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Processo nº 1049888-61.2025.4.01.3400

ID: 318789922

Tribunal: TRF1 Órgão: 17ª Vara Federal Cível da SJDF Classe: PROCEDIMENTO COMUM CíVEL Nº Processo: 1049888-61.2025.4.01.3400

Data de Disponibilização: 08/07/2025

Polo Ativo:

COMPANHIA DE CONCESSAO RODOVIARIA JUIZ DE FORA - RIO

Polo Passivo:

Decisão

Advogados:

LUIZ HENRIQUE ALVES BERTOLDI

OAB/SP XXXXXX Desbloquear

ALEXANDRA CRISTINA ESTEVES FABICHAK

OAB/SP XXXXXX Desbloquear

Seção Judiciária do Distrito Federal 17ª Vara Federal Cível da SJDF PROCESSO:1049888-61.2025.4.01.3400 CLASSE:PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) AUTOR: COMPANHIA DE CONCESSAO RODOVIARIA JUIZ DE FORA - RIO … Seção Judiciária do Distrito Federal 17ª Vara Federal Cível da SJDF PROCESSO:1049888-61.2025.4.01.3400 CLASSE:PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) AUTOR: COMPANHIA DE CONCESSAO RODOVIARIA JUIZ DE FORA - RIO REU: AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT DECISÃO Cuida-se de ação, com pedido de antecipação da tutela jurisdicional, proposta pela Companhia de Concessão Rodoviária Juiz de Fora-Rio – CONCER em desfavor da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, objetivando, em suma, a anulação do Auto de Infração n.º 271/2022 e da multa subsequentemente imposta em seu prejuízo no âmbito do Processo Administrativo Simplificado nº 50505.029362/2022-93. Afirma a parte autora, em abono à sua pretensão, que celebrou com a ré o Contrato PG-138/95-00, por meio do qual concedido trecho da Rodovia BR-040/MG/RJ e respectivos acessos. Aduz que a agência demandada procedeu à sua autuação por suposto descumprimento do cronograma de intervenções com conclusão prevista para até o primeiro semestre de 2022. Defende a nulidade do aludido auto infracional por ausência de lavratura prévia de Termo de Registro de Ocorrência – TRO, bem como em razão do desvio de finalidade consubstanciado na utilização do relatório de monitorização da rodovia como instrumento sancionatório e da própria inexigibilidade de conduta diversa, haja vista a inadimplência do Poder Concedente. Sustenta, ainda, a desproporcionalidade da penalidade aplicada. Acresce que subsiste a vigência da garantia contratual ofertada no contrato de fundo. Com a inicial, vieram procuração e documentos. Custas recolhidas. Em despacho preambular (id 2190197762), foi determinada a manifestação prévia da ANTT, a qual defendeu a legalidade de sua conduta (id 2193065807). Feito esse breve relato, passo a decidir. O deferimento da tutela provisória de urgência requer a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, nos termos do art. 300 do CPC/2015. No caso, entendo que estão ausentes os requisitos para o deferimento da medida postulada. De saída, cumpre salientar a compreensão firmada pelo Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da ADI 5.906/DF, no sentido de que a Lei 10.233/2001, com as alterações redacionais supervenientes, fixou os critérios mínimos indispensáveis para o exercício, pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, da competência para dispor sobre as infrações, sanções e medidas administrativas aplicáveis aos serviços de transportes (cf. Tribunal Pleno, da relatoria do ministro Alexandre de Moraes, DJ 16/03/2023). Nessa toada, consigno que o ato administrativo lastreado em fundamento técnico tem presunção de legitimidade, devendo ser demonstrado de forma cabal que a Administração Pública incorreu em equívoco. (Cf. STJ, SLS 2.162/DF, decisão monocrática da ministra Laurita Vaz, DJ 02/08/2016; PET nos EDcl no AgRg na SS 2.727/DF, decisão monocrática da ministra Laurita Vaz, DJ 30/06/2015; AgRg na PET na SLS 1.911/DF, Corte Especial, da relatoria do ministro Francisco Falcão, DJ 05/02/2015.) Dito isso, transcrevo os argumentos trazidos pela ANTT em sua manifestação preliminar, desde já integrados às razões de decidir deste decisum, mediante técnica de fundamentação per relationem: Da SUPOSTA nulidade do AI por ausência de lavratura prévia de termo de registro de ocorrência (“TRO”) e SUPOSTA nulidade do AI em virtude da não concessão de prazo para correção da irregularidade. [...] Quanto ao ponto, cumpre esclarecer, desde logo, que a ausência de emissão de TRO não acarreta a nulidade do Auto de Infração. A concessão de prazo prévio para correção de irregularidades por meio de TRO somente é exigível quando expressamente prevista em lei, regulamento ou no contrato de concessão, não sendo este o caso dos autos. No caso concreto, a infração cometida pela Concer está expressamente tipificada no art. 7º, inciso X, da Resolução ANTT nº 4.071/2013, não sendo exigida, para sua caracterização, a emissão de Termo de Registro de Ocorrência (TRO), tampouco há obrigatoriedade expressa de que a área de Fiscalização conceda prazo para a correção da irregularidade. Isso porque o inciso X do referido artigo dispõe que constitui infração "deixar de recompor barreira rígida ou defensa metálica danificada no prazo de 48 horas". Importa esclarecer que esse prazo de 48 horas não se refere a um período concedido pela Agência para que a Concessionária corrija a irregularidade após ser notificada, mas sim ao prazo máximo que a própria Concessionária tem para realizar a recomposição, a partir do momento em que constatar o dano. Ressalta-se, ainda, que cabe à Concessionária o dever contínuo de fiscalizar o trecho sob sua responsabilidade, de modo a prevenir e corrigir, de forma proativa, quaisquer irregularidades – independentemente de provocação da ANTT. [...] No tocante a esse item e à programação de intervenções, conforme exposto no Parecer nº 09/2022/AREAL/COINFRJ/URRJ/DIR (SEI nº 10941773), a Concessionária informou, à época, que os elementos que representassem risco ao usuário ou comprometessem a funcionalidade dos dispositivos seriam objeto de ações imediatas. No entanto, não apresentou qualquer comprovação documental ou programação de intervenção correspondente, o que denota aparente descompromisso da Concer com a adoção de medidas reparadoras necessárias. Ademais, conforme também exposto no Parecer nº 09/2022/AREAL/COINFRJ/URRJ/DIR, após constatação, por parte da área de Fiscalização, do agravamento no quantitativo de elementos com defeitos em comparação aos resultados obtidos na monitoração do período anterior — e considerando o elevado número de dispositivos com necessidade de intervenção — foi encaminhado à Concessionária, por meio do Ofício SEI nº 2190/2022/COINFRJ/URRJ-ANTT (SEI nº 9810439), de 28/01/2022, pedido formal de apresentação de um cronograma de manutenção, com previsão de conclusão até o 1º semestre de 2022, para fins de acompanhamento da fiscalização e com vistas à adequação e melhoria do panorama geral dos elementos avaliados. No mesmo ofício, foi solicitado também o envio do comprovante de pagamento da ART (Anotação de Responsabilidade Técnica). Em resposta, a Concessionária encaminhou a Carta ENG-CA-0042/22 (SEI nº 10082878), acompanhada do comprovante de pagamento da ART (SEI nº 10082879), contudo não apresentou o cronograma solicitado. No referido documento, a Concessionária limitou-se a informar que "a CONCER encaminha semanalmente para a ANTT, com o objetivo de viabilizar o acompanhamento da fiscalização, a programação de intervenção multidisciplinares, por meio do protocolo SEI, informando os serviços previstos a serem executados no respectivo período.". [...] Entretanto, cumpre esclarecer que a programação semanal de intervenções não supre a necessidade de envio de um cronograma específico de recuperação, nos moldes exigidos pelo item 4.1 do Relatório de Monitoração Padrão, especialmente diante do expressivo número de elementos com patologias identificadas. Dessa forma, concluiu-se que a Concessionária não apresentou qualquer comprovação das intervenções realizadas, tampouco cronograma estruturado de manutenção, em descumprimento ao disposto no art. 7º, inciso X, da Resolução ANTT nº 4.071/2013. Diante da inequívoca materialidade da infração, a lavratura direta do Auto de Infração mostrou-se medida adequada e compatível com os normativos aplicáveis, não sendo exigível, no caso concreto, a etapa intermediária de emissão de Termo de Registro de Ocorrência (TRO). Ademais, a Resolução ANTT nº 4.071/2013 dispõe que a aplicação de penalidades decorre do descumprimento das normas técnicas e contratuais, independentemente da concessão prévia de prazo para correção. A exigência de prazo para regularização antes da autuação só é aplicável nos casos expressamente previstos na regulamentação, o que não ocorre na presente hipótese. [...] No entanto, o presente caso não se enquadra na hipótese prevista no artigo 14 da Resolução, pois a Concessionária, em momento algum, requereu a dilação do prazo para correção da irregularidade ou apresentou qualquer prova técnica que demonstrasse a complexidade da medida corretiva necessária. Dessa forma, não há que se falar em indicação de novo prazo, pois a própria Concessionária não suscitou essa necessidade e tampouco demonstrou elementos técnicos que justificassem a ampliação do período para regularização. Da nulidade do AI diante do desvio de finalidade na utilização do relatório de monitoração da como instrumento sancionatório A Concessionária alega a impossibilidade de utilização do Relatório de Monitoração da Rodovia com instrumento que fundamente a sanção administrativa; destacando que a autuação decorreu, exclusivamente, da análise do Relatório de Monitoração de Elementos de Proteção e Segurança apresentado pela Concer. Em resposta à alegação da Concessionária de que o Relatório de Monitoração do Pavimento não pode ser utilizado como fundamento para a imposição de penalidades, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) apresenta as seguintes considerações, demonstrando a legitimidade da sanção aplicada e a improcedência dos argumentos expendidos. [...] O Manual de Fiscalização da ANTT, edição de novembro de 2017, especifica que, quando a monitoração identificar situações que estejam fora dos padrões mínimos estabelecidos pelo PER, deve ser realizada a correção imediata, ainda durante o período da monitoração, acompanhada da apresentação de Relatório Fotográfico Complementar que registre a ação corretiva da Concessionária. Caso essa correção não ocorra, deve ser elaborado um Parecer Técnico pela ANTT e emitido o respectivo Auto de Infração, com prazo de correção de 15 dias. [...] Pelo contrário, a legislação que rege as concessões rodoviárias impõe à ANTT o dever de fiscalização, podendo se valer de todos os meios disponíveis para tanto. O artigo 24, inciso VIII, da Lei nº 10.233/2001, estabelece que compete à ANTT fiscalizar a execução dos contratos de concessão e aplicação das sanções cabíveis. A previsão normativa não limita os meios probatórios que podem ser utilizados para essa finalidade, tampouco exclui documentos produzidos pelas concessionárias da esfera fiscalizatória. Cabe destacar que o Relatório de Monitoração, elaborado pela própria Concessionária, registra expressamente a existência de inconformidades que demonstram o descumprimento dos padrões de desempenho estabelecidos no Programa de Exploração da Rodovia (PER). Ademais, no caso em tela, após análise do relatório pela equipe técnica da ANTT constatou-se que a Concessionária não questionou as conclusões do relatório apresentado, bem como não apresentou elementos aptos a elidir sua responsabilidade, situação que demandou a instauração do devido processo administrativo. Noutro giro, o princípio da legalidade foi plenamente respeitado, uma vez que a ANTT possui competência expressa para fiscalizar e sancionar inexecuções contratuais, conforme disposições da Lei nº 10.233/2001 e do Contrato de Concessão, bem como a segurança jurídica também foi observada, pois a Concessionária sempre teve conhecimento das suas obrigações e das consequências de seu descumprimento, bem como teve amplo direito ao contraditório e à ampla defesa no curso do processo sancionador. Por fim, a atuação da ANTT é plenamente razoável, pois a imposição da sanção decorreu da constatação objetiva do descumprimento contratual, sendo o Relatório de Monitoração um elemento probatório relevante, mas não exclusivo. A Agência Reguladora não se baseou apenas nesse documento, mas também na análise técnica de sua própria equipe. Desse modo, diante do exposto, resta demonstrado que: (i) O Relatório de Monitoração reflete a realidade da rodovia e pode ser utilizado para fiscalização; (ii) A ANTT possui competência para utilizá-lo como elemento probatório na imposição de penalidades; (iii) A Concessionária reconheceu expressamente as irregularidades; (iv) Não há qualquer afronta aos princípios da legalidade, segurança jurídica e razoabilidade e (v) A Agência Reguladora não se baseou apenas nesse documento, mas também na análise técnica de sua própria equipe. [...] Da SUPOSTA nulidade do auto de infração em virtude da inexigibilidade de conduta diversa: da inadimplência do poder concedente É importante destacar que a presente ação não trata de questões relativas ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato da CONCER, mas sim da constatação de irregularidades nas barreiras de concreto e defensas metálicas, conforme registrado no Análise do Relatório de Monitoração de Elementos de Proteção e Segurança referente ao ano de 2021. Como se nota das alegações da própria Requerente, o desequilíbrio contratual é exógeno à lide, não havendo nenhum elemento nos autos que permita associar, de forma indiscutível e incontestável, a conduta objeto do auto de infração impugnado com eventual ausência de equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão. Ao suscitar a incidência da inexigibilidade de conduta diversa, a Requerente quer dizer que seria impossível executar a obra a qual estava obrigada contratualmente. Esta tese, contudo, é divorciada dos fatos. Em primeiro lugar, porque não há nos autos nada que permita concluir pela existência de uma relação de causa e efeito entre esse suposto desequilíbrio contratual e a não execução da obra. De mais a mais, o contrato prevê, em sua cláusula 29, que a Concessionária deve assegurar a prestação do serviço adequado durante todo o prazo da concessão. Para mais, em decorrência do princípio da continuidade e da adequação do serviço público e das obrigações legais e contratuais da concessionária não é cabível a suspensão unilateral por iniciativa da concessionária da exigibilidade de seus deveres contratuais. Em sua cláusula 32, por sua vez, constam as hipóteses em que não se caracteriza a descontinuidade do serviço, podendo esse ser interrompido pela Concessionária em situação de emergência ou após prévio aviso, quando: a) motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das pessoas e bens; b) por inadimplemento do usuário, considerando o interesse da coletividade. [...] Da nulidade da multa aplicada diante da violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade [...] Ressalte-se que não se trata de episódio isolado, havendo histórico de reincidência por parte da Concessionária no descumprimento das obrigações contratuais relacionadas à manutenção e à segurança viária, o que torna ainda mais inadequada a justificativa ora apresentada. Como exemplo, cita-se o Auto de Infração nº 01671/2016, tratado no âmbito do processo nº 50505.004616/2017-01, que evidencia a persistência de condutas incompatíveis com os deveres assumidos contratualmente. Cabe destacar, ainda, que, à época, não houve qualquer registro, por parte desta Agência, de ações concretas adotadas pela Concer com o objetivo de atender ao disposto no Auto de Infração nº 271/2022. [...] De mais a mais, cabe salientar, que os valores de multa são definidos em função de diversos fatores, tanto normativos quanto contratuais. Atualmente, a aplicação de penalidades regulatórias é disciplinada tanto pelo Contrato de Concessão como pela Resolução ANTT nº 4.071, de 03 de abril de 2013, a qual estabelece como valor de referência a Unidade de Referência de Tarifa – URT calculada a partir da Tarifa Básica de Pedágio – TBP estabelecida para cada outorga, multiplicada por fator determinado contratualmente, dando origem ao coeficiente utilizado para o cálculo do valor nominal de sanção pecuniária. [...] No caso em apreço, foram aplicadas agravantes que totalizam 105% sobre o valor base da penalidade, sendo 5% relativos à reincidência, conforme já reconhecida no processo nº 50505.004616/2017-01, e 5% adicionais para cada dia de atraso no cumprimento do prazo estabelecido no Auto de Infração para a correção das irregularidades constatadas. [Id 2193065807, fls. 2/15.] Nesse descortino, ressalto que o controle do Poder Judiciário, no tocante aos processos administrativos, restringe-se ao exame do efetivo respeito aos postulados da legalidade e do devido processo legal. No ponto, não merecem prosperar as alegações aviadas na peça vestibular, porquanto demonstrou-se que a ANTT oportunizou a participação e defesa da parte acionante no processo administrativo impugnado, bem como atuou dentro dos limites legais e contratuais ao aplicar a multa. Especificamente quanto às sanções administrativas, a penalidade foi aplicada dentro dos limites legais e contratuais, de modo que não visualizo desproporcionalidade chapada, apta a legitimar a pronta modificação judicial, preservando assim a discricionariedade técnica da Administração. Noutra vertente, no que diz respeito à alegação autoral de que “o Poder Concedente, ao deixar de adotar, tempestivamente, as medidas cabíveis e necessárias para a recomposição do equilíbrio contratual, em razão da inadimplência aos termos do 12º Termo Aditivo, acabou por majorar o desequilíbrio” (id 2187285289, fl. 20) – sendo, por isso, inexigível conduta diversa da infração verificada –, importa transcrever o teor da sentença exarada pelo Juízo da 5.ª Vara desta Seção Judiciária, em 17/10/2024, por ocasião do julgamento conjunto das Ações 1003618-57.2017.4.01.3400 e 1025293-08.2019.4.01.3400, senão vejamos: Ocorre que, anteriormente ao ajuizamento das duas ações em julgamento, já existiam litígios em curso sobre a concessão e sobre o 12º Termo Aditivo: ações civis públicas em curso junto à 1ª Vara de Petrópolis ajuizadas pelo Ministério Público Federal. Por essa razão, como indiquei no relatório, a decisão ID. 694050465 do 2º processo, da lavra do Juiz Federal CRISTIANO MIRANDA DE SANTANA, declinou da competência em favor da 1ª Vara Federal de Petrópolis, apontando que “mostra-se nítida a conexão e, mais que isso, a relação de prejudicialidade, principalmente em relação ao pedido deduzido no bojo da Ação Civil Pública nº 01477-34.2015.4.02.5106, onde se pretende imputar às requeridas a obrigação de não fazer, consistente a não adotar medida de reequilíbrio econômico do contrato em favor da concessionária em decorrência de eventuais custos relacionados à suspensão dos efeitos ou decretação de nulidade do 12º Termo Aditivo”. Contudo, como constou do relatório, a decisão de declinação foi suspensa por decisão monocrática proferida no agravo 1031299-75.2021.4.01.0000, que, na análise que fez naquele momento, deu maior relevância à “cláusula de eleição de fora entabulada pelas partes, elegendo o Distrito Federal como o foro competente para dirimir as questões alusivas ao contrato descrito nos autos”. Assim, o eminente relator determinou que o feito continuasse a “ter curso regular, perante o juízo monocrático, até o pronunciamento definitivo da Turma julgadora”. Assim, os processos devem prosseguir e ser julgados, já que não houve reversão até o momento da decisão, devendo, obviamente, serem acatadas as determinações da instância superior. Isso não significa, contudo, que possam ser ignoradas decisões judiciais proferidas nas ações públicas. E justamente para que não sejam ignoradas, o Juízo da 1ª Vara de Petrópolis encaminhou a este juízo cópia da sentença conjunta proferida nas ações civis públicas 0000067-87.2014.4.02.5106, 0147754-34.2015.4.02.5106 e 0225572-91.2017.4.02.5106, que foi juntada no ID. 2129430078 do 2º processo. Examinando o dispositivo da sentença verifico que aquele juízo, dentre outras decisões: a) declarou “a nulidade do 12º termo aditivo ao Contrato de Concessão”; b) determinou que “eventual responsabilidade civil da UNIÃO ou da ANTT no âmbito da construção da NSS deve se dar por meio de perdas e danos, vedada a prorrogação contratual derivada do 12º termo aditivo”; c) condenou a ANTT e a União, “à obrigação de não fazer, consistente em não adotar medida de reequilíbrio econômico do contrato em favor da concessionária em decorrência de eventuais custos relacionados à declaração de nulidade do 12º termo aditivo, no que se refere às obras da NSS”; d) condenou a ANTT e a União a promover nova licitação. Assim, salvo hipotética reforma da sentença proferida nas ações civis públicas 0000067-87.2014.4.02.5106, 0147754-34.2015.4.02.5106 e 0225572-91.2017.4.02.5106, é juridicamente impossível extrair qualquer consequência do 12º Termo Aditivo ao contrato de concessão, inclusive estabelecer condenação a reequilíbrio econômico-financeiro do contrato que derive do mesmo ou determinar a prorrogação do contrato. É certo que a sentença das ações civis pública não vedou indenização de perdas e danos relativa à construção da Nova Subida da Serra que não derive do 12º Termo Aditivo, mas o fundamento básico destas duas ações é justamente o 12º TA. Assim, diante da impossibilidade do pedido, impõe-se a improcedência dos pedidos formulados nos 2 processos relacionados ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, já que o CPC/2015 deixou de considerar a possibilidade jurídica como condição da ação, razão pela qual pedido juridicamente impossível deve ser julgado improcedente. Fica, porém, ressalvada a possibilidade de, em ação própria eventual pleito de perdas e danos que comprovadamente não derivem do 12º Termo Aditivo ao contrato de concessão. [Id 2153834644 do Processo 1025293-08.2019.4.01.3400, grifei.] À derradeira, registro que a garantia ofertada no âmbito do contrato originário se presta, justamente, a assegurar a execução de medidas como a ora em discussão, não atuando, por si só, para suspender a exigibilidade da multa cominada, hipótese na qual, em lugar de facilitar tal procedimento de cobrança, atuaria em prejuízo do interesse do Poder Concedente. À vista do exposto, indefiro o pedido de tutela antecipada. Determino a citação da parte requerida para, querendo, contestar a presente demanda no prazo legal (CPC/2015, art. 335, inciso III), especificando as provas que pretende produzir (CPC/2015, art. 336). Sendo arguida, na peça de defesa, alguma das matérias elencadas no art. 337 do CPC/2015, algum fato impeditivo, extintivo ou modificativo do direito alegado na peça vestibular, e/ou a juntada de novos documentos, dê-se vista à parte autora para, querendo, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentar réplica, especificando as provas que pretende produzir (CPC/2015, art. 350 c/c o art. 351, e o art. 437). Após, sem intercorrências, voltem-me os autos conclusos para sentença. Publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se. Cumpram-se. Brasília/DF, na data da assinatura. (Assinado Digitalmente) juiz Diego Câmara 17.ª Vara Federal - SJDF

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