex-prefeito ou de terceiro, também não há prova que demonstre a existência de irregularidades na utilização dos recursos federais repassados ao Ente Municipal. 8. O réu/apelado foi condenado tão somente porque deixou de prestar contas ao FNDE, não havendo prova de que ele teria deixado de prestar contas para ocultar irregularidades. Assim, não é o caso de sua condenação pela prática de ato ímprobo descrito no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992. 9. Posicionamento do STF, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023). 10. Recurso de apelação não provido. (AC 1001217-78.2018.4.01.3100, TRF1, Décima Turma, Rel. Des. Fed. Solange Salgado da Silva, PJe 24/05/2024.) Desse modo, a despeito das irregularidades formais identificadas nestes autos, não há nos autos sequer indícios que apontem para a ocorrência efetiva de dano. Ademais, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. A jurisprudência também é firme no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. A propósito: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 11, INCISOS II E IV. REVOGAÇÃO EXPRESSA DO ART. 11, II. DOLO ESPECÍFICO NÃO CONFIGURADO. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. (...) 4. A tese autoral se baseia na hipótese em "não se saber se o convênio foi realmente implementado a contento", e que "o réu/apelado não teria disponibilizado ao sucessor, documentos essenciais para a prestação de contas dos recursos repassados pelo FNDE (id. nº 302869045, p. 3)". 5. No caso concreto, (i) ainda que o réu/apelado tenha deixado de praticar indevidamente ato de ofício, ao reter (ou não disponibilizar ao sucessor) documentos essenciais para a prestação de contas dos recursos repassados pelo FNDE no âmbito do Programa Territórios da Cidadania - TD, a conduta a ele imputada, prevista no art. 11, inciso II, da Lei 8.429/1992, foi revogada, ou seja, o ato de "retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício" deixou de ser considerado ato ímprobo após a vigência da Lei 14.230/2021, (ii) não houve demonstração na inicial (id. 302869043), bem como na Notícia de Fato - NF 1.19.000.002490/2017-16 (id. 302869045), do elemento subjetivo (dolo) do acusado em negar publicidade aos atos oficiais, o que afasta a hipótese da prática de ato ímprobo. O art. 17-C, VII, §1º, da Lei 8.429/1992 consigna que "a simples a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade". 6. Recurso de apelação não provido. (AC 1003925-81.2017.4.01.3700, TRF1, Décima Turma, Desa. Fed. Solange Salgado da Silva, Pje 08/01/2024.) Sendo assim, não comprovada a existência de dano, tampouco o dolo específico dos apelados na prática das condutas, não cabe a condenação pela prática de ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA. Os apelados também foram condenados pela prática do ato previsto no art. 11, I, da LIA. Ocorre que inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. Precedentes do TRF 1ª Região: AC 0011428-36.2009.4.01.3900, AC 0004242-33.2016.4.01.3312 e EDAC 0003493-86.2016.4.01.4000. Cabe asseverar que os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração pública somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. Nesse contexto, esta Corte, em casos de condenação pelo art. 11, caput e seus incisos revogados, tem assim se posicionado: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS. ART. 11, CAPUT. REVOGAÇÃO. CONDUTA INEXISTENTE. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021. As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP). Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular. Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa — notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas. A opção legislativa de revogar alguns preceitos da lei de improbidade administrativa é válida, pois decorre de previsão constitucional contida no art. 37, § 4º, o qual preceitua que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Desde a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal. Os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados. A referida norma se aplica ao caso concreto, visto que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa. Desde a vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta imputada aos requeridos deixou de ser típica (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992). Agravo de instrumento a que se nega provimento. (AG 1033687-14.2022.4.01.0000, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Maria do Carmo Cardoso, PJe 14/06/2023.) Dessa forma, deve ser afastada a condenação com base no art. 11, I, da LIA, em razão das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021. Assim, sendo manifestamente inexistentes os atos de improbidade administrativa imputados aos réus, deve ser reformada a sentença. Ante o exposto, rejeito as preliminares e dou parcial provimento às apelações para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido. É o voto. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0008396-63.2012.4.01.3400 APELANTE: PAULO SANDOVAL JUNIOR, ACECO TI S.A., WAGNER DE BARROS CAMPOS, PAULO ROBERTO DE ALBUQUERQUE GARCIA COELHO Advogados do(a) APELANTE: CARLOS DAVID ALBUQUERQUE BRAGA - SP132306-A, EDISON ELIAS DE FREITAS - SP246675-A Advogados do(a) APELANTE: ALAN LAUREANO DE ARAUJO - DF14212-A, LUIZ ANTONIO FERREIRA BEZERRIL BELTRAO - DF19773-A Advogado do(a) APELANTE: CESINIO DE CARVALHO PAIVA NETO - RJ74122-A Advogado do(a) APELANTE: ALEX PUIGUE SANTOS FONTINELE - DF59390-A APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA), FUNDACAO NACIONAL DE SAUDE EMENTA ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AVALIAÇÃO DA NECESSIDADE DE PRODUÇÃO DE OUTRAS PROVAS PELO JUIZ. ALEGAÇÕES DE CERCEAMENTO DE DEFESA E DE OFENSA AO CONTRADITÓRIO NÃO CARACTERIZADOS. PRELIMINARES DE NULIDADE REJEITADAS. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/1992 PELA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. STF, ARE 843.989/PR. TEMA 1.199. ART. 10, VIII, DA LEI 8.429/1992. ALEGAÇÃO DE DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. DANO AO ERÁRIO E DOLO ESPECÍFICO NÃO COMPROVADOS. ART. 11, I, DA LIA. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO ISOLADA. REVOGAÇÃO. SENTENÇA REFORMADA. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. APELAÇÕES PARCIALMENTE PROVIDAS. 1. Não há cerceamento de defesa quando a sentença, ainda que de forma sucinta, está devidamente fundamentada, pois cabe ao julgador avaliar a necessidade de produção de provas, para o fim de formar o seu convencimento. 2. O STF, no julgamento do RE 843.989/PR (Tema 1.199), por unanimidade, fixou tese no sentido de que: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10, 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente (...)”. 3. Pode-se inferir, numa interpretação lógico-sistemática, ser possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da CF, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações de improbidade administrativa ainda em curso. 4. Ademais, o STJ entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. 5. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, já que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. 6. A despeito das irregularidades formais detectadas no procedimento de inexigibilidade de licitação e na própria execução do contrato, a execução do serviço contratado não autoriza o reconhecimento da lesão aos cofres públicos, não tendo sido comprovado, também, o intuito dos agentes em lesar o erário, o que impede a condenação com base na prática de ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA. 7. A contratação da pessoa jurídica, no caso, por inexigibilidade de licitação, na forma prevista no art. 25, I, da Lei 8.666/1993, ao contrário de caracterizar ato de improbidade administrativa, pela suposta violação ao art. 10, VIII, da LIA, deveu-se ao fato de ser a ré a única empresa apta para a prestação do serviço de implantação de ambiente de sala-cofre, que contava com a certificação pela Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT. 8. A improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. 9. Inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. 10. Ademais, houve a revogação do art. 11, II, da LIA, tornando atípica a conduta imputada. 11. Os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o ingresso da Lei 14.230/2021 ao mundo jurídico, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. Assim, deve ser afastada a condenação com fundamento no art. 11, caput, da LIA e rejeitado o pedido de condenação com base no inciso II do mesmo artigo. 12. Preliminares rejeitadas. Apelações parcialmente providas. ACÓRDÃO Decide a Turma, por unanimidade, rejeitar as preliminares e dar parcial provimento às apelações. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - 10/06/2025 (data do julgamento). Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator

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Processo nº 0003967-08.2011.4.01.3200

ID: 318837003

Tribunal: TRF1 Órgão: Gab. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Classe: APELAçãO CíVEL Nº Processo: 0003967-08.2011.4.01.3200

Data de Disponibilização: 08/07/2025

Polo Ativo:

MANOEL ADAIL AMARAL PINHEIRO

Polo Passivo:

Acórdão

Advogados:

LUBENIA PINHEIRO DE MELO PARENTE

OAB/AM XXXXXX Desbloquear

FABRICIO DE MELO PARENTE

OAB/AM XXXXXX Desbloquear

ANTONIO DAS CHAGAS FERREIRA BATISTA

OAB/AM XXXXXX Desbloquear

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0003967-08.2011.4.01.3200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0003967-08.2011.4.01.3200 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público F… JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0003967-08.2011.4.01.3200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0003967-08.2011.4.01.3200 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público Federal e outros REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: ANTONIO DAS CHAGAS FERREIRA BATISTA - AM4177-A, FABRICIO DE MELO PARENTE - AM5772-A e LUBENIA PINHEIRO DE MELO PARENTE - AM10090-A POLO PASSIVO:MANOEL ADAIL AMARAL PINHEIRO e outros REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: ANTONIO DAS CHAGAS FERREIRA BATISTA - AM4177-A e LUBENIA PINHEIRO DE MELO PARENTE - AM10090-A RELATOR(A):MARCOS AUGUSTO DE SOUSA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0003967-08.2011.4.01.3200 RELATÓRIO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Trata-se de recursos de apelação interpostos por Manoel Adail Amaral Pinheiro e pelo Ministério Público Federal, em face da sentença proferida pelo Juízo Federal da 1ª Vara da Seção Judiciária do Amazonas/AM que, nos autos da ação de improbidade administrativa movida pelo MPF, julgou procedente de condenação pela prática dos atos previstos no art. 10, IX e XI, da Lei 8.429/1992, aplicando as sanções previstas no art. 12, II, da mesma Lei (ID. 22419933, fls. 103/112). Sustenta o apelante Manoel Adail Amaral Pinheiro, em síntese, a inexistência de ato de improbidade por que a aplicação de recursos públicos sem observância dos trâmites legais é mero erro formal passível de correção. Argui, ainda, que o prejuízo ao erário é elemento indispensável para configuração do ato ímprobo, o que, no caso, não é juízo de certeza, tendo em vista que os recursos públicos foram aplicados em serviços públicos essenciais à população. Assevera que não basta a irregularidade formal para configurar ato de improbidade mas é necessário que a sua prática seja dolosa, e também, que os atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública têm caráter residual, devendo ser reconhecido apenas quando não se subsumem aos arts. 9 e 10 da Lei 8.429/1992. Diante da inexistência de dano ao erário e de dolo específico em sua conduta, pleiteia a não configuração do ato imputado, com a reforma da sentença para julgar improcedente o pedido, e, caso assim não se entenda, aponta que as sanções aplicadas são desproporcionais e desarrazoadas, devendo ser aplicada somente a sanção de ressarcimento ao erário (ID. 22419933, fls. 117/142). Já o MPF, em suas razões recursais, impugna o afastamento da sanção de multa civil sob o argumento de que não é cabível diante das gravíssimos atos de improbidade praticados pelo requerido (ID. 22419933, fls. 167/171). Contrarrazões, respectivamente, do MPF e do réu (ID. 22419933, fls. 162/166 e 178/194). O Ministério Público Federal (PRR1) opina pelo não provimento da apelação do réu e pelo provimento do recurso do MPF (ID. 22419933, fls. 201/206) É o relatório. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0003967-08.2011.4.01.3200 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Consta na petição inicial, em síntese, que o réu, na condição de Prefeito do Município de Coari/AM, fez pagamentos em duplicidade, adquiriu medicamentos com recursos do Programa de Combate às Carências Nutricionais e utilizou recursos do Ministério da Saúde para o serviço de refeitório na Secretaria Municipal de Saúde em desacordo com a Decisão/TCU 600/2000. Na sentença, o magistrado concluiu o seguinte: (…) Observo que a fiscalização levada à efeito no âmbito da saúde no município de Coari abrangeu o período de junho de 1998 a agosto de 2001, sendo que o Requerido exerceu o mandato de Prefeito desde o dia 01.01.2001. O Relatório de Tomada de Contas Especial, fls. 74/76, constatou as seguintes irregularidades na aplicação dos recursos no Piso de Atenção Básica - PAB: a) pagamento em duplicidade da Nota Fiscal n° 000155 de aquisição de gasolina e óleo no valor de R$ 207,88; b) aquisição de medicamentos com recursos do Programa de Combate às Carências Nutricionais, no valor de R$ 23.694,79; c) pagamento de serviço de refeitório para a Secretaria Municipal de Saúde com recursos do PAB, no valor de R$ 1.264,00, em desacordo com a Decisão TCU n° 600/2000; e d) pagamento de serviços de refeitório para a Secretaria Municipal de Saúde no valor de R$ 2.243,00, com recursos MAC-AIH, em desacordo com a Decisão TCU n° 600/2000. Vale ressaltar que essa evidência documental está devidamente comprovada nas apurações do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS) e ainda na TCE do Fundo Nacional de Saúde, bem como no processo de tomada de contas especial do TCU. Ademais, em contestação judicial, o Requerente não apresentou qualquer documento, tampouco se importou em produção de outras provas, pelo que não convence acerca da regularidade dos referidos gastos e da hígida aplicação de recursos federais, nem da prestação das contas necessárias. Assim, há dano ao erário no pagamento em duplicidade na aquisição de gasolina e óleo, bem como ofensa aos princípios da legalidade, moralidade e transparência na falta de observância ao art. 60 da Lei n.° 4.320/64. Da mesma forma, a aquisição de medicamentos com recursos do programa de Combate às Carências Nutricionais gerou ofensa ao previsto na Portaria n.° 709/99, do Ministério da Saúde, que estabelece como prioridade o fortalecimento de ações de combate às carências nutricionais específicas, considerando o grupo de maior vulnerabilidade a desnutrição energético-protéica e as deficiências de ferro e vitamina A. Nesses termos, também evidente dano ao erário no montante acima descrito, mais ofensa aos princípios da legalidade, transparência e moralidade. Quanto ao pagamento de serviço de refeitório com verbas destinadas à saúde, adiciono que a decisão do TCE n° 600/2000, item 8.2 e 8.3.1, assinalou a proibição da utilização dos recursos da rede de serviços do SUS, não se considerando em sua abrangência órgãos, entidades e unidades voltados exclusivamente para a realização de atividades administrativas. Como no caso em tela a aplicação dos recursos foi realizada no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde, órgão eminentemente administrativo, está caracterizada a irregularidade na utilização do recurso, bem como o correspondente dano ao erário na forma acima detalhada. Sobre as teses da Defesa de que não houve lesão ao erário na utilização dos valores pertencentes ao Programa de Combate às Carências Nutricionais por suposta compensação com aplicação de valores oriundos do Fundo Nacional de Saúde, o Réu não se desincumbiu do seu ônus de comprovar esse pagamento, na esteira do art. 373, II, do CPC. Ainda que assim não fosse, a utilização de rubricas diversas para pagamentos dos bens correspondentes não retira a ocorrência de dano ao erário, à míngua de possibilidade de controle de gastos e até mesmo da caracterização de que foram efetivamente recursos públicos os destinados aos pagamentos dos fornecedores. Assim, verifico que o Requerido, ao promover pagamentos em duplicidade, utilizar recursos destinados ao Programa de Combate às Carências Nutricionais para aquisição de medicamentos, bem como, diante do pagamento de serviços de refeitório com recursos destinados à saúde, incorreu nas condutas tipificadas nos artigos, 10, caput, incisos IX e XI e 11, I , da Lei 8.429/92. (...). Analisando a questão, verifico que a presente ação foi proposta ainda sob a redação original da Lei 8.429/1992, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, podendo esta ser aplicada às hipóteses anteriores à sua vigência, em circunstâncias específicas, respeitadas as balizas estabelecidas pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1.199). O STF, no mencionado julgamento, fixou, dentre outras, as seguintes teses após exame da Lei 14.230/2021: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (...). Do que se extrai, pois, do entendimento fixado pelo STF, pode-se concluir, primeiramente, que a nova lei exige que o elemento subjetivo “dolo” seja demonstrado nos tipos legais descritos nos arts. 9º, 10 e 11. Segundo, que a lei nova revogou a ação de improbidade na modalidade culposa trazida no antigo artigo 10 (dano ao erário - único que até então admitia a condenação também por culpa), em caráter irretroativo. No entanto, essa revogação não alcançará ações, iniciadas sob a égide da Lei 8.429/1992, que tiverem transitado em julgado. Cabe destacar, por oportuno, que o STF nada dispôs sobre a questão alusiva à revogação de alguns tipos da anterior Lei 8.429/1992, nem quanto às alterações introduzidas pela nova lei em certos tipos legais, até porque não era objeto do RE 843.989/PR. Não obstante, pode-se inferir, numa interpretação lógico-sistemática, ser possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da CF, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações ainda em curso, a exemplo do quanto admitido para aquelas originadas por atos de improbidade culposos. O STJ, por sua vez, entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. Destaque-se, ainda, que o artigo 1º, § 4º, da nova lei expressamente estabelece a aplicação ao sistema da improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, os quais incidem retroativamente em benefício da parte ré. O apelante foi condenado pela prática dos atos capitulados no art. 10, IX e XI, da Lei 8.429/1992, que antes das alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (...) IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; (...) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; (...). Com a redação dada pela nova lei, o dispositivo ficou assim redigido: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (…) IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; (...) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; (...). Na sentença o Juízo a quo entendeu que o desrespeito às normas legais e regulamentares que disciplinam a aplicação da verba vinculada evidencia maior gravidade na culpa lesiva do gestor e no dolo ofensivo ao princípios da Administração Pública, caracterizados os atos ímprobos imputados. Contudo, considerando a admissão do réu do emprego dos recursos em outras destinações públicas, afastou a aplicação de multa civil. Ademais, embora constatada a aplicação das verbas vinculadas em finalidades diversas, não há sequer indícios de que os valores não tenham sido revertidos em proveito da municipalidade, ficando clara a utilização de parte das verbas atinentes ao Programa de Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais para a aquisição de medicamentos, bem como para o serviço de refeitório da Secretaria Municipal de Saúde. Ressalto que a mera aplicação irregular de verba que possui destinação legal vinculada não implica dano efetivo ao erário. Deste modo, a despeito das irregularidades formais narradas, consistentes na aquisição de medicamentos com recursos do Programa de Combate às Carências Nutricionais e o pagamento de serviço de refeitório da Secretaria Municipal de Saúde com recursos destinados à saúde, não restou comprovado o intuito do agente em lesar o erário, apurada apenas a má gestão, a negligência no trato da coisa pública. Portanto, não há nos autos elementos que apontem para a ocorrência efetiva de dano, já que não restou comprovado que tais recursos tenham sido utilizados ou desviados para fins particulares, diversos aos públicos. Com efeito, quanto ao pagamento em duplicidade não foi apontada nenhuma conduta específica do requerido que o associe à irregularidade imputada, a não ser o fato do réu ter sido o gestor municipal e de ter liberado verba pública sem a estrita observância da lei. Conforme o Relatório de Auditoria do DENASUS 34/2001 item 14 (Execução Orçamentária/Financeira), referenciado pelo Ministério Público Federal, a nota fiscal que teria sido paga supostamente em duplicidade é a NF 000155 de 28/05/2001 (data de emissão), proveniente das Notas de Empenho 1479 e 1490 de 23/05/2001, no valor de R$ 207,88 (duzentos e sete reais e oitenta e oito centavos), no entanto o órgão ministerial não trouxe qualquer comprovação da imputação de pagamento de nota fiscal em duplicidade. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, já que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). Porém o parquet não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta. O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. A propósito: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6. Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados. (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024.) Assim como a jurisprudência desta Corte. Confira-se: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 10, CAPUT, E ART. 11, VI, AMBOS DA LIA. NÃO COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO DE OCULTAR IRREGULARIDADES. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. (...) 4. A Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ao Erário e a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa. 5. O dano in re ipsa não mais serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da LIA, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. (...) 7. Não há prova de que os recursos federais repassados pelo FNDE foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio do citado ex-prefeito ou de terceiro, também não há prova que demonstre a existência de irregularidades na utilização dos recursos federais repassados ao Ente Municipal. 8. O réu/apelado foi condenado tão somente porque deixou de prestar contas ao FNDE, não havendo prova de que ele teria deixado de prestar contas para ocultar irregularidades. Assim, não é o caso de sua condenação pela prática de ato ímprobo descrito no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992. 9. Posicionamento do STF, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023). 10. Recurso de apelação não provido. (AC 1001217-78.2018.4.01.3100, TRF1, Décima Turma, Rel. Des. Fed. Solange Salgado da Silva, PJe 24/05/2024.) Ademais, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. A jurisprudência também é firme no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA. SUPERFATURAMENTO NÃO EVIDENCIADO. PROGRAMA PAB FIXO. APLICAÇÃO DE RECURSOS EM PROCEDIMENTOS DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE. IRREGULARIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. DOLO NÃO DEMONSTRADO. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO AFASTADA. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES. SENTENÇA REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. A ação foi proposta pelo Ministério Público Federal em face dos apelantes (ex-prefeito de Araguaiana/MT e particular), em razão de suposta dispensa indevida de licitação para a aquisição de medicamentos (Programa de Assistência Farmacêutica), com indicativo de superfaturamento de preços; e em face apenas do ex-prefeito, por desvio de finalidade na aplicação dos recursos da Atenção Básica (Programa PAB Fixo), utilizados em procedimentos de média e alta complexidades. 2. A sentença julgou parcialmente procedente o pedido, condenando ambos os apelantes nas seguintes sanções (art. 12, II, da lei n. 8.429/92): (i) ressarcimento ao erário, no valor de R$ 20.857,57, relativo ao Programa de Assistência Farmacêutica, a ser corrigido; (ii) suspensão dos direitos políticos, pelo prazo de 5 (cinco) anos; e (iii) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos. Aplicou, ainda, ao ex-prefeito as sanções de ressarcimento do valor de R$ 71.127,59, relativo ao Programa PAB Fixo, a ser corrigido; e pagamento de multa civil no valor de 3 (três) remunerações do cargo de prefeito, relativo à época dos fatos. (…) 5. O art. 10, caput, da Lei n. 8.429/92, com a redação dada pela Lei n. 14.230/21, estabelece que "Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei: [...]", referindo-se em seu inciso VIII à conduta de "frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva". 6. A despeito da impropriedade apontada pela CGU - dispensa de licitação para aquisição de medicamentos em único estabelecimento farmacêutico no município -, o fato é que a frustração à licitação, presente no inciso VIII do art. 10 da Lei n. 8.429/92, está atrelada à existência de conduta dolosa, apta a ensejar perda patrimonial efetiva, não se configurando com ilações ou eventuais inconformidades formais no procedimento licitatório. 7. Não há nos autos demonstração de inexecução do objeto do Programa, ou de danos efetivos aos cofres públicos. Os fatos expressam meras desconformidades formais licitatórias, sem propósitos malsãos, o que configura uma atipicidade administrativa que não teve, nas circunstâncias do caso, o condão de assumir o qualificativo de ato de improbidade administrativa, que pressupõe má-fé e desonestidade do agente no trato da coisa pública, o que não ficou comprovado. 8. O fato de terem sido apurados, pela CGU, em relação a alguns itens confrontados, valores menores do que os praticados pela farmácia contratada, não comprova ipso facto a existência de superfaturamento: não há evidências de fraude na coleta de preços, mediante combinação e/ou ajuste entre os demandados, com o dolo de causar enriquecimento ilícito, desvio de verbas ou perda patrimonial efetiva. 9. Ao autor competia, em prova pericial, demonstrar que os preços oficiais, nos quais se baseou a Controladoria, deveriam ser amplamente utilizados e, ainda, que os valores orçados pelo estabelecimento farmacêutico teriam sido inadequados ou incompatíveis com os preços praticados no mercado (levando-se em conta o fato de o município estar localizado fora da região metropolitana). 10. No que diz com a imputação de conduta ímproba ao ex-prefeito em razão da aplicação das verbas do Programa de Atendimento Básico - PAB em despesas não elegíveis (serviços de média e alta complexidade), embora o fato seja indicativo de irregularidade formal, não comprova a existência de improbidade, à míngua de demonstração de dano. Não obstante a impropriedade vê-se que restou mantida a destinação pública de tais recursos, uma vez que aplicados em benefício da população. 11. A ausência de registro do nome dos pacientes e dos exames efetuados nas notas fiscais expedidas e nos respectivos empenhos afeiçoa-se à mera irregularidade, que não se eleva à categoria de atos de improbidade administrativa, mormente porque não evidenciada a prática de conduta dolosa. 12. Não se pode confundir meras faltas administrativas com as graves faltas sujeitas às severas sanções da Lei n. 8.429/92, aplicadas apenas quando a atuação do administrador destoe nitidamente dos princípios que regem a Administração Pública, em especial, a legalidade e a moralidade, transgredindo os deveres de retidão e lealdade ao interesse público. Todo ato ímprobo é um ato ilícito, irregular, mas nem todo ato ilícito ou irregular constitui ato de improbidade. 13. Os relatórios da CGU têm muita importância como início de prova, para dar base à propositura da ação, mas, documentos unilaterais elaborados sem os auspícios do contraditório, por si só, não são aptos (em princípio) a conduzir a uma condenação por atos de improbidade, devendo, mesmo como peças administrativas revestidas de presunção juris tantum de legitimidade, receber o apoio de outros meios de prova, que não foram produzidos. 14. Tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII - CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova. 15. Preliminar de prescrição afastada. Apelações providas. Sentença reformada. Improcedência (in totum) da ação. (AC 0027450-02.2009.4.01.3600, TRF1, Quarta Turma, Rel. Des. Fed. Olindo Menezes, e-DJF1 20/04/2023.) Sendo assim, não comprovada a existência de dano, tampouco o dolo específico do apelado na prática da conduta, não cabe a condenação pela prática de ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA. O apelante também foi condenado pela prática do ato ímprobo previsto no art. 11, I, da LIA. Ocorre que houve a revogação do art. 11, I, da LIA, tornando atípicas as condutas imputadas. Nesse contexto, esta Corte, em casos de condenação pelo art. 11, caput e seus incisos revogados, tem assim se posicionado: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS. ART. 11, CAPUT. REVOGAÇÃO. CONDUTA INEXISTENTE. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021. As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP). Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular. Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa - notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas. A opção legislativa de revogar alguns preceitos da lei de improbidade administrativa é válida, pois decorre de previsão constitucional contida no art. 37, § 4º, o qual preceitua que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Desde a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal. Os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados. A referida norma se aplica ao caso concreto, visto que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa. Desde a vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta imputada aos requeridos deixou de ser típica (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992). Agravo de instrumento a que se nega provimento. (AG 1033687-14.2022.4.01.0000, TRF1, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Maria do Carmo Cardoso, PJe 14/06/2023). Assim, é descabida a condenação do apelante também com fundamento no art. 11, I, da LIA, em razão das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021. Ante o exposto, dou provimento à apelação do réu para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido e julgo prejudicada a apelação do MPF. É o voto. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0003967-08.2011.4.01.3200 APELANTE: MANOEL ADAIL AMARAL PINHEIRO, MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL Advogados do(a) APELANTE: ANTONIO DAS CHAGAS FERREIRA BATISTA - AM4177-A, FABRICIO DE MELO PARENTE - AM5772-A, LUBENIA PINHEIRO DE MELO PARENTE - AM10090-A APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA), MANOEL ADAIL AMARAL PINHEIRO Advogados do(a) APELADO: ANTONIO DAS CHAGAS FERREIRA BATISTA - AM4177-A, LUBENIA PINHEIRO DE MELO PARENTE - AM10090-A EMENTA ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/1992 PELA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. STF, ARE 843.989/PR. TEMA 1.199. ART. 10 DA LIA. AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS E SERVIÇO DE REFEITÓRIO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE. APLICAÇÃO DE VERBA VINCULADA EM FINALIDADE DIVERSA. DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. ART. 11, I, DA LIA. REVOGAÇÃO. ATIPICIDADE. SENTENÇA REFORMADA. PEDIDO IMPROCEDENTE. APELAÇÃO DO RÉU PROVIDA. APELAÇÃO DO MPF PREJUDICADA. 1. Apelação interposta contra a sentença que julgou procedente o pedido deduzido na ação de improbidade administrativa e condenou o réu pela prática dos atos previstos nos arts. 10, IX e XI, e 11, I, da LIA, em razão das irregularidades na aplicação de recursos federais do Programa de Combate às Carências Nutricionais e à conta dos recursos recebidos pelo Ministério da Saúde. 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a conduta do réu se amolda aos tipos legais de ato de improbidade administrativa, diante das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, especialmente no que se refere à exigência de dolo específico e à demonstração de dano efetivo ao erário; e (ii) saber se subsiste a tipicidade das condutas descritas no art. 11, I, da LIA, diante da revogação promovida pela referida lei. 3. O dolo é requisito indispensável para a tipificação de atos de improbidade administrativa, conforme fixado pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) e pelo STJ no REsp 2.107.601/MG. A improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. 4. A redação dada pela Lei 14.230/2021 ao art. 10 da LIA exige a demonstração de dano efetivo ao erário, não sendo suficiente a presunção de prejuízo (dano in re ipsa), conforme entendimento consolidado pelo STJ no REsp 1.929.685/TO. 5. A despeito das irregularidades formais narradas, consistentes na aquisição de medicamentos com recursos do Programa de Combate às Carências Nutricionais e o pagamento de serviço de refeitório da Secretaria Municipal de Saúde com recursos destinados à saúde, não há nos autos elementos que apontem para a ocorrência de dano, pois não restou comprovada a efetiva perda patrimonial do ente público. 6. A improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. 7. Não comprovada a existência de dano ao erário, tampouco o dolo específico, resta inviabilizada a condenação pela prática de ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA. 8. Houve a revogação do art. 11, I , da LIA, tornando atípicas as condutas imputadas. 9. Apelação do réu provida. Apelação do MPF prejudicada. ACÓRDÃO Decide a Turma, por unanimidade, dar provimento à apelação do réu e julgar prejudicada a apelação do MPF. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - 17/06/2025 (data do julgamento). Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator

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Processo nº 0001894-16.2015.4.01.4302

ID: 324018723

Tribunal: TRF1 Órgão: Gab. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Classe: APELAçãO CíVEL Nº Processo: 0001894-16.2015.4.01.4302

Data de Disponibilização: 14/07/2025

Polo Ativo:

MARIA DA GLORIA DOS SANTOS LAIA MAURO LUIZ ERPEN VIRLEY LEMOS DE SOUZA

Polo Passivo:

Acórdão

Advogados:

ANDRE LUIS AMERICO MOREIRA

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FELIPE DE ALMEIDA PEREIRA RAMOS

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GUIDO DE MATTOS COUTINHO

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MARCOS PAULO CORREIA DE OLIVEIRA

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KHELLEN ALENCAR CALIXTO

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JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0001894-16.2015.4.01.4302 PROCESSO REFERÊNCIA: 0001894-16.2015.4.01.4302 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: VIRLEY LEMOS DE SOUZ… JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0001894-16.2015.4.01.4302 PROCESSO REFERÊNCIA: 0001894-16.2015.4.01.4302 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: VIRLEY LEMOS DE SOUZA e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: KHELLEN ALENCAR CALIXTO - TO6856-A, MARCOS PAULO CORREIA DE OLIVEIRA - TO6643-A, GUIDO DE MATTOS COUTINHO - MG119565-A, FELIPE DE ALMEIDA PEREIRA RAMOS - MG127147 e ANDRE LUIS AMERICO MOREIRA - TO9194-B POLO PASSIVO:Ministério Público Federal e outros RELATOR(A):MARCOS AUGUSTO DE SOUSA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0001894-16.2015.4.01.4302 RELATÓRIO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Trata-se de recurso de apelação interposto por Virley Lemos de Souza, Mauro Luiz Erpen e Maria da Glória Santos Laia, em face da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Gurupi/TO, que, nos autos da ação de improbidade administrativa movida pelo Ministério Público Federal - MPF, julgou procedente o pedido, condenando os apelantes pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, VIII e XI e art. 11, II, da Lei 8.429/1992, com a aplicação das sanções previstas no art. 12 do mesmo Diploma (ID. 302290056, fls. 124/141). A apelante Maria da Glória dos Santos argui preliminar de “inadequação da via eleita”, sob o fundamento de que não há “plausibilidade” ou requisitos mínimos acerca da prática de atos de improbidade. Ainda em preliminar, sustenta que a ação civil configura bis in idem, considerando o procedimento de Tomada de Contas Especial em tramitação perante o TCU, que discute o ressarcimento dos mesmos valores apontados na exordial. No mérito, referida apelante, bem como Virley Lemos de Souza e Mauro Luiz Erpen, sustentam que mera irregularidade no procedimento licitatório não implica, por si só, prejuízo ao erário, especialmente diante da inexistência de provas de que os serviços não foram efetivamente prestados, ônus que cabia à acusação demonstrar. Fundamentam que não foi demonstrado o dolo de causar prejuízo ao erário. Subsidiariamente, insurgem-se contra as sanções aplicadas (ID. 302290056, fls. 145/163, 165/172 e 185/197). Contrarrazões (ID. 302290056, fls. 202/209 e ID. 302290057, fls. 18/25). O Ministério Público Federal (PRR1) opina pelo não provimento das apelações (ID. 30229055, fls. 8/24). É o relatório. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0001894-16.2015.4.01.4302 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: No que diz respeito à preliminar de ocorrência de bis in idem, diante da apuração dos fatos pelo TCU, esta não merece prosperar, diante da independência entre as instâncias administrativa e judicial. É vedada somente a cobrança em duplicidade, devendo ser realizada a compensação entre os títulos quando da eventual execução (AC 0008630-68.2009.4.01.3200, Quarta Turma, Rel. Juiz Federal convocado Pablo Zuniga Dourado, PJe 02/03/2023). A preliminar de “inadequação da via eleita” se confunde com o mérito, posto que fundamentada na inexistência de indícios mínimos da prática de ato de improbidade administrativa, questão que será analisada no momento adequado. Rejeitam-se, portanto, as preliminares suscitadas. Quanto ao mérito, consta em síntese, que no ano de 2008, Maria da Gloria, então diretora temporária da ETF - Escola Técnica Federal de Palmas, que posteriormente passou a integrar o IFTO - Instituto Federal do Tocantins, autorizou procedimento licitatório para “contratação de empresa de engenharia, em regime de empreitada por preço global, para a execução de serviços de reforma de prédio existente, construção de guarita, auditório e ginásio de esportes” no estabelecimento. Virley Lemos foi designado como responsável pela preparação e encaminhamento dos documentos necessárias para subsidiar a licitação e Mauro Luiz, como responsável técnico pelo acompanhamento da obra. Na sentença, o Juízo a quo julgou procedente o pedido, asseverando que: Do processo licitatório - desta etapa, segundo a inicial, participaram os réus Maria da Glória dos Santos Laia, Luiz Antônio da Silva, e Virley Lemos da Silva. Segundo a inicial, os três foram responsáveis pela preparação e realização da licitação, e contratação das obras da UNED/Gurupi. Segundo o MPF, o procedimento licitatório da obra ocorreu sem o projeto básico especifico para a obra pretendida, uma vez que o projeto básico do ginásio era da UNED de Porto Nacional, envolvendo estudos para a referida localidade: não executável de imediato no campus de Gurupi, por óbvio, deveria sofrer adaptações; além da ausência de projetos executivos para a reforma do prédio, construção do auditório, ginásio e guarita. De acordo cm os autos, "a contratação nasceu de Pedido de Aquisição, assinado pela Diretora Geral à época, Maria da Glória Santos Laia, e pelo servidor Virley Lemos de Souza, Diretor de Administração em 10/07/2008 (...). Não se pode chegar a outra ilação que não seja a responsabilidade de Maria da Glória dos Santos Laia pelas irregularidades do certame, posto que era a condutora de todo o processo e que tinha plena ciência de que não havia projeto básico específico para a UNED/Gurupi, e que seria utilizado o projeto confeccionado para a unidade de Porto Nacional; bem como que não havia projeto executivo específico, o que está em confronto com as disposições contidas nos incisos IX e X do art. 6° c/c o Art. 7º, incisos I e II, e § 2°, incisos I e II; da Lei nº 8.666/93. (...) Com efeito, há autorização legal para que o projeto executivo seja desenvolvido concomitantemente com a execução do serviço, desde que também autorizado pela Administração. Não se verifica nos autos, que tenha havido autorização do IFTO no sentido de que o projeto executivo fosse desenvolvido durante a execução das obras. Houve, sim, uma completa omissão neste sentido, contrariando os dispositivos legais regentes da matéria, conforme acima indicados. (...) Nos termos do art. 10 da Lei de Improbidade, constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º da Lei. Assim, de acordo com o entendimento do STJ, "caracterizado o ato de improbidade administrativa por dano ao erário, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/92, já que, para enquadramento de conduta no citado artigo, é dispensável a configuração do dolo, contentando-se a norma com a simples culpa" (...). A realização do certame, em tais circunstâncias, que culminou com a não aplicação das verbas de acordo com a previsão legal, foi, no mínimo, um ato negligente. Conclui-se que Luiz Antonio da Silva, Virley Lemos da Silva e Maria da Glória dos Santos Laia foram, conjuntamente, os responsáveis pelas ilegalidades perpetradas durante o processo licitatório, no qual sagrou-se vencedora a empresa Emtel. Não pairam dúvidas, portanto, que ocorreram as graves falhas no processo licitatório, tal qual indicado pelo MPF na peça inicial, consistentes nas ausências de projeto básico especifico e projeto executivo, em contrariedade às regras fixadas nos incisos IX e X do art. 6° c/c o Art. 7°, caput, incisos I e II, e §§ 1° e 2°, incisos I e II, todos da Lei n° 8.666/93, frustrando a licitude do processo licitatório, e permitindo a liberação de verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para sua aplicação irregular, nos termos do art. 10, incisos VIII e XI, da Lei 8429/92. (...) Ao contrário do que afirmado pelo demandado em sua defesa, ele foi integrante da comissão de fiscalização da obra durante todas as medições, chegando, inclusive, a ostentar a condição de presidente da comissão (...). Caso o fiscal entenda que não dispõe de conhecimentos técnicos suficientes para o desempenho da fiscalização, seria o caso de exigir da Administração a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição. Neste cenário, resta evidente a atuação de Mauro Erpen no acompanhamento das obras, em razão das atribuições a ele conferidas. Logo, não há como afastar sua responsabilidade nas falhas apontadas nos procedimentos administrativos (sindicância e processo disciplinar), e reproduzidas na inicial. (...) Por tais razões, conclui-se que os demandados integrantes da comissão de fiscalização agiram com desídia e negligência na condução da fiscalização do contrato, permitindo o seguimento das obras, mesmo diante de conhecidas e flagrantes ilegalidades, infringindo o preceito fixado pelo art. 11, inciso II da Lei de Improbidade, por retardarem ou deixarem de praticar, indevidamente, ato de oficio consistente em fiscalizar o contrato, nos exatos termos do art. 67 da Lei 866/93. Além disso, ao atestarem medições sem lastro em obras ou serviços; causaram prejuízos ao erário, liberando verbas sem a estrita obediência dos ditames legais ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular, bem como possibilitando que terceiro se enriquecesse ilegitimamente (art. 10, incisos XI e XII, da Lei 8429/92) (Grifo no original). Verifica-se que a presente ação foi proposta ainda sob a redação original da Lei 8.429/1992, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, que poderá ser aplicada às hipóteses anteriores à sua vigência, em circunstâncias específicas, respeitadas as balizas estabelecidas pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1.199). O STF, no mencionado julgamento, fixou, dentre outras, as seguintes teses após exame da Lei 14.230/2021: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (...) Do que se extrai do entendimento fixado pelo STF, pode-se concluir, primeiramente, que a nova lei exige que o elemento subjetivo dolo seja demonstrado nos tipos legais descritos nos arts. 9º, 10 e 11. Segundo, que a lei nova revogou a ação de improbidade na modalidade culposa prevista no antigo artigo 10 (dano ao erário - único que até então admitia a condenação também por culpa), em caráter irretroativo. Essa revogação não alcançará ações iniciadas sob a égide da Lei 8.429/1992 que tiverem transitado em julgado. Cabe destacar, por oportuno, que o STF nada dispôs sobre a questão alusiva à revogação de alguns tipos da anterior Lei 8.429/1992, nem quanto às alterações introduzidas pela nova lei em certos tipos legais, até porque não era objeto do RE 843.989/PR. Não obstante, por meio de interpretação lógico-sistemática, infere-se que é possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações ainda em curso, a exemplo do quanto admitido para aquelas originadas por atos de improbidade culposos. O STJ, por sua vez, entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. Destaque-se, ainda, que o artigo 1º, § 4º, da nova lei expressamente estabelece a aplicação ao sistema da improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, os quais incidem retroativamente em benefício da parte ré. Feitas tais considerações, extrai-se que os apelantes foram condenados pela prática das condutas previstas no art. 10, XI e XII, da LIA, que, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, estavam assim redigidos: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (…) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; Com a redação dada pela nova lei, os dispositivos passaram a prever o que segue: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (…) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; No caso sob exame, como assentado linhas volvidas, a imputação de ato de improbidade administrativa fundamenta-se na alegação de dano ao erário decorrente de licitação realizada sem observância das regras pertinentes, bem como falhas na fiscalização da obra. Não obstante, a reiterada jurisprudência desta Corte orienta que para configurar o ato de improbidade que causa dano ao erário, a irregularidade da licitação deve acarretar perda patrimonial efetiva, não sendo mais admitida a configuração de dano presumido. Precedentes: AC 0011852-47.2014.4.01.3304 e AC 0027450-02.2009.4.01.3600. Consolidado também o entendimento de que a simples inobservância dos requisitos legais para a contratação pública não autoriza, por si só, a imposição das sanções previstas na Lei 8.429/1992. A atenta análise da sentença demonstra que a condenação se baseou na presunção de dano decorrente da inobservância das normas legais referentes à licitação, sem comprovação de conduta dolosa ou de prejuízo material concreto. A responsabilização se fundou em omissão, negligência e desídia. Quanto à alegação de dano pela não prestação dos serviços contratados, não há nos autos prova robusta da inexecução contratual, tampouco indícios de superfaturamento, sobrepreço ou desvio de recursos públicos para finalidades alheias ao interesse público. Tampouco foram identificadas irregularidades nos processos de pagamento vinculados à execução contratual. Dessa forma, a ausência de elementos probatórios consistentes afasta a caracterização de dano material efetivo, pressuposto indispensável para a tipificação do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei 8.429/1992. Nos termos dos precedentes desta Corte, “tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova” (AC 0001413-80.2015.4.01.4002). Verifica-se que não foi comprovada a existência de dolo específico ou de má-fé por parte dos apelantes, mas apenas o descumprimento de procedimentos legais, o que, embora reprovável sob a ótica da legalidade administrativa, não se reveste, por si só, dos elementos configuradores do ato ímprobo, notadamente a intenção deliberada de causar lesão ao patrimônio público. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, posto que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). No caso concreto, o MPF não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta. O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. A propósito: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6. Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados. (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024.) No mesmo sentido a jurisprudência desta Corte: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 10, CAPUT, E ART. 11, VI, AMBOS DA LIA. NÃO COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO DE OCULTAR IRREGULARIDADES. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. (...) 4. A Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ao Erário e a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa. 5. O dano in re ipsa não mais serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da LIA, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. (...) 7. Não há prova de que os recursos federais repassados pelo FNDE foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio do citado ex-prefeito ou de terceiro, também não há prova que demonstre a existência de irregularidades na utilização dos recursos federais repassados ao Ente Municipal. 8. O réu/apelado foi condenado tão somente porque deixou de prestar contas ao FNDE, não havendo prova de que ele teria deixado de prestar contas para ocultar irregularidades. Assim, não é o caso de sua condenação pela prática de ato ímprobo descrito no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992. 9. Posicionamento do STF, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023). 10. Recurso de apelação não provido. (AC 1001217-78.2018.4.01.3100, TRF1, Décima Turma, Rel. Des. Fed. Solange Salgado da Silva, PJe 24/05/2024.) Ademais, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. A jurisprudência também é firme no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA. SUPERFATURAMENTO NÃO EVIDENCIADO. PROGRAMA PAB FIXO. APLICAÇÃO DE RECURSOS EM PROCEDIMENTOS DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE. IRREGULARIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. DOLO NÃO DEMONSTRADO. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO AFASTADA. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES. SENTENÇA REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. (...) 7. Não há nos autos demonstração de inexecução do objeto do Programa, ou de danos efetivos aos cofres públicos. Os fatos expressam meras desconformidades formais licitatórias, sem propósitos malsãos, o que configura uma atipicidade administrativa que não teve, nas circunstâncias do caso, o condão de assumir o qualificativo de ato de improbidade administrativa, que pressupõe má-fé e desonestidade do agente no trato da coisa pública, o que não ficou comprovado. 8. O fato de terem sido apurados, pela CGU, em relação a alguns itens confrontados, valores menores do que os praticados pela farmácia contratada, não comprova ipso facto a existência de superfaturamento: não há evidências de fraude na coleta de preços, mediante combinação e/ou ajuste entre os demandados, com o dolo de causar enriquecimento ilícito, desvio de verbas ou perda patrimonial efetiva. 9. Ao autor competia, em prova pericial, demonstrar que os preços oficiais, nos quais se baseou a Controladoria, deveriam ser amplamente utilizados e, ainda, que os valores orçados pelo estabelecimento farmacêutico teriam sido inadequados ou incompatíveis com os preços praticados no mercado (levando-se em conta o fato de o município estar localizado fora da região metropolitana). 10. No que diz com a imputação de conduta ímproba ao ex-prefeito em razão da aplicação das verbas do Programa de Atendimento Básico - PAB em despesas não elegíveis (serviços de média e alta complexidade), embora o fato seja indicativo de irregularidade formal, não comprova a existência de improbidade, à míngua de demonstração de dano. Não obstante a impropriedade vê-se que restou mantida a destinação pública de tais recursos, uma vez que aplicados em benefício da população. 11. A ausência de registro do nome dos pacientes e dos exames efetuados nas notas fiscais expedidas e nos respectivos empenhos afeiçoa-se à mera irregularidade, que não se eleva à categoria de atos de improbidade administrativa, mormente porque não evidenciada a prática de conduta dolosa. 12. Não se pode confundir meras faltas administrativas com as graves faltas sujeitas às severas sanções da Lei n. 8.429/92, aplicadas apenas quando a atuação do administrador destoe nitidamente dos princípios que regem a Administração Pública, em especial, a legalidade e a moralidade, transgredindo os deveres de retidão e lealdade ao interesse público. Todo ato ímprobo é um ato ilícito, irregular, mas nem todo ato ilícito ou irregular constitui ato de improbidade. 13. Os relatórios da CGU têm muita importância como início de prova, para dar base à propositura da ação, mas, documentos unilaterais elaborados sem os auspícios do contraditório, por si só, não são aptos (em princípio) a conduzir a uma condenação por atos de improbidade, devendo, mesmo como peças administrativas revestidas de presunção juris tantum de legitimidade, receber o apoio de outros meios de prova, que não foram produzidos. 14. Tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII - CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova. 15. Preliminar de prescrição afastada. Apelações providas. Sentença reformada. Improcedência (in totum) da ação. (AC 0027450-02.2009.4.01.3600, TRF1, Quarta Turma, Rel. Des. Fed. Olindo Menezes, e-DJF1 20/04/2023.) Sendo assim, ausente a demonstração inequívoca da ocorrência de dano ao erário, bem como não comprovado o dolo específico, não se configura a prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10 da LIA. A sentença condenou o apelante Mauro Erpen pela prática do ato previsto no art. 11, II, da LIA, que, entretanto, foi revogado pela Lei 14.230/2021, tornando atípica a conduta imputada. Consigne-se que inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só se configura caso vinculado a algum de seus incisos. Precedentes do TRF 1ª Região: AC 0011428-36.2009.4.01.3900, AC 0004242-33.2016.4.01.3312 e EDAC 0003493-86.2016.4.01.4000. Cabe asseverar que os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração pública somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. Nesse contexto, esta Corte, em casos de condenação pelo art. 11, caput e seus incisos revogados, tem assim se posicionado: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS. ART. 11, CAPUT. REVOGAÇÃO. CONDUTA INEXISTENTE. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021. As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP). Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular. Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa — notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas. A opção legislativa de revogar alguns preceitos da lei de improbidade administrativa é válida, pois decorre de previsão constitucional contida no art. 37, § 4º, o qual preceitua que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Desde a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal. Os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados. A referida norma se aplica ao caso concreto, visto que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa. Desde a vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta imputada aos requeridos deixou de ser típica (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992). Agravo de instrumento a que se nega provimento. (AG 1033687-14.2022.4.01.0000, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Maria do Carmo Cardoso, PJe 14/06/2023.) Deste modo, deve ser afastada a condenação com base no art. 11, II, da LIA, em razão das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021. Ante o exposto, rejeito a preliminar e dou provimento às apelações, para julgar improcedente o pedido. É o voto. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0001894-16.2015.4.01.4302 APELANTE: MAURO LUIZ ERPEN, VIRLEY LEMOS DE SOUZA, MARIA DA GLORIA DOS SANTOS LAIA Advogado do(a) APELANTE: MARCOS PAULO CORREIA DE OLIVEIRA - TO6643-A Advogados do(a) APELANTE: ANDRE LUIS AMERICO MOREIRA - TO9194-B, FELIPE DE ALMEIDA PEREIRA RAMOS - MG127147, GUIDO DE MATTOS COUTINHO - MG119565-A Advogado do(a) APELANTE: KHELLEN ALENCAR CALIXTO - TO6856-A APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL LITISCONSORTE: INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA DO TOCANTINS - IFTO EMENTA ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. PRELIMINAR REJEITADA. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/1992 PELA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. STF, ARE 843.989/PR. TEMA 1.199. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO. ART. 10 DA LIA. EFETIVO DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. DANO PRESUMIDO. DOLO ESPECÍFICO NÃO DEMONSTRADO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. ART. 11, II, DA LEI 8.429/1992. REVOGAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO PELO CAPUT. ATIPICIDADE. SENTENÇA REFORMADA. APELAÇÕES PROVIDAS. 1. Apelação interposta contra sentença que julgou procedente o pedido e condenou os réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10, XI e XII, e 11, II, da LIA, em face de irregularidades em processo de licitação e na fiscalização da obra. 2. Há três questões centrais em discussão: (i) verificar a ocorrência de bis in idem, considerando a tramitação de TCE perante o TCU; (ii) verificar se houve prática de ato de improbidade administrativa por dano ao erário decorrente de irregularidades no processo licitatório e (iii) analisar a subsistência da condenação com base no art. 11, II, da LIA após as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021. 3. Não há que se falar em bis in idem, diante da apuração dos fatos pelo TCU, considerando a independência entre as instâncias administrativa e judicial. É vedada somente a cobrança em duplicidade, devendo ser realizada compensação entre os títulos quando da eventual execução. 4. A redação dada pela Lei 14.230/2021 ao art. 10 da LIA exige a demonstração de dano efetivo ao erário, não se admitindo a mera presunção de prejuízo (dano in re ipsa), conforme entendimento consolidado pelo STJ no REsp 1.929.685/TO. 5. O dolo é requisito indispensável para a tipificação de atos de improbidade administrativa, conforme fixado pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) e pelo STJ no REsp 2.107.601/MG. Além disso, o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. 6. No caso concreto, a prova constante nos autos é insuficiente para demonstrar a existência de dano patrimonial efetivo decorrente das irregularidades apontadas, tampouco há comprovação da não prestação dos serviços, superfaturamento, sobrepreço ou desvio de verbas públicas. 7. A inexistência de prova robusta do dolo específico ou de má-fé dos apelantes, aliada à ausência de demonstração de prejuízo material, inviabiliza a configuração do ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA, posto que a negligência administrativa, por si só, não autoriza a imposição das sanções da referida lei. 8. Houve a revogação do art. 11, II, da LIA, tornando atípica a conduta imputada. Além disso, inexiste a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, que isoladamente, não traz nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. 9. Preliminar rejeitada. Apelações providas. ACÓRDÃO Decide a Turma, por unanimidade, rejeitar a preliminar e dar provimento às apelações. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - 1º/07/2025 (data do julgamento). Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator

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Processo nº 0001894-16.2015.4.01.4302

ID: 324018729

Tribunal: TRF1 Órgão: Gab. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Classe: APELAçãO CíVEL Nº Processo: 0001894-16.2015.4.01.4302

Data de Disponibilização: 14/07/2025

Polo Ativo:

MARIA DA GLORIA DOS SANTOS LAIA MAURO LUIZ ERPEN VIRLEY LEMOS DE SOUZA

Polo Passivo:

Acórdão

Advogados:

ANDRE LUIS AMERICO MOREIRA

OAB/TO XXXXXX Desbloquear

FELIPE DE ALMEIDA PEREIRA RAMOS

OAB/MG XXXXXX Desbloquear

GUIDO DE MATTOS COUTINHO

OAB/MG XXXXXX Desbloquear

MARCOS PAULO CORREIA DE OLIVEIRA

OAB/TO XXXXXX Desbloquear

KHELLEN ALENCAR CALIXTO

OAB/TO XXXXXX Desbloquear

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0001894-16.2015.4.01.4302 PROCESSO REFERÊNCIA: 0001894-16.2015.4.01.4302 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: VIRLEY LEMOS DE SOUZ… JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0001894-16.2015.4.01.4302 PROCESSO REFERÊNCIA: 0001894-16.2015.4.01.4302 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: VIRLEY LEMOS DE SOUZA e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: KHELLEN ALENCAR CALIXTO - TO6856-A, MARCOS PAULO CORREIA DE OLIVEIRA - TO6643-A, GUIDO DE MATTOS COUTINHO - MG119565-A, FELIPE DE ALMEIDA PEREIRA RAMOS - MG127147 e ANDRE LUIS AMERICO MOREIRA - TO9194-B POLO PASSIVO:Ministério Público Federal e outros RELATOR(A):MARCOS AUGUSTO DE SOUSA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0001894-16.2015.4.01.4302 RELATÓRIO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Trata-se de recurso de apelação interposto por Virley Lemos de Souza, Mauro Luiz Erpen e Maria da Glória Santos Laia, em face da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Gurupi/TO, que, nos autos da ação de improbidade administrativa movida pelo Ministério Público Federal - MPF, julgou procedente o pedido, condenando os apelantes pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, VIII e XI e art. 11, II, da Lei 8.429/1992, com a aplicação das sanções previstas no art. 12 do mesmo Diploma (ID. 302290056, fls. 124/141). A apelante Maria da Glória dos Santos argui preliminar de “inadequação da via eleita”, sob o fundamento de que não há “plausibilidade” ou requisitos mínimos acerca da prática de atos de improbidade. Ainda em preliminar, sustenta que a ação civil configura bis in idem, considerando o procedimento de Tomada de Contas Especial em tramitação perante o TCU, que discute o ressarcimento dos mesmos valores apontados na exordial. No mérito, referida apelante, bem como Virley Lemos de Souza e Mauro Luiz Erpen, sustentam que mera irregularidade no procedimento licitatório não implica, por si só, prejuízo ao erário, especialmente diante da inexistência de provas de que os serviços não foram efetivamente prestados, ônus que cabia à acusação demonstrar. Fundamentam que não foi demonstrado o dolo de causar prejuízo ao erário. Subsidiariamente, insurgem-se contra as sanções aplicadas (ID. 302290056, fls. 145/163, 165/172 e 185/197). Contrarrazões (ID. 302290056, fls. 202/209 e ID. 302290057, fls. 18/25). O Ministério Público Federal (PRR1) opina pelo não provimento das apelações (ID. 30229055, fls. 8/24). É o relatório. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0001894-16.2015.4.01.4302 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: No que diz respeito à preliminar de ocorrência de bis in idem, diante da apuração dos fatos pelo TCU, esta não merece prosperar, diante da independência entre as instâncias administrativa e judicial. É vedada somente a cobrança em duplicidade, devendo ser realizada a compensação entre os títulos quando da eventual execução (AC 0008630-68.2009.4.01.3200, Quarta Turma, Rel. Juiz Federal convocado Pablo Zuniga Dourado, PJe 02/03/2023). A preliminar de “inadequação da via eleita” se confunde com o mérito, posto que fundamentada na inexistência de indícios mínimos da prática de ato de improbidade administrativa, questão que será analisada no momento adequado. Rejeitam-se, portanto, as preliminares suscitadas. Quanto ao mérito, consta em síntese, que no ano de 2008, Maria da Gloria, então diretora temporária da ETF - Escola Técnica Federal de Palmas, que posteriormente passou a integrar o IFTO - Instituto Federal do Tocantins, autorizou procedimento licitatório para “contratação de empresa de engenharia, em regime de empreitada por preço global, para a execução de serviços de reforma de prédio existente, construção de guarita, auditório e ginásio de esportes” no estabelecimento. Virley Lemos foi designado como responsável pela preparação e encaminhamento dos documentos necessárias para subsidiar a licitação e Mauro Luiz, como responsável técnico pelo acompanhamento da obra. Na sentença, o Juízo a quo julgou procedente o pedido, asseverando que: Do processo licitatório - desta etapa, segundo a inicial, participaram os réus Maria da Glória dos Santos Laia, Luiz Antônio da Silva, e Virley Lemos da Silva. Segundo a inicial, os três foram responsáveis pela preparação e realização da licitação, e contratação das obras da UNED/Gurupi. Segundo o MPF, o procedimento licitatório da obra ocorreu sem o projeto básico especifico para a obra pretendida, uma vez que o projeto básico do ginásio era da UNED de Porto Nacional, envolvendo estudos para a referida localidade: não executável de imediato no campus de Gurupi, por óbvio, deveria sofrer adaptações; além da ausência de projetos executivos para a reforma do prédio, construção do auditório, ginásio e guarita. De acordo cm os autos, "a contratação nasceu de Pedido de Aquisição, assinado pela Diretora Geral à época, Maria da Glória Santos Laia, e pelo servidor Virley Lemos de Souza, Diretor de Administração em 10/07/2008 (...). Não se pode chegar a outra ilação que não seja a responsabilidade de Maria da Glória dos Santos Laia pelas irregularidades do certame, posto que era a condutora de todo o processo e que tinha plena ciência de que não havia projeto básico específico para a UNED/Gurupi, e que seria utilizado o projeto confeccionado para a unidade de Porto Nacional; bem como que não havia projeto executivo específico, o que está em confronto com as disposições contidas nos incisos IX e X do art. 6° c/c o Art. 7º, incisos I e II, e § 2°, incisos I e II; da Lei nº 8.666/93. (...) Com efeito, há autorização legal para que o projeto executivo seja desenvolvido concomitantemente com a execução do serviço, desde que também autorizado pela Administração. Não se verifica nos autos, que tenha havido autorização do IFTO no sentido de que o projeto executivo fosse desenvolvido durante a execução das obras. Houve, sim, uma completa omissão neste sentido, contrariando os dispositivos legais regentes da matéria, conforme acima indicados. (...) Nos termos do art. 10 da Lei de Improbidade, constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º da Lei. Assim, de acordo com o entendimento do STJ, "caracterizado o ato de improbidade administrativa por dano ao erário, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/92, já que, para enquadramento de conduta no citado artigo, é dispensável a configuração do dolo, contentando-se a norma com a simples culpa" (...). A realização do certame, em tais circunstâncias, que culminou com a não aplicação das verbas de acordo com a previsão legal, foi, no mínimo, um ato negligente. Conclui-se que Luiz Antonio da Silva, Virley Lemos da Silva e Maria da Glória dos Santos Laia foram, conjuntamente, os responsáveis pelas ilegalidades perpetradas durante o processo licitatório, no qual sagrou-se vencedora a empresa Emtel. Não pairam dúvidas, portanto, que ocorreram as graves falhas no processo licitatório, tal qual indicado pelo MPF na peça inicial, consistentes nas ausências de projeto básico especifico e projeto executivo, em contrariedade às regras fixadas nos incisos IX e X do art. 6° c/c o Art. 7°, caput, incisos I e II, e §§ 1° e 2°, incisos I e II, todos da Lei n° 8.666/93, frustrando a licitude do processo licitatório, e permitindo a liberação de verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para sua aplicação irregular, nos termos do art. 10, incisos VIII e XI, da Lei 8429/92. (...) Ao contrário do que afirmado pelo demandado em sua defesa, ele foi integrante da comissão de fiscalização da obra durante todas as medições, chegando, inclusive, a ostentar a condição de presidente da comissão (...). Caso o fiscal entenda que não dispõe de conhecimentos técnicos suficientes para o desempenho da fiscalização, seria o caso de exigir da Administração a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição. Neste cenário, resta evidente a atuação de Mauro Erpen no acompanhamento das obras, em razão das atribuições a ele conferidas. Logo, não há como afastar sua responsabilidade nas falhas apontadas nos procedimentos administrativos (sindicância e processo disciplinar), e reproduzidas na inicial. (...) Por tais razões, conclui-se que os demandados integrantes da comissão de fiscalização agiram com desídia e negligência na condução da fiscalização do contrato, permitindo o seguimento das obras, mesmo diante de conhecidas e flagrantes ilegalidades, infringindo o preceito fixado pelo art. 11, inciso II da Lei de Improbidade, por retardarem ou deixarem de praticar, indevidamente, ato de oficio consistente em fiscalizar o contrato, nos exatos termos do art. 67 da Lei 866/93. Além disso, ao atestarem medições sem lastro em obras ou serviços; causaram prejuízos ao erário, liberando verbas sem a estrita obediência dos ditames legais ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular, bem como possibilitando que terceiro se enriquecesse ilegitimamente (art. 10, incisos XI e XII, da Lei 8429/92) (Grifo no original). Verifica-se que a presente ação foi proposta ainda sob a redação original da Lei 8.429/1992, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, que poderá ser aplicada às hipóteses anteriores à sua vigência, em circunstâncias específicas, respeitadas as balizas estabelecidas pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1.199). O STF, no mencionado julgamento, fixou, dentre outras, as seguintes teses após exame da Lei 14.230/2021: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (...) Do que se extrai do entendimento fixado pelo STF, pode-se concluir, primeiramente, que a nova lei exige que o elemento subjetivo dolo seja demonstrado nos tipos legais descritos nos arts. 9º, 10 e 11. Segundo, que a lei nova revogou a ação de improbidade na modalidade culposa prevista no antigo artigo 10 (dano ao erário - único que até então admitia a condenação também por culpa), em caráter irretroativo. Essa revogação não alcançará ações iniciadas sob a égide da Lei 8.429/1992 que tiverem transitado em julgado. Cabe destacar, por oportuno, que o STF nada dispôs sobre a questão alusiva à revogação de alguns tipos da anterior Lei 8.429/1992, nem quanto às alterações introduzidas pela nova lei em certos tipos legais, até porque não era objeto do RE 843.989/PR. Não obstante, por meio de interpretação lógico-sistemática, infere-se que é possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações ainda em curso, a exemplo do quanto admitido para aquelas originadas por atos de improbidade culposos. O STJ, por sua vez, entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. Destaque-se, ainda, que o artigo 1º, § 4º, da nova lei expressamente estabelece a aplicação ao sistema da improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, os quais incidem retroativamente em benefício da parte ré. Feitas tais considerações, extrai-se que os apelantes foram condenados pela prática das condutas previstas no art. 10, XI e XII, da LIA, que, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, estavam assim redigidos: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (…) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; Com a redação dada pela nova lei, os dispositivos passaram a prever o que segue: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (…) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; No caso sob exame, como assentado linhas volvidas, a imputação de ato de improbidade administrativa fundamenta-se na alegação de dano ao erário decorrente de licitação realizada sem observância das regras pertinentes, bem como falhas na fiscalização da obra. Não obstante, a reiterada jurisprudência desta Corte orienta que para configurar o ato de improbidade que causa dano ao erário, a irregularidade da licitação deve acarretar perda patrimonial efetiva, não sendo mais admitida a configuração de dano presumido. Precedentes: AC 0011852-47.2014.4.01.3304 e AC 0027450-02.2009.4.01.3600. Consolidado também o entendimento de que a simples inobservância dos requisitos legais para a contratação pública não autoriza, por si só, a imposição das sanções previstas na Lei 8.429/1992. A atenta análise da sentença demonstra que a condenação se baseou na presunção de dano decorrente da inobservância das normas legais referentes à licitação, sem comprovação de conduta dolosa ou de prejuízo material concreto. A responsabilização se fundou em omissão, negligência e desídia. Quanto à alegação de dano pela não prestação dos serviços contratados, não há nos autos prova robusta da inexecução contratual, tampouco indícios de superfaturamento, sobrepreço ou desvio de recursos públicos para finalidades alheias ao interesse público. Tampouco foram identificadas irregularidades nos processos de pagamento vinculados à execução contratual. Dessa forma, a ausência de elementos probatórios consistentes afasta a caracterização de dano material efetivo, pressuposto indispensável para a tipificação do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei 8.429/1992. Nos termos dos precedentes desta Corte, “tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova” (AC 0001413-80.2015.4.01.4002). Verifica-se que não foi comprovada a existência de dolo específico ou de má-fé por parte dos apelantes, mas apenas o descumprimento de procedimentos legais, o que, embora reprovável sob a ótica da legalidade administrativa, não se reveste, por si só, dos elementos configuradores do ato ímprobo, notadamente a intenção deliberada de causar lesão ao patrimônio público. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, posto que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). No caso concreto, o MPF não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta. O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. A propósito: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6. Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados. (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024.) No mesmo sentido a jurisprudência desta Corte: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 10, CAPUT, E ART. 11, VI, AMBOS DA LIA. NÃO COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO DE OCULTAR IRREGULARIDADES. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. (...) 4. A Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ao Erário e a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa. 5. O dano in re ipsa não mais serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da LIA, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. (...) 7. Não há prova de que os recursos federais repassados pelo FNDE foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio do citado ex-prefeito ou de terceiro, também não há prova que demonstre a existência de irregularidades na utilização dos recursos federais repassados ao Ente Municipal. 8. O réu/apelado foi condenado tão somente porque deixou de prestar contas ao FNDE, não havendo prova de que ele teria deixado de prestar contas para ocultar irregularidades. Assim, não é o caso de sua condenação pela prática de ato ímprobo descrito no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992. 9. Posicionamento do STF, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023). 10. Recurso de apelação não provido. (AC 1001217-78.2018.4.01.3100, TRF1, Décima Turma, Rel. Des. Fed. Solange Salgado da Silva, PJe 24/05/2024.) Ademais, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. A jurisprudência também é firme no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA. SUPERFATURAMENTO NÃO EVIDENCIADO. PROGRAMA PAB FIXO. APLICAÇÃO DE RECURSOS EM PROCEDIMENTOS DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE. IRREGULARIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. DOLO NÃO DEMONSTRADO. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO AFASTADA. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES. SENTENÇA REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. (...) 7. Não há nos autos demonstração de inexecução do objeto do Programa, ou de danos efetivos aos cofres públicos. Os fatos expressam meras desconformidades formais licitatórias, sem propósitos malsãos, o que configura uma atipicidade administrativa que não teve, nas circunstâncias do caso, o condão de assumir o qualificativo de ato de improbidade administrativa, que pressupõe má-fé e desonestidade do agente no trato da coisa pública, o que não ficou comprovado. 8. O fato de terem sido apurados, pela CGU, em relação a alguns itens confrontados, valores menores do que os praticados pela farmácia contratada, não comprova ipso facto a existência de superfaturamento: não há evidências de fraude na coleta de preços, mediante combinação e/ou ajuste entre os demandados, com o dolo de causar enriquecimento ilícito, desvio de verbas ou perda patrimonial efetiva. 9. Ao autor competia, em prova pericial, demonstrar que os preços oficiais, nos quais se baseou a Controladoria, deveriam ser amplamente utilizados e, ainda, que os valores orçados pelo estabelecimento farmacêutico teriam sido inadequados ou incompatíveis com os preços praticados no mercado (levando-se em conta o fato de o município estar localizado fora da região metropolitana). 10. No que diz com a imputação de conduta ímproba ao ex-prefeito em razão da aplicação das verbas do Programa de Atendimento Básico - PAB em despesas não elegíveis (serviços de média e alta complexidade), embora o fato seja indicativo de irregularidade formal, não comprova a existência de improbidade, à míngua de demonstração de dano. Não obstante a impropriedade vê-se que restou mantida a destinação pública de tais recursos, uma vez que aplicados em benefício da população. 11. A ausência de registro do nome dos pacientes e dos exames efetuados nas notas fiscais expedidas e nos respectivos empenhos afeiçoa-se à mera irregularidade, que não se eleva à categoria de atos de improbidade administrativa, mormente porque não evidenciada a prática de conduta dolosa. 12. Não se pode confundir meras faltas administrativas com as graves faltas sujeitas às severas sanções da Lei n. 8.429/92, aplicadas apenas quando a atuação do administrador destoe nitidamente dos princípios que regem a Administração Pública, em especial, a legalidade e a moralidade, transgredindo os deveres de retidão e lealdade ao interesse público. Todo ato ímprobo é um ato ilícito, irregular, mas nem todo ato ilícito ou irregular constitui ato de improbidade. 13. Os relatórios da CGU têm muita importância como início de prova, para dar base à propositura da ação, mas, documentos unilaterais elaborados sem os auspícios do contraditório, por si só, não são aptos (em princípio) a conduzir a uma condenação por atos de improbidade, devendo, mesmo como peças administrativas revestidas de presunção juris tantum de legitimidade, receber o apoio de outros meios de prova, que não foram produzidos. 14. Tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII - CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova. 15. Preliminar de prescrição afastada. Apelações providas. Sentença reformada. Improcedência (in totum) da ação. (AC 0027450-02.2009.4.01.3600, TRF1, Quarta Turma, Rel. Des. Fed. Olindo Menezes, e-DJF1 20/04/2023.) Sendo assim, ausente a demonstração inequívoca da ocorrência de dano ao erário, bem como não comprovado o dolo específico, não se configura a prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10 da LIA. A sentença condenou o apelante Mauro Erpen pela prática do ato previsto no art. 11, II, da LIA, que, entretanto, foi revogado pela Lei 14.230/2021, tornando atípica a conduta imputada. Consigne-se que inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só se configura caso vinculado a algum de seus incisos. Precedentes do TRF 1ª Região: AC 0011428-36.2009.4.01.3900, AC 0004242-33.2016.4.01.3312 e EDAC 0003493-86.2016.4.01.4000. Cabe asseverar que os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração pública somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. Nesse contexto, esta Corte, em casos de condenação pelo art. 11, caput e seus incisos revogados, tem assim se posicionado: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS. ART. 11, CAPUT. REVOGAÇÃO. CONDUTA INEXISTENTE. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021. As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP). Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular. Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa — notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas. A opção legislativa de revogar alguns preceitos da lei de improbidade administrativa é válida, pois decorre de previsão constitucional contida no art. 37, § 4º, o qual preceitua que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Desde a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal. Os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados. A referida norma se aplica ao caso concreto, visto que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa. Desde a vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta imputada aos requeridos deixou de ser típica (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992). Agravo de instrumento a que se nega provimento. (AG 1033687-14.2022.4.01.0000, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Maria do Carmo Cardoso, PJe 14/06/2023.) Deste modo, deve ser afastada a condenação com base no art. 11, II, da LIA, em razão das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021. Ante o exposto, rejeito a preliminar e dou provimento às apelações, para julgar improcedente o pedido. É o voto. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0001894-16.2015.4.01.4302 APELANTE: MAURO LUIZ ERPEN, VIRLEY LEMOS DE SOUZA, MARIA DA GLORIA DOS SANTOS LAIA Advogado do(a) APELANTE: MARCOS PAULO CORREIA DE OLIVEIRA - TO6643-A Advogados do(a) APELANTE: ANDRE LUIS AMERICO MOREIRA - TO9194-B, FELIPE DE ALMEIDA PEREIRA RAMOS - MG127147, GUIDO DE MATTOS COUTINHO - MG119565-A Advogado do(a) APELANTE: KHELLEN ALENCAR CALIXTO - TO6856-A APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL LITISCONSORTE: INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA DO TOCANTINS - IFTO EMENTA ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. PRELIMINAR REJEITADA. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/1992 PELA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. STF, ARE 843.989/PR. TEMA 1.199. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO. ART. 10 DA LIA. EFETIVO DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. DANO PRESUMIDO. DOLO ESPECÍFICO NÃO DEMONSTRADO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. ART. 11, II, DA LEI 8.429/1992. REVOGAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO PELO CAPUT. ATIPICIDADE. SENTENÇA REFORMADA. APELAÇÕES PROVIDAS. 1. Apelação interposta contra sentença que julgou procedente o pedido e condenou os réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10, XI e XII, e 11, II, da LIA, em face de irregularidades em processo de licitação e na fiscalização da obra. 2. Há três questões centrais em discussão: (i) verificar a ocorrência de bis in idem, considerando a tramitação de TCE perante o TCU; (ii) verificar se houve prática de ato de improbidade administrativa por dano ao erário decorrente de irregularidades no processo licitatório e (iii) analisar a subsistência da condenação com base no art. 11, II, da LIA após as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021. 3. Não há que se falar em bis in idem, diante da apuração dos fatos pelo TCU, considerando a independência entre as instâncias administrativa e judicial. É vedada somente a cobrança em duplicidade, devendo ser realizada compensação entre os títulos quando da eventual execução. 4. A redação dada pela Lei 14.230/2021 ao art. 10 da LIA exige a demonstração de dano efetivo ao erário, não se admitindo a mera presunção de prejuízo (dano in re ipsa), conforme entendimento consolidado pelo STJ no REsp 1.929.685/TO. 5. O dolo é requisito indispensável para a tipificação de atos de improbidade administrativa, conforme fixado pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) e pelo STJ no REsp 2.107.601/MG. Além disso, o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. 6. No caso concreto, a prova constante nos autos é insuficiente para demonstrar a existência de dano patrimonial efetivo decorrente das irregularidades apontadas, tampouco há comprovação da não prestação dos serviços, superfaturamento, sobrepreço ou desvio de verbas públicas. 7. A inexistência de prova robusta do dolo específico ou de má-fé dos apelantes, aliada à ausência de demonstração de prejuízo material, inviabiliza a configuração do ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA, posto que a negligência administrativa, por si só, não autoriza a imposição das sanções da referida lei. 8. Houve a revogação do art. 11, II, da LIA, tornando atípica a conduta imputada. Além disso, inexiste a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, que isoladamente, não traz nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. 9. Preliminar rejeitada. Apelações providas. ACÓRDÃO Decide a Turma, por unanimidade, rejeitar a preliminar e dar provimento às apelações. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - 1º/07/2025 (data do julgamento). Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator

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Processo nº 0001894-16.2015.4.01.4302

ID: 324018735

Tribunal: TRF1 Órgão: Gab. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Classe: APELAçãO CíVEL Nº Processo: 0001894-16.2015.4.01.4302

Data de Disponibilização: 14/07/2025

Polo Ativo:

MARIA DA GLORIA DOS SANTOS LAIA MAURO LUIZ ERPEN VIRLEY LEMOS DE SOUZA

Polo Passivo:

Acórdão

Advogados:

ANDRE LUIS AMERICO MOREIRA

OAB/TO XXXXXX Desbloquear

FELIPE DE ALMEIDA PEREIRA RAMOS

OAB/MG XXXXXX Desbloquear

GUIDO DE MATTOS COUTINHO

OAB/MG XXXXXX Desbloquear

MARCOS PAULO CORREIA DE OLIVEIRA

OAB/TO XXXXXX Desbloquear

KHELLEN ALENCAR CALIXTO

OAB/TO XXXXXX Desbloquear

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0001894-16.2015.4.01.4302 PROCESSO REFERÊNCIA: 0001894-16.2015.4.01.4302 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: VIRLEY LEMOS DE SOUZ… JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0001894-16.2015.4.01.4302 PROCESSO REFERÊNCIA: 0001894-16.2015.4.01.4302 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: VIRLEY LEMOS DE SOUZA e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: KHELLEN ALENCAR CALIXTO - TO6856-A, MARCOS PAULO CORREIA DE OLIVEIRA - TO6643-A, GUIDO DE MATTOS COUTINHO - MG119565-A, FELIPE DE ALMEIDA PEREIRA RAMOS - MG127147 e ANDRE LUIS AMERICO MOREIRA - TO9194-B POLO PASSIVO:Ministério Público Federal e outros RELATOR(A):MARCOS AUGUSTO DE SOUSA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0001894-16.2015.4.01.4302 RELATÓRIO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Trata-se de recurso de apelação interposto por Virley Lemos de Souza, Mauro Luiz Erpen e Maria da Glória Santos Laia, em face da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Gurupi/TO, que, nos autos da ação de improbidade administrativa movida pelo Ministério Público Federal - MPF, julgou procedente o pedido, condenando os apelantes pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, VIII e XI e art. 11, II, da Lei 8.429/1992, com a aplicação das sanções previstas no art. 12 do mesmo Diploma (ID. 302290056, fls. 124/141). A apelante Maria da Glória dos Santos argui preliminar de “inadequação da via eleita”, sob o fundamento de que não há “plausibilidade” ou requisitos mínimos acerca da prática de atos de improbidade. Ainda em preliminar, sustenta que a ação civil configura bis in idem, considerando o procedimento de Tomada de Contas Especial em tramitação perante o TCU, que discute o ressarcimento dos mesmos valores apontados na exordial. No mérito, referida apelante, bem como Virley Lemos de Souza e Mauro Luiz Erpen, sustentam que mera irregularidade no procedimento licitatório não implica, por si só, prejuízo ao erário, especialmente diante da inexistência de provas de que os serviços não foram efetivamente prestados, ônus que cabia à acusação demonstrar. Fundamentam que não foi demonstrado o dolo de causar prejuízo ao erário. Subsidiariamente, insurgem-se contra as sanções aplicadas (ID. 302290056, fls. 145/163, 165/172 e 185/197). Contrarrazões (ID. 302290056, fls. 202/209 e ID. 302290057, fls. 18/25). O Ministério Público Federal (PRR1) opina pelo não provimento das apelações (ID. 30229055, fls. 8/24). É o relatório. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0001894-16.2015.4.01.4302 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: No que diz respeito à preliminar de ocorrência de bis in idem, diante da apuração dos fatos pelo TCU, esta não merece prosperar, diante da independência entre as instâncias administrativa e judicial. É vedada somente a cobrança em duplicidade, devendo ser realizada a compensação entre os títulos quando da eventual execução (AC 0008630-68.2009.4.01.3200, Quarta Turma, Rel. Juiz Federal convocado Pablo Zuniga Dourado, PJe 02/03/2023). A preliminar de “inadequação da via eleita” se confunde com o mérito, posto que fundamentada na inexistência de indícios mínimos da prática de ato de improbidade administrativa, questão que será analisada no momento adequado. Rejeitam-se, portanto, as preliminares suscitadas. Quanto ao mérito, consta em síntese, que no ano de 2008, Maria da Gloria, então diretora temporária da ETF - Escola Técnica Federal de Palmas, que posteriormente passou a integrar o IFTO - Instituto Federal do Tocantins, autorizou procedimento licitatório para “contratação de empresa de engenharia, em regime de empreitada por preço global, para a execução de serviços de reforma de prédio existente, construção de guarita, auditório e ginásio de esportes” no estabelecimento. Virley Lemos foi designado como responsável pela preparação e encaminhamento dos documentos necessárias para subsidiar a licitação e Mauro Luiz, como responsável técnico pelo acompanhamento da obra. Na sentença, o Juízo a quo julgou procedente o pedido, asseverando que: Do processo licitatório - desta etapa, segundo a inicial, participaram os réus Maria da Glória dos Santos Laia, Luiz Antônio da Silva, e Virley Lemos da Silva. Segundo a inicial, os três foram responsáveis pela preparação e realização da licitação, e contratação das obras da UNED/Gurupi. Segundo o MPF, o procedimento licitatório da obra ocorreu sem o projeto básico especifico para a obra pretendida, uma vez que o projeto básico do ginásio era da UNED de Porto Nacional, envolvendo estudos para a referida localidade: não executável de imediato no campus de Gurupi, por óbvio, deveria sofrer adaptações; além da ausência de projetos executivos para a reforma do prédio, construção do auditório, ginásio e guarita. De acordo cm os autos, "a contratação nasceu de Pedido de Aquisição, assinado pela Diretora Geral à época, Maria da Glória Santos Laia, e pelo servidor Virley Lemos de Souza, Diretor de Administração em 10/07/2008 (...). Não se pode chegar a outra ilação que não seja a responsabilidade de Maria da Glória dos Santos Laia pelas irregularidades do certame, posto que era a condutora de todo o processo e que tinha plena ciência de que não havia projeto básico específico para a UNED/Gurupi, e que seria utilizado o projeto confeccionado para a unidade de Porto Nacional; bem como que não havia projeto executivo específico, o que está em confronto com as disposições contidas nos incisos IX e X do art. 6° c/c o Art. 7º, incisos I e II, e § 2°, incisos I e II; da Lei nº 8.666/93. (...) Com efeito, há autorização legal para que o projeto executivo seja desenvolvido concomitantemente com a execução do serviço, desde que também autorizado pela Administração. Não se verifica nos autos, que tenha havido autorização do IFTO no sentido de que o projeto executivo fosse desenvolvido durante a execução das obras. Houve, sim, uma completa omissão neste sentido, contrariando os dispositivos legais regentes da matéria, conforme acima indicados. (...) Nos termos do art. 10 da Lei de Improbidade, constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º da Lei. Assim, de acordo com o entendimento do STJ, "caracterizado o ato de improbidade administrativa por dano ao erário, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/92, já que, para enquadramento de conduta no citado artigo, é dispensável a configuração do dolo, contentando-se a norma com a simples culpa" (...). A realização do certame, em tais circunstâncias, que culminou com a não aplicação das verbas de acordo com a previsão legal, foi, no mínimo, um ato negligente. Conclui-se que Luiz Antonio da Silva, Virley Lemos da Silva e Maria da Glória dos Santos Laia foram, conjuntamente, os responsáveis pelas ilegalidades perpetradas durante o processo licitatório, no qual sagrou-se vencedora a empresa Emtel. Não pairam dúvidas, portanto, que ocorreram as graves falhas no processo licitatório, tal qual indicado pelo MPF na peça inicial, consistentes nas ausências de projeto básico especifico e projeto executivo, em contrariedade às regras fixadas nos incisos IX e X do art. 6° c/c o Art. 7°, caput, incisos I e II, e §§ 1° e 2°, incisos I e II, todos da Lei n° 8.666/93, frustrando a licitude do processo licitatório, e permitindo a liberação de verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para sua aplicação irregular, nos termos do art. 10, incisos VIII e XI, da Lei 8429/92. (...) Ao contrário do que afirmado pelo demandado em sua defesa, ele foi integrante da comissão de fiscalização da obra durante todas as medições, chegando, inclusive, a ostentar a condição de presidente da comissão (...). Caso o fiscal entenda que não dispõe de conhecimentos técnicos suficientes para o desempenho da fiscalização, seria o caso de exigir da Administração a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição. Neste cenário, resta evidente a atuação de Mauro Erpen no acompanhamento das obras, em razão das atribuições a ele conferidas. Logo, não há como afastar sua responsabilidade nas falhas apontadas nos procedimentos administrativos (sindicância e processo disciplinar), e reproduzidas na inicial. (...) Por tais razões, conclui-se que os demandados integrantes da comissão de fiscalização agiram com desídia e negligência na condução da fiscalização do contrato, permitindo o seguimento das obras, mesmo diante de conhecidas e flagrantes ilegalidades, infringindo o preceito fixado pelo art. 11, inciso II da Lei de Improbidade, por retardarem ou deixarem de praticar, indevidamente, ato de oficio consistente em fiscalizar o contrato, nos exatos termos do art. 67 da Lei 866/93. Além disso, ao atestarem medições sem lastro em obras ou serviços; causaram prejuízos ao erário, liberando verbas sem a estrita obediência dos ditames legais ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular, bem como possibilitando que terceiro se enriquecesse ilegitimamente (art. 10, incisos XI e XII, da Lei 8429/92) (Grifo no original). Verifica-se que a presente ação foi proposta ainda sob a redação original da Lei 8.429/1992, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, que poderá ser aplicada às hipóteses anteriores à sua vigência, em circunstâncias específicas, respeitadas as balizas estabelecidas pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1.199). O STF, no mencionado julgamento, fixou, dentre outras, as seguintes teses após exame da Lei 14.230/2021: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (...) Do que se extrai do entendimento fixado pelo STF, pode-se concluir, primeiramente, que a nova lei exige que o elemento subjetivo dolo seja demonstrado nos tipos legais descritos nos arts. 9º, 10 e 11. Segundo, que a lei nova revogou a ação de improbidade na modalidade culposa prevista no antigo artigo 10 (dano ao erário - único que até então admitia a condenação também por culpa), em caráter irretroativo. Essa revogação não alcançará ações iniciadas sob a égide da Lei 8.429/1992 que tiverem transitado em julgado. Cabe destacar, por oportuno, que o STF nada dispôs sobre a questão alusiva à revogação de alguns tipos da anterior Lei 8.429/1992, nem quanto às alterações introduzidas pela nova lei em certos tipos legais, até porque não era objeto do RE 843.989/PR. Não obstante, por meio de interpretação lógico-sistemática, infere-se que é possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações ainda em curso, a exemplo do quanto admitido para aquelas originadas por atos de improbidade culposos. O STJ, por sua vez, entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. Destaque-se, ainda, que o artigo 1º, § 4º, da nova lei expressamente estabelece a aplicação ao sistema da improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, os quais incidem retroativamente em benefício da parte ré. Feitas tais considerações, extrai-se que os apelantes foram condenados pela prática das condutas previstas no art. 10, XI e XII, da LIA, que, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, estavam assim redigidos: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (…) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; Com a redação dada pela nova lei, os dispositivos passaram a prever o que segue: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (…) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; No caso sob exame, como assentado linhas volvidas, a imputação de ato de improbidade administrativa fundamenta-se na alegação de dano ao erário decorrente de licitação realizada sem observância das regras pertinentes, bem como falhas na fiscalização da obra. Não obstante, a reiterada jurisprudência desta Corte orienta que para configurar o ato de improbidade que causa dano ao erário, a irregularidade da licitação deve acarretar perda patrimonial efetiva, não sendo mais admitida a configuração de dano presumido. Precedentes: AC 0011852-47.2014.4.01.3304 e AC 0027450-02.2009.4.01.3600. Consolidado também o entendimento de que a simples inobservância dos requisitos legais para a contratação pública não autoriza, por si só, a imposição das sanções previstas na Lei 8.429/1992. A atenta análise da sentença demonstra que a condenação se baseou na presunção de dano decorrente da inobservância das normas legais referentes à licitação, sem comprovação de conduta dolosa ou de prejuízo material concreto. A responsabilização se fundou em omissão, negligência e desídia. Quanto à alegação de dano pela não prestação dos serviços contratados, não há nos autos prova robusta da inexecução contratual, tampouco indícios de superfaturamento, sobrepreço ou desvio de recursos públicos para finalidades alheias ao interesse público. Tampouco foram identificadas irregularidades nos processos de pagamento vinculados à execução contratual. Dessa forma, a ausência de elementos probatórios consistentes afasta a caracterização de dano material efetivo, pressuposto indispensável para a tipificação do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei 8.429/1992. Nos termos dos precedentes desta Corte, “tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova” (AC 0001413-80.2015.4.01.4002). Verifica-se que não foi comprovada a existência de dolo específico ou de má-fé por parte dos apelantes, mas apenas o descumprimento de procedimentos legais, o que, embora reprovável sob a ótica da legalidade administrativa, não se reveste, por si só, dos elementos configuradores do ato ímprobo, notadamente a intenção deliberada de causar lesão ao patrimônio público. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, posto que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). No caso concreto, o MPF não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta. O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. A propósito: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6. Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados. (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024.) No mesmo sentido a jurisprudência desta Corte: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 10, CAPUT, E ART. 11, VI, AMBOS DA LIA. NÃO COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO DE OCULTAR IRREGULARIDADES. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. (...) 4. A Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ao Erário e a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa. 5. O dano in re ipsa não mais serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da LIA, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. (...) 7. Não há prova de que os recursos federais repassados pelo FNDE foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio do citado ex-prefeito ou de terceiro, também não há prova que demonstre a existência de irregularidades na utilização dos recursos federais repassados ao Ente Municipal. 8. O réu/apelado foi condenado tão somente porque deixou de prestar contas ao FNDE, não havendo prova de que ele teria deixado de prestar contas para ocultar irregularidades. Assim, não é o caso de sua condenação pela prática de ato ímprobo descrito no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992. 9. Posicionamento do STF, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023). 10. Recurso de apelação não provido. (AC 1001217-78.2018.4.01.3100, TRF1, Décima Turma, Rel. Des. Fed. Solange Salgado da Silva, PJe 24/05/2024.) Ademais, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. A jurisprudência também é firme no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA. SUPERFATURAMENTO NÃO EVIDENCIADO. PROGRAMA PAB FIXO. APLICAÇÃO DE RECURSOS EM PROCEDIMENTOS DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE. IRREGULARIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. DOLO NÃO DEMONSTRADO. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO AFASTADA. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES. SENTENÇA REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. (...) 7. Não há nos autos demonstração de inexecução do objeto do Programa, ou de danos efetivos aos cofres públicos. Os fatos expressam meras desconformidades formais licitatórias, sem propósitos malsãos, o que configura uma atipicidade administrativa que não teve, nas circunstâncias do caso, o condão de assumir o qualificativo de ato de improbidade administrativa, que pressupõe má-fé e desonestidade do agente no trato da coisa pública, o que não ficou comprovado. 8. O fato de terem sido apurados, pela CGU, em relação a alguns itens confrontados, valores menores do que os praticados pela farmácia contratada, não comprova ipso facto a existência de superfaturamento: não há evidências de fraude na coleta de preços, mediante combinação e/ou ajuste entre os demandados, com o dolo de causar enriquecimento ilícito, desvio de verbas ou perda patrimonial efetiva. 9. Ao autor competia, em prova pericial, demonstrar que os preços oficiais, nos quais se baseou a Controladoria, deveriam ser amplamente utilizados e, ainda, que os valores orçados pelo estabelecimento farmacêutico teriam sido inadequados ou incompatíveis com os preços praticados no mercado (levando-se em conta o fato de o município estar localizado fora da região metropolitana). 10. No que diz com a imputação de conduta ímproba ao ex-prefeito em razão da aplicação das verbas do Programa de Atendimento Básico - PAB em despesas não elegíveis (serviços de média e alta complexidade), embora o fato seja indicativo de irregularidade formal, não comprova a existência de improbidade, à míngua de demonstração de dano. Não obstante a impropriedade vê-se que restou mantida a destinação pública de tais recursos, uma vez que aplicados em benefício da população. 11. A ausência de registro do nome dos pacientes e dos exames efetuados nas notas fiscais expedidas e nos respectivos empenhos afeiçoa-se à mera irregularidade, que não se eleva à categoria de atos de improbidade administrativa, mormente porque não evidenciada a prática de conduta dolosa. 12. Não se pode confundir meras faltas administrativas com as graves faltas sujeitas às severas sanções da Lei n. 8.429/92, aplicadas apenas quando a atuação do administrador destoe nitidamente dos princípios que regem a Administração Pública, em especial, a legalidade e a moralidade, transgredindo os deveres de retidão e lealdade ao interesse público. Todo ato ímprobo é um ato ilícito, irregular, mas nem todo ato ilícito ou irregular constitui ato de improbidade. 13. Os relatórios da CGU têm muita importância como início de prova, para dar base à propositura da ação, mas, documentos unilaterais elaborados sem os auspícios do contraditório, por si só, não são aptos (em princípio) a conduzir a uma condenação por atos de improbidade, devendo, mesmo como peças administrativas revestidas de presunção juris tantum de legitimidade, receber o apoio de outros meios de prova, que não foram produzidos. 14. Tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII - CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova. 15. Preliminar de prescrição afastada. Apelações providas. Sentença reformada. Improcedência (in totum) da ação. (AC 0027450-02.2009.4.01.3600, TRF1, Quarta Turma, Rel. Des. Fed. Olindo Menezes, e-DJF1 20/04/2023.) Sendo assim, ausente a demonstração inequívoca da ocorrência de dano ao erário, bem como não comprovado o dolo específico, não se configura a prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10 da LIA. A sentença condenou o apelante Mauro Erpen pela prática do ato previsto no art. 11, II, da LIA, que, entretanto, foi revogado pela Lei 14.230/2021, tornando atípica a conduta imputada. Consigne-se que inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só se configura caso vinculado a algum de seus incisos. Precedentes do TRF 1ª Região: AC 0011428-36.2009.4.01.3900, AC 0004242-33.2016.4.01.3312 e EDAC 0003493-86.2016.4.01.4000. Cabe asseverar que os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração pública somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. Nesse contexto, esta Corte, em casos de condenação pelo art. 11, caput e seus incisos revogados, tem assim se posicionado: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS. ART. 11, CAPUT. REVOGAÇÃO. CONDUTA INEXISTENTE. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021. As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP). Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular. Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa — notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas. A opção legislativa de revogar alguns preceitos da lei de improbidade administrativa é válida, pois decorre de previsão constitucional contida no art. 37, § 4º, o qual preceitua que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Desde a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal. Os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados. A referida norma se aplica ao caso concreto, visto que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa. Desde a vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta imputada aos requeridos deixou de ser típica (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992). Agravo de instrumento a que se nega provimento. (AG 1033687-14.2022.4.01.0000, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Maria do Carmo Cardoso, PJe 14/06/2023.) Deste modo, deve ser afastada a condenação com base no art. 11, II, da LIA, em razão das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021. Ante o exposto, rejeito a preliminar e dou provimento às apelações, para julgar improcedente o pedido. É o voto. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0001894-16.2015.4.01.4302 APELANTE: MAURO LUIZ ERPEN, VIRLEY LEMOS DE SOUZA, MARIA DA GLORIA DOS SANTOS LAIA Advogado do(a) APELANTE: MARCOS PAULO CORREIA DE OLIVEIRA - TO6643-A Advogados do(a) APELANTE: ANDRE LUIS AMERICO MOREIRA - TO9194-B, FELIPE DE ALMEIDA PEREIRA RAMOS - MG127147, GUIDO DE MATTOS COUTINHO - MG119565-A Advogado do(a) APELANTE: KHELLEN ALENCAR CALIXTO - TO6856-A APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL LITISCONSORTE: INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA DO TOCANTINS - IFTO EMENTA ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. PRELIMINAR REJEITADA. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/1992 PELA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. STF, ARE 843.989/PR. TEMA 1.199. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO. ART. 10 DA LIA. EFETIVO DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. DANO PRESUMIDO. DOLO ESPECÍFICO NÃO DEMONSTRADO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. ART. 11, II, DA LEI 8.429/1992. REVOGAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO PELO CAPUT. ATIPICIDADE. SENTENÇA REFORMADA. APELAÇÕES PROVIDAS. 1. Apelação interposta contra sentença que julgou procedente o pedido e condenou os réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10, XI e XII, e 11, II, da LIA, em face de irregularidades em processo de licitação e na fiscalização da obra. 2. Há três questões centrais em discussão: (i) verificar a ocorrência de bis in idem, considerando a tramitação de TCE perante o TCU; (ii) verificar se houve prática de ato de improbidade administrativa por dano ao erário decorrente de irregularidades no processo licitatório e (iii) analisar a subsistência da condenação com base no art. 11, II, da LIA após as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021. 3. Não há que se falar em bis in idem, diante da apuração dos fatos pelo TCU, considerando a independência entre as instâncias administrativa e judicial. É vedada somente a cobrança em duplicidade, devendo ser realizada compensação entre os títulos quando da eventual execução. 4. A redação dada pela Lei 14.230/2021 ao art. 10 da LIA exige a demonstração de dano efetivo ao erário, não se admitindo a mera presunção de prejuízo (dano in re ipsa), conforme entendimento consolidado pelo STJ no REsp 1.929.685/TO. 5. O dolo é requisito indispensável para a tipificação de atos de improbidade administrativa, conforme fixado pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) e pelo STJ no REsp 2.107.601/MG. Além disso, o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. 6. No caso concreto, a prova constante nos autos é insuficiente para demonstrar a existência de dano patrimonial efetivo decorrente das irregularidades apontadas, tampouco há comprovação da não prestação dos serviços, superfaturamento, sobrepreço ou desvio de verbas públicas. 7. A inexistência de prova robusta do dolo específico ou de má-fé dos apelantes, aliada à ausência de demonstração de prejuízo material, inviabiliza a configuração do ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA, posto que a negligência administrativa, por si só, não autoriza a imposição das sanções da referida lei. 8. Houve a revogação do art. 11, II, da LIA, tornando atípica a conduta imputada. Além disso, inexiste a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, que isoladamente, não traz nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. 9. Preliminar rejeitada. Apelações providas. ACÓRDÃO Decide a Turma, por unanimidade, rejeitar a preliminar e dar provimento às apelações. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - 1º/07/2025 (data do julgamento). Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator

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Processo nº 0005082-24.2017.4.01.3307

ID: 317308899

Tribunal: TRF1 Órgão: Gab. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Classe: APELAçãO CíVEL Nº Processo: 0005082-24.2017.4.01.3307

Data de Disponibilização: 07/07/2025

Polo Ativo:

Polo Passivo:

CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA - EPP EDILSON ALMEIDA COSTA GUILHERME MENEZES DE ANDRADE

Acórdão

Advogados:

ANA MARIA FERRAZ CARDOSO

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

DANILO GONCALVES NOVAES

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

LUIZ ANTONIO NOVAES

OAB/SP XXXXXX Desbloquear

JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

RAISA ANDRADE SILVA

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JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0005082-24.2017.4.01.3307 PROCESSO REFERÊNCIA: 0005082-24.2017.4.01.3307 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público F… JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0005082-24.2017.4.01.3307 PROCESSO REFERÊNCIA: 0005082-24.2017.4.01.3307 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) POLO PASSIVO:CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO e outros REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: RAISA ANDRADE SILVA - BA39376-A, JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA - BA18763-A, LUIZ ANTONIO NOVAES - SP146448-A, RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS - BA3619-A, DANILO GONCALVES NOVAES - BA32910-A e ANA MARIA FERRAZ CARDOSO - BA36443-A RELATOR(A):MARCOS AUGUSTO DE SOUSA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 RELATÓRIO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal - MPF, em face da sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal Cível da Subseção Judiciária de Vitória da Conquista/BA que, nos autos da ação de improbidade administrativa movida em desfavor de Guilherme Menezes Andrade, Coriolano Ferreira de Morais Neto, Dacosta e Chiara Assessoria e Tecnologia Ltda. e Edilson Almeida Costa, julgou improcedente o pedido de condenação pela prática dos atos previstos nos arts. 10, caput e inciso XII, e 11, caput, da Lei 8.429/1992 (ID. 144128119). O apelante sustenta que restou comprovada a prática de conduta culposa dos agentes públicos e dos contratados, consubstanciada na contratação e implementação de projeto sem o planejamento mínimo exigido, bem como a atuação dolosa dos mesmos em razão do aditamento contratual que ensejou pagamento indevido à pessoa jurídica contratada, acarretando dano ao erário e violando os princípios da legalidade, moralidade e eficiência administrativa. Alega que a suposta simplicidade do projeto não corresponde à realidade, uma vez que o programa envolvia a readequação de prédios escolares, a prestação de serviços de tecnologia e apresentava alto custo contratual. Argumenta que o projeto esteve em funcionamento apenas de março a setembro de 2012, sendo encerrado informalmente até dezembro do mesmo ano, sem resultados concretos e com prejuízo ao erário, o que atrairia a responsabilidade objetiva dos agentes envolvidos. Afirma que o aditamento contratual foi indevido, tendo em vista as dificuldades apresentadas pela pessoa jurídica na execução do projeto, as quais eram semelhantes aos problemas relatados pelos diretores escolares durante todo o período de vigência. Aduz que a ilegalidade do aditamento se revela pelo fato de ter sido formalizado no período de encerramento do ano letivo, quando já era consenso entre os diretores que os serviços seriam interrompidos. Ademais, o aditamento foi firmado por valor superior ao inicialmente contratado e sem comprovação de liquidação da despesa, o que teria permitido o enriquecimento ilícito de particulares. Argumenta, ainda, que o exíguo prazo de dezenove dias seria insuficiente para a pessoa jurídica emitir quantidade de mensagens que justificasse a vultosa despesa de R$ 241.700,00 (duzentos e quarenta e um mil e setecentos reais), montante que representa quase 20% (vinte por cento) do valor total do contrato pactuado para vigorar durante um ano letivo completo. Sustenta que as alegações foram devidamente comprovadas, conforme demonstram as provas documentais e testemunhais constantes dos autos, com destaque para os depoimentos de mais de 25 diretores escolares, além de servidores públicos municipais e do gerente de informática da Secretaria de Educação. Por fim, requer a reforma da sentença, com a consequente condenação dos apelados às sanções previstas no art. 12 da LIA (ID. 144128126). Contrarrazões (IDs. 144128135 e 144128137). O Ministério Público Federal (PRR1) opina pelo provimento da apelação (ID. 165054551). É o relatório. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Consta, em síntese, que o Município de Vitória da Conquista/BA contratou, sem licitação prévia, a pessoa jurídica ré para implementar o “Projeto Uniforme Inteligente”, que consistia em sistema de identificação de estudantes por meio de etiquetas inseridas em uniformes, com o objetivo de controlar a entrada e saída dos alunos e enviar mensagens de texto aos pais para monitoramento da frequência escolar. Segundo o autor, a contratação ocorreu sem a realização de estudo prévio, o que teria ocasionado o funcionamento irregular do projeto e dificultado a fiscalização adequada, resultando na frustração de seus objetivos e no abandono da iniciativa. Ainda assim, foi realizado um aditamento contratual que, conforme alegado, causou dano ao erário, tanto pelo descumprimento da finalidade do projeto quanto pelo valor contratado, que foi proporcionalmente superior ao inicialmente pactuado, ensejando o enriquecimento ilícito dos contratados. Na sentença, o Juízo a quo julgou improcedente o pedido, pelos seguintes fundamentos: (...) 1. Da contratação imprudente da empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA (...) Pelo que se analisou até aqui, após apresentação do projeto, os requeridos lograram demonstrar que houve um prévio estudo da tecnologia a ser implementada. Esclarecem que aludido estudo não se confunde com o projeto executivo defendido pelo Parquet, uma vez que para exequibilidade do projeto, “o equipamento simplesmente era instalado em uma das portas de acesso de cada escola, não demandando obras ou projeto complexo. O “portal” era algo mais simples que o equipamento de controle e saída (Raio-X) de pessoas que há na sala de acesso do Fórum da Justiça Federal, Subseção de Vitória da Conquista. Bastou esse ser instalado”. (...) Mais que isso, tem-se, ainda, que após apresentação do projeto, diversas medidas foram adotadas antes da celebração do acordo, tanto que o sobredito projeto fora apresentado, a época, ao juiz da Vara da Infância e Juventude de Vitória da Conquista, Juvino Henrique Brito, e ao promotor, Marcos Coelho. Nesse sentido notícia veiculada em id 377601371 - Pág. 67, onde consta: (...) Outro ponto relatado em sede de oitivas e que restou comprovado documentalmente nos autos foi de que o serviço de telefonia foi substancialmente alterado na cidade de Vitória da Conquista no ano de 2012, a ponto de alterar a prestação de serviço. Senão vejamos. (...) Pois bem. Por todo este contexto probatório, convencida estou de que não houve ato ímprobo por parte dos requeridos na contratação e consequente implantação do projeto uniforme inteligente. Descabida, pois, a classificação da conduta dos réus no âmbito da improbidade administrativa. (...) No caso dos autos, cabalmente demonstrado que houve preocupação por parte do alcaide e do secretário de educação na implementação de um projeto novo e com poucas referências anteriores. Tanto existiu essa preocupação que o projeto foi amplamente debatido com a sociedade – aqui representada pelo Judiciário, Ministério Público e com os próprios diretores das escolas. De fato, restou inconteste que durante a execução do projeto houveram falhas, todavia, longe de serem atribuídas aos requeridos, tenho que decorreram de fatores externos, tal como a má prestação do serviço de telefonia que gerou prejuízo no envio das mensagens aos pais. Não se manifesta na conduta dos agentes a tipologia derivada da culpa pela negligência, imperícia ou imprudência que tenham afetado com esse menoscabo à suas funções, a preservação do patrimônio da Administração Pública. Ao contrário, o que se tem nos autos é a comprovação de que tanto o gestor municipal e secretário de educação eram pessoas sérias e imbuídas de boas ideias na implementação de políticas públicas. Do contexto aqui analisado, tem-se que as condutas dos agentes públicos estavam dentro das conformações legais em relação a suas atribuições, não sendo jurídico nem razoável exigir-se deles conduta diversa. E mais, não há qualquer indicativo probatório de que a empresa fornecedora do serviço e seu sócio auferiram vantagem consistente em sobrepreço do serviço. (...) Ressalto que, no entender desta magistrada, a única falha na implementação do projeto fora na escolha de 25 escolas – que corresponderiam a 17.000 mil alunos. Por ser um projeto inovador poderiam ter sido escolhidas menos escolas, a fim de averiguar, num primeiro momento, a funcionalidade do projeto. Entrementes, a despeito da ressalva acima tenho que esta conduta, por si só, não se alça ao plano das improbidades. Isso porque, conforme destacado acima, não se observou o intuito de agir com desonestidade, malícia ou dolo. Ao revés, os requeridos estavam imbuídos na busca de uma solução para minimizar os problemas de evasão escolar. 1, Do aditamento do contrato com intuito e favorecer indevidamente a empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA e seu sócio administrador Edilson Almeida Costa (...) De acordo com o ofício de id 377601371 - Pág. 62 restou autorizada a elaboração do termo aditivo de valor de 25% ao contrato n. 085/2012, tendo em vista aumento do número de mensagens enviadas por dia, que no contrato previa o envio de uma mensagem para cada aluno, e os mesmos passaram a receber duas, na entrada e saída da escola. Quando questionado sobre o aditamento, o requerido CORIOLANO FERREIRA DE MORAIS NETO afirmou que o pagamento se deu para garantir o equilíbrio econômico e financeiro do contrato, pois a contratada questionou o pagamento por apenas uma mensagem, a despeito de a execução envolver o envio de duas, a da entrada e a da saída. Ressaltou que o motivo do aditivo foi ressarcimento das mensagens enviadas ao longo do ano letivo. A mesma versão está presente nas manifestações da DACOSTA & CHIARA, que ainda ressaltou que outros gastos foram feitos e sequer repassados a municipalidade (id 393601986). (...) O serviço oferecido e implementado no município envolvia o envio de mensagens aos pais assegurando que os seus filhos tinham ingressado na escola. Posteriormente entendeu-se que seriam necessárias duas mensagens: uma de entrada e outra de saída. Ou seja, a liquidação da despesa consistiria na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Neste ponto, o MPF não alegou em momento algum a ausência de prestação do serviço – esta não foi sequer objeto dos autos – o que se discutiu foi a possível má prestação dos serviços. No aludido dispositivo não se encontra qualquer impeditivo ao pagamento por serviço prestado anteriormente. Em verdade, essa é a regra no serviço público, presta-se o serviço e depois este é pago, seguindo-se os trâmites administrativos. E mais, a tese autoral envolvia comprovação de que o ato de aditamento fora dolosamente direcionado para a empresa requerida e seu sócio. Nenhuma prova fora produzida nesse sentido, tampouco eventual enriquecimento ilícito. (...) Diante deste contexto, há de se ressaltar que mesmo considerando o montante adicionado com o aditamento, o valor pago pelo município de Vitória da Conquista corresponderia a R$ 78, 92 por aluno. Ainda assim, não se observa discrepância de valor, não me levando a concluir – tão somente por isso - pelo enriquecimento ilícito da empresa contratante. Concluo, no ponto, que não restou comprovado que o ato de aditamento fora dolosamente direcionado para a empresa requerida e seu sócio, tampouco que houve enriquecimento ilícito da empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA e seu sócio Edilson Almeida Costa. (...). Analisando a questão, verifico que a presente ação foi proposta ainda sob a redação original da Lei 8.429/1992, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, podendo esta ser aplicada às hipóteses anteriores à sua vigência, em circunstâncias específicas, respeitadas as balizas estabelecidas pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1.199). O STF, no mencionado julgamento, fixou, dentre outras, as seguintes teses após exame da Lei 14.230/2021: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (...). Do que se extrai, pois, do entendimento fixado pelo STF, pode-se concluir, primeiramente, que a nova lei exige que o elemento subjetivo “dolo” seja demonstrado nos tipos legais descritos nos arts. 9º, 10 e 11. Segundo, que a lei nova revogou a ação de improbidade na modalidade culposa trazida no antigo artigo 10 (dano ao erário - único que até então admitia a condenação também por culpa), em caráter irretroativo. No entanto, essa revogação não alcançará ações, iniciadas sob a égide da Lei 8.429/1992, que tiverem transitado em julgado. Cabe destacar, por oportuno, que o STF nada dispôs sobre a questão alusiva à revogação de alguns tipos da anterior Lei 8.429/1992, nem quanto às alterações introduzidas pela nova lei em certos tipos legais, até porque não era objeto do RE 843.989/PR. Não obstante, pode-se inferir, numa interpretação lógico-sistemática, ser possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da CF, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações ainda em curso, a exemplo do quanto admitido para aquelas originadas por atos de improbidade culposos. O STJ, por sua vez, entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. Destaque-se, ainda, que o artigo 1º, § 4º, da nova lei expressamente estabelece a aplicação ao sistema da improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, os quais incidem retroativamente em benefício da parte ré. O parquet visa a condenação dos apelados pela prática das condutas previstas no art. 10, caput e inciso XII, da LIA, que, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (...) XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...). Com a redação dada pela nova lei, o dispositivo ficou assim redigido: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (…) XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...). Conforme consolidada jurisprudência desta Corte, para configurar o ato de improbidade que causa dano ao erário a dispensa indevida de licitação ou o indevido fracionamento do objeto deve acarretar perda patrimonial efetiva, não sendo mais admitida a configuração de dano presumido. Precedentes: AC 0011852-47.2014.4.01.3304 e AC 0027450-02.2009.4.01.3600. De igual modo, está pacificado o entendimento de que a simples inobservância dos requisitos legais para a contratação pública, conquanto reprovável sob o prisma da legalidade estrita, não autoriza, isoladamente, a imposição das sanções previstas na Lei 8.429/1992. No caso em exame, quanto às irregularidades na contratação, a imputação se limitou a atribuir aos agentes uma atuação culposa, diante da imprudência na celebração do ajuste, o que deu ensejo à frustração do projeto. Ocorre que, conforme já apontado, não é mais admissível a condenação por ato de improbidade fundado exclusivamente em conduta culposa. Além disso, consoante ponderado pelo Juízo sentenciante, restou demonstrado que a contratação foi precedida de avaliação prévia, com a participação de múltiplos atores institucionais – inclusive com parecer jurídico da Procuradoria Municipal validando a inexigibilidade de licitação –, além de manifestações favoráveis de membros do Poder Judiciário e do Ministério Público local. Ademais, ficou comprovado que houve implementação do projeto, com efetiva prestação dos serviços, ainda que os resultados tenham sido comprometidos por falhas na infraestrutura de telecomunicações da localidade, fato corroborado por documentos e depoimentos colhidos sob o crivo do contraditório. No tocante ao aditamento contratual, igualmente não se evidenciou qualquer direcionamento com o intuito de beneficiar indevidamente a contratada ou seu representante legal. O acréscimo pactuado revelou-se compatível com a ampliação do objeto contratual e com a necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro da avença. Importa frisar que, mesmo após as alterações promovidas, o valor final por aluno permaneceu compatível com os preços de mercado para projetos de natureza semelhante, conforme reconhecido pelo órgão de controle externo, o Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, em comparação com contratos firmados por outras administrações. Diante desse quadro, e nos termos da sentença recorrida, não vislumbro a comprovação de efetivo dano ao erário, uma vez que os serviços foram prestados, ainda que com falhas que comprometeram seus objetivos. Outrossim, não restou comprovado o dolo específico dos agentes em causar prejuízo ao erário, sobretudo diante das justificativas apresentadas tanto para a contratação quanto para o aditamento realizado. Deste modo, nos termos da sentença combatida, verifico que os serviços contratados foram executados, não havendo indícios de superfaturamento ou sobrepreço. A ausência de elementos que evidenciem má-fé, desonestidade ou dano concreto ao erário inviabiliza o reconhecimento de ato de improbidade. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, já que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). Porém o parquet não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta. O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. A propósito: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6. Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados. (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024). Assim como a jurisprudência desta Corte. Confira-se: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 10, CAPUT, E ART. 11, VI, AMBOS DA LIA. NÃO COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO DE OCULTAR IRREGULARIDADES. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. (...) 4. A Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ao Erário e a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa. 5. O dano in re ipsa não mais serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da LIA, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. (...) 7. Não há prova de que os recursos federais repassados pelo FNDE foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio do citado ex-prefeito ou de terceiro, também não há prova que demonstre a existência de irregularidades na utilização dos recursos federais repassados ao Ente Municipal. 8. O réu/apelado foi condenado tão somente porque deixou de prestar contas ao FNDE, não havendo prova de que ele teria deixado de prestar contas para ocultar irregularidades. Assim, não é o caso de sua condenação pela prática de ato ímprobo descrito no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992. 9. Posicionamento do STF, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023). 10. Recurso de apelação não provido. (AC 1001217-78.2018.4.01.3100, TRF1, Décima Turma, Rel. Des. Fed. Solange Salgado da Silva, PJe 24/05/2024.) Além disso, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. A jurisprudência também é firme no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA. SUPERFATURAMENTO NÃO EVIDENCIADO. PROGRAMA PAB FIXO. APLICAÇÃO DE RECURSOS EM PROCEDIMENTOS DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE. IRREGULARIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. DOLO NÃO DEMONSTRADO. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO AFASTADA. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES. SENTENÇA REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. (...) 7. Não há nos autos demonstração de inexecução do objeto do Programa, ou de danos efetivos aos cofres públicos. Os fatos expressam meras desconformidades formais licitatórias, sem propósitos malsãos, o que configura uma atipicidade administrativa que não teve, nas circunstâncias do caso, o condão de assumir o qualificativo de ato de improbidade administrativa, que pressupõe má-fé e desonestidade do agente no trato da coisa pública, o que não ficou comprovado. 8. O fato de terem sido apurados, pela CGU, em relação a alguns itens confrontados, valores menores do que os praticados pela farmácia contratada, não comprova ipso facto a existência de superfaturamento: não há evidências de fraude na coleta de preços, mediante combinação e/ou ajuste entre os demandados, com o dolo de causar enriquecimento ilícito, desvio de verbas ou perda patrimonial efetiva. 9. Ao autor competia, em prova pericial, demonstrar que os preços oficiais, nos quais se baseou a Controladoria, deveriam ser amplamente utilizados e, ainda, que os valores orçados pelo estabelecimento farmacêutico teriam sido inadequados ou incompatíveis com os preços praticados no mercado (levando-se em conta o fato de o município estar localizado fora da região metropolitana). 10. No que diz com a imputação de conduta ímproba ao ex-prefeito em razão da aplicação das verbas do Programa de Atendimento Básico - PAB em despesas não elegíveis (serviços de média e alta complexidade), embora o fato seja indicativo de irregularidade formal, não comprova a existência de improbidade, à míngua de demonstração de dano. Não obstante a impropriedade vê-se que restou mantida a destinação pública de tais recursos, uma vez que aplicados em benefício da população. 11. A ausência de registro do nome dos pacientes e dos exames efetuados nas notas fiscais expedidas e nos respectivos empenhos afeiçoa-se à mera irregularidade, que não se eleva à categoria de atos de improbidade administrativa, mormente porque não evidenciada a prática de conduta dolosa. 12. Não se pode confundir meras faltas administrativas com as graves faltas sujeitas às severas sanções da Lei n. 8.429/92, aplicadas apenas quando a atuação do administrador destoe nitidamente dos princípios que regem a Administração Pública, em especial, a legalidade e a moralidade, transgredindo os deveres de retidão e lealdade ao interesse público. Todo ato ímprobo é um ato ilícito, irregular, mas nem todo ato ilícito ou irregular constitui ato de improbidade. 13. Os relatórios da CGU têm muita importância como início de prova, para dar base à propositura da ação, mas, documentos unilaterais elaborados sem os auspícios do contraditório, por si só, não são aptos (em princípio) a conduzir a uma condenação por atos de improbidade, devendo, mesmo como peças administrativas revestidas de presunção juris tantum de legitimidade, receber o apoio de outros meios de prova, que não foram produzidos. 14. Tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII - CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova. 15. Preliminar de prescrição afastada. Apelações providas. Sentença reformada. Improcedência (in totum) da ação. (AC 0027450-02.2009.4.01.3600, TRF1, Quarta Turma, Rel. Des. Fed. Olindo Menezes, e-DJF1 20/04/2023.) Dessa forma, a inexistência de elementos probatórios consistentes afasta a caracterização de ato doloso voltado a causar dano ao erário, pressuposto indispensável à tipificação do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei 8.429/1992. O apelante também pleiteia a condenação dos apelados pela prática dos atos previstos no art. 11, caput, da LIA, que, antes das alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: (...). Com a nova redação, o mencionado dispositivo ficou assim redigido: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (...). Ocorre que inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. Precedentes do TRF 1ª Região: AC 0011428-36.2009.4.01.3900, AC 0004242-33.2016.4.01.3312 e EDAC 0003493-86.2016.4.01.4000. Cabe asseverar que os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração pública somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. Nesse contexto, esta Corte, em casos de condenação pelo art. 11, caput e seus incisos revogados, tem assim se posicionado: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS. ART. 11, CAPUT. REVOGAÇÃO. CONDUTA INEXISTENTE. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021. As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP). Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular. Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa — notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas. A opção legislativa de revogar alguns preceitos da lei de improbidade administrativa é válida, pois decorre de previsão constitucional contida no art. 37, § 4º, o qual preceitua que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Desde a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal. Os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados. A referida norma se aplica ao caso concreto, visto que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa. Desde a vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta imputada aos requeridos deixou de ser típica (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992). Agravo de instrumento a que se nega provimento. (AG 1033687-14.2022.4.01.0000, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Maria do Carmo Cardoso, PJe 14/06/2023.) Deste modo, também é incabível a condenação com base no art. 11, caput, da LIA, em razão das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021. Ante o exposto, nego provimento à apelação. É o voto. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA) APELADO: EDILSON ALMEIDA COSTA, GUILHERME MENEZES DE ANDRADE, CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO, DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA - EPP Advogados do(a) APELADO: DANILO GONCALVES NOVAES - BA32910-A, RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS - BA3619-A Advogados do(a) APELADO: ANA MARIA FERRAZ CARDOSO - BA36443-A, JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA - BA18763-A, RAISA ANDRADE SILVA - BA39376-A Advogado do(a) APELADO: LUIZ ANTONIO NOVAES - SP146448-A EMENTA ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/1992 PELA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. STF, ARE 843.989/PR. TEMA 1.199. CONTRATAÇÃO DIRETA. IMPRUDÊNCIA. FRUSTRAÇÃO DOS OBJETIVOS DO PROJETO. ART. 10 DA LIA. EFETIVO DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. DANO PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO. DOLO ESPECÍFICO NÃO DEMONSTRADO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/1992. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO ISOLADA. ROL TAXATIVO. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Apelação interposta pelo MPF contra sentença que julgou improcedente o pedido de condenação dos réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos art. 10, caput e inciso XII e 11, caput, da LIA, em razão da implementação do “Projeto Uniforme Inteligente” no Município de Vitória da Conquista/BA, mediante contratação direta, sem licitação prévia. A acusação baseou-se na alegação de ausência de estudos prévios adequados, funcionamento irregular do projeto, aditamento contratual desproporcional e suposto dano ao erário decorrente do descumprimento do objeto e possível enriquecimento ilícito da contratada. 2. Há duas questões centrais em discussão: (i) apurar a ocorrência de dano efetivo ao erário e dolo específico na conduta dos apelados, nos termos do art. 10 da LIA e (ii) determinar se houve a prática de atos dolosos atentatórios aos princípios da Administração Pública, nos termos do art. 11, caput, da LIA. 3. O dolo é requisito indispensável para a tipificação de atos de improbidade administrativa, conforme fixado pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) e pelo STJ no REsp 2.107.601/MG. Além disso, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. 4. A redação dada pela Lei 14.230/2021 ao art. 10 da LIA exige a demonstração de dano efetivo ao erário, não se admitindo a mera presunção de prejuízo (dano in re ipsa), conforme entendimento consolidado pelo STJ no REsp 1.929.685/TO. 5. No caso concreto, comprovou-se a efetiva execução do projeto e a prestação dos serviços, embora os resultados tenham sido comprometidos por fatores externos, como falhas de infraestrutura de telecomunicações, devidamente demonstradas nos autos. O aditamento contratual atendeu à ampliação do objeto e visou à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, com valores finais compatíveis com os praticados no mercado. Não há provas de superfaturamento, direcionamento da contratação ou má-fé, inexistindo os elementos objetivos e subjetivos exigidos para a caracterização do ato ímprobo. 6. Não comprovada a ocorrência de dano ao erário, tampouco o dolo específico, resta inviabilizada a condenação pela prática de ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA. 7. Inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. 8. Os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. 9. Apelação não provida. ACÓRDÃO Decide a Turma, por unanimidade, negar provimento à apelação. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - 17/06/2025 (data do julgamento). Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator

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Processo nº 0005082-24.2017.4.01.3307

ID: 317308902

Tribunal: TRF1 Órgão: Gab. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Classe: APELAçãO CíVEL Nº Processo: 0005082-24.2017.4.01.3307

Data de Disponibilização: 07/07/2025

Polo Ativo:

Polo Passivo:

CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA - EPP EDILSON ALMEIDA COSTA GUILHERME MENEZES DE ANDRADE

Acórdão

Advogados:

ANA MARIA FERRAZ CARDOSO

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

DANILO GONCALVES NOVAES

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

LUIZ ANTONIO NOVAES

OAB/SP XXXXXX Desbloquear

JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

RAISA ANDRADE SILVA

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0005082-24.2017.4.01.3307 PROCESSO REFERÊNCIA: 0005082-24.2017.4.01.3307 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público F… JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0005082-24.2017.4.01.3307 PROCESSO REFERÊNCIA: 0005082-24.2017.4.01.3307 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) POLO PASSIVO:CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO e outros REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: RAISA ANDRADE SILVA - BA39376-A, JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA - BA18763-A, LUIZ ANTONIO NOVAES - SP146448-A, RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS - BA3619-A, DANILO GONCALVES NOVAES - BA32910-A e ANA MARIA FERRAZ CARDOSO - BA36443-A RELATOR(A):MARCOS AUGUSTO DE SOUSA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 RELATÓRIO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal - MPF, em face da sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal Cível da Subseção Judiciária de Vitória da Conquista/BA que, nos autos da ação de improbidade administrativa movida em desfavor de Guilherme Menezes Andrade, Coriolano Ferreira de Morais Neto, Dacosta e Chiara Assessoria e Tecnologia Ltda. e Edilson Almeida Costa, julgou improcedente o pedido de condenação pela prática dos atos previstos nos arts. 10, caput e inciso XII, e 11, caput, da Lei 8.429/1992 (ID. 144128119). O apelante sustenta que restou comprovada a prática de conduta culposa dos agentes públicos e dos contratados, consubstanciada na contratação e implementação de projeto sem o planejamento mínimo exigido, bem como a atuação dolosa dos mesmos em razão do aditamento contratual que ensejou pagamento indevido à pessoa jurídica contratada, acarretando dano ao erário e violando os princípios da legalidade, moralidade e eficiência administrativa. Alega que a suposta simplicidade do projeto não corresponde à realidade, uma vez que o programa envolvia a readequação de prédios escolares, a prestação de serviços de tecnologia e apresentava alto custo contratual. Argumenta que o projeto esteve em funcionamento apenas de março a setembro de 2012, sendo encerrado informalmente até dezembro do mesmo ano, sem resultados concretos e com prejuízo ao erário, o que atrairia a responsabilidade objetiva dos agentes envolvidos. Afirma que o aditamento contratual foi indevido, tendo em vista as dificuldades apresentadas pela pessoa jurídica na execução do projeto, as quais eram semelhantes aos problemas relatados pelos diretores escolares durante todo o período de vigência. Aduz que a ilegalidade do aditamento se revela pelo fato de ter sido formalizado no período de encerramento do ano letivo, quando já era consenso entre os diretores que os serviços seriam interrompidos. Ademais, o aditamento foi firmado por valor superior ao inicialmente contratado e sem comprovação de liquidação da despesa, o que teria permitido o enriquecimento ilícito de particulares. Argumenta, ainda, que o exíguo prazo de dezenove dias seria insuficiente para a pessoa jurídica emitir quantidade de mensagens que justificasse a vultosa despesa de R$ 241.700,00 (duzentos e quarenta e um mil e setecentos reais), montante que representa quase 20% (vinte por cento) do valor total do contrato pactuado para vigorar durante um ano letivo completo. Sustenta que as alegações foram devidamente comprovadas, conforme demonstram as provas documentais e testemunhais constantes dos autos, com destaque para os depoimentos de mais de 25 diretores escolares, além de servidores públicos municipais e do gerente de informática da Secretaria de Educação. Por fim, requer a reforma da sentença, com a consequente condenação dos apelados às sanções previstas no art. 12 da LIA (ID. 144128126). Contrarrazões (IDs. 144128135 e 144128137). O Ministério Público Federal (PRR1) opina pelo provimento da apelação (ID. 165054551). É o relatório. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Consta, em síntese, que o Município de Vitória da Conquista/BA contratou, sem licitação prévia, a pessoa jurídica ré para implementar o “Projeto Uniforme Inteligente”, que consistia em sistema de identificação de estudantes por meio de etiquetas inseridas em uniformes, com o objetivo de controlar a entrada e saída dos alunos e enviar mensagens de texto aos pais para monitoramento da frequência escolar. Segundo o autor, a contratação ocorreu sem a realização de estudo prévio, o que teria ocasionado o funcionamento irregular do projeto e dificultado a fiscalização adequada, resultando na frustração de seus objetivos e no abandono da iniciativa. Ainda assim, foi realizado um aditamento contratual que, conforme alegado, causou dano ao erário, tanto pelo descumprimento da finalidade do projeto quanto pelo valor contratado, que foi proporcionalmente superior ao inicialmente pactuado, ensejando o enriquecimento ilícito dos contratados. Na sentença, o Juízo a quo julgou improcedente o pedido, pelos seguintes fundamentos: (...) 1. Da contratação imprudente da empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA (...) Pelo que se analisou até aqui, após apresentação do projeto, os requeridos lograram demonstrar que houve um prévio estudo da tecnologia a ser implementada. Esclarecem que aludido estudo não se confunde com o projeto executivo defendido pelo Parquet, uma vez que para exequibilidade do projeto, “o equipamento simplesmente era instalado em uma das portas de acesso de cada escola, não demandando obras ou projeto complexo. O “portal” era algo mais simples que o equipamento de controle e saída (Raio-X) de pessoas que há na sala de acesso do Fórum da Justiça Federal, Subseção de Vitória da Conquista. Bastou esse ser instalado”. (...) Mais que isso, tem-se, ainda, que após apresentação do projeto, diversas medidas foram adotadas antes da celebração do acordo, tanto que o sobredito projeto fora apresentado, a época, ao juiz da Vara da Infância e Juventude de Vitória da Conquista, Juvino Henrique Brito, e ao promotor, Marcos Coelho. Nesse sentido notícia veiculada em id 377601371 - Pág. 67, onde consta: (...) Outro ponto relatado em sede de oitivas e que restou comprovado documentalmente nos autos foi de que o serviço de telefonia foi substancialmente alterado na cidade de Vitória da Conquista no ano de 2012, a ponto de alterar a prestação de serviço. Senão vejamos. (...) Pois bem. Por todo este contexto probatório, convencida estou de que não houve ato ímprobo por parte dos requeridos na contratação e consequente implantação do projeto uniforme inteligente. Descabida, pois, a classificação da conduta dos réus no âmbito da improbidade administrativa. (...) No caso dos autos, cabalmente demonstrado que houve preocupação por parte do alcaide e do secretário de educação na implementação de um projeto novo e com poucas referências anteriores. Tanto existiu essa preocupação que o projeto foi amplamente debatido com a sociedade – aqui representada pelo Judiciário, Ministério Público e com os próprios diretores das escolas. De fato, restou inconteste que durante a execução do projeto houveram falhas, todavia, longe de serem atribuídas aos requeridos, tenho que decorreram de fatores externos, tal como a má prestação do serviço de telefonia que gerou prejuízo no envio das mensagens aos pais. Não se manifesta na conduta dos agentes a tipologia derivada da culpa pela negligência, imperícia ou imprudência que tenham afetado com esse menoscabo à suas funções, a preservação do patrimônio da Administração Pública. Ao contrário, o que se tem nos autos é a comprovação de que tanto o gestor municipal e secretário de educação eram pessoas sérias e imbuídas de boas ideias na implementação de políticas públicas. Do contexto aqui analisado, tem-se que as condutas dos agentes públicos estavam dentro das conformações legais em relação a suas atribuições, não sendo jurídico nem razoável exigir-se deles conduta diversa. E mais, não há qualquer indicativo probatório de que a empresa fornecedora do serviço e seu sócio auferiram vantagem consistente em sobrepreço do serviço. (...) Ressalto que, no entender desta magistrada, a única falha na implementação do projeto fora na escolha de 25 escolas – que corresponderiam a 17.000 mil alunos. Por ser um projeto inovador poderiam ter sido escolhidas menos escolas, a fim de averiguar, num primeiro momento, a funcionalidade do projeto. Entrementes, a despeito da ressalva acima tenho que esta conduta, por si só, não se alça ao plano das improbidades. Isso porque, conforme destacado acima, não se observou o intuito de agir com desonestidade, malícia ou dolo. Ao revés, os requeridos estavam imbuídos na busca de uma solução para minimizar os problemas de evasão escolar. 1, Do aditamento do contrato com intuito e favorecer indevidamente a empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA e seu sócio administrador Edilson Almeida Costa (...) De acordo com o ofício de id 377601371 - Pág. 62 restou autorizada a elaboração do termo aditivo de valor de 25% ao contrato n. 085/2012, tendo em vista aumento do número de mensagens enviadas por dia, que no contrato previa o envio de uma mensagem para cada aluno, e os mesmos passaram a receber duas, na entrada e saída da escola. Quando questionado sobre o aditamento, o requerido CORIOLANO FERREIRA DE MORAIS NETO afirmou que o pagamento se deu para garantir o equilíbrio econômico e financeiro do contrato, pois a contratada questionou o pagamento por apenas uma mensagem, a despeito de a execução envolver o envio de duas, a da entrada e a da saída. Ressaltou que o motivo do aditivo foi ressarcimento das mensagens enviadas ao longo do ano letivo. A mesma versão está presente nas manifestações da DACOSTA & CHIARA, que ainda ressaltou que outros gastos foram feitos e sequer repassados a municipalidade (id 393601986). (...) O serviço oferecido e implementado no município envolvia o envio de mensagens aos pais assegurando que os seus filhos tinham ingressado na escola. Posteriormente entendeu-se que seriam necessárias duas mensagens: uma de entrada e outra de saída. Ou seja, a liquidação da despesa consistiria na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Neste ponto, o MPF não alegou em momento algum a ausência de prestação do serviço – esta não foi sequer objeto dos autos – o que se discutiu foi a possível má prestação dos serviços. No aludido dispositivo não se encontra qualquer impeditivo ao pagamento por serviço prestado anteriormente. Em verdade, essa é a regra no serviço público, presta-se o serviço e depois este é pago, seguindo-se os trâmites administrativos. E mais, a tese autoral envolvia comprovação de que o ato de aditamento fora dolosamente direcionado para a empresa requerida e seu sócio. Nenhuma prova fora produzida nesse sentido, tampouco eventual enriquecimento ilícito. (...) Diante deste contexto, há de se ressaltar que mesmo considerando o montante adicionado com o aditamento, o valor pago pelo município de Vitória da Conquista corresponderia a R$ 78, 92 por aluno. Ainda assim, não se observa discrepância de valor, não me levando a concluir – tão somente por isso - pelo enriquecimento ilícito da empresa contratante. Concluo, no ponto, que não restou comprovado que o ato de aditamento fora dolosamente direcionado para a empresa requerida e seu sócio, tampouco que houve enriquecimento ilícito da empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA e seu sócio Edilson Almeida Costa. (...). Analisando a questão, verifico que a presente ação foi proposta ainda sob a redação original da Lei 8.429/1992, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, podendo esta ser aplicada às hipóteses anteriores à sua vigência, em circunstâncias específicas, respeitadas as balizas estabelecidas pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1.199). O STF, no mencionado julgamento, fixou, dentre outras, as seguintes teses após exame da Lei 14.230/2021: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (...). Do que se extrai, pois, do entendimento fixado pelo STF, pode-se concluir, primeiramente, que a nova lei exige que o elemento subjetivo “dolo” seja demonstrado nos tipos legais descritos nos arts. 9º, 10 e 11. Segundo, que a lei nova revogou a ação de improbidade na modalidade culposa trazida no antigo artigo 10 (dano ao erário - único que até então admitia a condenação também por culpa), em caráter irretroativo. No entanto, essa revogação não alcançará ações, iniciadas sob a égide da Lei 8.429/1992, que tiverem transitado em julgado. Cabe destacar, por oportuno, que o STF nada dispôs sobre a questão alusiva à revogação de alguns tipos da anterior Lei 8.429/1992, nem quanto às alterações introduzidas pela nova lei em certos tipos legais, até porque não era objeto do RE 843.989/PR. Não obstante, pode-se inferir, numa interpretação lógico-sistemática, ser possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da CF, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações ainda em curso, a exemplo do quanto admitido para aquelas originadas por atos de improbidade culposos. O STJ, por sua vez, entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. Destaque-se, ainda, que o artigo 1º, § 4º, da nova lei expressamente estabelece a aplicação ao sistema da improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, os quais incidem retroativamente em benefício da parte ré. O parquet visa a condenação dos apelados pela prática das condutas previstas no art. 10, caput e inciso XII, da LIA, que, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (...) XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...). Com a redação dada pela nova lei, o dispositivo ficou assim redigido: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (…) XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...). Conforme consolidada jurisprudência desta Corte, para configurar o ato de improbidade que causa dano ao erário a dispensa indevida de licitação ou o indevido fracionamento do objeto deve acarretar perda patrimonial efetiva, não sendo mais admitida a configuração de dano presumido. Precedentes: AC 0011852-47.2014.4.01.3304 e AC 0027450-02.2009.4.01.3600. De igual modo, está pacificado o entendimento de que a simples inobservância dos requisitos legais para a contratação pública, conquanto reprovável sob o prisma da legalidade estrita, não autoriza, isoladamente, a imposição das sanções previstas na Lei 8.429/1992. No caso em exame, quanto às irregularidades na contratação, a imputação se limitou a atribuir aos agentes uma atuação culposa, diante da imprudência na celebração do ajuste, o que deu ensejo à frustração do projeto. Ocorre que, conforme já apontado, não é mais admissível a condenação por ato de improbidade fundado exclusivamente em conduta culposa. Além disso, consoante ponderado pelo Juízo sentenciante, restou demonstrado que a contratação foi precedida de avaliação prévia, com a participação de múltiplos atores institucionais – inclusive com parecer jurídico da Procuradoria Municipal validando a inexigibilidade de licitação –, além de manifestações favoráveis de membros do Poder Judiciário e do Ministério Público local. Ademais, ficou comprovado que houve implementação do projeto, com efetiva prestação dos serviços, ainda que os resultados tenham sido comprometidos por falhas na infraestrutura de telecomunicações da localidade, fato corroborado por documentos e depoimentos colhidos sob o crivo do contraditório. No tocante ao aditamento contratual, igualmente não se evidenciou qualquer direcionamento com o intuito de beneficiar indevidamente a contratada ou seu representante legal. O acréscimo pactuado revelou-se compatível com a ampliação do objeto contratual e com a necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro da avença. Importa frisar que, mesmo após as alterações promovidas, o valor final por aluno permaneceu compatível com os preços de mercado para projetos de natureza semelhante, conforme reconhecido pelo órgão de controle externo, o Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, em comparação com contratos firmados por outras administrações. Diante desse quadro, e nos termos da sentença recorrida, não vislumbro a comprovação de efetivo dano ao erário, uma vez que os serviços foram prestados, ainda que com falhas que comprometeram seus objetivos. Outrossim, não restou comprovado o dolo específico dos agentes em causar prejuízo ao erário, sobretudo diante das justificativas apresentadas tanto para a contratação quanto para o aditamento realizado. Deste modo, nos termos da sentença combatida, verifico que os serviços contratados foram executados, não havendo indícios de superfaturamento ou sobrepreço. A ausência de elementos que evidenciem má-fé, desonestidade ou dano concreto ao erário inviabiliza o reconhecimento de ato de improbidade. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, já que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). Porém o parquet não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta. O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. A propósito: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6. Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados. (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024). Assim como a jurisprudência desta Corte. Confira-se: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 10, CAPUT, E ART. 11, VI, AMBOS DA LIA. NÃO COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO DE OCULTAR IRREGULARIDADES. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. (...) 4. A Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ao Erário e a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa. 5. O dano in re ipsa não mais serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da LIA, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. (...) 7. Não há prova de que os recursos federais repassados pelo FNDE foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio do citado ex-prefeito ou de terceiro, também não há prova que demonstre a existência de irregularidades na utilização dos recursos federais repassados ao Ente Municipal. 8. O réu/apelado foi condenado tão somente porque deixou de prestar contas ao FNDE, não havendo prova de que ele teria deixado de prestar contas para ocultar irregularidades. Assim, não é o caso de sua condenação pela prática de ato ímprobo descrito no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992. 9. Posicionamento do STF, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023). 10. Recurso de apelação não provido. (AC 1001217-78.2018.4.01.3100, TRF1, Décima Turma, Rel. Des. Fed. Solange Salgado da Silva, PJe 24/05/2024.) Além disso, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. A jurisprudência também é firme no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA. SUPERFATURAMENTO NÃO EVIDENCIADO. PROGRAMA PAB FIXO. APLICAÇÃO DE RECURSOS EM PROCEDIMENTOS DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE. IRREGULARIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. DOLO NÃO DEMONSTRADO. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO AFASTADA. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES. SENTENÇA REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. (...) 7. Não há nos autos demonstração de inexecução do objeto do Programa, ou de danos efetivos aos cofres públicos. Os fatos expressam meras desconformidades formais licitatórias, sem propósitos malsãos, o que configura uma atipicidade administrativa que não teve, nas circunstâncias do caso, o condão de assumir o qualificativo de ato de improbidade administrativa, que pressupõe má-fé e desonestidade do agente no trato da coisa pública, o que não ficou comprovado. 8. O fato de terem sido apurados, pela CGU, em relação a alguns itens confrontados, valores menores do que os praticados pela farmácia contratada, não comprova ipso facto a existência de superfaturamento: não há evidências de fraude na coleta de preços, mediante combinação e/ou ajuste entre os demandados, com o dolo de causar enriquecimento ilícito, desvio de verbas ou perda patrimonial efetiva. 9. Ao autor competia, em prova pericial, demonstrar que os preços oficiais, nos quais se baseou a Controladoria, deveriam ser amplamente utilizados e, ainda, que os valores orçados pelo estabelecimento farmacêutico teriam sido inadequados ou incompatíveis com os preços praticados no mercado (levando-se em conta o fato de o município estar localizado fora da região metropolitana). 10. No que diz com a imputação de conduta ímproba ao ex-prefeito em razão da aplicação das verbas do Programa de Atendimento Básico - PAB em despesas não elegíveis (serviços de média e alta complexidade), embora o fato seja indicativo de irregularidade formal, não comprova a existência de improbidade, à míngua de demonstração de dano. Não obstante a impropriedade vê-se que restou mantida a destinação pública de tais recursos, uma vez que aplicados em benefício da população. 11. A ausência de registro do nome dos pacientes e dos exames efetuados nas notas fiscais expedidas e nos respectivos empenhos afeiçoa-se à mera irregularidade, que não se eleva à categoria de atos de improbidade administrativa, mormente porque não evidenciada a prática de conduta dolosa. 12. Não se pode confundir meras faltas administrativas com as graves faltas sujeitas às severas sanções da Lei n. 8.429/92, aplicadas apenas quando a atuação do administrador destoe nitidamente dos princípios que regem a Administração Pública, em especial, a legalidade e a moralidade, transgredindo os deveres de retidão e lealdade ao interesse público. Todo ato ímprobo é um ato ilícito, irregular, mas nem todo ato ilícito ou irregular constitui ato de improbidade. 13. Os relatórios da CGU têm muita importância como início de prova, para dar base à propositura da ação, mas, documentos unilaterais elaborados sem os auspícios do contraditório, por si só, não são aptos (em princípio) a conduzir a uma condenação por atos de improbidade, devendo, mesmo como peças administrativas revestidas de presunção juris tantum de legitimidade, receber o apoio de outros meios de prova, que não foram produzidos. 14. Tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII - CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova. 15. Preliminar de prescrição afastada. Apelações providas. Sentença reformada. Improcedência (in totum) da ação. (AC 0027450-02.2009.4.01.3600, TRF1, Quarta Turma, Rel. Des. Fed. Olindo Menezes, e-DJF1 20/04/2023.) Dessa forma, a inexistência de elementos probatórios consistentes afasta a caracterização de ato doloso voltado a causar dano ao erário, pressuposto indispensável à tipificação do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei 8.429/1992. O apelante também pleiteia a condenação dos apelados pela prática dos atos previstos no art. 11, caput, da LIA, que, antes das alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: (...). Com a nova redação, o mencionado dispositivo ficou assim redigido: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (...). Ocorre que inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. Precedentes do TRF 1ª Região: AC 0011428-36.2009.4.01.3900, AC 0004242-33.2016.4.01.3312 e EDAC 0003493-86.2016.4.01.4000. Cabe asseverar que os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração pública somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. Nesse contexto, esta Corte, em casos de condenação pelo art. 11, caput e seus incisos revogados, tem assim se posicionado: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS. ART. 11, CAPUT. REVOGAÇÃO. CONDUTA INEXISTENTE. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021. As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP). Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular. Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa — notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas. A opção legislativa de revogar alguns preceitos da lei de improbidade administrativa é válida, pois decorre de previsão constitucional contida no art. 37, § 4º, o qual preceitua que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Desde a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal. Os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados. A referida norma se aplica ao caso concreto, visto que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa. Desde a vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta imputada aos requeridos deixou de ser típica (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992). Agravo de instrumento a que se nega provimento. (AG 1033687-14.2022.4.01.0000, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Maria do Carmo Cardoso, PJe 14/06/2023.) Deste modo, também é incabível a condenação com base no art. 11, caput, da LIA, em razão das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021. Ante o exposto, nego provimento à apelação. É o voto. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA) APELADO: EDILSON ALMEIDA COSTA, GUILHERME MENEZES DE ANDRADE, CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO, DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA - EPP Advogados do(a) APELADO: DANILO GONCALVES NOVAES - BA32910-A, RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS - BA3619-A Advogados do(a) APELADO: ANA MARIA FERRAZ CARDOSO - BA36443-A, JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA - BA18763-A, RAISA ANDRADE SILVA - BA39376-A Advogado do(a) APELADO: LUIZ ANTONIO NOVAES - SP146448-A EMENTA ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/1992 PELA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. STF, ARE 843.989/PR. TEMA 1.199. CONTRATAÇÃO DIRETA. IMPRUDÊNCIA. FRUSTRAÇÃO DOS OBJETIVOS DO PROJETO. ART. 10 DA LIA. EFETIVO DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. DANO PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO. DOLO ESPECÍFICO NÃO DEMONSTRADO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/1992. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO ISOLADA. ROL TAXATIVO. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Apelação interposta pelo MPF contra sentença que julgou improcedente o pedido de condenação dos réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos art. 10, caput e inciso XII e 11, caput, da LIA, em razão da implementação do “Projeto Uniforme Inteligente” no Município de Vitória da Conquista/BA, mediante contratação direta, sem licitação prévia. A acusação baseou-se na alegação de ausência de estudos prévios adequados, funcionamento irregular do projeto, aditamento contratual desproporcional e suposto dano ao erário decorrente do descumprimento do objeto e possível enriquecimento ilícito da contratada. 2. Há duas questões centrais em discussão: (i) apurar a ocorrência de dano efetivo ao erário e dolo específico na conduta dos apelados, nos termos do art. 10 da LIA e (ii) determinar se houve a prática de atos dolosos atentatórios aos princípios da Administração Pública, nos termos do art. 11, caput, da LIA. 3. O dolo é requisito indispensável para a tipificação de atos de improbidade administrativa, conforme fixado pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) e pelo STJ no REsp 2.107.601/MG. Além disso, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. 4. A redação dada pela Lei 14.230/2021 ao art. 10 da LIA exige a demonstração de dano efetivo ao erário, não se admitindo a mera presunção de prejuízo (dano in re ipsa), conforme entendimento consolidado pelo STJ no REsp 1.929.685/TO. 5. No caso concreto, comprovou-se a efetiva execução do projeto e a prestação dos serviços, embora os resultados tenham sido comprometidos por fatores externos, como falhas de infraestrutura de telecomunicações, devidamente demonstradas nos autos. O aditamento contratual atendeu à ampliação do objeto e visou à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, com valores finais compatíveis com os praticados no mercado. Não há provas de superfaturamento, direcionamento da contratação ou má-fé, inexistindo os elementos objetivos e subjetivos exigidos para a caracterização do ato ímprobo. 6. Não comprovada a ocorrência de dano ao erário, tampouco o dolo específico, resta inviabilizada a condenação pela prática de ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA. 7. Inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. 8. Os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. 9. Apelação não provida. ACÓRDÃO Decide a Turma, por unanimidade, negar provimento à apelação. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - 17/06/2025 (data do julgamento). Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator

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Processo nº 0005082-24.2017.4.01.3307

ID: 317308907

Tribunal: TRF1 Órgão: Gab. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Classe: APELAçãO CíVEL Nº Processo: 0005082-24.2017.4.01.3307

Data de Disponibilização: 07/07/2025

Polo Ativo:

Polo Passivo:

CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA - EPP EDILSON ALMEIDA COSTA GUILHERME MENEZES DE ANDRADE

Acórdão

Advogados:

ANA MARIA FERRAZ CARDOSO

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

DANILO GONCALVES NOVAES

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

LUIZ ANTONIO NOVAES

OAB/SP XXXXXX Desbloquear

JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

RAISA ANDRADE SILVA

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0005082-24.2017.4.01.3307 PROCESSO REFERÊNCIA: 0005082-24.2017.4.01.3307 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público F… JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0005082-24.2017.4.01.3307 PROCESSO REFERÊNCIA: 0005082-24.2017.4.01.3307 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) POLO PASSIVO:CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO e outros REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: RAISA ANDRADE SILVA - BA39376-A, JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA - BA18763-A, LUIZ ANTONIO NOVAES - SP146448-A, RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS - BA3619-A, DANILO GONCALVES NOVAES - BA32910-A e ANA MARIA FERRAZ CARDOSO - BA36443-A RELATOR(A):MARCOS AUGUSTO DE SOUSA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 RELATÓRIO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal - MPF, em face da sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal Cível da Subseção Judiciária de Vitória da Conquista/BA que, nos autos da ação de improbidade administrativa movida em desfavor de Guilherme Menezes Andrade, Coriolano Ferreira de Morais Neto, Dacosta e Chiara Assessoria e Tecnologia Ltda. e Edilson Almeida Costa, julgou improcedente o pedido de condenação pela prática dos atos previstos nos arts. 10, caput e inciso XII, e 11, caput, da Lei 8.429/1992 (ID. 144128119). O apelante sustenta que restou comprovada a prática de conduta culposa dos agentes públicos e dos contratados, consubstanciada na contratação e implementação de projeto sem o planejamento mínimo exigido, bem como a atuação dolosa dos mesmos em razão do aditamento contratual que ensejou pagamento indevido à pessoa jurídica contratada, acarretando dano ao erário e violando os princípios da legalidade, moralidade e eficiência administrativa. Alega que a suposta simplicidade do projeto não corresponde à realidade, uma vez que o programa envolvia a readequação de prédios escolares, a prestação de serviços de tecnologia e apresentava alto custo contratual. Argumenta que o projeto esteve em funcionamento apenas de março a setembro de 2012, sendo encerrado informalmente até dezembro do mesmo ano, sem resultados concretos e com prejuízo ao erário, o que atrairia a responsabilidade objetiva dos agentes envolvidos. Afirma que o aditamento contratual foi indevido, tendo em vista as dificuldades apresentadas pela pessoa jurídica na execução do projeto, as quais eram semelhantes aos problemas relatados pelos diretores escolares durante todo o período de vigência. Aduz que a ilegalidade do aditamento se revela pelo fato de ter sido formalizado no período de encerramento do ano letivo, quando já era consenso entre os diretores que os serviços seriam interrompidos. Ademais, o aditamento foi firmado por valor superior ao inicialmente contratado e sem comprovação de liquidação da despesa, o que teria permitido o enriquecimento ilícito de particulares. Argumenta, ainda, que o exíguo prazo de dezenove dias seria insuficiente para a pessoa jurídica emitir quantidade de mensagens que justificasse a vultosa despesa de R$ 241.700,00 (duzentos e quarenta e um mil e setecentos reais), montante que representa quase 20% (vinte por cento) do valor total do contrato pactuado para vigorar durante um ano letivo completo. Sustenta que as alegações foram devidamente comprovadas, conforme demonstram as provas documentais e testemunhais constantes dos autos, com destaque para os depoimentos de mais de 25 diretores escolares, além de servidores públicos municipais e do gerente de informática da Secretaria de Educação. Por fim, requer a reforma da sentença, com a consequente condenação dos apelados às sanções previstas no art. 12 da LIA (ID. 144128126). Contrarrazões (IDs. 144128135 e 144128137). O Ministério Público Federal (PRR1) opina pelo provimento da apelação (ID. 165054551). É o relatório. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Consta, em síntese, que o Município de Vitória da Conquista/BA contratou, sem licitação prévia, a pessoa jurídica ré para implementar o “Projeto Uniforme Inteligente”, que consistia em sistema de identificação de estudantes por meio de etiquetas inseridas em uniformes, com o objetivo de controlar a entrada e saída dos alunos e enviar mensagens de texto aos pais para monitoramento da frequência escolar. Segundo o autor, a contratação ocorreu sem a realização de estudo prévio, o que teria ocasionado o funcionamento irregular do projeto e dificultado a fiscalização adequada, resultando na frustração de seus objetivos e no abandono da iniciativa. Ainda assim, foi realizado um aditamento contratual que, conforme alegado, causou dano ao erário, tanto pelo descumprimento da finalidade do projeto quanto pelo valor contratado, que foi proporcionalmente superior ao inicialmente pactuado, ensejando o enriquecimento ilícito dos contratados. Na sentença, o Juízo a quo julgou improcedente o pedido, pelos seguintes fundamentos: (...) 1. Da contratação imprudente da empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA (...) Pelo que se analisou até aqui, após apresentação do projeto, os requeridos lograram demonstrar que houve um prévio estudo da tecnologia a ser implementada. Esclarecem que aludido estudo não se confunde com o projeto executivo defendido pelo Parquet, uma vez que para exequibilidade do projeto, “o equipamento simplesmente era instalado em uma das portas de acesso de cada escola, não demandando obras ou projeto complexo. O “portal” era algo mais simples que o equipamento de controle e saída (Raio-X) de pessoas que há na sala de acesso do Fórum da Justiça Federal, Subseção de Vitória da Conquista. Bastou esse ser instalado”. (...) Mais que isso, tem-se, ainda, que após apresentação do projeto, diversas medidas foram adotadas antes da celebração do acordo, tanto que o sobredito projeto fora apresentado, a época, ao juiz da Vara da Infância e Juventude de Vitória da Conquista, Juvino Henrique Brito, e ao promotor, Marcos Coelho. Nesse sentido notícia veiculada em id 377601371 - Pág. 67, onde consta: (...) Outro ponto relatado em sede de oitivas e que restou comprovado documentalmente nos autos foi de que o serviço de telefonia foi substancialmente alterado na cidade de Vitória da Conquista no ano de 2012, a ponto de alterar a prestação de serviço. Senão vejamos. (...) Pois bem. Por todo este contexto probatório, convencida estou de que não houve ato ímprobo por parte dos requeridos na contratação e consequente implantação do projeto uniforme inteligente. Descabida, pois, a classificação da conduta dos réus no âmbito da improbidade administrativa. (...) No caso dos autos, cabalmente demonstrado que houve preocupação por parte do alcaide e do secretário de educação na implementação de um projeto novo e com poucas referências anteriores. Tanto existiu essa preocupação que o projeto foi amplamente debatido com a sociedade – aqui representada pelo Judiciário, Ministério Público e com os próprios diretores das escolas. De fato, restou inconteste que durante a execução do projeto houveram falhas, todavia, longe de serem atribuídas aos requeridos, tenho que decorreram de fatores externos, tal como a má prestação do serviço de telefonia que gerou prejuízo no envio das mensagens aos pais. Não se manifesta na conduta dos agentes a tipologia derivada da culpa pela negligência, imperícia ou imprudência que tenham afetado com esse menoscabo à suas funções, a preservação do patrimônio da Administração Pública. Ao contrário, o que se tem nos autos é a comprovação de que tanto o gestor municipal e secretário de educação eram pessoas sérias e imbuídas de boas ideias na implementação de políticas públicas. Do contexto aqui analisado, tem-se que as condutas dos agentes públicos estavam dentro das conformações legais em relação a suas atribuições, não sendo jurídico nem razoável exigir-se deles conduta diversa. E mais, não há qualquer indicativo probatório de que a empresa fornecedora do serviço e seu sócio auferiram vantagem consistente em sobrepreço do serviço. (...) Ressalto que, no entender desta magistrada, a única falha na implementação do projeto fora na escolha de 25 escolas – que corresponderiam a 17.000 mil alunos. Por ser um projeto inovador poderiam ter sido escolhidas menos escolas, a fim de averiguar, num primeiro momento, a funcionalidade do projeto. Entrementes, a despeito da ressalva acima tenho que esta conduta, por si só, não se alça ao plano das improbidades. Isso porque, conforme destacado acima, não se observou o intuito de agir com desonestidade, malícia ou dolo. Ao revés, os requeridos estavam imbuídos na busca de uma solução para minimizar os problemas de evasão escolar. 1, Do aditamento do contrato com intuito e favorecer indevidamente a empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA e seu sócio administrador Edilson Almeida Costa (...) De acordo com o ofício de id 377601371 - Pág. 62 restou autorizada a elaboração do termo aditivo de valor de 25% ao contrato n. 085/2012, tendo em vista aumento do número de mensagens enviadas por dia, que no contrato previa o envio de uma mensagem para cada aluno, e os mesmos passaram a receber duas, na entrada e saída da escola. Quando questionado sobre o aditamento, o requerido CORIOLANO FERREIRA DE MORAIS NETO afirmou que o pagamento se deu para garantir o equilíbrio econômico e financeiro do contrato, pois a contratada questionou o pagamento por apenas uma mensagem, a despeito de a execução envolver o envio de duas, a da entrada e a da saída. Ressaltou que o motivo do aditivo foi ressarcimento das mensagens enviadas ao longo do ano letivo. A mesma versão está presente nas manifestações da DACOSTA & CHIARA, que ainda ressaltou que outros gastos foram feitos e sequer repassados a municipalidade (id 393601986). (...) O serviço oferecido e implementado no município envolvia o envio de mensagens aos pais assegurando que os seus filhos tinham ingressado na escola. Posteriormente entendeu-se que seriam necessárias duas mensagens: uma de entrada e outra de saída. Ou seja, a liquidação da despesa consistiria na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Neste ponto, o MPF não alegou em momento algum a ausência de prestação do serviço – esta não foi sequer objeto dos autos – o que se discutiu foi a possível má prestação dos serviços. No aludido dispositivo não se encontra qualquer impeditivo ao pagamento por serviço prestado anteriormente. Em verdade, essa é a regra no serviço público, presta-se o serviço e depois este é pago, seguindo-se os trâmites administrativos. E mais, a tese autoral envolvia comprovação de que o ato de aditamento fora dolosamente direcionado para a empresa requerida e seu sócio. Nenhuma prova fora produzida nesse sentido, tampouco eventual enriquecimento ilícito. (...) Diante deste contexto, há de se ressaltar que mesmo considerando o montante adicionado com o aditamento, o valor pago pelo município de Vitória da Conquista corresponderia a R$ 78, 92 por aluno. Ainda assim, não se observa discrepância de valor, não me levando a concluir – tão somente por isso - pelo enriquecimento ilícito da empresa contratante. Concluo, no ponto, que não restou comprovado que o ato de aditamento fora dolosamente direcionado para a empresa requerida e seu sócio, tampouco que houve enriquecimento ilícito da empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA e seu sócio Edilson Almeida Costa. (...). Analisando a questão, verifico que a presente ação foi proposta ainda sob a redação original da Lei 8.429/1992, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, podendo esta ser aplicada às hipóteses anteriores à sua vigência, em circunstâncias específicas, respeitadas as balizas estabelecidas pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1.199). O STF, no mencionado julgamento, fixou, dentre outras, as seguintes teses após exame da Lei 14.230/2021: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (...). Do que se extrai, pois, do entendimento fixado pelo STF, pode-se concluir, primeiramente, que a nova lei exige que o elemento subjetivo “dolo” seja demonstrado nos tipos legais descritos nos arts. 9º, 10 e 11. Segundo, que a lei nova revogou a ação de improbidade na modalidade culposa trazida no antigo artigo 10 (dano ao erário - único que até então admitia a condenação também por culpa), em caráter irretroativo. No entanto, essa revogação não alcançará ações, iniciadas sob a égide da Lei 8.429/1992, que tiverem transitado em julgado. Cabe destacar, por oportuno, que o STF nada dispôs sobre a questão alusiva à revogação de alguns tipos da anterior Lei 8.429/1992, nem quanto às alterações introduzidas pela nova lei em certos tipos legais, até porque não era objeto do RE 843.989/PR. Não obstante, pode-se inferir, numa interpretação lógico-sistemática, ser possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da CF, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações ainda em curso, a exemplo do quanto admitido para aquelas originadas por atos de improbidade culposos. O STJ, por sua vez, entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. Destaque-se, ainda, que o artigo 1º, § 4º, da nova lei expressamente estabelece a aplicação ao sistema da improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, os quais incidem retroativamente em benefício da parte ré. O parquet visa a condenação dos apelados pela prática das condutas previstas no art. 10, caput e inciso XII, da LIA, que, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (...) XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...). Com a redação dada pela nova lei, o dispositivo ficou assim redigido: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (…) XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...). Conforme consolidada jurisprudência desta Corte, para configurar o ato de improbidade que causa dano ao erário a dispensa indevida de licitação ou o indevido fracionamento do objeto deve acarretar perda patrimonial efetiva, não sendo mais admitida a configuração de dano presumido. Precedentes: AC 0011852-47.2014.4.01.3304 e AC 0027450-02.2009.4.01.3600. De igual modo, está pacificado o entendimento de que a simples inobservância dos requisitos legais para a contratação pública, conquanto reprovável sob o prisma da legalidade estrita, não autoriza, isoladamente, a imposição das sanções previstas na Lei 8.429/1992. No caso em exame, quanto às irregularidades na contratação, a imputação se limitou a atribuir aos agentes uma atuação culposa, diante da imprudência na celebração do ajuste, o que deu ensejo à frustração do projeto. Ocorre que, conforme já apontado, não é mais admissível a condenação por ato de improbidade fundado exclusivamente em conduta culposa. Além disso, consoante ponderado pelo Juízo sentenciante, restou demonstrado que a contratação foi precedida de avaliação prévia, com a participação de múltiplos atores institucionais – inclusive com parecer jurídico da Procuradoria Municipal validando a inexigibilidade de licitação –, além de manifestações favoráveis de membros do Poder Judiciário e do Ministério Público local. Ademais, ficou comprovado que houve implementação do projeto, com efetiva prestação dos serviços, ainda que os resultados tenham sido comprometidos por falhas na infraestrutura de telecomunicações da localidade, fato corroborado por documentos e depoimentos colhidos sob o crivo do contraditório. No tocante ao aditamento contratual, igualmente não se evidenciou qualquer direcionamento com o intuito de beneficiar indevidamente a contratada ou seu representante legal. O acréscimo pactuado revelou-se compatível com a ampliação do objeto contratual e com a necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro da avença. Importa frisar que, mesmo após as alterações promovidas, o valor final por aluno permaneceu compatível com os preços de mercado para projetos de natureza semelhante, conforme reconhecido pelo órgão de controle externo, o Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, em comparação com contratos firmados por outras administrações. Diante desse quadro, e nos termos da sentença recorrida, não vislumbro a comprovação de efetivo dano ao erário, uma vez que os serviços foram prestados, ainda que com falhas que comprometeram seus objetivos. Outrossim, não restou comprovado o dolo específico dos agentes em causar prejuízo ao erário, sobretudo diante das justificativas apresentadas tanto para a contratação quanto para o aditamento realizado. Deste modo, nos termos da sentença combatida, verifico que os serviços contratados foram executados, não havendo indícios de superfaturamento ou sobrepreço. A ausência de elementos que evidenciem má-fé, desonestidade ou dano concreto ao erário inviabiliza o reconhecimento de ato de improbidade. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, já que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). Porém o parquet não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta. O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. A propósito: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6. Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados. (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024). Assim como a jurisprudência desta Corte. Confira-se: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 10, CAPUT, E ART. 11, VI, AMBOS DA LIA. NÃO COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO DE OCULTAR IRREGULARIDADES. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. (...) 4. A Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ao Erário e a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa. 5. O dano in re ipsa não mais serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da LIA, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. (...) 7. Não há prova de que os recursos federais repassados pelo FNDE foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio do citado ex-prefeito ou de terceiro, também não há prova que demonstre a existência de irregularidades na utilização dos recursos federais repassados ao Ente Municipal. 8. O réu/apelado foi condenado tão somente porque deixou de prestar contas ao FNDE, não havendo prova de que ele teria deixado de prestar contas para ocultar irregularidades. Assim, não é o caso de sua condenação pela prática de ato ímprobo descrito no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992. 9. Posicionamento do STF, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023). 10. Recurso de apelação não provido. (AC 1001217-78.2018.4.01.3100, TRF1, Décima Turma, Rel. Des. Fed. Solange Salgado da Silva, PJe 24/05/2024.) Além disso, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. A jurisprudência também é firme no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA. SUPERFATURAMENTO NÃO EVIDENCIADO. PROGRAMA PAB FIXO. APLICAÇÃO DE RECURSOS EM PROCEDIMENTOS DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE. IRREGULARIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. DOLO NÃO DEMONSTRADO. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO AFASTADA. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES. SENTENÇA REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. (...) 7. Não há nos autos demonstração de inexecução do objeto do Programa, ou de danos efetivos aos cofres públicos. Os fatos expressam meras desconformidades formais licitatórias, sem propósitos malsãos, o que configura uma atipicidade administrativa que não teve, nas circunstâncias do caso, o condão de assumir o qualificativo de ato de improbidade administrativa, que pressupõe má-fé e desonestidade do agente no trato da coisa pública, o que não ficou comprovado. 8. O fato de terem sido apurados, pela CGU, em relação a alguns itens confrontados, valores menores do que os praticados pela farmácia contratada, não comprova ipso facto a existência de superfaturamento: não há evidências de fraude na coleta de preços, mediante combinação e/ou ajuste entre os demandados, com o dolo de causar enriquecimento ilícito, desvio de verbas ou perda patrimonial efetiva. 9. Ao autor competia, em prova pericial, demonstrar que os preços oficiais, nos quais se baseou a Controladoria, deveriam ser amplamente utilizados e, ainda, que os valores orçados pelo estabelecimento farmacêutico teriam sido inadequados ou incompatíveis com os preços praticados no mercado (levando-se em conta o fato de o município estar localizado fora da região metropolitana). 10. No que diz com a imputação de conduta ímproba ao ex-prefeito em razão da aplicação das verbas do Programa de Atendimento Básico - PAB em despesas não elegíveis (serviços de média e alta complexidade), embora o fato seja indicativo de irregularidade formal, não comprova a existência de improbidade, à míngua de demonstração de dano. Não obstante a impropriedade vê-se que restou mantida a destinação pública de tais recursos, uma vez que aplicados em benefício da população. 11. A ausência de registro do nome dos pacientes e dos exames efetuados nas notas fiscais expedidas e nos respectivos empenhos afeiçoa-se à mera irregularidade, que não se eleva à categoria de atos de improbidade administrativa, mormente porque não evidenciada a prática de conduta dolosa. 12. Não se pode confundir meras faltas administrativas com as graves faltas sujeitas às severas sanções da Lei n. 8.429/92, aplicadas apenas quando a atuação do administrador destoe nitidamente dos princípios que regem a Administração Pública, em especial, a legalidade e a moralidade, transgredindo os deveres de retidão e lealdade ao interesse público. Todo ato ímprobo é um ato ilícito, irregular, mas nem todo ato ilícito ou irregular constitui ato de improbidade. 13. Os relatórios da CGU têm muita importância como início de prova, para dar base à propositura da ação, mas, documentos unilaterais elaborados sem os auspícios do contraditório, por si só, não são aptos (em princípio) a conduzir a uma condenação por atos de improbidade, devendo, mesmo como peças administrativas revestidas de presunção juris tantum de legitimidade, receber o apoio de outros meios de prova, que não foram produzidos. 14. Tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII - CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova. 15. Preliminar de prescrição afastada. Apelações providas. Sentença reformada. Improcedência (in totum) da ação. (AC 0027450-02.2009.4.01.3600, TRF1, Quarta Turma, Rel. Des. Fed. Olindo Menezes, e-DJF1 20/04/2023.) Dessa forma, a inexistência de elementos probatórios consistentes afasta a caracterização de ato doloso voltado a causar dano ao erário, pressuposto indispensável à tipificação do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei 8.429/1992. O apelante também pleiteia a condenação dos apelados pela prática dos atos previstos no art. 11, caput, da LIA, que, antes das alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: (...). Com a nova redação, o mencionado dispositivo ficou assim redigido: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (...). Ocorre que inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. Precedentes do TRF 1ª Região: AC 0011428-36.2009.4.01.3900, AC 0004242-33.2016.4.01.3312 e EDAC 0003493-86.2016.4.01.4000. Cabe asseverar que os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração pública somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. Nesse contexto, esta Corte, em casos de condenação pelo art. 11, caput e seus incisos revogados, tem assim se posicionado: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS. ART. 11, CAPUT. REVOGAÇÃO. CONDUTA INEXISTENTE. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021. As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP). Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular. Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa — notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas. A opção legislativa de revogar alguns preceitos da lei de improbidade administrativa é válida, pois decorre de previsão constitucional contida no art. 37, § 4º, o qual preceitua que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Desde a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal. Os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados. A referida norma se aplica ao caso concreto, visto que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa. Desde a vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta imputada aos requeridos deixou de ser típica (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992). Agravo de instrumento a que se nega provimento. (AG 1033687-14.2022.4.01.0000, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Maria do Carmo Cardoso, PJe 14/06/2023.) Deste modo, também é incabível a condenação com base no art. 11, caput, da LIA, em razão das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021. Ante o exposto, nego provimento à apelação. É o voto. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA) APELADO: EDILSON ALMEIDA COSTA, GUILHERME MENEZES DE ANDRADE, CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO, DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA - EPP Advogados do(a) APELADO: DANILO GONCALVES NOVAES - BA32910-A, RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS - BA3619-A Advogados do(a) APELADO: ANA MARIA FERRAZ CARDOSO - BA36443-A, JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA - BA18763-A, RAISA ANDRADE SILVA - BA39376-A Advogado do(a) APELADO: LUIZ ANTONIO NOVAES - SP146448-A EMENTA ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/1992 PELA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. STF, ARE 843.989/PR. TEMA 1.199. CONTRATAÇÃO DIRETA. IMPRUDÊNCIA. FRUSTRAÇÃO DOS OBJETIVOS DO PROJETO. ART. 10 DA LIA. EFETIVO DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. DANO PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO. DOLO ESPECÍFICO NÃO DEMONSTRADO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/1992. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO ISOLADA. ROL TAXATIVO. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Apelação interposta pelo MPF contra sentença que julgou improcedente o pedido de condenação dos réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos art. 10, caput e inciso XII e 11, caput, da LIA, em razão da implementação do “Projeto Uniforme Inteligente” no Município de Vitória da Conquista/BA, mediante contratação direta, sem licitação prévia. A acusação baseou-se na alegação de ausência de estudos prévios adequados, funcionamento irregular do projeto, aditamento contratual desproporcional e suposto dano ao erário decorrente do descumprimento do objeto e possível enriquecimento ilícito da contratada. 2. Há duas questões centrais em discussão: (i) apurar a ocorrência de dano efetivo ao erário e dolo específico na conduta dos apelados, nos termos do art. 10 da LIA e (ii) determinar se houve a prática de atos dolosos atentatórios aos princípios da Administração Pública, nos termos do art. 11, caput, da LIA. 3. O dolo é requisito indispensável para a tipificação de atos de improbidade administrativa, conforme fixado pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) e pelo STJ no REsp 2.107.601/MG. Além disso, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. 4. A redação dada pela Lei 14.230/2021 ao art. 10 da LIA exige a demonstração de dano efetivo ao erário, não se admitindo a mera presunção de prejuízo (dano in re ipsa), conforme entendimento consolidado pelo STJ no REsp 1.929.685/TO. 5. No caso concreto, comprovou-se a efetiva execução do projeto e a prestação dos serviços, embora os resultados tenham sido comprometidos por fatores externos, como falhas de infraestrutura de telecomunicações, devidamente demonstradas nos autos. O aditamento contratual atendeu à ampliação do objeto e visou à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, com valores finais compatíveis com os praticados no mercado. Não há provas de superfaturamento, direcionamento da contratação ou má-fé, inexistindo os elementos objetivos e subjetivos exigidos para a caracterização do ato ímprobo. 6. Não comprovada a ocorrência de dano ao erário, tampouco o dolo específico, resta inviabilizada a condenação pela prática de ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA. 7. Inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. 8. Os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. 9. Apelação não provida. ACÓRDÃO Decide a Turma, por unanimidade, negar provimento à apelação. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - 17/06/2025 (data do julgamento). Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator

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Processo nº 0005082-24.2017.4.01.3307

ID: 317308911

Tribunal: TRF1 Órgão: Gab. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Classe: APELAçãO CíVEL Nº Processo: 0005082-24.2017.4.01.3307

Data de Disponibilização: 07/07/2025

Polo Ativo:

Polo Passivo:

CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA - EPP EDILSON ALMEIDA COSTA GUILHERME MENEZES DE ANDRADE

Acórdão

Advogados:

ANA MARIA FERRAZ CARDOSO

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

DANILO GONCALVES NOVAES

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

LUIZ ANTONIO NOVAES

OAB/SP XXXXXX Desbloquear

JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

RAISA ANDRADE SILVA

OAB/BA XXXXXX Desbloquear

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0005082-24.2017.4.01.3307 PROCESSO REFERÊNCIA: 0005082-24.2017.4.01.3307 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público F… JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0005082-24.2017.4.01.3307 PROCESSO REFERÊNCIA: 0005082-24.2017.4.01.3307 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) POLO PASSIVO:CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO e outros REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: RAISA ANDRADE SILVA - BA39376-A, JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA - BA18763-A, LUIZ ANTONIO NOVAES - SP146448-A, RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS - BA3619-A, DANILO GONCALVES NOVAES - BA32910-A e ANA MARIA FERRAZ CARDOSO - BA36443-A RELATOR(A):MARCOS AUGUSTO DE SOUSA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 RELATÓRIO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal - MPF, em face da sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal Cível da Subseção Judiciária de Vitória da Conquista/BA que, nos autos da ação de improbidade administrativa movida em desfavor de Guilherme Menezes Andrade, Coriolano Ferreira de Morais Neto, Dacosta e Chiara Assessoria e Tecnologia Ltda. e Edilson Almeida Costa, julgou improcedente o pedido de condenação pela prática dos atos previstos nos arts. 10, caput e inciso XII, e 11, caput, da Lei 8.429/1992 (ID. 144128119). O apelante sustenta que restou comprovada a prática de conduta culposa dos agentes públicos e dos contratados, consubstanciada na contratação e implementação de projeto sem o planejamento mínimo exigido, bem como a atuação dolosa dos mesmos em razão do aditamento contratual que ensejou pagamento indevido à pessoa jurídica contratada, acarretando dano ao erário e violando os princípios da legalidade, moralidade e eficiência administrativa. Alega que a suposta simplicidade do projeto não corresponde à realidade, uma vez que o programa envolvia a readequação de prédios escolares, a prestação de serviços de tecnologia e apresentava alto custo contratual. Argumenta que o projeto esteve em funcionamento apenas de março a setembro de 2012, sendo encerrado informalmente até dezembro do mesmo ano, sem resultados concretos e com prejuízo ao erário, o que atrairia a responsabilidade objetiva dos agentes envolvidos. Afirma que o aditamento contratual foi indevido, tendo em vista as dificuldades apresentadas pela pessoa jurídica na execução do projeto, as quais eram semelhantes aos problemas relatados pelos diretores escolares durante todo o período de vigência. Aduz que a ilegalidade do aditamento se revela pelo fato de ter sido formalizado no período de encerramento do ano letivo, quando já era consenso entre os diretores que os serviços seriam interrompidos. Ademais, o aditamento foi firmado por valor superior ao inicialmente contratado e sem comprovação de liquidação da despesa, o que teria permitido o enriquecimento ilícito de particulares. Argumenta, ainda, que o exíguo prazo de dezenove dias seria insuficiente para a pessoa jurídica emitir quantidade de mensagens que justificasse a vultosa despesa de R$ 241.700,00 (duzentos e quarenta e um mil e setecentos reais), montante que representa quase 20% (vinte por cento) do valor total do contrato pactuado para vigorar durante um ano letivo completo. Sustenta que as alegações foram devidamente comprovadas, conforme demonstram as provas documentais e testemunhais constantes dos autos, com destaque para os depoimentos de mais de 25 diretores escolares, além de servidores públicos municipais e do gerente de informática da Secretaria de Educação. Por fim, requer a reforma da sentença, com a consequente condenação dos apelados às sanções previstas no art. 12 da LIA (ID. 144128126). Contrarrazões (IDs. 144128135 e 144128137). O Ministério Público Federal (PRR1) opina pelo provimento da apelação (ID. 165054551). É o relatório. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Consta, em síntese, que o Município de Vitória da Conquista/BA contratou, sem licitação prévia, a pessoa jurídica ré para implementar o “Projeto Uniforme Inteligente”, que consistia em sistema de identificação de estudantes por meio de etiquetas inseridas em uniformes, com o objetivo de controlar a entrada e saída dos alunos e enviar mensagens de texto aos pais para monitoramento da frequência escolar. Segundo o autor, a contratação ocorreu sem a realização de estudo prévio, o que teria ocasionado o funcionamento irregular do projeto e dificultado a fiscalização adequada, resultando na frustração de seus objetivos e no abandono da iniciativa. Ainda assim, foi realizado um aditamento contratual que, conforme alegado, causou dano ao erário, tanto pelo descumprimento da finalidade do projeto quanto pelo valor contratado, que foi proporcionalmente superior ao inicialmente pactuado, ensejando o enriquecimento ilícito dos contratados. Na sentença, o Juízo a quo julgou improcedente o pedido, pelos seguintes fundamentos: (...) 1. Da contratação imprudente da empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA (...) Pelo que se analisou até aqui, após apresentação do projeto, os requeridos lograram demonstrar que houve um prévio estudo da tecnologia a ser implementada. Esclarecem que aludido estudo não se confunde com o projeto executivo defendido pelo Parquet, uma vez que para exequibilidade do projeto, “o equipamento simplesmente era instalado em uma das portas de acesso de cada escola, não demandando obras ou projeto complexo. O “portal” era algo mais simples que o equipamento de controle e saída (Raio-X) de pessoas que há na sala de acesso do Fórum da Justiça Federal, Subseção de Vitória da Conquista. Bastou esse ser instalado”. (...) Mais que isso, tem-se, ainda, que após apresentação do projeto, diversas medidas foram adotadas antes da celebração do acordo, tanto que o sobredito projeto fora apresentado, a época, ao juiz da Vara da Infância e Juventude de Vitória da Conquista, Juvino Henrique Brito, e ao promotor, Marcos Coelho. Nesse sentido notícia veiculada em id 377601371 - Pág. 67, onde consta: (...) Outro ponto relatado em sede de oitivas e que restou comprovado documentalmente nos autos foi de que o serviço de telefonia foi substancialmente alterado na cidade de Vitória da Conquista no ano de 2012, a ponto de alterar a prestação de serviço. Senão vejamos. (...) Pois bem. Por todo este contexto probatório, convencida estou de que não houve ato ímprobo por parte dos requeridos na contratação e consequente implantação do projeto uniforme inteligente. Descabida, pois, a classificação da conduta dos réus no âmbito da improbidade administrativa. (...) No caso dos autos, cabalmente demonstrado que houve preocupação por parte do alcaide e do secretário de educação na implementação de um projeto novo e com poucas referências anteriores. Tanto existiu essa preocupação que o projeto foi amplamente debatido com a sociedade – aqui representada pelo Judiciário, Ministério Público e com os próprios diretores das escolas. De fato, restou inconteste que durante a execução do projeto houveram falhas, todavia, longe de serem atribuídas aos requeridos, tenho que decorreram de fatores externos, tal como a má prestação do serviço de telefonia que gerou prejuízo no envio das mensagens aos pais. Não se manifesta na conduta dos agentes a tipologia derivada da culpa pela negligência, imperícia ou imprudência que tenham afetado com esse menoscabo à suas funções, a preservação do patrimônio da Administração Pública. Ao contrário, o que se tem nos autos é a comprovação de que tanto o gestor municipal e secretário de educação eram pessoas sérias e imbuídas de boas ideias na implementação de políticas públicas. Do contexto aqui analisado, tem-se que as condutas dos agentes públicos estavam dentro das conformações legais em relação a suas atribuições, não sendo jurídico nem razoável exigir-se deles conduta diversa. E mais, não há qualquer indicativo probatório de que a empresa fornecedora do serviço e seu sócio auferiram vantagem consistente em sobrepreço do serviço. (...) Ressalto que, no entender desta magistrada, a única falha na implementação do projeto fora na escolha de 25 escolas – que corresponderiam a 17.000 mil alunos. Por ser um projeto inovador poderiam ter sido escolhidas menos escolas, a fim de averiguar, num primeiro momento, a funcionalidade do projeto. Entrementes, a despeito da ressalva acima tenho que esta conduta, por si só, não se alça ao plano das improbidades. Isso porque, conforme destacado acima, não se observou o intuito de agir com desonestidade, malícia ou dolo. Ao revés, os requeridos estavam imbuídos na busca de uma solução para minimizar os problemas de evasão escolar. 1, Do aditamento do contrato com intuito e favorecer indevidamente a empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA e seu sócio administrador Edilson Almeida Costa (...) De acordo com o ofício de id 377601371 - Pág. 62 restou autorizada a elaboração do termo aditivo de valor de 25% ao contrato n. 085/2012, tendo em vista aumento do número de mensagens enviadas por dia, que no contrato previa o envio de uma mensagem para cada aluno, e os mesmos passaram a receber duas, na entrada e saída da escola. Quando questionado sobre o aditamento, o requerido CORIOLANO FERREIRA DE MORAIS NETO afirmou que o pagamento se deu para garantir o equilíbrio econômico e financeiro do contrato, pois a contratada questionou o pagamento por apenas uma mensagem, a despeito de a execução envolver o envio de duas, a da entrada e a da saída. Ressaltou que o motivo do aditivo foi ressarcimento das mensagens enviadas ao longo do ano letivo. A mesma versão está presente nas manifestações da DACOSTA & CHIARA, que ainda ressaltou que outros gastos foram feitos e sequer repassados a municipalidade (id 393601986). (...) O serviço oferecido e implementado no município envolvia o envio de mensagens aos pais assegurando que os seus filhos tinham ingressado na escola. Posteriormente entendeu-se que seriam necessárias duas mensagens: uma de entrada e outra de saída. Ou seja, a liquidação da despesa consistiria na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Neste ponto, o MPF não alegou em momento algum a ausência de prestação do serviço – esta não foi sequer objeto dos autos – o que se discutiu foi a possível má prestação dos serviços. No aludido dispositivo não se encontra qualquer impeditivo ao pagamento por serviço prestado anteriormente. Em verdade, essa é a regra no serviço público, presta-se o serviço e depois este é pago, seguindo-se os trâmites administrativos. E mais, a tese autoral envolvia comprovação de que o ato de aditamento fora dolosamente direcionado para a empresa requerida e seu sócio. Nenhuma prova fora produzida nesse sentido, tampouco eventual enriquecimento ilícito. (...) Diante deste contexto, há de se ressaltar que mesmo considerando o montante adicionado com o aditamento, o valor pago pelo município de Vitória da Conquista corresponderia a R$ 78, 92 por aluno. Ainda assim, não se observa discrepância de valor, não me levando a concluir – tão somente por isso - pelo enriquecimento ilícito da empresa contratante. Concluo, no ponto, que não restou comprovado que o ato de aditamento fora dolosamente direcionado para a empresa requerida e seu sócio, tampouco que houve enriquecimento ilícito da empresa DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA e seu sócio Edilson Almeida Costa. (...). Analisando a questão, verifico que a presente ação foi proposta ainda sob a redação original da Lei 8.429/1992, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, podendo esta ser aplicada às hipóteses anteriores à sua vigência, em circunstâncias específicas, respeitadas as balizas estabelecidas pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1.199). O STF, no mencionado julgamento, fixou, dentre outras, as seguintes teses após exame da Lei 14.230/2021: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (...). Do que se extrai, pois, do entendimento fixado pelo STF, pode-se concluir, primeiramente, que a nova lei exige que o elemento subjetivo “dolo” seja demonstrado nos tipos legais descritos nos arts. 9º, 10 e 11. Segundo, que a lei nova revogou a ação de improbidade na modalidade culposa trazida no antigo artigo 10 (dano ao erário - único que até então admitia a condenação também por culpa), em caráter irretroativo. No entanto, essa revogação não alcançará ações, iniciadas sob a égide da Lei 8.429/1992, que tiverem transitado em julgado. Cabe destacar, por oportuno, que o STF nada dispôs sobre a questão alusiva à revogação de alguns tipos da anterior Lei 8.429/1992, nem quanto às alterações introduzidas pela nova lei em certos tipos legais, até porque não era objeto do RE 843.989/PR. Não obstante, pode-se inferir, numa interpretação lógico-sistemática, ser possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da CF, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações ainda em curso, a exemplo do quanto admitido para aquelas originadas por atos de improbidade culposos. O STJ, por sua vez, entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso. Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024. Destaque-se, ainda, que o artigo 1º, § 4º, da nova lei expressamente estabelece a aplicação ao sistema da improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, os quais incidem retroativamente em benefício da parte ré. O parquet visa a condenação dos apelados pela prática das condutas previstas no art. 10, caput e inciso XII, da LIA, que, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (...) XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...). Com a redação dada pela nova lei, o dispositivo ficou assim redigido: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (…) XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...). Conforme consolidada jurisprudência desta Corte, para configurar o ato de improbidade que causa dano ao erário a dispensa indevida de licitação ou o indevido fracionamento do objeto deve acarretar perda patrimonial efetiva, não sendo mais admitida a configuração de dano presumido. Precedentes: AC 0011852-47.2014.4.01.3304 e AC 0027450-02.2009.4.01.3600. De igual modo, está pacificado o entendimento de que a simples inobservância dos requisitos legais para a contratação pública, conquanto reprovável sob o prisma da legalidade estrita, não autoriza, isoladamente, a imposição das sanções previstas na Lei 8.429/1992. No caso em exame, quanto às irregularidades na contratação, a imputação se limitou a atribuir aos agentes uma atuação culposa, diante da imprudência na celebração do ajuste, o que deu ensejo à frustração do projeto. Ocorre que, conforme já apontado, não é mais admissível a condenação por ato de improbidade fundado exclusivamente em conduta culposa. Além disso, consoante ponderado pelo Juízo sentenciante, restou demonstrado que a contratação foi precedida de avaliação prévia, com a participação de múltiplos atores institucionais – inclusive com parecer jurídico da Procuradoria Municipal validando a inexigibilidade de licitação –, além de manifestações favoráveis de membros do Poder Judiciário e do Ministério Público local. Ademais, ficou comprovado que houve implementação do projeto, com efetiva prestação dos serviços, ainda que os resultados tenham sido comprometidos por falhas na infraestrutura de telecomunicações da localidade, fato corroborado por documentos e depoimentos colhidos sob o crivo do contraditório. No tocante ao aditamento contratual, igualmente não se evidenciou qualquer direcionamento com o intuito de beneficiar indevidamente a contratada ou seu representante legal. O acréscimo pactuado revelou-se compatível com a ampliação do objeto contratual e com a necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro da avença. Importa frisar que, mesmo após as alterações promovidas, o valor final por aluno permaneceu compatível com os preços de mercado para projetos de natureza semelhante, conforme reconhecido pelo órgão de controle externo, o Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, em comparação com contratos firmados por outras administrações. Diante desse quadro, e nos termos da sentença recorrida, não vislumbro a comprovação de efetivo dano ao erário, uma vez que os serviços foram prestados, ainda que com falhas que comprometeram seus objetivos. Outrossim, não restou comprovado o dolo específico dos agentes em causar prejuízo ao erário, sobretudo diante das justificativas apresentadas tanto para a contratação quanto para o aditamento realizado. Deste modo, nos termos da sentença combatida, verifico que os serviços contratados foram executados, não havendo indícios de superfaturamento ou sobrepreço. A ausência de elementos que evidenciem má-fé, desonestidade ou dano concreto ao erário inviabiliza o reconhecimento de ato de improbidade. A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, já que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa). Porém o parquet não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta. O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento. A propósito: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6. Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados. (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024). Assim como a jurisprudência desta Corte. Confira-se: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021. TEMA 1199. ART. 10, CAPUT, E ART. 11, VI, AMBOS DA LIA. NÃO COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO DE OCULTAR IRREGULARIDADES. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. (...) 4. A Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ao Erário e a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa. 5. O dano in re ipsa não mais serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da LIA, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. (...) 7. Não há prova de que os recursos federais repassados pelo FNDE foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio do citado ex-prefeito ou de terceiro, também não há prova que demonstre a existência de irregularidades na utilização dos recursos federais repassados ao Ente Municipal. 8. O réu/apelado foi condenado tão somente porque deixou de prestar contas ao FNDE, não havendo prova de que ele teria deixado de prestar contas para ocultar irregularidades. Assim, não é o caso de sua condenação pela prática de ato ímprobo descrito no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992. 9. Posicionamento do STF, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023). 10. Recurso de apelação não provido. (AC 1001217-78.2018.4.01.3100, TRF1, Décima Turma, Rel. Des. Fed. Solange Salgado da Silva, PJe 24/05/2024.) Além disso, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. A jurisprudência também é firme no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA. SUPERFATURAMENTO NÃO EVIDENCIADO. PROGRAMA PAB FIXO. APLICAÇÃO DE RECURSOS EM PROCEDIMENTOS DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE. IRREGULARIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. DOLO NÃO DEMONSTRADO. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO AFASTADA. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES. SENTENÇA REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. (...) 7. Não há nos autos demonstração de inexecução do objeto do Programa, ou de danos efetivos aos cofres públicos. Os fatos expressam meras desconformidades formais licitatórias, sem propósitos malsãos, o que configura uma atipicidade administrativa que não teve, nas circunstâncias do caso, o condão de assumir o qualificativo de ato de improbidade administrativa, que pressupõe má-fé e desonestidade do agente no trato da coisa pública, o que não ficou comprovado. 8. O fato de terem sido apurados, pela CGU, em relação a alguns itens confrontados, valores menores do que os praticados pela farmácia contratada, não comprova ipso facto a existência de superfaturamento: não há evidências de fraude na coleta de preços, mediante combinação e/ou ajuste entre os demandados, com o dolo de causar enriquecimento ilícito, desvio de verbas ou perda patrimonial efetiva. 9. Ao autor competia, em prova pericial, demonstrar que os preços oficiais, nos quais se baseou a Controladoria, deveriam ser amplamente utilizados e, ainda, que os valores orçados pelo estabelecimento farmacêutico teriam sido inadequados ou incompatíveis com os preços praticados no mercado (levando-se em conta o fato de o município estar localizado fora da região metropolitana). 10. No que diz com a imputação de conduta ímproba ao ex-prefeito em razão da aplicação das verbas do Programa de Atendimento Básico - PAB em despesas não elegíveis (serviços de média e alta complexidade), embora o fato seja indicativo de irregularidade formal, não comprova a existência de improbidade, à míngua de demonstração de dano. Não obstante a impropriedade vê-se que restou mantida a destinação pública de tais recursos, uma vez que aplicados em benefício da população. 11. A ausência de registro do nome dos pacientes e dos exames efetuados nas notas fiscais expedidas e nos respectivos empenhos afeiçoa-se à mera irregularidade, que não se eleva à categoria de atos de improbidade administrativa, mormente porque não evidenciada a prática de conduta dolosa. 12. Não se pode confundir meras faltas administrativas com as graves faltas sujeitas às severas sanções da Lei n. 8.429/92, aplicadas apenas quando a atuação do administrador destoe nitidamente dos princípios que regem a Administração Pública, em especial, a legalidade e a moralidade, transgredindo os deveres de retidão e lealdade ao interesse público. Todo ato ímprobo é um ato ilícito, irregular, mas nem todo ato ilícito ou irregular constitui ato de improbidade. 13. Os relatórios da CGU têm muita importância como início de prova, para dar base à propositura da ação, mas, documentos unilaterais elaborados sem os auspícios do contraditório, por si só, não são aptos (em princípio) a conduzir a uma condenação por atos de improbidade, devendo, mesmo como peças administrativas revestidas de presunção juris tantum de legitimidade, receber o apoio de outros meios de prova, que não foram produzidos. 14. Tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII - CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova. 15. Preliminar de prescrição afastada. Apelações providas. Sentença reformada. Improcedência (in totum) da ação. (AC 0027450-02.2009.4.01.3600, TRF1, Quarta Turma, Rel. Des. Fed. Olindo Menezes, e-DJF1 20/04/2023.) Dessa forma, a inexistência de elementos probatórios consistentes afasta a caracterização de ato doloso voltado a causar dano ao erário, pressuposto indispensável à tipificação do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei 8.429/1992. O apelante também pleiteia a condenação dos apelados pela prática dos atos previstos no art. 11, caput, da LIA, que, antes das alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: (...). Com a nova redação, o mencionado dispositivo ficou assim redigido: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (...). Ocorre que inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. Precedentes do TRF 1ª Região: AC 0011428-36.2009.4.01.3900, AC 0004242-33.2016.4.01.3312 e EDAC 0003493-86.2016.4.01.4000. Cabe asseverar que os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração pública somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. Nesse contexto, esta Corte, em casos de condenação pelo art. 11, caput e seus incisos revogados, tem assim se posicionado: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS. ART. 11, CAPUT. REVOGAÇÃO. CONDUTA INEXISTENTE. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021. As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP). Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular. Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa — notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas. A opção legislativa de revogar alguns preceitos da lei de improbidade administrativa é válida, pois decorre de previsão constitucional contida no art. 37, § 4º, o qual preceitua que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Desde a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal. Os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados. A referida norma se aplica ao caso concreto, visto que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa. Desde a vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta imputada aos requeridos deixou de ser típica (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992). Agravo de instrumento a que se nega provimento. (AG 1033687-14.2022.4.01.0000, Terceira Turma, Rel. Des. Fed. Maria do Carmo Cardoso, PJe 14/06/2023.) Deste modo, também é incabível a condenação com base no art. 11, caput, da LIA, em razão das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021. Ante o exposto, nego provimento à apelação. É o voto. Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005082-24.2017.4.01.3307 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA) APELADO: EDILSON ALMEIDA COSTA, GUILHERME MENEZES DE ANDRADE, CORIOLANO FERREIRA DE MORAES NETO, DACOSTA & CHIARA ASSESSORIA E TECNOLOGIA LTDA - EPP Advogados do(a) APELADO: DANILO GONCALVES NOVAES - BA32910-A, RUY HERMANN ARAUJO MEDEIROS - BA3619-A Advogados do(a) APELADO: ANA MARIA FERRAZ CARDOSO - BA36443-A, JOSE CARLOS MELO MIRANDA DE OLIVEIRA - BA18763-A, RAISA ANDRADE SILVA - BA39376-A Advogado do(a) APELADO: LUIZ ANTONIO NOVAES - SP146448-A EMENTA ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/1992 PELA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. STF, ARE 843.989/PR. TEMA 1.199. CONTRATAÇÃO DIRETA. IMPRUDÊNCIA. FRUSTRAÇÃO DOS OBJETIVOS DO PROJETO. ART. 10 DA LIA. EFETIVO DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. DANO PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO. DOLO ESPECÍFICO NÃO DEMONSTRADO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/1992. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO ISOLADA. ROL TAXATIVO. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Apelação interposta pelo MPF contra sentença que julgou improcedente o pedido de condenação dos réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos art. 10, caput e inciso XII e 11, caput, da LIA, em razão da implementação do “Projeto Uniforme Inteligente” no Município de Vitória da Conquista/BA, mediante contratação direta, sem licitação prévia. A acusação baseou-se na alegação de ausência de estudos prévios adequados, funcionamento irregular do projeto, aditamento contratual desproporcional e suposto dano ao erário decorrente do descumprimento do objeto e possível enriquecimento ilícito da contratada. 2. Há duas questões centrais em discussão: (i) apurar a ocorrência de dano efetivo ao erário e dolo específico na conduta dos apelados, nos termos do art. 10 da LIA e (ii) determinar se houve a prática de atos dolosos atentatórios aos princípios da Administração Pública, nos termos do art. 11, caput, da LIA. 3. O dolo é requisito indispensável para a tipificação de atos de improbidade administrativa, conforme fixado pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) e pelo STJ no REsp 2.107.601/MG. Além disso, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. 4. A redação dada pela Lei 14.230/2021 ao art. 10 da LIA exige a demonstração de dano efetivo ao erário, não se admitindo a mera presunção de prejuízo (dano in re ipsa), conforme entendimento consolidado pelo STJ no REsp 1.929.685/TO. 5. No caso concreto, comprovou-se a efetiva execução do projeto e a prestação dos serviços, embora os resultados tenham sido comprometidos por fatores externos, como falhas de infraestrutura de telecomunicações, devidamente demonstradas nos autos. O aditamento contratual atendeu à ampliação do objeto e visou à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, com valores finais compatíveis com os praticados no mercado. Não há provas de superfaturamento, direcionamento da contratação ou má-fé, inexistindo os elementos objetivos e subjetivos exigidos para a caracterização do ato ímprobo. 6. Não comprovada a ocorrência de dano ao erário, tampouco o dolo específico, resta inviabilizada a condenação pela prática de ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA. 7. Inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. 8. Os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. 9. Apelação não provida. ACÓRDÃO Decide a Turma, por unanimidade, negar provimento à apelação. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - 17/06/2025 (data do julgamento). Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator

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