Estado Do Rio De Janeiro x Procuradoria Geral Do Estado Do Rio De Janeiro e outros
ID: 291595924
Tribunal: TJRJ
Órgão: SECRETARIA DA 7ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
Classe: APELAçãO CíVEL
Nº Processo: 0000915-48.2022.8.19.0010
Data de Disponibilização:
06/06/2025
Polo Ativo:
Advogados:
SILVESTRE DE ALMEIDA TEIXEIRA
OAB/RJ XXXXXX
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*** SECRETARIA DA 7ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO ***
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DECISÃO
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- APELAÇÃO 0000915-48.2022.8.19.0010 Assunto: Municipais / Taxas / DIREITO TRIBUTÁR…
*** SECRETARIA DA 7ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO ***
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DECISÃO
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- APELAÇÃO 0000915-48.2022.8.19.0010 Assunto: Municipais / Taxas / DIREITO TRIBUTÁRIO Origem: BOM JESUS DO ITABAPOANA CENTRAL DE DIVIDA ATIVA Ação: 0000915-48.2022.8.19.0010 Protocolo: 3204/2025.00221040 APELANTE: ESTADO DO RIO DE JANEIRO PROC. EST.: PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO APELADO: ROSINEA DE REZENDE FREITAS ADVOGADO: SILVESTRE DE ALMEIDA TEIXEIRA OAB/RJ-070432 Relator: DES. LUIZ ALBERTO CARVALHO ALVES DECISÃO: APELAÇÃO Nº 0000915-48.2022.8.19.0010
JUÍZO DE ORIGEM: CENTRAL DE DÍVIDA ATIVA DA COMARCA DE BOM JESUS DE ITABAPOANA
APELANTE: ESTADO DO RIO DE JANEIRO
APELADA: ROSINEA DE REZENDE FREITAS
RELATOR: DES. LUIZ ALBERTO CARVALHO ALVES
Ementa. DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TCE A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL. INFRINGÊNCIA AO ART. 63, I CUMULADO COM O ART. 23, § ÚNICO E ART. 65 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 63/1990. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO COM BASE NA TESE FIXADA NO TEMA 642 DO STF. IRRESIGNAÇÃO DO ESTADO. PENALIDADE DECORRENTE DO PODER SANCIONADOR DO ÓRGÃO FISCALIZADOR. LEGITIMIDADE DO ENTE ESTATAL PARA COBRANÇA. PROVIMENTO DO RECURSO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação do Estado em face da sentença que extinguiu, por ilegitimidade ativa, com base na tese fixada no Tema 642 do STF, execução fiscal de multa-sanção imposta pelo TCE a agente público municipal.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em saber se a legitimidade para o ajuizamento de execução fiscal de multa-sanção imposta pelo TCE a agente público municipal pertence ao Município ou ao Estado.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O STF, no julgamento do Tema 642, fixou tese no sentido de que o município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por tribunal de contas estadual a agente público, em razão de danos causados ao erário municipal. Ao estado-membro compete a execução de crédito decorrente de multas simples aplicadas aos mesmos agentes, por inobservância das normas de direito financeiro ou, ainda, pelo descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação.
4. A orientação do TJRJ é no mesmo sentido, conforme se depreende da leitura de sua súmula 299: Nas hipóteses em que as multas impostas pelo Tribunal de Contas possuírem a natureza jurídica de imputação de débito por infringência de normas da Administração Financeira e Orçamentária, decorrente de seu Poder Sancionador, a legitimidade para cobrar os créditos é da Fazenda que mantém o referido Órgão, enquanto as sanções objetivando o ressarcimento ao erário são de competência do ente público cujo patrimônio foi atingido.
5. No caso em tela, conforme a certidão de dívida ativa exequenda, a penalidade foi aplicada por contas julgadas irregulares, sem débito, mas com ocorrência de grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, nos termos do art. 63, I cumulado com o art. 23, § único da Lei Complementar nº 63/1990.
IV. DISPOSITIVO E TESE
6. Provimento do recurso.
_____________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 71, VIII e art. 75; CPC, art. 932, V, alínea?a; Lei Complementar Estadual nº 63/1990, art. 20, III, alínea a, art. 23, § único, art. 63, I e art. 65.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF nº 1.011, Tema 642; TJRJ, Súmulas 168 e 299.
DECISÃO MONOCRÁTICA
Trata-se de apelação interposta pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO visando à reforma da sentença exarada pelo Juízo de Direito da Central de Dívida Ativa da Comarca de Bom Jesus de Itabapoana que extinguiu, sem resolução de mérito por ilegitimidade ativa, execução fiscal de multa imposta pelo Tribunal de Contas, nos seguintes termos:
Cuidam-se os autos de EXECUÇÃO FISCAL oposta pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO em face ROSINEA DE REZENDE FREITAS para cobrança judicial de multa com base no inciso II, artigo 63 da Lei Complementar nº 63/1992, conforme CDA de fls. 04/05.
Executada devidamente citada conforme fls. 11.
Exceção de pré-executividade às fls. 25/40 alegando a ilegitimidade ativa do ERJ por conta do julgado pelo STF em sede de repercussão geral no Tema 642 ao fundamento de que a "a legitimidade ativa ad causa para promover a execução das decisões do Tribunal de Contas que imputam débito ou multa é da pessoa jurídica a cujos quadros pertence o agente público cujas contas não foram aprovadas".
O exequente impugnou às fls. 61/69 alegando haver distinção entre execução fiscal de cobrança TCE que vise à recomposição do dano causado ao erário público pelo gestor, cuja competência para cobrança seria da fazenda que suportou o prejuízo e a multa sancionatória, cuja competência para cobrança seria do Estado, diante da função fiscalizadora do TCE, sendo este, o caso dos presentes autos.
É o suscinto relatório.
A exceção de pré-executividade configura-se em instrumento mais simplificado, não sujeita ao rigorismo formal de qualquer petição inicial e nem a prazo ou preparo. Inicialmente, foi uma construção doutrinária, pacificada pela jurisprudência, que hodiernamente encontra previsão no ordenamento jurídico pátrio, consubstanciado no parágrafo único do artigo 803 do CPC/2015, cuja aplicação é subsidiária à Lei nº 6.830/80. Segundo entendimento consolidado no STJ somente será cabível a exceção de pré-executividade "quando atendidos simultaneamente dois requisitos, um de ordem material e outro de ordem formal, ou seja: (a) é indispensável que a matéria invocada seja suscetível de conhecimento de ofício pelo juiz e (b) é indispensável que a decisão possa ser tomada sem necessidade de dilação probatória" (REsp nº 1.110.925/SP, julgado em 22/04/2009 da relatoria do Ministro Teori Albino Zavascki). Ademais é importante frisar que, a despeito dos embargos serem o meio de defesa por excelência no processo de execução, admite-se à exceção quando se tratar de matéria de ordem pública que não se sujeita à preclusão, tendo em vista poder ser conhecida de ofício pelo Judiciário, sendo certo que a (i)legitimidade é matéria de ordem pública e pode ser arguida a qualquer tempo e reconhecida mesmo de ofício pelo Juízo.
O caso dos autos trata de multa-sancionatória aplicada à Prefeita do Município de Bom Jesus do Itabapoana pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro por "ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial", nos termos do inciso II do art. 63 da Lei Complementar Estadual nº 63 de 1990.
A cobrança de multa pelo TCE foi levada ao plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº 1.003.433RJ com repercussão geral reconhecida, tendo como resultado o Tema 642 que diz: "O Município é o legitimado para execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal".
O exequente afirma que no caso dos autos não deve ser aplicado o Tema 642, tendo em vista o fato de que a multa aplicada pelo TCERJ não seria para recompor prejuízo ao erário do município de Bom Jesus do Itabapoana. Com efeito, a multa ora aplicada possui natureza sancionatória, diante do poder de polícia que foi conferido à corte de contas pelas constituições federal e estadual. E a multa-sancionatória não pode ser cobrada pelo município, que não possuí poder de polícia para tanto, mas, pelo estado.
Entretando a distinção apontada não existe no julgamento do supracitado tema, havendo inclusive precedentes em nosso E. TJRJ que explicitam a ausência da referida distinção:
APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. Demanda ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro em razão de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Sentença de extinção sem resolução do mérito com base no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil que é alvejada pelo Ente Público defendendo sua legitimidade. Incidência da Tese nº 642 do Supremo Tribunal Federal que prevê que O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. Ausência de distinção entre multa ressarcitória e multa sancionatória no RE 1.003.433/RJ, sendo certo que os Aclaratórios opostos para sanar tal dúvida foram rejeitados. Ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro que se verifica. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Estadual nesse sentido. Sentença que, no entanto, merece ser retificada de ofício a fim de afastar a condenação do Estado do Rio de Janeiro ao pagamento das custas processuais, em virtude da isenção prevista no artigo 17, inciso IX, da Lei nº 3350/99, apenas ressarcindo o Executado das despesas que tiver suportado, nos termos do § 1º do referido artigo. DESPROVIMENTO DO RECURSO. - (0000402-85.2007.8.19.0049 - APELAÇÃO. Des(a). LEILA MARIA RODRIGUES PINTO DE CARVALHO E ALBUQUERQUE - Julgamento: 15/12/2022 - VIGÉSIMA QUINTA CÂMARA CÍVEL
Agravo de Instrumento. Execução de Título Extrajudicial. Constitucional e Processual Civil. Decisão de 1º grau que rejeitou a Exceção de Pré-Executividade veiculada pelo Agravante. Irresignação externada pelo Excipiente. Alegações recursais voltadas ao reconhecimento da prescrição da pretensão executória e de nulidades do título que embasa a execução. Observância às balizas estabelecidas pelo Verbete Sumular nº 393 do STJ ("A exceção de pré-executividade é admissível na execução fiscal relativamente às matérias conhecíveis de ofício que não demandem dilação probatória."). Exame quanto à legitimidade do exequente que constitui aspecto cognoscível de ofício, a respeito da qual não se afigura necessário maior aprofundamento empírico, a viabilizar a respectiva análise na presente sede. Tese fixada pelo Excelso Supremo Tribunal Federal, no RE nº 1.003.433/RJ, com Repercussão Geral reconhecida, segundo a qual "O Município prejudicado e o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal." (Tema 642). Ausência de distinção entre multa ressarcitória e multa sancionatória. Adequação do entendimento adotado pelo Insigne Superior Tribunal de Justiça para acompanhar a novel orientação da Ínclita Corte Suprema. Presente caso que versa sobre execução de multa imposta pelo Tribunal de Contas do Estado a ex-Prefeito de Belford Roxo. Alegada violação do art. 63, IV, da Lei Complementar Estadual nº 63/90. Ilegitimidade ativa ad causam do Estado. Precedentes desta Egrégia Corte de Justiça. Reforma do decisum. Acolhimento da Exceção de Pré-executividade. Extinção da demanda executiva, na forma do art. 485, VI, do CPC. Honorários arbitrados, na forma do art. 85, §§3° e 5º, do CPC. Conhecimento e provimento do Recurso. (0082752-29.2020.8.19.0000 - AGRAVO DE INSTRUMENTO. Des(a). SÉRGIO NOGUEIRA DE AZEREDO - Julgamento: 29/09/2022 - DÉCIMA PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL)
Desta forma, resta claro que a tese enunciada pelo STF não faz distinção quanto ao caráter sancionatório ou ressarcitório da multa imposta pelo Tribunal de Contas Estadual.
Isto posto, JULGO EXTINTA a presente execução fiscal SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, nos termos do artigo 485, inciso VI do CPC/2015, tendo em vista a ILEGITIMIDADE ATIVA ad causam, bem como a ausência de pressupostos processuais válidos e regulares de constituição e desenvolvimento do processo.
Custas pelo exequente, na forma do inciso IX do art. 17 da Lei Estadual nº 3350/99 e honorários nos termos dos §§ 3º e 5º do art. 85 do CPC/2015.
Deixo de proceder à remessa necessária com base no inciso II, § 3º do art. 496 do CPC/2015.
Intimem-se. Após o trânsito em julgado, dê-se baixa e arquivem-se os presentes autos.
Em suas razões recursais o apelante alega, em síntese, que o entendimento no sentido da ilegitimidade dos Estados para cobrar multa aplicada à agente municipal pelo TCE decorre de equivocada interpretação da decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário 223.037/SE, da qual se depreende, em verdade, que a ilegitimidade somente ocorre nos casos de imputação de débito.
Alega ainda que a repercussão geral conhecida pelo STF se refere à legitimidade para cobrar multas do TCE por danos ao erário municipal, mas esse entendimento não se aplica ao caso em tela, já que a jurisprudência já pacificou a questão da legitimidade para cobrança de multa, com caráter sancionatório, aplicada pelo TCE ao servidor público municipal.
Ressalta que a multa aplicada tem base no poder de polícia fiscalizatória dos órgãos de controle, que pertence ao ente estadual e desde o julgamento do REsp nº 1.181.122/RS, em 2010, o STJ alterou seu entendimento e passou a reconhecer a plena legitimidade dos Estados para cobrar as penalidades impostas pelos Tribunais de Contas Estaduais.
Argumenta que a jurisprudência do STJ, portanto, já pacificou que a legitimidade para cobrar multas aplicadas por Tribunais de Contas pertence ao ente público que os mantém e o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro também adotou esse entendimento, reconhecendo que o Estado do RJ é legítimo para executar multas aplicadas por seu TCE, pois se trata de penalidade sancionatória, e não de ressarcimento ao erário.
Acrescenta que súmula 299 deste Tribunal estabelece que no caso de multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorrente do poder sancionador a legitimidade para cobrança é da Fazenda que mantém o Tribunal. Já as sanções com finalidade de ressarcimento ao erário são de competência do ente público lesado.
Defende que a titularidade do crédito da multa é do Estado por dois motivos: (1) jurídico, pois a pena é prevista em lei estadual e aplicada por autoridade estadual com base na Constituição; e (2) prático, já que muitos municípios não têm procuradorias estruturadas, o que comprometeria a efetividade da execução. Além disso, a legitimidade do Estado decorre do fato de o título executivo ser uma certidão de dívida ativa estadual, não vinculada a outro ente federativo.
Aduz que a própria Constituição do Estado do Rio de Janeiro (arts. 124 e 125), em conformidade com a Lei Complementar Estadual nº 63/1990, atribui ao TCE/RJ competência para fiscalizar e sancionar, inclusive com aplicação de multas, os agentes municipais.
Pleiteia, ao final, provimento da presente apelação para que seja reformada a referida decisão, em seu inteiro teor e determinado o prosseguimento da execução ?scal.
Em contrarrazões, a apelada defende que a alegação do Estado de que teria legitimidade para executar multas contra agentes municipais com base na suposta falta de procuradores concursados nos municípios é infundada e não pode suprimir a legitimidade do ente municipal.
Argumenta que embora a multa seja aplicada por Tribunal de Contas Estadual, este atua como órgão auxiliar do Poder Legislativo Municipal na fiscalização das contas municipais, conforme previsto na Constituição Federal. Portanto, a multa deve ser revertida ao município que detém a legitimidade para sua execução.
Ressalta que esse entendimento está pacificado na jurisprudência do STJ e STF, conforme REsp 1.328.779/RS e RE 1.003.433/RJ, que fixaram que somente o município tem legitimidade para executar multas aplicadas a seus agentes.
Reafirma que o apelante não possui legitimidade para executar a multa imposta pelo Tribunal de Contas do Estado a agente municipal e pede o desprovimento da apelação, mantendo-se a sentença, com a majoração da verba honorária.
É o relatório. DECIDO.
Presentes os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, o recurso merece ser conhecido.
A presente apelação comporta julgamento monocrático, conforme previsão do artigo 932, inciso V, alínea?a, do Código de Processo Civil, o qual estabelece que incumbe ao relator dar provimento ao recurso se a decisão recorrida for contrária a súmula do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, à luz da tese fixada no julgamento do Tema 642 pelo STF, bem como das súmulas 168 e 299 do TJRJ.
Trata-se, na origem, de execução fiscal ajuizada pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO em face de ROSINEA DE REZENDE FREITAS, objetivando recebimento de crédito decorrente de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, por infringência ao art. 63, I cumulado com o art. 23, § único e art. 65 da Lei Complementar nº 63/1990.
Art. 63. O Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até cem vezes o maior piso salarial estadual aos responsáveis por:
I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do art. 23, parágrafo único desta lei;
(...)
Art. 23 - Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal de Contas condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada, monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 62, desta lei.
Parágrafo único - Não havendo débito, mas comprovada a ocorrência de que trata o art. 20, inciso III, alínea a, o Tribunal poderá aplicar ao responsável a multa prevista no art. 63, inciso I, desta lei.
[...]
Art. 20 - As contas serão julgadas:
[...]
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
[...]
Art. 65.O Tribunal de Contas levará em conta, na fixação de multas, entre outras condições, as de exercício da função, a relevância da falta, o grau de instrução do servidor e sua qualificação funcional, bem assim se agiu com dolo ou culpa.
A executada apresentou exceção de pré-executividade alegando a ilegitimidade do ESTADO DO RIO DE JANEIRO para executar crédito oriundo de condenação do TCE, por ato realizado enquanto agente público no exercício do cargo de Secretária Municipal de Assistência Social do Município de Bom Jesus do Itabapoana.
O Juízo de origem extinguiu a execução, nos termos do art. 485, VI, do CPC, partindo da premissa de que a multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro ao agente público decorreu de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, sendo, portanto, o município prejudicado a parte legítima para executar o crédito fiscal, com base no Tema 642 do Supremo Tribunal Federal, cuja tese original restou assim fixada:
O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.
Entretanto, o STF, ao julgar, em 01/07/2024, a ADPF nº 1.011, promoveu a revisão da tese vinculada ao Tema nº 642 (fundamento da sentença alvejada), nos seguintes termos:
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente. (Grifo nosso)
Com o trânsito em julgado da referida a tese vinculada ao Tema 642 restou assim fixada:
1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados. (Grifo nosso)
Por oportuno, transcreve-se abaixo trecho do voto do Relator Ministro Gilmar Mendes, por ocasião da revisão da aludida tese:
(...) Do cotejo analítico dos fatores acima elencados, extraio o entendimento de que o Estado ostenta legitimidade para cobrança judicial de multa simples, em suas mais variadas espécies, sobretudo na hipótese de sanção patrimonial aplicada em razão da grave inobservância de normas contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais, ou ainda como consequência da violação de deveres de colaboração com o órgão de controle. Vislumbro, no particular, interesse direto dos Tribunais de Contas na imposição e cobrança de sanções patrimoniais dedicadas a reafirmar a vigência, a validade e a eficácia das regras de Direito Financeiro. Por se tratar de órgão de controle encarregado, pela Constituição da República, da relevante missão de fiscalização e correção da atividade financeira, contábil, orçamentária e patrimonial do Estado, soa natural atribuir ao ente político que o Tribunal de Contas integra a legitimidade para cobrança das multas decorrentes da inobservância das regras de gestão pública. Pelos mesmos fundamentos e de maneira ainda mais clara, parece impróprio atribuir aos Municípios a cobrança de multas aplicadas em razão da inobservância de ordens do Tribunal de Contas estaduais, sonegação de informações e documentos que interessam ao órgão de controle estadual, bem assim nos casos de obstrução do livre exercício das inspeções ou auditorias determinadas pela Corte de Contas. Parece nítido que a transgressão dos deveres de colaboração põe em xeque a autoridade do órgão de controle, de modo que a ele interessa a punição dos agentes públicos recalcitrantes. Seguindo essa linha de raciocínio, amparada fundamentalmente na identificação do ente político interessado na instituição, aplicação e cobrança das diferentes modalidades de sanções patrimoniais, adequado atribuir aos Municípios prejudicados a legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário. Idêntica conclusão se alcança quanto à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal, como já reconhecido por esta Corte. Por sua vez, entendo que o Estado é parte legítima para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estaduais, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados. (...) (Grifo nosso)
Note-se que a referida tese também confere aos estados-membros a legitimidade para cobrança do crédito decorrente de multas aplicadas pelos tribunais de contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de direito financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados, competindo aos entes municipais a legitimidade da cobrança somente nas hipóteses de prejuízo ao erário.
A orientação deste Tribunal de Justiça é no mesmo sentido, conforme se depreende da leitura da súmula 299 que ora se transcreve:
Nas hipóteses em que as multas impostas pelo Tribunal de Contas possuírem a natureza jurídica de imputação de débito por infringência de normas da Administração Financeira e Orçamentária, decorrente de seu Poder Sancionador, a legitimidade para cobrar os créditos é da Fazenda que mantém o referido Órgão, enquanto as sanções objetivando o ressarcimento ao erário são de competência do ente público cujo patrimônio foi atingido.
Compulsando os autos, verifica-se, conforme a certidão de dívida ativa exequenda, que a penalidade foi aplicada por contas julgadas irregulares, sem débito, mas com ocorrência de grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, nos termos do art. 63, I cumulado com o art. 23, § único da Lei Complementar nº 63/1990.
Essa ponderação é essencial para determinar, de acordo com as atribuições constitucionais previstas nos art. 71, VIII e 75 da CF/1988, em que esfera - municipal ou estadual - estaria a responsabilidade pela cobrança, uma vez que as medidas de responsabilização-reparação e de responsabilização-sanção têm fundamentos e objetivos diferentes, ainda que derivados do mesmo dispositivo constitucional.
A imposição da multa-sanção origina-se a partir do veredito sobre contas irregulares, da aceitação de representações ou denúncias, bem como da detecção de irregularidades em auditorias, entre outros cenários. Ela está intrinsecamente ligada à responsabilização-sanção de agentes que cometem infrações administrativas sob a alçada do órgão de controle.
Em contrapartida, a multa-ressarcitória é consequência de um processo de responsabilização-reparação, vinculado à presença de prejuízo ao erário. Em outras palavras, essa multa reflete a necessidade de reparação do dano, ou seja, o prejuízo ao erário a ser quantificado e restituído.
Adicionalmente, existe também a multa-coerção, cuja razão de existência está vinculada à necessidade de conferir eficácia à atuação do tribunal de contas. Ela está conectada à responsabilização-sanção de agentes públicos que obstruam a realização de auditorias, negligenciem o cumprimento de diligências, restrinjam o acesso a informações e documentos, ou deixem de enviar regularmente os dados da gestão e publicar demonstrativos obrigatórios.
Em suma, distinguir as naturezas das multas é essencial para corretamente compreender o alcance do julgamento do STF no Tema 642.
Portanto, deve-se conferir a legitimidade ao ente municipal apenas quanto à multa-ressarcitória, aplicada em razão de danos causados ao erário municipal, mantida a legitimidade do Estado quanto à execução das penalidades decorrentes das competências do controle exercido pelo TCE, relacionadas à aplicação da multa-sanção e multa-coerção.
No caso em tela, a legitimidade do Município só se justificaria se o processo administrativo abordasse a responsabilização-reparação, vinculado à presença de prejuízo ao erário, o que não restou demonstrado, sendo o Estado parte legítima para a cobrança da multa aplicada pela infração capitulada no art. 63, I cumulado com o art. 23, § único e art. 65 da Lei Complementar nº 63/1990, conforme indicado na CDA que instrui a execução fiscal.
Nesse sentido:
Apelação Cível. Execução Fiscal. Cobrança de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado. Ex-Prefeito de Piraí. Exceção de Pré-executividade. Legitimidade do Ente estadual. Execução Fiscal ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro apontando débito de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado. Em Exceção de Pré-Executividade, o Executado alegou a ilegitimidade ativa do Ente, requerendo fosse julgada extinta a execução, sem apreciação de mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC, pela aplicação do Tema 642 do Supremo Tribunal Federal, o que foi acolhido. O Exequente se insurge defendendo sua legitimidade, uma vez que a sentença acolheu a tese apresentada em Exceção e julgou extinta a execução fiscal sem resolução do mérito. O Estado afirma que a multa não foi aplicada em razão de danos ao erário. No julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.003.433, com Repercussão Geral, foi firmada a seguinte tese (Tema nº 642): "O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal." A tese firmada em sede de repercussão geral se aplica à multa decorrente de dano causado ao erário público, de caráter indenizatório. No que diz respeito à execução de multa de natureza sancionatória, imposta pelo Tribunal de Contas Estadual a um gestor público municipal, é necessário reconhecer a legitimidade ativa do Apelante. Assim, o valor da multa deve ser revertido ao Estado, pois o órgão de controle está vinculado ele e faz parte de sua estrutura administrativa. A redação da Súmula nº 299 deste Tribunal de Justiça dispõe: Nas hipóteses em que as multas impostas pelo Tribunal de Contas possuírem a natureza jurídica de imputação de débito por infringência de normas da Administração Financeira e Orçamentária, decorrente de seu Poder Sancionador, a legitimidade para cobrar os créditos é da Fazenda que mantém o referido Órgão, enquanto as sanções objetivando o ressarcimento ao erário são de competência do ente público cujo patrimônio foi atingido. A multa da hipótese dos autos foi aplicada com fundamento no artigo 63, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 63/90. A infração em questão envolve descumprimento de determinações, no âmbito do procedimento da fiscalização, com repercussão em seu regular andamento, ou seja, no interesse do exercício da atividade fiscalizatória exercida pelo TCE/RJ. Assim, o Apelante tem razão, uma vez que o caso em questão não se encaixa no referido paradigma (Tema 642, item 1), devendo ser reconhecida a legitimidade do Apelante (Tema 642, item 2) para ajuizar a execução que objetiva o recebimento do crédito decorrente da multa aplicada pelo Tribunal de Contas deste Estado, não se tratando, portanto, de um prejuízo ao erário municipal, como foi considerado na sentença e, sim, do Poder Sancionador da Corte de Contas. PROVIMENTO DO RECURSO para anular a sentença, afastar a ilegitimidade ativa do Estado do Rio de Janeiro e determinar o retorno dos autos ao Juízo de origem para que o feito prossiga regularmente. (0000278-95.2022.8.19.0043 - APELAÇÃO. Des(a). PAULO ASSED ESTEFAN - Julgamento: 25/03/2025 - PRIMEIRA CAMARA DE DIREITO PUBLICO) (Grifo nosso)
APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSUAL CIVIL. COBRANÇA DE MULTA IMPOSTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS, POR INFRINGÊNCIA AO ARTIGO 63, II, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 63/90 (ATO PRATICADO COM GRAVE INFRAÇÃO À NORMA LEGAL OU REGULAMENTAR DE NATUREZA CONTÁBIL, FINANCEIRA, ORÇAMENTÁRIA, OPERACIONAL E PATRIMONIAL). SENTENÇA QUE JULGOU EXTINTA A EXECUÇÃO FISCAL, NOS TERMOS DO ARTIGO 485, VI, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, COM FUNDAMENTO NA ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO ENTE PÚBLICO EXEQUENTE. TEMA 642 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ANULAÇÃO DA SENTENÇA QUE SE IMPÕE. RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM PARA PROSSEGUIMENTO. Execução Fiscal ajuizada no ano de 2012, objetivando a cobrança de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas a agente público municipal, por infringência ao artigo 63, II, da Lei Complementar nº 63/90, no valor originário de R$ 7.686,72 (sete mil, seiscentos e oitenta e seis reais e setenta e dois centavos). Incidência, na espécie, da tese de repercussão geral n.º 642 do Egrégio Supremo Tribunal Federal, que orienta no sentido de que o "1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados" (sublinhei). Caso concreto em que se extrai do teor do dispositivo violado que trata de multa aplicada pelo TCE-RJ à executada, em razão de ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial (artigo 63, II). Legitimidade ativa do Estado do Rio de Janeiro. Execução Fiscal baseada em Certidão de Dívida Ativa, documento que goza de presunção relativa de legitimidade, liquidez e certeza, constituindo ônus probatório do executado afastar os atributos deste título executivo extrajudicial, na dicção do parágrafo único, do artigo 204 do Código Tributário Nacional. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA, ANULADA A SENTENÇA EXTINTIVA, DETERMINAR O RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM PARA PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO FISCAL. (0000751-91.2012.8.19.0056 - APELAÇÃO. Des(a). JOSÉ ACIR LESSA GIORDANI - Julgamento: 01/04/2025 - PRIMEIRA CAMARA DE DIREITO PUBLICO) (Grifo nosso)
Diante de tais considerações, CONHEÇO DO RECURSO E DOU PROVIMENTO para anular a sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal nos seus regulares termos.
Rio de Janeiro, data da assinatura digital.
LUIZ ALBERTO CARVALHO ALVES
DESEMBARGADOR RELATOR
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
SÉTIMA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
1
Apelação nº 0000915-48.2022.8.19.0010
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
VIGÉSIMA TERCEIRA CÂMARA CÍVEL
Agravo de Instrumento nº 0066723-45.2013.8.19.0000 (A)
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