Processo nº 0000275-08.2018.8.10.0084
ID: 313999882
Tribunal: TJMA
Órgão: Vara Única de Cururupu
Classe: AçãO CIVIL PúBLICA CíVEL
Nº Processo: 0000275-08.2018.8.10.0084
Data de Disponibilização:
02/07/2025
Polo Ativo:
Polo Passivo:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO MARANHÃO VARA ÚNICA DA COMARCA DE CURURUPU Fórum Desembargador José Pires Sexto Rua Herculana Vieira, s/n, Centro, Cururupu / MA, CEP 65.628-000 Fone…
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO MARANHÃO VARA ÚNICA DA COMARCA DE CURURUPU Fórum Desembargador José Pires Sexto Rua Herculana Vieira, s/n, Centro, Cururupu / MA, CEP 65.628-000 Fone: (98) 2055-4091 | E-mail: vara1_cur@tjma.jus.br PROCESSO: 0000275-08.2018.8.10.0084 CLASSE: AÇÃO CIVIL PÚBLICA JUIZ DE DIREITO: ANDRÉ FRANCISCO GOMES DE OLIVEIRA PARTE REQUERENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MARANHÃO PARTE REQUERIDA: MARIA DONARIA MOURA RODRIGUES e outros (6) Advogado do(a) REU: ERNESTO LOPES GOMES - MA7107-A Advogado do(a) REU: JOSE RIBAMAR RAMOS MACHADO - MA3122-A Advogado do(a) REU: LINCON LIMA SAMPAIO - MA14303-A Advogado do(a) REU: HENRIQUE LUIS TAVARES CHAVES - MA14818-A Advogados do(a) REU: EDUARDO AIRES CASTRO - MA5378-A, EVANDRO SOARES DA SILVA JUNIOR - MA11515-A, FRANCISCO TOBIAS DE CASTRO NETO - MA10015-A, PATRICIA FERNANDA MARINHO CUNHA - MA18796-A S E N T E N Ç A I - RELATÓRIO Trata-se de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MARANHÃO em face de MARIA DONÁRIA MOURA RODRIGUES, EDUARDO DOS SANTOS BRAGA SALGUEIRO, ERENILDE PINTO FERREIRA, GUTTEMANN COELHO DE SOUSA, GCS EQUIPAMENTOS E CONSTRUÇÕES LTDA, ROSANE RODRIGUES CADETE e MARIA GORETHI DOS SANTOS CAMELO. A presente demanda tem origem na suposta prática de irregularidades na contratação de empresa para prestação de serviços de transporte escolar no Município de Serrano do Maranhão, com base no procedimento licitatório Pregão Presencial nº 018/2015. O valor estimado do contrato foi de R$ 291.545,76, sendo o montante total pleiteado a título de ressarcimento ao erário no valor de R$ 683.545,76. Segundo o autor, a contratação envolveu diversas ilegalidades como ausência de autuação do processo licitatório, falta de pesquisa de preços, inobservância de prazos legais, ausência de parecer jurídico, falta de fiscalização contratual e ausência de recebimento provisório e definitivo do objeto contratado. Diante disso, requereu a condenação dos demandados nos termos dos arts. 10, I, VIII e XI, e art. 11, I e II, da Lei nº 8.429/92, aplicando-se as sanções do art. 12 da referida norma. No curso do processo, houve apresentação de contestações, manifestações e alegações finais pelas partes. As partes rés, em suas alegações finais, sustentam, de forma convergente, a total improcedência da ação de improbidade administrativa movida pelo Ministério Público, negando a prática de qualquer conduta dolosa, fraudulenta ou causadora de prejuízo ao erário no âmbito do Pregão Presencial nº 018/2015. As defesas de Guttemann Coelho de Sousa e da empresa GCS Equipamentos e Construções Ltda (ID 52664565) argumentam que todos os atos do certame foram conduzidos conforme os ditames legais, com a devida publicidade, apresentação de documentos e inexistência de qualquer ajuste prévio entre os participantes. Defendem que a sublocação de veículos estava prevista no edital e que os contratos com motoristas autônomos não demonstram superfaturamento. Alegam inexistência de dolo, má-fé ou enriquecimento ilícito, destacando que os depoimentos colhidos em juízo não revelam qualquer irregularidade dolosa. Invocam a jurisprudência e doutrina recentes para sustentar a necessidade de dolo específico para configuração da improbidade, o que não estaria presente no caso concreto. As defesas de Maria Donária Moura Rodrigues e Maria Gorethi dos Santos Camelo (ID 60511191) também sustentam que o procedimento licitatório atendeu plenamente à legislação, com regular autuação processual, elaboração de termo de referência, pesquisa de preços, parecer jurídico, publicação do extrato do contrato e designação de fiscal. Aduzem que eventuais falhas formais não configuram improbidade à luz da Lei nº 8.429/92, sobretudo após a alteração promovida pela Lei nº 14.230/21, que exige dolo específico. Alegam ausência de nexo causal entre as condutas das rés e eventual prejuízo ao erário, inexistindo prova de má-fé ou enriquecimento ilícito. Espeficamente, a defesa de Maria Gorethi dos Santos Camelo (ID 149970817) pugnou pela extinção do feito com resolução de mérito, nos termos do art. 487, II, do CPC, pela prescrição retroativa da pretensão, ou, alternativamente, pela improcedência da pretensão por ausência de dolo específico, inexistência de dano efetivo e atipicidade da conduta, conforme os novos parâmetros legais introduzidos pela Lei nº 14.230/2021. De igual modo, as defesas de Erenilde Pinto Ferreira e Rosane Rodrigues Cadete (ID 60944851) refutam a existência de qualquer conduta ímproba, rebatendo individualmente as supostas irregularidades apontadas na inicial, apresentando justificativas legais e documentais. As rés afirmam que o procedimento foi instruído com parecer jurídico, pesquisa de preços, designação de fiscais e publicações legais, não havendo qualquer comprovação de fraude ou direcionamento. Sustentam que as imputações do Parquet são genéricas, desprovidas de prova de dano ao erário e de dolo por parte das agentes públicas. É o que importava relatar. DECIDO. II - FUNDAMENTAÇÃO DA REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992 Inicialmente, consigno que a Lei nº 14.230/2021 provocou profundas alterações na Lei nº 8.429/1992, que dispõe sobre os atos de improbidade administrativa e sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de tais atos. Nessa linha, a nova legislação definiu ato de improbidade como a conduta funcional e dolosa de agente público que esteja devidamente tipificada em Lei, desde que revestida de fins ilícitos, bem como que tenha o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade, nos termos dos arts. 1º, §§ 1º a 3º, e art. 11, §§ 1º e 2º, todos da Lei nº 8.429/1992: Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021). § 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021). § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021). § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021). Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021). § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021). § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021). Dessa forma, com o advento da Lei nº 14.230/2021, passou-se a prever, de forma expressa, quais condutas específicas atentam contra os princípios da administração pública, deixando de existir o que antes era nominado pela doutrina como rol exemplificativo, e passando a viger, portanto, um rol taxativo de condutas rotuladas como ímprobas. E, ainda nesse viés das alterações legislativas, constata-se que os incisos I e II do art. 11 foram revogados pela mencionada Lei nº 14.230/2021: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021). I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) II - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) Por pertinente, destaco que a Lei de improbidade administrativa integra parte do Direito Administrativo sancionador, conforme prevê o art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992, inclusive também incluído pela Lei nº 14.230/2021, aplicando-se a este, portanto, os princípios constitucionais que regem os processos administrativos disciplinares, quais sejam, o princípio da legalidade (art. 5º, II, c/c art. 37, caput, ambos da Constituição da República - CR), o princípio do devido processo legal (art. 5º, inciso LIV, da CR, do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, inciso LV, da CR), os princípios da segurança jurídica e da retroatividade da lei mais benéfica (art. 5º, caput e incisos XXXIX e XL, todos da CR), entre outros. Consequentemente, é firme o entendimento da jurisprudência pátria no sentido da aplicação dos princípios constitucionais ao Direito Administrativo sancionador, principalmente no que se refere à retroatividade da lei mais benéfica em ações de improbidade administrativa: TJRJ. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. LEI Nº 14.2030/2021. LEI POSTERIOR BENIGNA DEVE RETROAGIR. PEDIDOS IMPROCEDENTES. 1. Trata-se de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro em face de ex-prefeito do Município de Cardoso Moreira, em que alega ter encontrado irregularidades nas inúmeras contratações temporárias que o ex-prefeito realizou no ano de 2011, asseverando que elas foram realizadas sem observância dos princípios constitucionais. 2. A Lei nº 14.2030/2021 trouxe uma alteração estrutural do artigo 11 da Lei nº 8.429/92, com uma descrição tipológica que reduziu o alcance do citado dispositivo legal, tendo revogado, dentre outros, os incisos I e II. 3. A Constituição Federal de 1988 deve ser o centro de convergência de todo o sistema jurídico, de modo que o direito sancionador do Estado deve obediência aos princípios constitucionais dela extraídos. 4. Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei de Improbidade Administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. 5. Lei posterior mais benigna deve retroagir, aplicando, por simetria, o disposto no art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal. 6. Se o ramo penal que é mais rigoroso do ordenamento jurídico, destinado à tutela dos bens jurídicos mais importantes, admite a retroação de norma mais benéfica ao acusado, as normas sancionatórias do Direito Administrativo, quando mais benéficas ao administrado, também retroagirão. Recurso ao qual se nega provimento. (TJ-RJ - APL: 00020038120178190080, Relator: Des(a). WILSON DO NASCIMENTO REIS, Data de Julgamento: 17/02/2022, VIGÉSIMA SEXTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 18/02/2022) TJAC. DIRETO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 14230/2021. ART. 16. INDISPONIBILIDADE DE BENS. PERIGO DA DEMORA. PROVA EFETIVA. AUSÊNCIA. RETROATIVIDADE. DESPROVIMENTO. A improbidade administrativa possui natureza de direito administrativo sancionador. Assim, a atual tipologia normativa dos atos de improbidade administrativa e de suas sanções, por força do art. 5.º, caput, XL, da CF, cumulado com o artigo 1.º, § 4.º, da nova redação da LIA, deve ser observada e aplicada à hipótese já que mais benéfica ao réu. 3. Agravo de Instrumento desprovido. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO. VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APLICABILIDADE. PRESCRIÇÃO INTERCOR-RENTE CONFIGURADA. 1 A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador. Assim, a atual normativa dos atos de improbidade administrativa e de suas sanções deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, já que mais benéfica ao réu. (...) ( Apelação Cível n. 0800036-76.2017.8.01.0012 –Rel. Des. Júnior Alberto – DJ: 07.12.2021) (TJ-AC – AI: 10008154420218010000 AC 1000815-44.2021.8.01.0000, Relator: Desª. Eva Evangelista, Data de Julgamento: 09/06/2022, Primeira Câmara Cível, Data de Publicação: 25/06/2022) TJMG. EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - REJEIÇÃO DA INICIAL - TIPIFICAÇÃO DO ATO PELO ART. 11, I, DA LEI 8.429/92 - REVOGAÇÃO PELA LEI 14.230/2021 - RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA AOS ACUSADOS - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR - IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADA - RECURSO DESPROVIDO. - A Lei de Improbidade Administrativa integra parte do Direito Administrativo Sancionador, conforme indicado no art. 17-D da Lei 8.429/92, sendo aplicável, conforme entendimento do STJ, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, sendo o qual "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu" - A posterior supressão do tipo em que se enquadra o ato apontado como ímprobo afasta a possibilidade de condenação dos requeridos. (TJ-MG - AC: 10000205769482001 MG, Relator: Luís Carlos Gambogi, Data de Julgamento: 31/03/2022, Câmaras Cíveis / 5ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 31/03/2022) In casu, observa-se que o ente ministerial, na peça vestibular, alegou que os requeridos não atenderam as requisições ministeriais para prestar informações de procedimentos administrativos, mesmo depois de reiterados pedidos, violando-se, em abstrato, o que dispunha os incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/92. Dessa forma, a aludida revogação de tais incisos pela Lei nº 14.230/2021 promoveu uma indisfarçável condição mais benéfica, a qual, nos moldes do direito fundamental à retroatividade da lei penal mais benéfica (art. 5º, inciso XL, da CR), deve ser reconhecida aos réus que ora respondem pela suposta violação aos revogados incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/92. Este é entendimento é o prevalente nas jurisprudência pátria, sendo pertinente transcrever julgado do Superior Tribunal de Justiça (STJ): STJ. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199-STF. ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LIA. PROCESSOS EM CURSO. APLICAÇÃO. CORRÉU. EFEITO EXPANSIVO. 1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei nº 14.230/2021 - em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente - teve a repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF). 2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei nº 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada. 3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 09/05/2023, firmou orientação no sentido de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei nº 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199/STF. No mesmo sentido: ARE 1400143 ED/RJ, rel. Min. ALEXANDRE MORAES, DJe 07/10/2022. 4. A Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I e II, da Lei nº 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. 5. No caso, o Tribunal de origem reconheceu a prática do ato ímprobo com arrimo no dispositivo legal hoje revogado, circunstância que enseja a improcedência da ação de improbidade administrativa em relação à TERRACOM CONSTRUÇÕES LTDA., aplicando o efeito expansivo da improcedência ao litisconsorte passivo LAIRTON GOMES GOULART. 6. Agravo interno provido, com aplicação de efeito expansivo ao litisconsorte passivo. (STJ. AgInt no AREsp 2.380.545-SP, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, por unanimidade, julgado em 6/2/2024) [ sem grifos no original ] De acordo a peça inaugural, os requeridos teriam praticado os atos ímprobos anteriormente previstos nos incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/92, quais sejam: “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência” e “retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”. Todavia, como acima posto, tais condutas deixaram de ser consideradas como atos ímprobos passíveis de responsabilização, haja vista a revogação expressa pela Lei nº 14.230/2021. Consectariamente, e à luz do entendimento consolidado jurisprudencial acima mencionado, é inevitável concluir que o pleito da parte requerente é improcedente quanto à responsabilização dos réus quanto às condutas anteriormente previstas incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/92, as quais, pois, restaram expressamente revogadas pela Lei nº 14.230/2021. DAS CONDUTAS RELATIVAS AOS ATOS TIPIFICADOS NO ART. 10, INCISOS I, VIII e XI, DA LEI Nº 8.429/92 Doutro modo, as condutas previstas no incisos I e VIII do art. 10 do diploma legal supracitado, somente tiveram seus textos alterados, não deixando de ser configurados como atos de improbidade passíveis de responsabilização em caso de configuração dos requisitos legais: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; Avançando na análise da demanda, observo que os requeridos sustentaram a incidência de prescrição retroativa da pretensão (prejudicial de mérito), aduzindo que, com a vigência do novo art. 23, § 5º, da Lei nº 14.230/2021, o prazo para aplicação das sanções previstas na referida lei prescreveria em 4 (quatro) anos, contados a partir do ajuizamento desta ação. Então, considerando que entre a presente data e a de aforamento desta ação (05 de dezembro de 2017 - página 13 do ID 30699863) teria decorrido intervalo maior que os 4 (quatro) anos, estaria extinta a pretensão. Dessa forma, pertinente consignar o entedimento do Supremo Tribunal Federal (STF) quanto ao regime intertemporal oriundo da vigência da Lei nº 14.230/21, conforme exarado no julgamento do Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989, (Tema 1.199), onde restaram fixadas as seguintes teses: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo - dolo; 2) A norma benéfica da Lei nº 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. [ no original, sem grifos] Logo, com base na tese fixada pelo STF, não se verifica a ocorrência da pretendida prescrição retroativa, já que não aplicável o novo regime prescricional do art. 23, § 5º, da Lei nº 8.429/92 ao caso in comento, pois a data de ajuizamento desta demanda (05 de dezembro de 2017 - página 13 do ID 30699863) é anterior à vigência da Lei nº 14.230/2021 (25 de outubro de 2021). Apreciada a questão preliminar, passo ao imediato exame do mérito. Impende ressaltar, neste momento, que a improbidade administrativa é um dos maiores males envolvendo a máquina administrativa de nosso país e um dos aspectos negativos da má administração que mais justificam a implementação de um maior controle social. A expressão designa, tecnicamente, a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da administração pública e de seus preceitos basilares de moralidade, legalidade e impessoalidade, ferindo de morte os princípios da Carta Republicana. De seu turno, o conceito de "improbidade" é bem mais amplo do que o de "ato lesivo ou ilegal em si. É o contrário de probidade, que significa qualidade de probo, integridade de caráter, honradez. Logo, improbidade é o mesmo que desonestidade, falta de probidade. A Constituição da República, em seu parágrafo 4° do art. 37, dispõe que: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] § 4° - Os atos de improbidade administrativa importarão à suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Percebe-se claramente que o aludido artigo trata de norma de eficácia contida, uma vez que a regulamentação da prática de atos de improbidade administrativa e suas penalidades ficaram a cargo de lei infraconstitucional, no caso a Lei n° 8.429/92 que, em seus artigos 9° a 11, além de conceituar, elenca rol de atos praticados por agentes públicos, servidor ou não, que caracterizam a improbidade administrativa. Com efeito, a Lei n° 8.429/92 é o diploma legal que regula a matéria em questão, estabelecendo como ato de improbidade administrativa todo aquele, praticado por agente público, que importe: (i) enriquecimento ilícito, (ii) prejuízo ao erário e/ou (iii) violação aos princípios da administração pública (artigos 9°, 10 e 11 da Lei n° 8.429/92). A nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), alterando a dinâmica da legislação anterior, somente considera como tal a conduta dolosa tipificada em lei, sendo o dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto, não bastando a voluntariedade do agente (art. 1º, § 2º). E prossegue no § 3º explicando que "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa": Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) § 2º. Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) Desse modo, depreende-se que a conduta culposa, por si só, não mais caracteriza ato de improbidade administrativa, sendo este o entendimento atualmente o adotado pelo Supremo Tribunal de Federal: STF. AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. 1. A ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba. No caso, o próprio Tribunal de origem concluiu que o agente público atuou sem o especial fim de agir, sem intenção clara de burlar as regras de contratação temporária. 2. Não demonstrada a existência clara do elemento subjetivo doloso, qualificado pela má-fé, não é possível responsabilizar o agente público por de ato de improbidade administrativa. 3. Agravo Interno a que se nega provimento. (STF. ARE 1436192 SP, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/08/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRONICO DJe-s/n DIVULG 28-08-2023 PUBLIC 29-08-2023) Nessa esteira, destaco que o art. 10, do supracitado diploma legal (o qual regulamenta hipóteses de lesão ao erário) passou a exigir, também, a demonstração de dolo para responsabilização por ato de improbidade administrativa: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) [ sem grifos no original ] No presente caso, analisando detalhadamente os autos, verifica-se que os documentos colacionados pelo Ministério Público, embora evidenciem falhas formais no processo administrativo de contratação e execução contratual do processo de licitação Pregão Presencial nº 018/2015, cujo objeto é a contratação de empresa prestadora de serviços de transporte escolar, com motorista de interesse da Secretaria de Educação do Município de Serrano do Maranhão, não comprovam a presença do dolo agora exigido pela Lei para a caracterização do ato ímprobo, qual seja, a intenção de causar dano ao erário. Na análise do caderno processual, os pontos controvertidos compreendem: a) ausência de documentação completa da execução contratual; b) eventual divergência nos quantitativos contratados e recebidos; c) fragilidades na fiscalização administrativa. Entretanto, mesmo que tais circunstâncias pudessem ensejar eventual responsabilização administrativa ou civil por irregularidades, não são suficientes para caracterizar, de forma inequívoca, a vontade consciente e deliberada de causar dano ao erário, indispensável ao reconhecimento do ato ímprobo, consoante o novel requisito legal acima mencionado. Após as alterações legislativas acima referidas, para haver a configuração de improbidade administrativa, em quaisquer das hipóteses legais, exige-se conduta dolosa do agente, não se admitindo a modalidade culposa. E, após tais alterações legislativas, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, na hipótese do art. 10 da Lei de improbidade, passou a ser de necessidade de comprovação da intenção de causar dano pelos requeridos, não mais sendo possível uma presunção de sua ocorrência: STJ. DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA . PRETENSÃO DE CONDENAÇÃO COM BASE NO ART. 10 DA LEI 8.429/1992. IMPUTAÇÃO DE CONDUTA CULPOSA E DANO PRESUMIDO. INADMISSIBILIDADE. PROVIMENTO NEGADO. 1. Condenação dos réus tão somente pela conduta ímproba descrita no art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA). Preclusão da decisão que negou provimento ao recurso especial dos demandados diante da ausência de interposição de agravo interno. 2. Pretensão da União de ver condenados os réus também por ato ímprobo causador de dano ao erário (art. 10 da LIA), ainda que presumido o dano e na modalidade culposa. Aplicadas as inovações trazidas pela Lei 14.230/2021, na forma do pacificado no Tema 1.199/STF, a atual pretensão de imputação da prática de ato ímprobo culposo, com base no art. 10, VIII, da Lei 8.429/1992, é impossível, pois atípica, circunstância que remete à confirmação da decisão recorrida. 3. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt no AREsp: 1459211 PE 2019/0056816-0, Relator.: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 08/04/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/04/2024) Quanto ao ponto, e analisando especificamente as condutas atribuídas aos requeridos como ímprobas, pertinente transcrever a literalidade da pretensão deduzida na peça inaugural (página 8 do ID 30699863): "Desta feita, pela análise das provas constantes nos autos, os demandados, agindo em concurso e de forma dolosa, contrariando toda lisura que deve anteceder, permear e suceder a qualquer contrato público, levaram o Município de Serrano do Maranhão a contratar com a empresa G CS EQUIPAMENTOS E CONSTRUÇÕES LTDA - EPP, permitindo-lhe, mediante fraude no processo licitatório Pregão Presencial nº. 018/2015, atentando contra o erário e princípios da Administração Pública, lesionar o erário público municipal, ainda que expondo a constante risco a vida e a segurança dos alunos da rede municipal de ensino". De fato, os elementos probatórios constantes dos autos atestam falhas como edital de pregão assinado por Pregoeiro (em desacordo com o art. 40, § 1º, da Lei nº 8.666/93 e art. 3°, I, da Lei nº 10.520/02); edital de Pregão não datado pela autoridade que o emitiu (em desacordo com o art. 40, § 1°, da Lei n° 8.666/93); objeto do contrato não recebido definitivamente pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes (em desacordo com o art. 73, I, "b", da Lei n° 8.666/93). No entanto, a peça ministerial apenas aponta o dano ao erário, correspondente ao valor do contrato administrativo, qual seja, R$ 291.545,76 (duzentos e noventa e um mil, quinhentos e quarenta e cinco reais e setenta e seis centavos), posteriormente mencionado como um valor de R$ 392.000,00 (trezentos e noventa e dois mil reais), mas não demonstra como o pagamento do montante teria gerado o correspondente prejuízo ao erário, considerando-se que o serviço objeto do contratado foi efetivamente prestado, consoante também narra a peça inicial nos seguintes termos (páginas 6 e 7 do ID 30699863): "A ocorrência de irregular SUBCONTRATAÇÃO INTEGRAL dos serviços licitados, tudo em prejuízo ao erário público, às crianças e aos adolescentes usuários do transporte escolar É de se verificar ainda que as subcontratações ocorridas trouxeram prejuízos erário público, vez que era previsível a ocorrência de sobrepreços praticada pela então empresa vencedora do certame. Para melhor se entender tal prática, vejamos os contratos dos prestadores de serviço de motorista contratados pela empresa vencedora do certame, nota fiscal de prestação de serviços (fls. 247), ordem de execução do contrato de transporte escolar, relação de veículos informados pelo Detran/MA, onde verifica-se que: a) o trajeto 1 com rota povoado Vista Alegre, Açude/Cabanil (fls. 216), o veículo usado é um micro-ônibus de propriedade de Jackson Carlos Cunha Azevedo (fls. 286), o qual presta serviço de motorista de transporte escolar a empresa (fls. 228 e 283/284); b) o trajeto 2 com rota povoado Palacete/Arapiranga (fls. 217), o veículo usado é um micro-ônibus, porém não consta na rota de transporte escolar de 2015 (fls. 226/226); c) o trajeto 3 com rota povoado Mariano/Sede (fls. 217), veículo usado é um doblò de propriedade de Elton Rocha Correa (fls. 263), usado pelo motorista Rosinaldo Pavão Piedade (fls. 228), o qual presta serviço de motorista de transporte escolar a empresa (fls. 260/261); d) o trajeto 4 com rota povoado Campo Novo/Soledade (fls. 217), o veículo usado é um micro-ônibus pertencente a C C MENDES FURTADO (fls. 282), usado pelo motorista Jeremias Ribeiro Nascimento (fls. 228), o qual presta serviço de motorista de transporte escolar a empresa (fls. 283/284); e) o trajeto 5 com rota povoado Picos, Coquinho, Bacabal do Paraíso e Coquinho/Soledade (fls. 218), o veículo usado é um micro-ônibus pertencente ao Município de Serrano do Maranhão (fls. 227), usado pelo motorista Saulo Silva Ferreira (fls. 227), o qual é servidor efetivo do município de Serrano do Maranhão (fls. 227); e) o trajeto 6 com rota povoado Bacaba/Vera Cruz e Substação/Vera Cruz (fls. 218), o veículo usado é uma van (fls. 229) de propriedade de Dorival Rabelo Castro (fls. 365), usado pelos motoristas Carlos Adriano Castelhano Fonseca e Evandro Miranda da Silva, os quais prestam serviços de motorista de transporte escolar a empresa (fls. 356/357 e 360/361). Como demonstrado acima a empresa GCS EQUIPAMENTOS CONSTRUÇÕES LTDA - EPP, representada pelo demandado GUTTEMANN COELHO DE SOUSA, não possuem nenhum motorista e veículos para prestar o serviço de transporte escolar. Verifica-se, portanto, a subcontratação ilegal e total de contrato administrativo de prestação de serviços nº. 046/2015 (fls. 209/214), em decorrência do Pregão Presencial nº. 018/2015 de prestação de serviço de transporte escolar, em desacordo com os arts. 72, caput, e 78, inciso VI, da Lei de Licitações, firmado entre a Prefeitura Municipal de Serrano do Maranhão e a empresa G CS EQUIPAMENTOS E CONSTRUÇÕES LTDA - EPP, ocasionando prejuízo aos cofres públicos, em razão da diferença positiva entre o valor licitado e o valor subcontratado". [ sem grifos no original ] Observa-se, pois, que não há dúvidas quanto à ocorrência da prestação do serviço contratado, ainda que por meio de subcontratação. Ocorre, entretanto, que a diferença entre "o valor licitado e o valor subcontratado", apesar de pontuada, não foi devidamente comprovada nos autos, não restando claro, então, qual seria um outro valor adequado para o pagamento da contratação caso não houvesse a subcontratação. E, consoante acima visto, o caput do art. 10 da Lei nº 8.429/92, em sua novel redação, passou a exigir que o prejuízo ao erário seja efetivo e comprovado, o que não restou, nos termos acima postos, demonstrado. Assim, é inquestionável que o serviço contratado foi devidamente prestado, mesmo que por meio de subcontratação. No entanto, a discussão central reside na discrepância entre o valor originalmente licitado e o valor efetivamente subcontratado. Apesar de a diferença ter sido notada, sua existência e magnitude não foram comprovadas de forma conclusiva nestes autos. Essa falta de definição quantitativa impede a determinação de um valor alternativo para o pagamento do contrato, caso a subcontratação não tivesse ocorrido. E tal comprovação é crucial em razão da nova redação do caput do art. 10 da Lei nº 8.429/92. Conforme mencionado, este dispositivo legal passou a exigir que o prejuízo ao erário seja não apenas efetivo, mas também cabalmente comprovado. Logo, com base nas informações presentes nos autos, não foi possível demonstrar de forma inequívoca o prejuízo efetivo ao erário, requisito indispensável para a caracterização de improbidade administrativa, de acordo com a legislação atualmente vigente. Pertinente, então, transcrever o entendimento do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão quanto ao ponto: TJMA. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO POR CONSÓRCIO PÚBLICO COM DISPENSA DE LICITAÇÃO. ART. 24, XXVI, DA LEI 8.666/93 E ART. 2º, § 1º, III, DA LEI 11.107/2005. AUSÊNCIA DE DOLO E DANO AO ERÁRIO. ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI 14.230/2021. ELEMENTO CULPOSO REVOGADO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO DE ACORDO COM O PARECER MINISTERIAL. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por ex-prefeito municipal contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa. A sentença condenou o apelante ao ressarcimento integral do dano, à multa civil equivalente ao dano, à suspensão dos direitos políticos por sete anos e à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais por cinco anos. 2. A condenação foi fundamentada na dispensa de licitação para contratação do Consórcio dos Municípios da Estrada de Ferro Carajás (COMEFEC), destinada à elaboração de planos municipais de saneamento e resíduos sólidos, considerada irregular. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A controvérsia cinge-se a: (i) verificar a legalidade da dispensa de licitação para contratação de consórcio público; (ii) avaliar a presença dos elementos subjetivos e objetivos que configuram improbidade administrativa, em especial o dolo; (iii) aplicar as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A contratação foi realizada com fundamento no art. 24, XXVI, da Lei 8.666/93 e no art. 2º, § 1º, III, da Lei 11.107/2005, que autorizam a dispensa de licitação entre consórcios públicos e entes consorciados. Restou comprovada a integração do município ao consórcio e a entrega dos serviços contratados, afastando a existência de prejuízo ao erário. 5. As alterações da Lei 14.230/2021 revogaram a modalidade culposa de improbidade administrativa, exigindo a demonstração de dolo específico para a configuração do ato ímprobo. O elemento subjetivo dolo, entendido como a intenção consciente de lesar o erário ou violar princípios administrativos, não ficou demonstrado no caso. 6. A ausência de justificativa formal de preço não compromete a regularidade da contratação, uma vez que os serviços contratados foram integralmente entregues, e não houve indícios de superfaturamento ou favorecimento indevido. 7. A nulidade da sentença por ausência de fundamentação foi afastada, considerando-se que os argumentos das partes foram analisados pelo juízo, que indicou os fundamentos da decisão. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso provido para reformar a sentença e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa, reconhecendo a inexistência de dolo e de prejuízo ao erário. Tese de julgamento: "1. A dispensa de licitação na contratação de consórcio público encontra fundamento no art. 24, XXVI, da Lei 8.666/93 e no art. 2º, § 1º, III, da Lei 11.107/2005, desde que os serviços contratados sejam efetivamente prestados". "2. A caracterização do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, conforme alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021". "3. A ausência de prejuízo ao erário ou de má-fé do agente público afasta a configuração de ato ímprobo." (TJMA. ApCiv 0000111-39.2016.8.10.0108, Rel. Desembargador (a) ROSARIA DE FATIMA ALMEIDA DUARTE, 2ª CÂMARA CÍVEL, DJe 19/12/2024) [ sem grifos no original ] Cabe esclarecer que uma diferença de preços (contratado e subcontratado) pode possuir diversas origens, sendo muito comum que um subcontratante não faça pagamentos com recolhimentos tributários, o que o permite "cobrar" valor a menor daquele que o faz formal e regularmente. Todavia, conjecturas como tal não preenchem o novel requisito exigido pelo caput do art. 10 da Lei nº 8.429/92, qual seja, a demonstração efetiva e comprovada da suposta perda patrimonial. Desse modo, ausente a demonstração efetiva e comprovada da perda patrimonial, inviável o acolhimento do pedido de aplicação das sanções previstas Lei nº 8.429/1992, eis que, nos termos do seu caput do art. 10, não configurada a existência do ato de improbidade. III - DISPOSITIVO Ante o exposto, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado em face MARIA DONARIA MOURA RODRIGUES, EDUARDO DOS SANTOS BRAGA SALGUEIRO, ERENILDE PINTO FERREIRA, GUTTEMANN COELHO DE SOUSA, GCS EQUIPAMENTOS E CONSTRUCOES LTDA, ROSANE RODRIGUES CADETE e MARIA GORETHI DOS SANTOS CAMELO, todos já qualificados nestes autos, extinguindo o feito com resolução de mérito. Sem condenação em custas e honorários, ante a ausência de má-fé (art. 23-B, § 2º, da Lei nº 8.429/92). Sem reexame necessário, nos termos do art. 17, § 19º, inciso IV, da Lei nº 8.429/92. Com o trânsito em julgado, arquivem-se os autos com as cautelas de praxe. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Cumpra-se. Cururupu/MA, data e assinatura eletrônicas. ANDRÉ FRANCISCO GOMES DE OLIVEIRA Juiz de Direito Titular da Vara Única da Comarca de Cururupu/MA
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